Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Историко-правовые предпосылки муниципального развития России 19
1. Генезис и преобразовательные тенденции российской государственности 19
2. Конституционные предпосылки муниципального развития:
2.1. Современная Россия как воплощение преемственности отечественной государственности 38
2.2. О генеральной концепции конституционного развития общества 46
Глава II. Муниципальный строй и его конституционные основы 70
1. Понятие и основные признаки муниципального строя 70
2. Конституционные основы муниципального строя 78
2.1. Социальные параметры 78
2.2. Территориальная организация 94
2.3. Природо - ресурсный потенциал 106
2.4. Финансовые ресурсы 121
Глава III. Муниципальная власть и механизм её осуществления 137
1. Основные понятия и термины 137
2. Высшее непосредственное выражение власти муниципального сообщества 152
3. Представительная власть муниципального сообщества 200
4. Исполнительная власть муниципального образования 221
Глава IV. Конституционно-правовая охрана муниципального строя
1 .Конституционные начала правоохранительной системы 250
2. Правоохранительные органы в сфере муниципального строя 265
3. Муниципальный строй и функции органов внутренних дел 271
4. Конституционное судопроизводство в сфере защиты муниципального строя России 291
Заключение 328
Список источников 335
- Современная Россия как воплощение преемственности отечественной государственности
- Понятие и основные признаки муниципального строя
- Высшее непосредственное выражение власти муниципального сообщества
- Правоохранительные органы в сфере муниципального строя
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования определяется теоретической и практической важностью в современных условиях исследования широкого круга проблемных вопросов, связанных с определением понятия муниципальной власти, её места во властной структуре государства, а также - механизма её осуществления.
Со времени конституционного признания института муниципальной власти (1993г.) прошло более десятка лет. Позади - становление и развитие новой разновидности власти, призванной выражать интересы муниципальных сообществ. Накоплен положительный опыт, свидетельствующий об эффективности принципиально новой для современной России организации людей. Однако сегодня образовалась ситуация законодательного двоевластия по организации муниципальной жизни (переходного периода от Федерального закона от 28 августа 1995г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к изменённому новеллами новому одноимённому Федеральному закону от 6 октября 2003г.). Такое положение нельзя признать конституционно стабильным. Сам факт переноса срока введения в действие нового закона (с 2006г. на 2008г.) свидетельствует об этом.
На сегодняшний день на территории субъекта Российской Федерации реальны, конституционно предусмотрены две модели местной публичной власти: а) государственная (в рамках административно - территориального деления, где главным элементом служит административная территория субъекта Российской Федерации) и б) муниципальная (в рамках муници-пально - территориального деления с основным элементом - муниципальная территория в границах субъекта федерации). «Государственная» - входит в систему органов государственной власти субъекта, а «муниципальная» - нет, т.к. её органы не входят в систему органов государственной власти (ст. 12) того же субъекта.
1 Конституция Российской Федерации. М., 1993.
Образно говоря, создано конституционное объединение, которое, условно можно назвать как «Союз местной и муниципальной властей» на территории субъекта Российской Федерации. Соответственно, получаются две конституционные модели: статус местной государственной власти, что является составным элементом системы власти «региона», и статус муниципальной власти в границах «региона» - относительно автономной властной величины.
Суть сосуществования властей не в том, чтобы конструироваться по модели «матрешек», что не раз случалось в прошлом («карманная муниципальная власть») в системе регионального властеустройства, а, наоборот, - в самостоятельном (автономном) режиме каждой из них, но в рамках двух начал: 1) общего, т.е. исходящего из интересов «региона» в целом и 2) особенностей статуса местной и муниципальной властей. Единственный критерий автономной обособленности - конституционное разграничение полномочий, установленных и охраняемых законом.
Концептуальное исследование конституционно - правового статуса муниципальной власти требует всестороннего, глубокого рассмотрения его составляющих: понятия, места в системе конституционного (а также и муниципального права), органов её осуществления, олицетворением которых всегда служили муниципально - властные полномочия, и механизм её организации осуществления. А это, в свою очередь, предполагает познание пределов юрисдикции власти муниципальных образований, порядка и форм её функционирования, ответственности перед муниципальным сообществом подвластной территории, а также - перед региональными и федеральными властными структурами.
При исследовании темы не избежать и концептуальных поисков в совершенствовании нового федерального закона о местном самоуправлении, ведь перед нами особые источники права (конституционного и муниципального). Как известно, основополагающие положения о муниципальном строительстве заложены в действующей конституции. Учрежденные при её
создании нормативы о местном самоуправлении нуждаются в совершенствовании и ликвидации нормативных погрешностей. Как представляется, в Конституции РФ следует отразить основные положения Европейской Хартии о местном самоуправлении, конечно же с учетом особенностей нормативного конституционного потенциала, закрепить хотя бы минимум положений, отграничивающих статус муниципальной власти от местной государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальный строй от государственного, в части касающейся пространства и подведомственности.
Степень научной разработанности темы. В последнее десятилетие тема местного самоуправления привлекала пристальное внимание многих диссертационных и иных исследований, в результате чего накоплен значительный теоретический опыт. В числе авторов ученые - правоведы, философы, политологи, экономисты, социологи, а также историки, иные специалисты в области изучения государства и права. Тем не менее, следует признать, что в науке отсутствует как единая концепция определения таких понятий как «муниципальная власть», «муниципальный строй», «конституционные основы муниципальной власти» и др., а так же - и оценка их правового закрепления. Все это обусловливает необходимость дополнительного исследования данного аспекта проблемы.
Сказанное, однако, не означает, что упомянутые вопросы вовсе не затрагивались в муниципальном праве. Наиболее изучена, на наш взгляд, проблема формирования представительных органов муниципальной власти и, прежде всего, такие ее аспекты, как создание и работа избирательных комиссий, организация предвыборной компании; немало внимания уделено вопросам, связанным с осуществлением прав избирателей (Ю.А. Веденеев, Ю.А. Дмитриев, В.П. Журавлев, В.В. Комарова, О.Е. Кутафин, А.Е. Постников, Н.В. Постовой и др.). В то же время слабо разработаны вопросы ответственности за: нарушения в ходе предвыборной агитации, отступления от полномочий депутатов, недостатки в обеспечении защиты интересов избирателей. Значительный интерес проявляют авторы к правовому обес-
печению самостоятельности (в соответствии со ст. 12 Конституции Российской Федерации) муниципальной власти (Л.А. Андреева, Е.М. Ковешников, С.Д. Князев, А.А. Кривачев, Т.С. Масловская, А.С. Прудников, В.В. Пылин, В.И. Фадеев и др.). Вместе с этим наблюдается недостаточная разработка вопросов правового обеспечения деятельности органов муниципальной власти и ответственности за неправомерные решения ее органов и должностных лиц.
Правовому закреплению открытости, публичного характера муниципальной власти уделяют внимание многие известные ученые, в том числе специалисты по конституционному праву и по теории государства и права: М.В. Баглай, А.В. Лазарев, М.Н. Марченко, Н.И. Матузов, А.В. Малько, B.C. Нерсесяиц, Л.И. Спиридонов, Ю.А. Тихомиров, В.Н. Хропанюк и др. Особое внимание ими уделяется формам непосредственной демократии, открытости информации. Но при этом недостаточно исследованы причины и последствия выявленной в ходе муниципальных выборов и многочисленными статистическими исследованиями пассивности граждан в муниципальной сфере. Проблема формирования правосознания граждан, повышения их активности в этой сфере также еще ждет своего решения.
Реформа местного самоуправления опирается на идеи, связанные с необходимостью усиления юридической ответственности всех субъектов муниципального права, приведения в соответствие правовых актов разных уровней. Однако научных разработок принципов законности и юридической ответственности пока явно недостаточно. Федеральный закон от 6 октября 2003г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» узаконивает новые формы непосредственной демократии. Их применение тормозится низким уровнем правосознания населения муниципальных образований. Поэтому необходимо дальнейшее правовое обеспечение развития инициативы населения, повышения его правовой культуры. Эта проблема изучена очень слабо.
Общие проблемы местного самоуправления, как предмета муниципального права, исследовались многими представителями этой науки. В их числе видные ученые: С.А. Авакьян, Г.К. Артамонова, Г.В. Барабашев, А.А. Безуглов, В.В. Бородин, В.И. Васильев, А.Г. Воронин, В.В. Володин, П.П. Глущенко, Л.А. Григорьян, В.Д. Гончаров, В.Н. Иванова, И.П. Ильинский, В.Г. Кабышев, О.Г. Каратаев, А.Е. Когут, М.А. Краснов, П.М. Курдюк, А.В. Лагуткин, Л.Е. Лаптева, И.И.Овчинников, В.В. Пылин, В.А. Рянжин, Ю.А. Скуратов, В.И. Фадеев, СМ. Шахрай, К.Ф. Шеремет, Е.Н. Щендригин, И.А. Умнова, А.И. Черкасова, Е.С. Шугрина, Н.А. Шевелева и
др.
Исследованию темы способствовало изучение трудов русского государственного (конституционного) права, а также - муниципального права дореволюционной России, авторами которых являются А.С. Алексеев, В.П. Безобразов, А.И. Васильчиков, Л.А. Велихов, В.М. Гессен, Г. Еллинек, М.М. Ковалевский, Н.М. Коркунов, Н.И. Лазаревский, В.Н. Лешков, М.И. Свешников и др.
Отдельные вопросы местного самоуправления были предметом изучения в трудах М. Кудилинского, С. Митрохина, И. Фасеева и др.
Объектом исследования выступают общественные отношения, урегулированные конституционным, муниципальным и иными отраслями права, связанные с правовым регулированием различных сфер жизнедеятельности членов муниципального сообщества и осуществляемой ими муниципальной власти; ее исторический генезис и конституционно-правовой анализ.
Предмет исследования включает: проблемы теории и практики состояния муниципальной власти, проявляющиеся в ходе становления и формирования правового государства Россия; полномочия органов местного самоуправления; механизм взаимоотношений с органами государственной власти; сущность и содержание муниципального строя.
Цель и задачи исследования. Цель исследования заключается в том, чтобы на основе всестороннего, критического, сравнительно-правового и
исторического анализа практики функционирования органов местного самоуправления и действующего законодательства с современных научных позиций представить достоверное обоснование наличия оснований для утверждения новых институтов муниципального права: муниципальной власти и муниципального строя, механизма их организации, осуществления и охраны в условиях современной России, а также определить пути и обосновать конкретные предложения по совершенствованию деятельности органов муниципальной власти, укреплению муниципального строя.
Для достижения указанной цели диссертант счёл необходимым решить следующие задачи:
осуществить историко-правовой анализ истоков возникновения и развития российской государственности, появления конституционного строя и зарождения муниципализма в России;
определить на основе комплексного и системного анализа действующего законодательства и источниковедческой базы центральные понятия, выделить и раскрыть их сущностные признаки;
дать характеристику разновидностей нормативных актов разных уровней, регламентирующих муниципально - правовые отношения, с акцентом на региональные системы законодательства;
комплексно исследовать сущность, содержание иназначение муниципального строя - неотъемлемой части государственного устройства России путем рассмотрения его конституционных основ, предметов ведения и полномочий муниципальных образований;
проанализировать механизм организации и осуществления муниципальной власти;
рассмотреть проблему конституционно-правовой охраны муниципального строя правоохранительной системой (в том числе отдельно -органами внутренних дел);
- выявить наиболее серьёзные противоречия, возникающие в процессе развития муниципальной системы и определить пути их преодоления в современных условиях.
Методологическая основа исследования. В диссертации в равной мере используются диалектический метод познания, частно-научные и специальные методы: системно-структурный, конкретно-социологический, исторческий, технико-юридический, лингвистический, метод сравнительного правоведения.
Применение названных методов, позволило исследовать объекты во взаимосвязях и взаимозависимостях, в их целостности и всесторонности.
Источниковедческую базу диссертации составили: Конституция Российской Федерации, Европейская хартия о местном самоуправлении, федеральное законодательство, подзаконные акты федерального уровня, конституции, уставы, законы субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, а также иные правовые акты органов и должностных лиц муниципальной власти.
В качестве источников информационной базы исследования использована юрисдикциоиная практика, материалы официальных органов периодической печати (в частности «Российская газета», «Санкт-Петербургские ведомости» и др.)
Автором изучен значительный массив отечественной литературы, законодательная база Российской Федерации и её субъектов, уставы муниципальных образований, монографические исследования, проведен анализ деятельности органов местного самоуправления во взаимоотношениях с органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.
Источником познания практики стало личное участие диссертанта в подготовке ряда проектов нормативных правовых актов, аналитических материалов и других форм деятельности представительного органа в период исполнения депутатских полномочий на выборной должности председателя
постоянной комиссии муниципального Совета муниципального образования № 53 г. Санкт - Петербурга в 2000 - 2005г.г.
Теоретическая основа. В качестве теоретической основы диссертационного исследования использованы труды известных специалистов современной правовой науки в России: Л.И. Антоновой, В.К. Бабаева, В.М. Баранова, СБ. Глушаченко, Ю.А. Гревцова, М.Ю. Гутмана, В.Д. Зорькина, СВ. Игнатьевой, А.В. Зиновьева, В.И. Каинова, Д.А. Керимова, О.Е. Кутафина, Б.И. Кожохина, В.В. Лазарева, Е.А. Лукашевой, Д.И. Луковской, В.В. Лысенко, Л.И. Николаевой, И.Ф. Покровского, Р.А. Ромашова, В.П. Сальникова, В.Д. Сорокина, И.Е. Тарханова, Н.И. Уткина, А.И. Экимова, В.П. Федорова и др.
Научная новизна диссертационного исследования заключается как в выборе и осуществлении комплекса рассматриваемых вопросов, так и в самих аспектах и методах анализа. Диссертация является первым комплексным, логически завершенным, монографическим конституционно-правовым исследованием муниципальной власти, муниципального строя и механизма их осуществления, охраны и совершенствования. В работе впервые предпринята попытка историко-системного подхода к самому понятию и обоснованию муниципального строя и его составляющих, что является новым элементом предмета муниципального права.
Впервые выявлены основные (конституционные) этапы развития российского муниципального строительства на основе правопреемства конституционализма, парламентаризма и т.д. Новизной является также определение понятия конституционно-судебной защиты муниципального строя и исследование конституционного судопроизводства в этой сфере.
Как представляется, знаковым отличием диссертации служит системное сочетание характеристики муниципального строя и его власти в связке с правоохранительной деятельностью органов внутренних дел. Подвергнута научному анализу проблема поэтапного формирования муниципальных органов охраны общественного порядка.
Обосновано понятие - «муниципалыю - территориальное деление» как территориальное и юрисдикционное пространство муниципального строя. Изучена практика органов конституционной юстиции (конституционных и уставных судов) применительно к муниципальному строительству. В итоге -сформулированы положения о совершенствовании предмета муниципального права в качестве целостной системы науки муниципального права.
Основные положения, которые выносятся на защиту:
1.Спорным, на наш взгляд, является утверждение законодателя: слова «местный» и «муниципальный» применяются в одном значении (см. ст. 2 Федерального Закона от 6 октября 2003г. «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации», а также - ст.1 одноименного Федерального Закона от 28 августа 1995г.). По нашему мнению, недопустимо - вольное обращение с термином «местные власти», используемым в обиходе применительно к регионам и муниципалам; к местной государственной власти и муниципальной власти. О разнозначности понятия «местный» свидетельствуют и другие термины: местное время, местные бюджеты и налоги, местный климат и т.д. Наконец, «уживаются» понятия «местное самоуправление « и «муниципальное право», что нельзя считать положительным.
Напрашивается общий вывод: необходимо упразднить «двойные стандарты» в муниципальном пространстве. Провести терминологическую «чистку» в «самоуправленческо - муниципальной сфере».
2. Отдельные спорные моменты относятся и к Конституции Российской Федерации, требующей, как сейчас очевидно, модернизации. В ней также необходимо исключить отождествление терминов «местный» и «муниципальный». Следует внести коррективы и в содержательную часть. Например, исключить из статьи 72 (ч.1, п. «н») «установление общих принципов - в части «местного самоуправления», поскольку это положение, по нашему мнению, прерогатива субъектов Российской Федерации. Конституционность требует переключить норму в статью 73. К тому же, на наш взгляд, следует расширить нормативную базу статьи за счет включения
необходимого минимума положений, касающихся муниципального строя, в статус субъекта Российской Федерации. Таких как «муниципальная собственность», «муниципальная власть» и т.д.
3. Российская Федерация как суверенное государство является
правопреемником и продолжателем Российской Империи, Российской
Республики, Российской Советской Социалистической Республики (РСФСР)
и Союза Советских Социалистических Республик (СССР)1. А это предпо
лагает исследование исторической связи России разных эпох, передачу и
усвоение социально-экономических и культурных ценностей от формации к
формации, отбор новых и сохранение оправдавших себя институтов и
традиций, канонов законодательства.
В этой части развивается идея преемственности российской государственности, как таковой, а также - с точки зрения источника демократических институтов. Отсюда усматривается острая необходимость исследовать истоки муниципальной российской демократии, проследить ее исторические тенденции. В частности, в плане правопреемства современной Россией земской системы с ее институтами. Такими как: земская управа, земский начальник, земское движение, земские съезды, земские школы, земский суд ....
4. Конституции, как известно, составляют основу законодательства
любого государства, российского - в частности. Если проследить «контуры»
конституционного строительства в рамках государственного правопреемства
(Российская Империя - Советский Союз), то основные его этапы составляют
основополагающие акты: Т. Внутриконституционное строительство Рос
сийской Империи (октябрь 1721г. - февраль 1917г.) - Основные госу
дарственные законы (1832 и 1906 г.г.), создание Свода законов Российской
Империи (1864г.); П. Конституционное строительство в период
существования Российского демократического государства - Российской
' Сборник нормативных актов по конституционному праву Российской Федерации. (Т. V). Екатеринбург. 1999.С. 9.
Республики (февраль 1917г. - октябрь 1917г.); III. Конституционное строительство РСФСР (октябрь 1917г. - декабрь 1991г.) - Конституция Российской Республики (1918г.), Конституция (Основной Закон) РСФСР 1978г. (в редакции 1992г.) 1
Существует потребность глубокого изучения истоков и развития российского парламентаризма на примере Государственной думы, столетие которой состоится 23 апреля 2006 года. Цель - обнаружить корни становления и развития муниципальной представительной демократии - базовой категории для представительных органов муниципальных образований.
5. Любая власть не существует в «безвоздушном пространстве», а, наоборот, находится в связи с необходимыми институтами, например, государственная власть - производная от государства, функционирующая от его имени. Она - государственная власть - порождена изначально властью многонационального народа, составляющего относительно автономный институт конституционного строя России.
В подобном ракурсе рассматривается и муниципальная власть, производно от муниципальных образований в территориальных пределах субъектов РФ осуществляющая деятельность от имени муниципальных образований. Данная форма власти есть порождение власти населения муниципальных образований (муниципальных сообществ) и является относительно автономным институтом более широкого понятия -муниципального строя на территории конкретных субъектов РФ.
Таким образом, муниципальная власть, подобно государственной, не существует сама по себе, а является продуктом более емкой и сложной системы, в нашем понимании - муниципального строя. Это не совокупно -конгломератная (от лат. Conglomeratuse - «скученный») конструкция, т.е. механическое соединение неких разнородных элементов. Наоборот. Муници-
' Сборник нормативных актов по конституционному праву Российской Федерации. (Т. V). Екатеринбург. 1999.С. 10.
пальный строй (подобно земскому) есть относительно автономная система «регионального», многогранного свойства.
6. Муниципальная власть (по определению) есть способность и возможность оказывать определяющее воздействие на деятельность, поведение людей (муниципального населения) с помощью местного самоуправления, осуществляемого на территории муниципальных образований. Допускаем и альтернативное: муниципальная власть понимается как власть сообществ муниципальных образований, соединенных правом в интересах и общей пользы людей в рамках юрисдикции муниципальной власти.
Муниципальная (равно иная) власть является сложной категорией. Если верно, что власть мыслится двояко, т.е. как способность и возможность воздействовать на поведение людей, а также в качестве механизма его реализации, то и понятие власти двойственное: - с одной стороны - она представлена людьми (должностным лицом, представительным составом...); - с другой же - муниципальная власть сочетает в себе признаки и муниципальных учреждений, и особые способы взаимодействия (например, корпоративные начала, т.е. объединение усилий для решения конкретных задач).
7.Предмет науки муниципального права весьма разнообразен и охватывает изучение целого ряда муниципально - правовых институтов. В частности, устройство муниципальной власти, механизм её осуществления и др. Под механизмом в данном контексте подразумевается конкретная юридическая конструкция (структура), сформированная для претворения в жизнь (реализация, процесс) тех или иных функций целевого предназначения. Точнее: это - функциональная структура (концептуальная совокупность муниципальных органов и учреждений), юридически предназначенная для осуществления функций муниципальной власти.
Таким образом, механизм осуществления муниципальной власти - это выборные и другие муниципальные органы, наделенные законом полномочиями по решению вопросов муниципального значения, не входящие в
систему органов государственной власти и осуществляющие свои функции в присущих им формах.
8. Новая, конституционно установленная, муниципальная власть
должна быть защищена. Желательно, собственными органами охраны
общественного порядка, предлагавшимися Указом Президента Российской
Федерации от 3 июня 1996г. № 802 «О поэтапном формировании
муниципальных органов охраны общественного порядка».
Рассматриваемый Указ, был по сути прямым продолжением, а вернее развитием нормативных положений Федерального закона от 28 августа 1995г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Его основные идеи можно свести к следующим: необходимость наличия муниципальных органов охраны общественного порядка вне системы Министерства внутренних дел РФ; в наделении служащих муниципальных органов охраны общественного порядка необходимыми правами и обязанностями; придание названным органам уставного статуса муниципальных образований; выборность населением руководителей муниципальных органов охраны общественного порядка; подконтрольность.
Один из важнейших органов в охране муниципального правопорядка, думается, очевиден - не в системе МВД, а в рамках муниципальных обра-зованиий. По примерной цепочке муниципальных властей: представительная - исполнительная - правоохранительная (органы охраны общественного порядка).
9. Опыт, который приобретает муниципальная власть в процессе
становления, ставит новые проблемы перед наукой муниципального права,
что объективно изменяет её облик - в направлении от «самоуправлен
ческого» к реальному, муниципальному. А это, в свою очередь, снимает
проблему «двойного» подхода к исследованию муниципального прост
ранства. Тем самым преумножается содержание предмета муниципального
права и как науки, и как самостоятельной отрасли в системе права России.
Теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что выводы и положения диссертации позволяют более целостно и глубже теоретически осмыслить серьёзную и актуальную проблему становления и развития муниципальной власти и механизма её реализации. Они дополняют такие разделы муниципального права как «представительная муниципальная власть», «исполнительные органы муниципальной власти», «компетенция органов муниципальной власти», «гарантии правовой защиты муниципальной власти» и т.д. Кроме того, теоретические наработки, полученные в ходе исследования, в определённой степени могут дополнить некоторые разделы общей теории государства и права, истории права и государства, конституционного, административного права и т.д.
Практическая значимость исследования заключается в том, что результаты осуществлённого диссертационного анализа действующей нормативно - правовой базы организации и деятельности органов муниципальной власти могут быть использованы представительными органами государственной власти как федерального уровня, так и уровня субъекта Федерации, муниципальной власти в их нормотворческой деятельности.
Предлагаемые выводы и предложения могут быть так же использованы при проведении дальнейших научных исследований по данной проблеме, для разработки учебных пособий и методических рекомендаций в процессе подготовки и преподавания курсов конституционного и муниципального права, в процессе повышения квалификации депутатского корпуса представительных органов муниципальной власти .
Апробация результатов диссертационного исследования.
Диссертация обсуждалась и была одобрена на заседании кафедры конституционного права Санкт-Петербургского университета МВД России.
Результаты диссертационного исследования использовались в учебном процессе в ходе преподавания курса муниципального права, а также были апробированы в период депутатской деятельности в муниципальном совете
муниципального образования №53 Санкт-Петербурга и выступлениях автора на: межвузовском научно-практическом семинаре «Государство и право на рубеже веков» (Санкт-Петербург, июнь 2000г.); межвузовской научно-теоретической конференции «Правовой режим законности: вопросы теории и истории» (Санкт-Петербург, февраль 2001г.); международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы борьбы с преступ-ностью» (Санкт-Петербург, октябрь 2001г.); международной научно-теоретической конференции «МВД России - 200 лет: история и перспективы развития» (Санкт-Петербург, сентябрь 2002г.); международном научно-практическом семинаре «Права человека и насилие в быту» (Санкт-Петербург, октябрь 2003 г.); международной научно-практической конференции «Новый взгляд на деятельность правоохранительных органов: усиление функции социального обслуживания граждан» (Санкт-Петербург, ноябрь 2003 г.); совещании -семинаре с руководителями МВД, ГУВД, УВД, УВДТ, ответственными за организацию научного обеспечения деятельности органов внутренних дел, Северо-Западного филиала ВНИИ МВД России, заместителями начальников высших образовательных учреждений МВД России в Северо-Западном федеральном округе (Санкт-Петербург, июнь 2004 г.); всероссийской научно-практической конференции «Национальная безопасность России и правоохранительные органы» (Санкт-Петербург, ноябрь 2004 г.); региональном семинаре «Выявление, раскрытие и расследование преступлений в сфере экономики» (Санкт-Петербург, май 2005 г).
Структура диссертационного исследования. Состоит из введения, четырех глав, объединяющих двенадцать параграфов, заключения и перечня нормативных и научных источников.
Современная Россия как воплощение преемственности отечественной государственности
Категория «конституционные предпосылки» - весьма многогранна в силу двоякого вида конституции: фактической и юридической. Первая представляет собой совокупность реальных отношений, которые рисуют в главных чертах «лицо» общества, создают контуры его портрета. Это -фактическая конституция общества. Вторая - юридическая конституция, т.е. совокупность фактических общественных отношений, урегулированных законом (писанная, юридическая конституция). «Конституция - закон об участии народных представителей в законодательстве и управлении государством».1
Конституционные установления (начала, основы) есть особый способ регулирования общественных отношений, высший уровень воздействия на тенденции общественного развития. Нацеленный в данном случае на конкретную модель (конструкцию) организации, конституционно нормативный потенциал преследует как бы две стратегические цели: 1) закрепляет основополагающие признаки и свойства российского муниципального строя; 2) указывает его место в системе конституционного строя России.
Не будем вдаваться в понятийные поиски (возможны разные подходы), подчеркнем лишь ключевые предпосылки и факторы муниципального строя: а - свобода личности, полная ее граждански - муниципальная правоспособность; б - самодостаточность территориальной организации муниципального строя; в - наличие реальных социально- экономических и иных ресурсов; г - разделение властей в системе органов государственной власти; д - разделение властей в системе муниципального строя; муниципальное сообщество как социально-базовый источник и субъект осуществления власти непосредственно, так и через (посредством) представительных и иных муниципальных учреждений.
Выдвинутый тезис названия второго параграфа призван подчеркнуть его стратегическое значение, а именно: российскую государственность не следует отождествлять только с Советским Союзом; идеология, власть и политика которого господствовали семь десятилетий.
Отечественная государственность - это и не Российская Империя, а тем более не доимперское царство (до XVIII века). Российская государственность - есть принципиально иное. Она - это естественно - исторический процесс, базирующийся на правопреемстве демократических идей и традиций в угоду равноправию и самоопределению народов, государственному единству и суверенитету. Наконец, в угоду уважения к Отечеству, ответственности за свою Родину, причастности к мировому сообществу. Восхождение российской государственности (впрочем, как и любой другой) не было безоблачным, не обходилось без кровавых эпох и катаклизмов. Однако, благодаря преумножению государственных ценностей, инициатив народной воли (нередко они использовались во вред благосостояния людей) Россия не единожды «поднималась с колен». Вновь и вновь вписывалась в рамки мирового сообщества.
Сегодняшняя Россия на пороге возрождения, хотя еще и малорезультативном для интересов граждан, общества в целом. Очередная надежда людей - провозглашенная социальная реформа (инициатива Президента России) . Ее стратегические составляющие сферы: народное образование, здравоохранение, социальные блага, жилищное хозяйство. Механизмов реализации социальной реформы - множество: от народных инициатив до властных структур всех уровней.
Непосредственные начала реализации социальных программ законодательно заложены в потенциале местных и муниципальных органов, напрямую (без бюрократических промежуточных структур) связанных с населением.
Проблема - объективная и весьма острая. Либо местные и муниципальные структуры будут реально правоспособными и тогда их потенциал «заработает» во благо людей, что в свою очередь благоприятно скажется на рейтинге (авторитете) местных властей. Либо они репродуцируют малозаметный КПД предшествующего десятилетия и тогда заложенный в местные муниципальные власти потенциал в значительной степени окажется невостребованным. А ведь речь идет о самой многочисленной организации власти, призванной непосредственно удовлетворять жизненные интересы граждан в рамках юрисдикции местной, муниципальной власти.
С принятием действующей Российской Конституции (1993г.), закрепившей существенные признаки института местного самоуправления, появилось новое дыхание муниципализации страны. 28 августа 1995г был принят Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Напомним как это было. «Органам государственной власти субъектов федерации - подчеркнул Председатель Правительства Российской Федерации В.Черномырдин - необходимо разработать и принять законы, на деле обеспечивающие конституционные права граждан на осуществление местного самоуправления».1 К ним он отнес следующие правовые акты: об административно-территориальном устройстве; о местном самоуправлении; о выборах органов и должностных лиц местного самоуправления; о местном референдуме; о муниципальной службе; о порядке регистрации Уставов о местном самоуправлении муниципальных образований; о порядке осуществления права законодательной инициативы органами местного самоуправления. Далее он сказал, что надо больше власти отдать на места; если состоится местное самоуправление в России, - значит будут в ней порядок и стабильность.
27 декабря 1995г. было опубликовано постановление Правительства РФ «О федеральной программе государственной поддержки местного самоуправления». «Местное самоуправление» и есть ключевое понятие обустройства бытия местных сообществ. Значительно меньше прописаны такие понятия как: муниципальная собственность, муниципальное образовательное учреждение, муниципальное образование, муниципальная служба... .
И тем не менее, автономное функционирование муниципальных структур подкрепляется преумножением в научном обороте не предусмотренных Законом понятий, таких как «муниципалитеты», «Муниципальная газета» (Красногвардейский район Санкт-Петербурга)... . И особенно -«муниципальная власть», послужившая названием российского журнала местного самоуправления. Учредители журнала: Министерство РФ по делам национальностей и федеративным отношениям при участии Администрации Президента РФ.
Понятие и основные признаки муниципального строя
Конституционный строй (в самом общем определении) - есть концептуальная совокупность демократических ценностей, закрепленных Основным Законом Российской Федерации. «Основы конституционного строя» составляют положения его первой главы и не могут быть изменены иначе как в порядке, установленном действующей Конституцией (ст. 16). Кредо порядка предусмотрено статьей 135. А именно - «Положения глав: 1 (Основы конституционного строя), 2 (Права и свободы человека и гражданина) и 9 (Конституционные поправки и пересмотр Конституции) «не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием» (ст. 135).
Предусмотрен и механизм пересмотра положений глав 1,2 и 9 Российской Конституции (ст.ст. 135 - 137). «Основы конституционного строя» включают в себя ключевые демократические институты. Особенно: народ - носитель суверенитета и единственный источник власти в Российской Федерации, осуществляемой специальным механизмом ( органы местного самоуправления - в том числе); человек (с его правами и свободами), как высшая ценность; демократическое, федеративное, правовое государство; гражданство Российской Федерации; единство экономического пространства и свободы экономической деятельности... . В числе ключевых демократических ценностей конституционного строя Конституция имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории России (п.1 ст. 15).
Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы (п. 4 ст. 15). Такова в своей основе «анатомия» конституционного строя как объекта правовой охраны и защиты в целях обеспечения его безопасности.
Рассмотрим некоторые положения «через призму» российского демократического государства. Российское государство (равно иное) предназначено для решения коренной задачи - эффективно организовать бытоуст-ройство людей, обеспечить качество их жизни. Будучи социальным государством, оно, к примеру: решает общие дела людей своей страны; осуществляет арбитражные функции в различных сферах жизни (этнической, религиозной, тех или иных конфликтных ситуациях, в частности, в мировом сообществе...).
Социальное предназначение государства напрямую обусловлено рядом факторов, среди которых - политический режим. Демократический, тоталитарный, авторитарный... . Вспомним, к примеру, режим советского социалистического государства. Бесплатное образование, здравоохранение, жилье - явно из разряда демократического (социалистического) государства. Принципиально иной образ - в 30-е годы. Во времена, когда отечественная правоохранительная система была превращена в жернова разгула террора, унесшего (фактически без суда и следствия) миллионы невинных людей.
Функциями государства именуются основные направления его деятельности, выражающие сущность и назначение государства в обществе. Подобно политике, разграничиваются на внутренние (для решения внутренних дел) и внешние (адресованы к сфере международного сообщества) государственные функции. Будучи взаимосвязаны (поскольку исходят от конкретного государства), каждая из функций - с самостоятельными особенностями.
Общество, как социальная система, проявляется в разных качественных состояниях. Особенно заметны: демократическое общество, гражданское, цивилизованное, тоталитарное, иные разновидности. Центральным объектом регламентации в государственно - организованном обществе служит сама социальная система, т.е. множество составляющих ее индивидуумов (граждан). Ключевым институтом общества любой модификации является государство, как союз (сообщество) людей, организованный на основе конкретной (государственной) территории под юрисдикцией соответствующей власти.
Всякий постоянный союз - читаем в источнике - нуждается в устройстве, согласно которому выражалась бы и приводилась в исполнение его воля, ограничивалась бы область его деятельности, определялось бы положение членов в союзе и их взаимные отношения. Подобное устройство носит название - «Конституция». Логично, следовательно, обозначить тезис: «Государство - есть конституционно - организованный союз (устройство) в целях исполнения собственной воли (власти) в рамках конкретного (территориального) пространства (области деятельности)».
Таким образом, любая власть не существует в «безвоздушном пространстве», а , наоборот, находится в связи с необходимыми институтами, например, государственная власть - производная от государства, функционирующая от его имени. Она - государственная власть - порождена изначально властью многонационального народа, составляющего относительно автономный институт конституционного строя России.
В подобном ракурсе рассматривается и муниципальная власть, производно от муниципальных образований в территориальных пределах субъектов РФ осуществляющая деятельность от имени муниципальных образований. Данная форма власти есть порождение власти населения муниципальных образований (муниципальных сообществ) и является относительно автономным институтом более широкого понятия -муниципального строя на территории конкретных субъектов РФ.
Если следовать духу и букве демократии, а также ст.З Российской Конституции, то логична формула: «Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления».
Иначе говоря: а) единство власти во всероссийском масштабе осуществляет исключительно и непосредственно народ; б) действует принцип конституционного разделения властей (государственной и муниципальной). В свою очередь, муниципальная власть осуществляется муниципальным сообществом: а) непосредственно; б) опосредованно, т.е. через органы муниципальной власти.
Высшее непосредственное выражение власти муниципального сообщества
Любая проблема в жизни общества или государства воспринимается в качестве более или менее сложного теоретического, юридического или практического вопроса, требующего необходимого исследования и разрешения. Посредством комплексного решения, именуемого «механизмом», т.е. сочетания определенной конструкции (структуры, системы организаций и учреждений...) и приемов реализации (процессов) решения проблемы.
В качестве примера представим механизм взаимодействия государства Россия (система федеральных и региональных органов) и муниципальных образований. Среди составляющих проблемы взаимодействия: правовое регулирование; создание необходимых гарантий муниципального строительства; административное обеспечение (например, государственный надзор за конституционностью муниципальной власти; регулирование муниципальных бюджетов; передача муниципалам государственных полномочий; подготовка кадров для муниципального функционирования... .
В ином ракурсе - проблема введения в действие нового Федерального закона от 6 октября 2003г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»,1 которая проявляется в продлении срока введения в действие Закона (по 2008 год включительно).
Но, пожалуй, нет более главной и чрезвычайно сложной проблемы, чем переломить отношение (по меньшей мере, безразличное, а еще хуже -неверие) муниципального сообщества к совершенно новому институту в истории России, учрежденному в конце 90-х годов прошлого столетия. Для решения проблемы следует превратить идею побуждения к доверию муниципальной системе в национальный проект всероссийского масштаба. Начало, думается, положено. Это - радикальный поворот к социально -ориентированным национальным проектам (образование, здравоохранение и т.д.) и их реальному финансированию. Ключевая, конечная суть социально ориентированных проектов - реально обеспечить достойный уровень жизни народа.
Решение данной проблемы - самый верный, стратегический путь рождения авторитета всех уровней властей (муниципальной - особенно). 2005 год - юбилейный для России. 60 лет Великой победы в самой кровопролитной войне. По этой ли причине, а скорее всего в преддверии вступления Закона о местном самоуправлении в силу, появилась крылатая фраза - «островки демократии» (так назвал муниципалитеты Министр регио нального развития Российской Федерации В.Яковлев). Если отнестись к крылатой фразе чиновника всерьез и перевести её на конституционный язык, то это следует квалифицировать как «самовластие муниципального сооб щества». Повторяем - не «самодержавие» главы муниципального образо вания, а власть его населения в пределах муниципальной территории («островная демократия»). В чем суть «островков демократии»? В статусе «избирательного корпуса» муниципальных образований. Термин, скорее всего, утрированный, но в нем социальная суть: единство муниципального образования, его сообщества и численности избирателей, способных вершить (если следовать Духу и Букве Конституции) властеустройством.
Если вникнуть в представленную схему и попытаться проанализировать суть ее содержания, то можно обозначить некоторые важные идеи и положения. 1 .Изначальным элементом муниципального образования служит социальное сообщество («людность», численность жителей). Производным -является «избирательный корпус», т.е. численность граждан, наделенных избирательным правом. Именно в этом качестве сообщество муниципального образования характеризуется как источник муниципальной власти, которая осуществляется непосредственно, а также через органы муниципальной власти, предусмотренные конституционным и муниципальным законодательством.
2.Конституционная дееспособность «избирательного корпуса» будь-то с минимальной численностью избирателей сообщества муниципальной территории (по схеме таковым является поселок Серово либо с максимальной (по схеме - муниципальное образование № 43), распространяемая на все ее пространство. Иначе говоря, конституционная дееспособность проявляется как бы в двуедином волеизъявлении: в интересах собственно «избирательного корпуса» (часть сообщества муниципального образования), а также - остальной части жителей, не обладающих избирательным правом. 3. Исследованию подлежит и сам «избирательный корпус»: по возрастному составу, полу, профессиональной деятельности, образованию и т.д. 4.Властная дееспособность муниципального сообщества воплощается в двух основных формах власти - в императивной (с принятием обязательных решений) и консультативной (типа - опроса, обсуждений, совещаний и т.д.).
Правоохранительные органы в сфере муниципального строя
В числе знаковых признаков государства особое место и значимость принадлежит функциональным характеристикам. Именно функции (внутренние и внешние) выражают сущность и назначение государства в обществе.
Правоохранительной функцией именуется функция по установлению и охране правопорядка - деятельности государства в целом и специальных (правоохранительных) органов особенно по обеспечению точного и полного выполнения нормативно-правовых установлений любых государственно (муниципально) - властных структур.
Другими словами, правоохранительная функция российского государства - та, которая устанавливает и охраняет порядок, именуемый правовым. Функция, требующая обеспечить точное и полное соблюдение законодательства всеми гражданами, организациями, государственными органами.1
Государственный порядок - это сложная, интегрированная категория. Производная от российского демократического государства, учрежденная правом, является государственным правопорядком. Поскольку речь идет об интегрированной трактовке государственного правопорядка, целесообразно исходить из триединых признаков правопорядка. Это: 1. Механизм (система органов государства), устанавливающий правопорядок; 2. Территория (государственная, муниципальная), на которую распространяется государственный правопорядок. 3.Право, составляющее юридическое начало правопорядка и его правоохранения.
В целом же государственный правопорядок учрежден (по меньшей мере, так должно быть) во имя интересов прав человека и подлежит охране, правовой безопасности, напрямую относящейся к функциям правоохранительной власти с ее правоохранительными органами.
Итак, на наш взгляд, кредо правопорядка и его предметное предназначение: реальный характер прав и свобод личности - высшей ценности конституционно-правового государства и их реальная безопасность, исходящая от специального (правового) механизма в системе органов государственной власти. Дееспособна ли современная Россия к решительному укреплению правовой охраны и защите общественного и государственного правопорядка? Объективные факторы восхождения России, помноженные на заметные (знаковые) подвижки в правоохранительной сфере приводят к положительному выводу. Главное условие возможностей - в сложении балансовых сил личности, общества и государства.
Поведение в рамках права («по закону») - есть первая ступень к формированию «гражданского общества», т.е. с единым нормативно-правовым режимом, прочной базой для единения усилий человека, социальных слоев, форм общественности. Прочной - и для тенденций единения общества здорового правосознания с демократическим (правовым, конституционным) государством. Конкретно - с его правоохранительной системой.
Правоохранная сфера относится к сложной (интегрированной) категории. Ее суть - в функции государства по установлению и охране конституционного устройства. Функции, реализуемой правоохранительной системой. Это - и механизм правоохранительных органов, и совокупность методов, и конкретные средства достижения правоохранительных задач. То есть она включает следующие элементы: правоохранительное пространство; правоохранительная государственная функция; правоохранительная система (как правоотношения); правоохранительные органы (часть системы). Правоохранительные органы - есть системная совокупность государственных органов, обеспечивающих защищенность конституционного порядка (устройства) от противоправных посягательств на безопасность личности, общества, государства.
Рассматриваемая совокупность - есть часть государственного аппарата, осуществляющая правоохранительную функцию российского государства. Как обособленная структура правоохранительный орган, с одной стороны, функционирует в рамках общей конструкции аппарата российского государства, подчинен принципам его организации и деяте 267
льности, не безучастен к решению государственных целей и задач. С другой - самостоятельному органу свойственны собственные цели и задачи. Центральная для всех структур данной категории - обеспечение безопасности конституционного порядка и устройства.
Перечислим основные признаки правоохранительных органов Российской Федерации: а) представляют обособленную структурную единицу механизма государства; б) призваны выполнять правоохранительные задачи и функции в интересах безопасности подавляющего большинства российских граждан; в) обладают структурными особенностями; г) наделены государственно - властными полномочиями, т.е. правом предписывать нормативы, имеющие обязательный характер; д) полномочны применять санкции к правонарушителям Закона, т.е. государственные меры пресечения, связанные с неблагоприятными последствиями для правонарушителя (преступника). Правоохранительные органы - весьма разные. По конституционной классификации явно различаются две их совокупности: предусмотренные в Основном законе и даже не упоминающиеся в ней. В первой группе - две разновидности: - правоохранительные органы - в формате «разделения властей» и вне его; - судебная власть - в формате самостоятельной ветви государс твенной власти.
