Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Теоретические основы становления государственной власти в субъектах Российской Федерации
1.1. Основные положения становления государственной власти в субъектах Российской Федерации
1.2. Системный подход к исследованию проблем становления государственной власти в субъектах Российской Федерации 38
ГЛАВА II. Внедрение юридических прав и обязанностей, механизмов юридической ответственности государственной власти субъектов Российской Федерации 67
2.1. Основные направления и проблемы законодательного обеспечения преобразовательных процессов в субъектах Российской Федерации 67
2. 2. Организационно-правовые проблемы формирования органов государственной власти субъектов Российской Федерации 83
2.3. Организационно-правовая база взаимодействия властей 98
Заключение 119
Библиографический список использованной литературы 124
Приложение 1. Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти (без силовых структур) 143
Приложение 2. Проект закона Хабаровского края «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Хабаровского края» 164
Приложение 3. Проект Федерального закона «О внесении дополнения в статью 45 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 169
Приложение 4. Проект запроса в Конституционный Суд Российской Федерации 170
Приложение 5. Проект закона Хабаровского края «Об отзыве выборных лиц в Хабаровском крае» 173
- Основные положения становления государственной власти в субъектах Российской Федерации
- Системный подход к исследованию проблем становления государственной власти в субъектах Российской Федерации
- Основные направления и проблемы законодательного обеспечения преобразовательных процессов в субъектах Российской Федерации
- Организационно-правовые проблемы формирования органов государственной власти субъектов Российской Федерации
Введение к работе
Аід:уалшость темы исследования обусловлена осуществлением конституционно-правовой реформы и развитием федерализма в стране.
С принятием всенародным голосованием 12 декабря 1993 года Конституции Российской Федерации1 начался процесс становления новой государственной власти в субъектах Российской Федерации. 1994 год вошел в историю как начало деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти равноправных субъектов Российской Федерации, перед которыми встала задача правового регулирования, учитывающего региональные особенности и обеспечивающего необходимые условия для развития всех сфер жизни в новых условиях. За небольшой в историческом плане шестилетний период пройден первоначальный этап осуществления организационно-правовых основ деятельности субъектов Российской Федерации. Однако до сих пор государственная власть в субъектах Российской Федерации находится в стадии становления.
Современные исследователи отмечают, что в мире нет абсолютно совершенных моделей государственного устройства. Однако стремление к внутренней целостности, стабильности, миру и согласию приводит к попыткам теоретического осмысления и обобщения имеющегося практического опыта, к предложениям стратегии и тактики становления современной государственной власти.
Исследования, посвященные проблемам власти и управления в социалистическом обществе, проводились учеными С. С. Алексеевым, Ю. М. Козловым, Б. М. Лазаревым , Р. С. Павловским, Л. Л. Поповым, Ю. А. Тихомировым3, Я. Н. Уманским, Ц. А. Ямпольской и другими авторами.
Идеи местного самоуправления не были полностью чужды доктрине и практике тех лет, они получили дальнейшее развитие в научных трудах Ю. А. Тихомирова1.
Изучение федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации в области государственного строительства, разграничения предметов ведения и полномочий осуществляется учеными В. Н. Лысенко, Л. А. Иванченко, Г. Н. Селезневым . Институты конституционного (государственного) права России, современная теория российского федерализма рассматриваются в работах таких авторов как Р. Г. Абдулатипов, Л. Ф. Болтенкова, Е. И. Колюшин, И. А. Умнова".
Проблемы правовой организации механизма управления, комплексное освещение вопросов организации управления посредством применения различных механизмов правового регулирования нашли свое отражение в работах В. Г. Кутушева, А. П. Лончакова4.
Исследуя состояние законотворческого процесса в субъектах Российской Федерации, А. С. Пиголкин определил «базовое ядро» правового поля субъекта Федерации, то есть обязательный минимум законов5.
Исследованиям организационно-правовых проблем органов государственной власти и местного самоуправления на региональном уровне посвящены работы Н. М. Байкова, В. М. Курловича.
Отдельные аспекты данной проблемы рассматривались в работах А. Ф. Малого6.
Однако ряд вопросов пока еще не получил научного обоснования, они остаются дискуссионными и нуждаются в дальнейшем специальном исследовании.
Основополагающим началом строительства новой российской государственности, принципом государственного строительства является не принцип демократического централизма, а федерализм. И. А. Умнова на основе анализа современного состояния федерализации государств выявила основные тенденции, формирующие наиболее совершенные черты федерализма на данном этапе развития государственности. «Это демократизация федеративных отношений и возрастание ответственности государственной власти пропорционально увеличению объема ее функций и полномочий»1.
В истории нашей страны проблема коренного изменения устройства российской государственности уже однажды стояла. Революционные преобразования Февраля и Октября 1917 года очень сильно сказались на российской государственности, привели к коренному изменению ее устройства и идеологического обоснования.
Научными исследованиями конституционных основ советского государственного управления доказано, что «Советы - представительные органы, органы государственной власти, причем такие, которые правомочны решать и вопросы государственного управления, т.е. "работающие корпорации"»2. Жесткий централизм власти, строжайшее подчинение нижестоящих Советов народных депутатов вышестоящим - принципиальное отличие построения власти в советский период. Отдельные политики считают, что именно унитаризм и централизм Советского Союза стали основными причинами его краха.
Организации государственной жизни на принципах федерализма способствовали изменения и дополнения в Конституцию (Основной закон) Российской Федерации-России от 1989, 1990, 1991, 1992 годов и Федеративный договор".
В настоящее время правовая основа федерализма носит сложный характер, в связи с чем особо важными представляются три момента:
во-первых, выработка основных принципов становления государственной власти на региональном уровне, закрепляющих такую систему власти, которая обеспечила бы защиту суверенитета Российской Федерации, ее независимость, государственную целостность и территориальную неприкосновенность, необходимое совместное существование и развитие всех 89 равноправных субъектов Российской Федерации;
во-вторых, обеспечение единства многоуровневой системы власти (федеральной, региональной, местной), а также ветвей региональной власти: законодательной, исполнительной и судебной. В связи с этим непростым является вопрос о безусловном подчинении Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам при том, что субъектам Российской Федерации предоставлено право собственного правового регулирования;
в-третьих, разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти и органами местного самоуправления, наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
Выявленные проблемы не являются специфичными только для Хабаровского края. Они характерны для всех субъектов Российской Федерации. Одной из основных причин их возникновения является несовершенство правовой базы на федеральном уровне. Так, Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» был принят и опубликован только в октябре 1999 года1, в то время как формирование региональной системы органов государственной власти состоялось в 1994 году. Субъекты Российской Федерации в отсутствие федерального законодательства, основываясь на собственной интерпретации конституционных принципов построения системы органов государственной власти, сформировали свои органы государственной власти.
Кроме того, указанный Федеральный закон страдает рядом существенных недоработок и противоречий Конституции Российской Федерации. В частности, это выражается в том, что Конституция РФ закрепила в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов «установление общих принципов организации системы органов государственной власти», а не просто «общих принципов организации» этих органов. Данное расширение конституционного положения в названии Федерального закона позволило расширить и сам текст закона, превысив тем самым полномочия федеральных органов государственной власти по отношению к субъектам Российской Федерации. Множество статей этого закона излишне подробно регламентирует деятельность органов законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, что сложно отнести к общим принципам.
Объектом диссертационного исследования является процесс становления государственной власти в субъектах Российской Федерации.
Предмет диссертационного исследования составляют организационно-правовые проблемы становления государственной власти в субъектах Российской Федерации.
Цели и задачи исследования. Недостаточная разработанность вопросов теории и практики государственного строительства в субъектах Российской Федерации определила цель данного диссертационного исследования - выявление организационно-правовых проблем становления государственной власти в субъектах Российской Федерации, а также разработка предложений по их решению.
В соответствии с этой целью поставлены следующие задачи:
1. Исследовать и обобщить опыт становления государственной власти в субъектах Российской Федерации.
2. Выявить организационно-правовые проблемы становления государственной власти в субъектах Российской Федерации.
3. Разработать предложения по решению выявленных проблем.
Методы исследования. В работе использовались общенаучные и специальные методы познания: исторический, статистический, системно-структурный, сравнительно-правовой.
В ходе исследования использовались также такие методы познания как изучение, анализ и обобщение опыта работы территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, особенно Хабаровского края, деятельности органов местного самоуправления.
Анализировался личный опыт работы диссертанта в должности заместителя председателя Законодательной Думы Хабаровского края.
Теоретической основой диссертационного исследования являются научные разработки по проблемам теории государства и права, истории, политологии. Особое внимание уделялось исследованиям ученых-правоведов по проблемам, связанным с избранной темой.
Источниковую базу исследования составили Конституция Российской Федерации, Федеративный договор, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, Конституция Соединенных Штатов и Конституции Штатов, правовая, научная, учебная литература, материалы научно-практических конференций, совещаний, справочные материалы, проекты федеральных законов.
Научная новизна исследования и основные положения,.выносимые.на защиту. Научная новизна диссертации заключается в том, что автор проводит теоретико-правовой анализ основ становления государственной власти в субъектах Российской Федерации в соответствии с конституционным принципом народовластия, идеологии приоритета прав человека, делегирования народом полномочий, с одной стороны -законодателям, с другой стороны - исполнителям.
Объектом самостоятельного анализа стали теоретические и практические проблемы единства власти в трехуровневом варианте: федеральная, региональная, местная, то есть по «вертикали», а также в триедином варианте: законодательная, исполнительная, судебная, то есть по «горизонтали» на региональном уровне; проявление государственной власти в субъектах Российской Федерации в экономической, бюджетной и других сферах.
Анализ соотношения федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации при решении проблем становления государственной власти в субъектах Российской Федерации позволяет определить место и роль регионального законодательства как неотъемлемой составной части правовой системы Российской Федерации.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Становление государственной власти в субъектах Российской Федерации обеспечивается основными принципами, вытекающими из основ конституционного строя, федерального законодательства и установленными региональным законодательством: разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную; обеспечение соответствия конституций (уставов), законов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам; подотчетность, ответственность органов государственной власти; институциализация отзыва выборных лиц и другие.
2. Теоретические положения о единстве системы государственной власти получили дальнейшее развитие.
3. Предложены пути решения выявленных проблем становления государственной власти в субъектах Российской Федерации.
Практическая значимость диссертации определяется тем, что в ней содержатся теоретические выводы и предложения, которые могут быть использованы в процессе дальнейшей эволюции государственного строительства в субъектах Российской Федерации.
Идеи и материалы диссертанта использованы рабочей группой при подготовке Устава Хабаровского края1.
Диссертационный материал может быть полезен при дальнейшей научной разработке вопросов государственного строительства в субъектах Российской Федерации, при осуществлении законодательных инициатив, при изучении соответствующих тем в общей теории государства и права.
Апробация результатов диссертационного исследования осуществлена в ходе выступлений автора на научно-практических конференциях: «Региональное управление: проблемы и опыт анализа в условиях рынка» (г. Хабаровск, Дальневосточная академия государственной службы, 1996); «Проблемы нормотворческой деятельности Хабаровского края и других субъектов Российской Федерации на Дальнем Востоке» (г. Хабаровск, Хабаровская государственная академия экономики и права, 1997); «Формирование органов местного самоуправления на Дальнем Востоке: опыт, проблемы, перспективы» (г. Хабаровск, Дальневосточная академия государственной службы, 1997); «Проблемы и особенности нормотворческой деятельности законодательных органов власти субъектов Российской Федерации» (г. Иркутск, Законодательное собрание Иркутской области, 1997); «Юридические механизмы защиты прав и свобод человека и гражданина: региональные проблемы» (г. Хабаровск, Хабаровская государственная академия экономики и права, 1998); «Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации» (г. Хабаровск, Законодательная Дума Хабаровского края, 1998); «Пять лет региональному законодательству: проблемы, опыт, перспективы» (г. Тюмень, Тюменская областная Дума, 1999); «Законодательные (представительные) органы власти в Приморском крае: история, современность, тенденции развития» (г. Владивосток, Дума Приморского края, 1999); «Приоритеты и механизмы общественных преобразований на Востоке России» (г. Хабаровск, Дальневосточная академия государственной службы, 2000).
Разработанный диссертантом проект закона Хабаровского края «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Хабаровского края» принят Законодательной Думой Хабаровского края в первом и втором чтениях.
Апробация результатов диссертационного исследования осуществлена также при разработке Устава Хабаровского края и других законодательных инициатив, в научных публикациях автора.
По теме диссертации автором опубликованы 7 печатных работ, отражающих основные результаты исследования.
Основные положения становления государственной власти в субъектах Российской Федерации
Понятие государственной власти в субъектах Российской Федерации. Проблема власти имеет весьма актуальное значение. «Способность охватывать и регулировать все важнейшие сферы общественной жизни объясняет ведущее место власти в организации управления общественными делами. Власть выступает как основное средство социального регулирования общественных процессов» .
Конституция Российской Федерации, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 года, явилась основой государственно-правового развития России на современном этапе, базой для формирования государственно-правовой системы, соответствующей принципам демократии. Она закрепила основополагающие принципы федеративного устройства и правового государства: осуществление государственной власти на основе разделения на законодательную, исполнительную, судебную; самостоятельность органов законодательной, исполнительной и судебной власти; верховенство права, приоритетность прав и свобод человека и гражданина; она также «унифицировала основные положения Федеративного договора, обеспечив повышение статуса краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов фактически до уровня республик в составе Российской Федерации»2, наделила субъекты Российской Федерации правом собственного правового регулирования. С принятием новой Конституции Российской Федерации начался процесс становления государственной власти в субъектах Российской Федерации.
Эти преобразования, означавшие дальнейшее развитие российского государства как государства нового типа, не могли не отразиться на сущности государственной власти, на формах и методах ее осуществления.
Тихомирова Л. В. и Тихомиров М. Ю. считают, что «основными элементами государственной власти являются: а) элементы, которые характеризуют ее сущность и природу: экономически обусловленная воля класса или народа, связывающая власть с ее субъектом (классом или народом); концентрированная сила, превращающая волю в реальный и действенный фактор общественного бытия, придающая власти свойство принудительности; б) институциональные элементы, организационно оформляющие власть и делающие ее постоянно функционирующей и общеобязательной: государственные органы и учреждения (с их вещественными придатками) и правовые нормы (право). Власть - явление надстроечное, ее природа, свойства, функции определяются в конечном счете экономическими отношениями, базисом общества»1.
Государственная власть в субъектах Российской Федерации несет в себе оба элемента, однако институциональные элементы включают законодательный (представительный) орган и исполнительный (или систему исполнительных органов) орган государственной власти, а в тех субъектах Российской Федерации, где есть конституционные (уставные) суды, то и орган судебной власти. «Государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти»2.
Интегрированный подход к исследованию любой парадигмы включает характеристику следующих компонентов: политико-идеологического, социокультурного, материально-экономического, философского, конкретно-исторического". В теоретической модели государственной власти субъектов Российской Федерации политико-идеологический компонент функционирует как система идей, целей. Права и свободы человека - главный идеологический ориентир, защита прав и свобод человека - главная цель функционирования государственной власти. Н. В. Варламова считает, что Конституция России исходит из идеологии естественных и неотчуждаемых прав и свобод человека, которые признаются существующими объективно, имеющими дозаконотворческий и внезаконотворческий характер (неоктроированными), очерчивающими сферу индивидуальной свободы и тем самым ограничивающими государственную власть1.
Социокультурный компонент обусловлен ролью культуры и национальных традиций. Особенно яркое проявление этого компонента выразилось в названии субъектами Российской Федерации своих органов государственной власти, в организации структуры этих органов. Так, республики, имеющие более выраженный национальный состав населения, называют свои органы государственной власти по наименованию их на национальном языке: Государственное Собрание - Эл Курултай (Республика Алтай), Народный Хурал (Республика Бурятия), Государственное Собрание (Ил Тумэн) - Республика Саха (Якутия). Законодательные (представительные) органы государственной власти республик, в основном, двухпалатные.
Материально-экономический компонент представляет собой влияние экономических отношений на государственную власть субъектов Российской Федерации, и наоборот, государственная власть влияет на предмет регулирования в зависимости от экономических отношений.
Философский компонент характеризуется как право личности на свободный выбор ориентиров. Выборные лица субъектов Российской Федерации избираются на основании свободного волеизъявления граждан. Это обеспечивается демократической избирательной системой.
Конкретно-исторический компонент обусловлен спецификой исторического времени и пространства, наполняющей содержание понятия «государственная власть субъектов Российской Федерации».
Государственная власть в субъектах Российской Федерации существует не сама по себе, а в системе, которая определяется как соотношение государственной власти в субъектах Российской Федерации и федеральной государственной власти, местного самоуправления, общественных институтов, гражданина как носителя конкретных прав и обязанностей.
Системный подход к исследованию проблем становления государственной власти в субъектах Российской Федерации
Понятие системного подхода. Системный подход к исследованию проблем становления государственной власти в субъектах Российской Федерации
концентрирует внимание на организационно-структурных формах, в которых протекает деятельность власти в субъектах Российской Федерации. Основным в теории систем является утверждение о том, что отдельные элементы не могут существовать вне образуемой ими системы, поскольку они связаны между собой и со всей системой в целом прочными функциональными связями.
Важное значение имеет общность целей, стоящих перед различными органами, входящими в систему. Поэтому очень важно установить пределы функционирования системы, которые обеспечивали бы их согласованную деятельность, взаимоотношения различных звеньев внутри одной системы. Законодательство устанавливает для каждого вида органов пределы осуществления властных полномочий, допуская известную соподчиненность органов и возможность контроля.
Закрепление за органом определенной компетенции означает запрет не только для него выходить за эти рамки, но и для других государственных органов вторгаться в эту сферу1.
Существо советской системы можно охарактеризовать как полную соподчиненность всех уровней власти, без разграничения полномочий. Действующая Конституция Российской Федерации подходит к вопросу об организации властных структур принципиально по-иному.
В Российской Федерации осуществляется вертикальное разделение власти, принадлежащей народу, на государственную власть Российской Федерации, государственную власть субъектов Российской Федерации и власть местного самоуправления. Разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации есть вертикаль общефедеральной власти. Однако такое разграничение возможно лишь на уровне исполнительной власти, поэтому можно говорить только о вертикали исполнительной власти, то есть об ограниченной вертикали власти. Принцип государственного единства выражается в принципе разделения властей и разделения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Разрешение проблемы разделения государственной власти по вертикали - одна из приоритетных задач в утверждении федеративного устройства в России.
Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Это касается и федеральных органов государственной власти, и региональных органов государственной власти. Такое разделение властей по «горизонтали» порождает проблемы единства власти в целом и проблемы взаимодействия властей на одном уровне - федеральном либо региональном, а также между разными уровнями власти.
Как отметили участники межрегиональной научно-практической конференции «Пять лет региональному законодательству: проблемы, опыт, перспективы», состоявшейся в г. Тюмени 19-20 марта 1999 года, «принципиальное значение имеет процесс дальнейшего установления баланса прав и полномочий не только между федеральными органами государственной власти, но и между органами государственной власти Федерации и ее субъектов, а также между законодательными и исполнительными органами государственной власти субъектов Федерации, между органами государственной власти и местного самоуправления»1.
В связи с изложенным можно выделить три основных системных аспекта становления государственной власти в субъектах Российской Федерации: - взаимоотношения органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов государственной власти Российской Федерации; - обеспечение становления государственной власти в субъектах Российской Федерации через развитие собственной системы; выстраивание логики взаимоотношений органов государственной власти субъектов Российской Федерации с органами местного самоуправления.
Проблема взаимоотношений органов государственной власти субъектов Российской Федерации и федеральных органов государственной власти. Осуществление конституционного принципа единства системы государственной власти невозможно без единства системы органов государственной власти. Под этим подразумевается как единство системы органов федеральной государственной власти, так и органов государственной власти субъектов Российской Федерации и, прежде всего, исполнительных органов государственной власти.
Только по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий Российской Федерации органы государственной исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов образуют единую систему.
Совершенствование работы исполнительной власти в Российской Федерации зависит от совершенствования структуры, оптимизации полномочий и функций территориальных федеральных органов исполнительной власти, эффективности их взаимодействия с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и, конечно, от рационального организационного построения.
Некоторые субъекты Российской Федерации критически относятся к огромному количеству федеральных территориальных органов и численности занятых в них сотрудников.
Так, в Хабаровском крае по состоянию на 1 января 2000 года в различных федеральных территориальных органах с учетом занятых в «силовых» структурах федеральные функции осуществляли 42 тысячи человек, что в 30 раз превышает численность аппарата администрации края.
Территориальное построение федеральных территориальных органов министерств и ведомств России имеет существенные различия (приложение 1).
Так, Минсельхозпрод России не имеет территориальных подразделений в субъектах Российской Федерации.
Основные направления и проблемы законодательного обеспечения преобразовательных процессов в субъектах Российской Федерации
Основные направления законодательного обеспечения. Юридические права и обязанности, юридическая ответственность государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливаются правовыми нормами. Прежде всего это Конституция Российской Федерации, федеральные законы, Устав Хабаровского края, законы Хабаровского края.
В статье 4 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации» от 6 октября 1999 года определено, что «законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти субъекта Российской Федерации»1.
Неизвестно, что имел в виду федеральный законодатель под словом «высший», ну а слово «единственный» говорит об ответственности депутатов за законодательное обеспечение преобразовательных процессов в субъекте Российской Федерации. функция законодательной деятельности - разработка, принятие законов. Ее цель - действующий закон, то есть единицей измерения эффективности законодательной деятельности является действующий закон. Их количество - один из важных показателей эффективности законодательной деятельности.
Общие функции всех ветвей власти в Хабаровском крае, включая и законодательную, определены в Уставе Хабаровского края, принятом Хабаровской краевой Думой 30 ноября 1995 года. На основе уставного права Хабаровского края основными функциями Законодательной Думы Хабаровского края являются: законодательство, представительство населения Хабаровского края, утверждение бюджета, контроль за его исполнением.
За шесть лет работы нынешней законодательной власти Хабаровского края по состоянию на 10 апреля 2000 года принято 389 законов края.
Качество закона определяется критериями эффективности законодательной деятельности. Думается, что общие критерии те же самые, что и критерии эффективности государственного управления в целом, то есть это материальные и духовные интересы населения, экономические возможности удовлетворения интересов и потребностей населения, правовые гарантии и санкции защиты интересов и потребностей населения.
Так, основными направлениями законодательного обеспечения в Хабаровском крае являются: - область экономической политики; - область бюджетной политики; - область налоговой политики; - область социальной политики, защита прав граждан, законность; - государственное строительство и местное самоуправление, избирательная система.
Проблемы законодательного обеспечения. Можно выделить следующие проблемы законодательного обеспечения в субъектах Российской Федерации.
В области экономической политики. Роль рынка не представляется всеобъемлющей. Он имеет как положительные, так и отрицательные стороны. Задачи органов государственной власти - внедрить в экономику такие формы и методы хозяйствования, которые способствуют
благоприятному проявлению рыночных отношений и, напротив, препятствуют их разрушительным последствиям. Еще в 1994 году в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации было указано: «Создание системы регулируемой рыночной экономики - не откат назад, а движение вперед, развитие реформы, укрепление Российского государства. В плохо управляемой экономике никогда не будет настоящего рыночного порядка»1.
Государственное вмешательство в экономику должно осуществляться через законодательное регулирование, то есть через определение правовой основы. Набор механизмов традиционен: защита прав потребителей, налоги, правила владения государственной собственностью, кредит, процент. С их помощью изменяются показатели функционирования экономики, осуществляется государственная поддержка малого предпринимательства, решаются вопросы приватизации. Однако такое вмешательство должно быть ограниченным, лишь в пределах, необходимых для активизации рынка. Хозяйствующие субъекты должны быть защищены законодательно. Понимание того, что «в условиях рынка при наличии множества хозяйствующих субъектов разных форм собственности управление регионом не может быть исключительно субординационно-директивным и само должно стать по-настоящему «рыночным» - регулирующим и координирующим»,2 у органов государственной власти субъектов Российской Федерации есть.
Организационно-правовые проблемы формирования органов государственной власти субъектов Российской Федерации
Российской Федерации Становление государственной власти в Хабаровском крае. История образования новой государственной власти в крае относится к 16 декабря 1993 года. Именно тогда Глава администрации Хабаровского края издал постановление № 585 «О реформе краевой представительной государственной власти и местного самоуправления в Хабаровском крае». Данным постановлением были утверждены Положения «О Хабаровской краевой Думе», «Об основах организации местного самоуправления в Хабаровском крае на период поэтапной конституционной реформы», «О выборах депутатов Хабаровской краевой Думы», «О выборах в органы местного самоуправления в Хабаровском крае», назначена дата проведения выборов - 13 марта 1994 года.
Решением малого Совета Хабаровского краевого Совета народных депутатов № 1 от 6 января 1994 года члены малого Совета утвердили обращение к Главе администрации Хабаровского края, в котором они указали: «объективно оценивая складывающуюся политическую и социально-экономическую ситуации в Российской Федерации и Хабаровском крае, считаем, что в условиях продолжающегося кризиса, когда у населения края растет неуверенность в завтрашнем дне и снижается его общественно-политическая активность, отсутствие взаимодействия и взаимопонимания между малым Советом и Главой администрации в вопросах реформирования краевой представительной власти и органов местного самоуправления может привести к отрицательным последствиям в организации проведения выборов в марте 1994 года...В связи с чем считаем возможным деятельность малого Совета Хабаровского краевого Совета народных депутатов прекратить».
Таким образом, добровольно депутатами Хабаровского краевого Совета народных депутатов фактически была прекращена деятельность представительной власти в крае. Если в Москве неконституционный слом системы Советов народных депутатов происходил с кровопролитием, то в Хабаровском крае он завершился мирным путем.
Широко распространенный тезис о том, что выборная кампания 1994 года по формированию новых законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации была демократична, не находит подтверждения.
Администрацией Хабаровского края, краевой избирательной комиссией было сделано все для избрания в установленные сроки и начала деятельности Хабаровской краевой Думы. Однако выборы депутатов в Хабаровском крае, как и выборы в законодательные (представительные) органы государственной власти других субъектов Российской Федерации, проводились в 1994 году не на основании законов, а на основании указов Президента Российской Федерации и издаваемых в соответствии с ними главами администраций краев, областей положений о выборах.
Власть исполнительная реформировала власть законодательную (представительную). Это исключительное обстоятельство наложило отпечаток не только на избирательную кампанию 1994 года, начиная от выдвижения кандидатов в депутаты, но и на последующую деятельность законодательного (представительного) органа государственной власти края.
С принятием 12 декабря 1993 года всенародным голосованием Конституции Российской Федерации положения необходимым изменениям не подверглись, хотя корректировки нормативных правовых актов, несомненно, должны были быть произведены, так как Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу и прямое действие.
Так, статья 10 Конституции Российской Федерации устанавливает принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, провозгласив их самостоятельными. Формально это требование учтено в Положении о выборах, которым было предусмотрено, что если депутат краевой Думы в течение срока депутатских полномочий будет назначен на службу в структуру исполнительной или судебной власти, то прежде чем получить такое назначение он обязан сложить депутатские полномочия. А если он был назначен ранее срока избрания депутатом? Положение об этом умалчивает.
В Хабаровской краевой Думе первого созыва работники исполнительной власти так и совмещали депутатскую деятельность весь срок полномочий с основной работой, то есть сами разрабатывали и принимали законы края, сами же их и исполняли. Не от этого ли уходила Россия в 1991 году по примеру всего цивилизованного мира? И все чаще звучали в краевой Думе предложения о тайном голосовании по рассматриваемым вопросам, например по вопросу о Договоре об общественном согласии, вызвавшем многочисленные споры в обществе. При этом преследовалась цель - оградить депутатов - работников исполнительных органов государственной власти края - от влияния Главы администрации края, назначившего их на эти должности.
Данное обстоятельство доказывает, что законодательный (представительный) орган государственной власти так же, как и исполнительный, должен быть профессиональным. Только в этом случае можно говорить о разделении и самостоятельности ветвей власти.
В Хабаровской краевой Думе из 25 депутатов на постоянной (профессиональной) основе работали только шесть депутатов. Таким составом сложно выполнять прямые обязанности законодателя, начиная с организационного вопроса - явки на заседания постоянных комитетов и заседания Думы, и заканчивая непосредственно законотворчеством.
Тем не менее Хабаровская краевая Дума, избранная в условиях экономического спада, усиления инфляционных процессов, социальной напряженности, периода коренной реорганизации представительной власти, при отсутствии достаточной законодательной базы, начала свою деятельность.
