Содержание к диссертации
Введение 4
Глава I. Конституционные основы законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации 26
§ 1. Историко-теоретические проблемы формирования концепции государственной власти в Российской Федерации 26
§ 2. Современная система органов законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации 60
§ 3. Правовое регулирование законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации 80
Глава II. Законодательная власть в субъектах Российской Федерации 114
. § 1. Особенности формирования органов законодательной власти в субъектах Российской Федерации 114
§ 2. Общая характеристика компетенции законодательной власти субъектов Российской Федерации 140
§ 3. Законотворческие полномочия субъектов Российской Федерации и особенности их проявления в современных условиях 171
Глава III. Исполнительная власть в субъектах Российской Федерации 203
§ 1. Особенности системы, порядок формирования и организация работы органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации 203
§ 2. Компетенция органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации 237
Глава IV. Юридические коллизии во взаимоотношениях между законодательной и исполнительной властью в субъектах Российской Федерации 263
§ 1. Юридические коллизии - объективная реальность функционирования законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации 263
§ 2. Судебные и иные процедуры разрешения проблем во взаимоотношениях между законодательной и исполнительной властью в субъектах РФ 287
Глава V. Объективные условия возникновения противоречий между органами федеральной власти и органами власти субъектов Федерации, способы их преодоления 311
§ 1. Двухуровневая система законодательства и юридические коллизии 311
§ 2. Пути преодоления противоречий между органами
государственной власти Российской Федерации и ее субъектов 345
Заключение 363
Библиография 378
Введение к работе
Одной из проблем государственного строительства в условиях конституционного становления России, требующего углубленного исследования, является проблема взаимоотношений законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации. В практике построения новой российской государственности она оценивается как основополагающая.
Для современной юридической науки актуальным является теория разделения власти и построение эффективно функционирующей системы органов государственной власти. Это обусловлено тем, что находящаяся в процессе становления система органов государственной власти современной России действует в условиях общественной нестабильности и противоречий: система федеральных органов власти, как относительно молодая, неустойчивая и до конца не оформившаяся, сегодня не использовала всех внутренних резервов совершенствования, что объективно обусловливает потребность глубокого анализа общественно-политических и правовых концепций, положенных в основу Конституции Российской Федерации, чтобы скорректировать их с учетом реального опыта и перспектив государственного строительства1.
В условиях федеративного государства, где сталкиваются и переплетаются интересы входящих в него субъектов, особую значимость приобретают умения выявить и обозначить основные направления развития, характер отношений Федерации с ее субъектами, умелого и последовательного применения основных конституционно-правовых принципов и механизма разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов.
Значительное количество разнообразных субъектов Российской Федерации требует четкости в разграничении полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. Согласно части 3 статьи 11 Конституции Российской Федерации разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией Российской Федерации, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.
Именно поэтому проблемы организации и деятельности законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации находятся в центре внимания настоящей диссертации.
В диссертационном исследовании упор сделан на то, что регулирование отношений, связанных с организацией государственной власти субъектов Российской Федерации, находится в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ч. 1 п. «н» ст. 72 Конституции Российской Федерации).
Все основные элементы организации государственной власти закреплены в федеральной Конституции. Обозначим главные из них. Конституция Российской Федерации:
- предоставляет субъектам федерации право образовывать органы государственной власти (ч. 2 ст. 11);
- закрепляет систему органов государственной власти субъектов федерации, куда входят законодательные (представительные) и исполнительные органы ( ч. 1 ст. 77);
- определяет, что система органов государственной власти субъекта РФ формируется ими самостоятельно, но в соответствии с:
основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (ч. 1 ст. 77);
- фиксирует, что федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ч. 2 ст. 77);
- наделяет органы государственной власти субъектов Федерации полномочиями, которые они реализуют во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч. 3 ст. 66, ч. 3 ст. 78, ч. 2 ст. 85, ч. 1 ст. 104, ч. 2, 5 ст. 125, ст. 134, 136).
Принципы деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации закреплены Федеральным законом от 6 октября 1999 года «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»1. Таковыми являются: государственная и территориальная целостность Российской Федерации; распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию; верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации; единство системы государственной власти; разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица; разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий; самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления.
Все перечисленные принципы рассмотрены в диссертационном исследовании.
Правоположения, связанные с организацией государственной власти субъектов Федерации, формулируются в решениях Конституционного Суда Российской Федерации, на что также обращено внимание в проведенном исследовании. В общем плане, как показано в диссертации, Конституционный Суд определяет, что:
- государственная власть в субъектах Российской Федерации должна опираться на принципы демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления (ч. 1 ст. 1 Конституции Российской Федерации), единства системы государственной власти (ч. 3 ст. 5), а также осуществления государственной власти на основе разделения законодательной, исполнительной и судебной властей и вытекающей из этого самостоятельности их органов;
- конституционный принцип единства государственной власти требует, чтобы субъекты Российской Федерации в основном исходили из федеральной схемы взаимоотношений исполнительной и законодательной власти;
- система органов государственной власти республики может включать в себя как высшие органы власти, так и территориальные органы, в том числе органы соответствующих административно-территориальных единиц, предусмотренных административно-территориальным устройством республики.
Правовую основу организации и деятельности органов государственной власти субъектов Федерации дополняют решения их конституционных (уставных) судов. Они касаются преимущественно двух групп проблем: полномочий органов государственной власти и статуса депутатов и выборных должностных лиц.
В диссертационном исследовании показано, что Конституция РФ 1993 года принципиально изменила политико-территориальное устройство страны, значительно расширив полномочия субъектов Российской Федерации, в том числе - в создании и обеспечении деятельности собственных органов государственной власти. Реальное становление системы органов государственной власти в субъектах РФ происходит на основе принципа разделения властей. В работе показано, что этот процесс неравномерен в республиках, входящих в состав Федерации, по-своему он протекает в краях, областях, особую специфику он имеет в автономной области, в автономных округах, входящих в состав края или области. Иногда, как показывает законотворческая практика в субъектах Российской Федерации, возводимый в абсолют принцип разделения властей, в реальной действительности порождает серьезные проблемы: речь идет о создании и функционировании системы органов власти субъекта Федерации, взаимоотношениях с органами местного самоуправления.
В работе прослеживается мысль о том, что в рамках единого государства, проводящего единую политику, взаимно функционируют три ветви власти, каждая из которых выполняет свою функцию, самостоятельно определяясь в очерченном для нее законом поле.
Приведенный в работе анализ практики свидетельствует, что в основе возникающих конфликтов, как правило, лежит стремление одной из конфликтующих сторон расширить собственную компетенцию путем перераспределения полномочий в свою пользу. При этом стороны для обоснования своих претензий активно используют законодательство, нередко противоречивое.
В диссертационном исследовании дается критический анализ действующего законодательства в сфере федеративного устройства, носящего пока непоследовательный, противоречивый характер и поэтому требующий дальнейшего совершенствования практики организации государственной власти в субъектах Российской Федерации. Субъекты Российской Федерации фактически находятся в неравных правовых статусах, что обусловлено различиями в организации власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов и выражается в неравных организационно-правовых формах реализации принципа федерализма. И хотя это и не порождает опасности для государственной целостности России, однако требует более четкой конкретизации конституционно-правового статуса каждого вида субъектов Российской Федерации. В связи с тем, что система государственной власти в субъектах Российской Федерации носит неоднородный характер законодательных (представительных), исполнительных, судебных органов, в диссертации предлагаются механизмы взаимодействия этих органов в интересах как самих субъектов, так и Федерации в целом.
Актуальность темы исследования в значительной мере вытекает из необходимости улучшения взаимодействия органов власти Федерации и ее субъектов для достижения политической и экономической стабильности, укрепления единого правового пространства на основе федеративного устройства и преодоления кризисных явлений в обществе. Рассмотрение проблем разделения власти ведется в диссертации в русле идей верховенства права и закона.
Актуальность исследования проблемы организации и деятельности законодательной и исполнительной власти в субъектах РФ обусловлена также ролью, которая принадлежит ей в теории и практике государственного строительства. Исследование проблем взаимоотношений законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации должно способствовать законодателю в работе по упорядочению и оптимизации указанных отношений, укреплению авторитета власти, политической и экономической стабилизации общества.
В законодательной сфере особенно тревожат расхождения между актами федеральных органов власти и органов власти субъектов РФ.
В статье 10 Конституции Российской Федерации провозглашается, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную.
Все эти ветви власти должны взаимодействовать между собой, иначе эффективное функционирование государственного механизма невозможно. Взаимодействуя между собой, эти ветви власти должны уравновешивать друг друга с помощью системы сдержек и противовесов, что позволяет более правильно и логично решать выдвигаемые жизнью вопросы государственной политики.
Реализация принципа разделения власти обеспечивает сбалансированность взаимоотношений ее ветвей, являющуюся своеобразной гарантией общества от опасной концентрации власти в руках какого-либо одного органа или должностного лица.
В предлагаемой работе с учетом федеральных законов «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации1», «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации»2, «Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации»3 впервые предпринята попытка комплексного монографического анализа проблем организации и деятельности законодательной и исполнительной власти во всех субъектах Российской Федерации.
К проблемам организации и деятельности законодательных и исполнительных органов государственной власти в субъектах Российской Федерации неоднократно обращались ученые-юристы. Однако одни исследователи, рассматривающие проблемы власти в Российском государстве делали акцент на изучении одной из ветвей государственной власти1, другие - на рассмотрении системы органов государственной власти2, третьи - на соотношении проблемы власти, законотворчества и управления3 и др.
Организационно-правовым проблемам отношений законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации (на примере г. Санкт-Петербурга и Ленинградской области) была посвящена кандидатская диссертация А.А. Старовойтова (1997 г.) . В 1999 году вышла монография Д.Л. Суркова «Законодательная и исполнительная власть субъектов Российской Федерации»5.
Недостаточная научная разработка проблем организации и деятельности законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации оказала решающее влияние на выбор темы в качестве предмета диссертационного исследования.
Иначе говоря, исследование проблем организации и деятельности законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации проведено не на пустом месте. Поэтому резонен вопрос: «Если проблемы власти, их взаимоотношений в Российской Федерации и ее субъектах рассматривались в научной литературе, то что же новое можно здесь исследовать?» В приведенной работе Д.Л. Суркова (во введении), автор пишет, что его исследование «ограничено рамками организации государственной власти тех субъектов Российского государства, которые конституционно определяются как края, области, автономные округа, автономная область, города федерального значения» . В работах других названных выше авторов давался анализ в основном лишь отдельных государственно-правовых институтов в системе законодательства об организации государственной власти в субъектах Федерации, причем преимущественно с политологических или социологических позиций. Проблема же организации и деятельности законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации практически не исследовались. Следовательно, новым является, в первую очередь, то, что до настоящего времени в рамках одной научной работы не проводилось комплексное исследование проблем организации и деятельности законодательных и исполнительных органов власти в субъектах Российской Федерации.
Всесторонний анализ работы органов государственной власти в субъектах Российской Федерации затрудняется потому, что эти органы находятся пока на этапе становления. На первый план в субъектах РФ вынесен вопрос создания механизма государственной власти. Безусловно, это процесс длительный и сложный. Каждый субъект РФ его решает исходя, в первую очередь, из своих интересов.
Проблем здесь немало. Например, оказывает негативное влияние на процесс формирования органов государственной власти РФ и ее субъектов, -справедливо отмечает Б.П. Елисеев, - «догматическое восприятие принципа разделения власти, которое проявляется в том, что «государственную власть понимают как «делимый предмет», который сначала расчленяется на три блока, затем неоднократно делится на части и в результате при отсутствии должной централизации агенты власти получают в свой «удел» некие полномочия, «кусок» или «кусочек» власти. Можно сказать, что в современной России уже четко обозначился предел, за которым деление единой власти на части по «ветвям», по уровням власти (федеральный, субъектов Федерации и местного самоуправления) грозит обернуться тотальной неуправляемостью и распадом государственности»1.
Актуальность темы исследования обусловлена также тем, что процесс становления системы органов государственной власти в субъектах Российской Федерации довольно часто идет без законодательного «сопровождения» на федеральном уровне. По-своему складывается ситуация в этом отношении в республиках, краях и областях. Особую специфику она имеет в автономных областях, и в автономных округах, входящих в состав края или области. Иногда, как показывает законотворческая практика в субъектах Федерации, возводимый ими в абсолют принцип разделения властей в реальной действительности порождает серьезные проблемы: в частности, по вопросам создания и функционирования системы органов власти субъекта Федерации, его взаимоотношениях с органами местного самоуправления2.
Задачи укрепления российской государственности решаются недостаточно оперативно, что особенно негативно сказывается на тех вопросах, которые требуют быстрого реагирования. На это было указано еще в Послании Президента РФ Федеральному Собранию в 1995 году . Однако с тех пор ситуация к лучшему практически не изменилась. В аналогичном Послании 1997 года главной причиной неэффективности власти названо «несоответствие между новой конституционной организацией государства... и во многом сохранившимися старыми подходами, структурами, методами управления»-.
Реформы политическом и правовой системы заставляют по-новому определить роль и функции органов государственной власти, теоретически осмыслить исторический путь развития России, предложить свое видение проблем по совершенствованию законодательства в области государственного строительства, экономико-территориального устройства России, административно-территориального устройства субъектов Федерации, защиты прав, свобод и законных интересов граждан независимо от того, на какой части территории России они проживают.
Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основе положений юридической науки и анализа существующей практики осмыслить и определить основные проблемы взаимоотношений законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации и наметить возможные направления работы по их разрешению. Достижению этих целей может способствовать использование опыта взаимоотношений между Российской Федерацией и ее субъектами по вопросам разграничения предметов ведения и полномочий между их органами государственной власти, что позволит разработать теоретические и нормативные модели становления принципиально новых взаимоотношений законодательных и исполнительных органов государственной власти в субъектах Российской Федерации.
При осуществлении этих целей автор стремился привлечь внимание к актуальным теоретическим и прикладным проблемам правового регулирования взаимоотношений законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ.
Основное внимание в диссертации сосредоточено на общей характеристике юридического механизма взаимоотношений законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, на анализе его основных элементов. В ходе исследования автор: дал анализ взаимоотношений, возникающих между законодательными и исполнительными органами государственной власти субъектов федерации, а также выяснил причины, приводящие к разногласиям и противоречиям между ними; изучил и обобщил законодательство субъектов Российской Федерации по реализации конституционного принципа разделения властей, по разграничению предметов ведения и полномочий, определил степень влияния последних на содержание и направленность взаимоотношений органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ.
Исходя из целей, поставленных в работе, вытекают основные задачи диссертационного исследования: изучить историко-теоретические проблемы формирования концепции государственной власти в Российской Федерации и предложить свое видение их разрешения; рассмотреть нормативно-правовую базу субъектов Российской Федерации, на основании которой строится в них система органов власти; выявить источники противоречий в системе органов государственной власти в Российской Федерации и ее субъектах, предложить возможные направления деятельности по их устранению; показать возрастание значимости согласованных взаимодействий законодательной и исполнительной власти в проведении экономических и политических преобразований в России; раскрыть важнейшие формы и принципы взаимоотношений законодательных и исполнительных органов государственной власти; изучить и проанализировать практику конституционно-правового регулирования разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов; проанализировать использование процедур преодоления противоречий и конфликтов между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации, между законодательной и исполнительной властью в субъектах РФ; выявить общее и особенное в организации и деятельности представительных (законодательных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, современных тенденций их развития; определить особенности организации законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, механизма их действия и взаимодействия и предложить меры, направленные на его совершенствование.
Функционирование органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, основанное на принципах конституционализма, народовластия, федерализма и разделения властей, осуществляется в едином конституционном пространстве Федерации. Это требует как со стороны Федерации, так и со стороны ее субъектов совместного поиска средств укрепления федерализма и создания на этой основе действенной правовой системы.
Объектом исследования является организация и практическая деятельность законодательной и исполнительной власти в субъектах РФ с учетом особенностей каждого из шести ее видов (республик, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения).
В качестве способа обеспечения равноправия субъектов Российской Федерации, некоторые государственные деятели и ученые предлагают переход к одной модели федерализма - территориальной. О необходимости постепенного перехода от национально-территориального устройства к территориальному говорилось в первом Послании Президента РФ Федеральному Собранию. В территориальном устройстве РФ его инициаторы усматривают гарантии укрепления Российского государства и предотвращение его дезинтеграции.
Таким образом, создается искусственная дилемма: или «национальная», или «территориальная» модель федеративного государственного устройства. «Тем самым, - верно отмечает А.С. Саломаткин, - в общество приносится мысль, будто национальная модель противоречит территориальной, в отличие от последней является дезинтеграционным фактором и потому должна быть преодолена.
Обычно ссылаются на территориальную модель федерализма США, ФРГ и некоторых других стран. Но ее невозможно механически переносить на Россию, где исторически сосуществовали веками компактно проживающие на данной территории разные народы. Эта территория была и продолжает оставаться материальной основой жизнедеятельности соответствующего этноса, а ее принадлежность ему есть существенный элемент характеристики национального суверенитета1».
Даже в досоветской России административно-территориальное устройство учитывало национальный состав населения. Позднее ряд народов приобрел свою государственность вне России или в ее составе. А после принятия в 1990 году Декларации о государственном суверенитете РСФСР и соответствующих деклараций автономий конституционный статус последних повысился. Политико-правовое закрепление нового статуса бывших автономий в Российской Федерации было осуществлено в Федеративном договоре, подписанном 31 марта 1992 года.
Действующая Конституция России и Федеративный договор исходят из государственно-политических реалий: республики и автономии в составе Российской Федерации есть некая данность, и всякая попытка их скоропалительного преобразования вопреки воли образующих народов чревата неизмеримо более негативными последствиями.
Как справедливо отмечают Б.С. Эбзеев, Л.М. Карапетян, «российское государство в геополитическом, экономическом и иных отношениях представляет собой не гетерогенное объединение разнородных сочленов, а нечто цельное, способное по своему потенциалу обеспечить многообразие и самобытность субъектов федерации с сохранением их естественного взаимного тяготения» .
Система территориальной организации государства с новыми формами федеративных отношений, зафиксированных в Конституции, должна отвечать принципам социальной справедливости и самоуправления и предохранять Россию от распада на национальной и региональной почве, укреплять общие интересы всего населения - стремление к экономической интеграции, повышению уровня жизненного благосостояния, упрочению гражданского мира, к согласию и добрососедству. Она должна препятствовать попыткам формальной беспредельной суверенизации и противопоставления интересов различных национальностей1.
Дальнейшее развитие российского государства невозможно без укрепления принципов федерализма и совершенствования на этой основе федеральной системы власти и власти субъектов РФ.
Структура государственной власти при любом, даже отлаженно действующем государственном механизме, рано или поздно нуждается в совершенствовании. Последствия ошибок в этом деле при проведении реформ в масштабе всей страны носят негативный характер. Исходя из этого субъекты Российской Федерации могут являться своего рода объектом выработки таких схем реализации власти, которые удовлетворяют интересы как Федерации, так и ее субъектов.
Рассматриваемые проблемы возникли недавно и еще могут быть урегулированы путем изменения статуса органов власти, перераспределения властных полномочий между институтами власти и ее уровнями. Но при всей актуальности организационно-нормативного определения каждого государственного института, главное все же состоит в том, как данный институт или орган функционирует в системе государственной власти, вписывается в общество и отвечает его социальным ожиданиям.
Теоретической и методологической основой данного исследования явился системный подход к анализу правовых и организационных проблем организации и деятельности законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации на современном этапе развития федеративных отношений в России. Проблемы организации власти в субъектах РФ, ее разделения и разграничения полномочий исследуются как комплексная правовая проблема.
Для анализа законодательных и иных нормативных актов, а также для обобщения практики, формирования определений, предложений и выводов в диссертации применялись логический, сравнительно-правовой, историко-функциональный, конкретно-социологический и другие методы исследования.
На защиту выносятся следующие положения:
Теоретической основой взаимоотношений законодательной и исполнительной власні в Российской Федерации служит концепция правового государства и принцип разделения властей. Государственная власть едина. Она требует не столько действительного разделения, сколько баланса различных властей. Этот баланс возможен при горизонтальном и вертикальном разделении полномочий, не позволяющем как узурпацию власти каким-либо органом, так и ослабления единой власти государства в целом. Для реализации в полном объеме принципа разделения властей необходимо, во-первых, внести изменения в Конституцию РФ, наделив Президента РФ полномочиями главы исполнительной власти и четко определив его место в системе разделения властей; во-вторых, наделить представительные, законодательные органы государственной власти полномочиями по контролю за исполнением законов, вернуться к институту императивного мандата.
Вместе с Советом Федерации, Государственной Думой, с одной стороны, то есть сверху, и представительными органами местного самоуправления, с другой стороны, законодательная власть субъекта также является вертикалью и занимает свое место в этой вертикали. Эта вертикаль поддержки, вертикаль взаимодействия и вертикаль обобщения опыта и внедрение передовых методов работы. Это вертикаль представительных органов, которые поддерживают друг друга и вместе занимаются тем, что называется «контроль за исполнением законов». Кроме того, законодательная власть, если говорить о вертикали, очень хорошо могла бы решать вопросы,
касающиеся законодательного регулирования в сфере совместного ведения, то есть вопросы: когда поступают проекты законов, как учитывается мнение законодательной власти субъектов, в какой мере оно обязательно и т.д.
Единство всех ветвей государственной власти в субъектах Российской Федерации реализуется во взаимоотношениях органов государства, на которые в соответствии с Конституцией и федеральными законами возложено осуществление его функций на основе принципа разделения властей.
Основным направлением взаимоотношений органов законодательной и исполнительной власти в субъектах РФ является их взаимодействие, представляющее собой необходимое условие оптимального функционирования федеративного государства, успешного достижения им своих целей.
В диссертации дается авторское определение правового регулирования законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации, под которым понимается процесс воздействия на формирование и функционирование системы органов законодательной и исполнительной власти, осуществление их деятельности с помощью различных правовых регуляторов, действующих в интересах как российского государства в целом, так и каждого его субъекта.
В диссертации высказывается критическое отношение к институту представителя Президента в субъектах Российской Федерации. На начальном этапе становления института представителя Президента в России и формирования вертикали исполнительной власти на местах это было необходимо и оправданно, так как политическое руководство России стремилось не допустить номенклатурного реванша, блокирования реформ со стороны регионов. Однако в настоящее время наличие представителей Президента РФ в регионах и тем более усиление их полномочий неоправданно. Они вносят элемент недоверия во взаимоотношения между центром и субъектами Федерации, являются лишним промежуточным звеном, более того - осуществляют фискальные функции. А создание коллегий федеральных органов исполнительной власти не укрепляет исполнительную вертикаль власти в стране, а, наоборот, ведет к ее ослаблению. Необходимо восстановить подотчетность глав республик (президентов), губернаторов главе государства, создав соответствующую правовую базу в рамках действующей Конституции России.
Субъекты Российской Федерации фактически находятся в неравных правовых статусах, что обусловлено различиями в организации власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов и выражается в неравных организационно-правовых формах реализации принципа федерализма. Это требует более четкой конкретизации конституционно-правового статуса каждого вида субъектов Российской Федерации.
В связи с тем, что система государственной власти в субъектах Российской Федерации характеризуется функционированием неоднородных законодательных (представительных), исполнительных органов, не исключается возможность конфликтов в борьбе за лидерство одной ветви власти над другой; в диссертации предлагаются механизмы взаимодействия этих органов.
Взаимодействие законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации определяется принципами: конституционности, федерализма, равноправия законодательных и исполнительных органов субъектов Федерации в процессе осуществления государственной власти; учета общегосударственных интересов, недопущения конфликтов и противоречий между ними и др. Последовательное применение в реальной жизни этих принципов позволит упорядочить и стабилизировать многообразие отношений, складывающиеся между законодательной и исполнительной властью в субъектах Российской Федерации.
Предотвращению разногласий и разрешению споров, возникающих между законодательной и исполнительной властью, должны служить судебные и иные процедуры, основным содержанием которых являются: своевременное обнаружение и установление причин возникновения таких разногласий; недопущение их развития; оперативное преодоление выявленных разногласий и конфликтов. Такого рода процедурами могут быть процедуры согласования, обмена информацией, переговорного и примирительного процесса, запрета на совершение определенных действий, использование судебного порядка разрешения споров. Применение вышеуказанных процедур поможет дать четкую правовую квалификацию спора и предложить систему мер и предотвращения конфликтов в будущем.
При написании диссертации использовалось большое количество научно-монографического материала, законопроектов, публикаций по вопросам организации государственной власти как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации.
Правовую основу диссертации составляют конституционное и текущее законодательство, нормативно-правовые акты органов государственной власти (по состоянию на 1 апреля 2000 года). Исследовано также соответствующее законодательство бывшего СССР, РСФСР, ряда зарубежных стран.
Эмпирическая база диссертационного исследования основывается на анализе деятельности федеральных органов законодательной и исполнительной власти Российской Федерации, законодательной и исполнительной власти субъектов РФ.
При работе над диссертацией автор обращался к трудам ученых, которые достаточно активно в течение многих лет работали и работают над рассматриваемой проблемой: С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, А.П. Алехина, М.В. Баглая, Г.В. Барабашева, И.Л. Бачило, Д.Н. Бахраха, К.С. Вельского, Н.А. Бобровой, Л.Ф. Болтенковой, Н.С. Бондаря, В.И. Васильева, И.В. Выдрина, Б.Н. Габричидзе, Г.А. Гаджиева, И.В. Гранкина, Б.П. Елисеева, Д.Л. Златопольского, Т.Д. Зражевской, Д.А. Ковачева, А.Е. Козлова, Ю.М. Козлова, Е.И. Козловой, А.Н. Кокотова, Б.С. Крылова, В.А. Кряжкова, В.Н. Кудрявцева, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, В.О. Лучина, В.И. Лысенко, В.Н. Лысенко, М.А. Митюкова,
Н.А. Михалевой, А.Ф. Ноздрачева, Л.А. Окунькова, М.И. Пискотина, СВ. Полениной, Ф.М. Раянова, М.С. Саликова, А.С. Саломаткина, Б.А. Страшуна, Д.Л. Суркова, Б.Н. Топорнина, Ю.А. Тихомирова, В.А. Туманова, И.А. Умновой, В.И. Фадеева, Т.Я. Хабриевой,
И.Г. Шаблинского, К.Ф. Шеремета, Г.Н. Чеботарева, В.Е. Чиркина, Б.С. Эбзеева, А.А. Югова и других.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования заключается прежде всего в том, что выносимые на защиту положения расширяют и углубляют концепцию государственной власти в российском государстве, в нем содержатся новые подходы к пониманию проблемы власти.
Выводы автора имеют непосредственное отношение к реальной обстановке, к сложным и противоречивым процессам, проходящим в Российской Федерации, и могут быть использованы при совершенствовании законодательства и обоснования практических мер по укреплению взаимодействия между законодательными и исполнительными органами государственной власти в субъектах РФ.
При непосредственном участии диссертанта в составе рабочих групп и редакционных комиссий подготовлены и приняты законы Челябинской области «О законодательном (представительном) органе государственной власти Челябинской области», «О статусе депутата законодательного (представительного) органа государственной власти Челябинской области», «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Челябинской области» и другие нормативные правовые акты.
Итоги авторских исследований изложены на международных, республиканских и региональных научно-теоретических и научно-практических конференциях по вопросам организации и деятельности органов законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации.
Положения и выводы диссертации использованы автором при осуществлении научного руководства аспирантами, при чтении лекций студентам юридических факультетов вузов, в ходе публичных выступлений.
