Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Особенности конституционно-правового развития института референдума в Российской Федерации 16
1. Референдум в Российской Федерации: история и проблемы законодательного регулирования 16
2. Референдум в Российской Федерации как институт непосредственной демократии 46
Глава П. Конституционное право граждан Российской Федерации на участие в референдуме 76
1. Содержание конституционного права граждан Российской Федерации на участие в референдуме 76
2. Формы реализации конституционного права граждан на участие в референдуме 85
3. Право граждан Российской Федерации на участие в местном референдуме 99
Глава III. Проблемы реализации конституционного права граяедан Российской Федерации на участие в референдуме 111
1. Процедурные ограничения конституционного права граждан Российской Федерации на участие в референдуме 112
2. Предметные ограничения конституционного права граждан Российской Федерации на участие в референдуме 120
3. Временные ограничения конституционного права граждан Российской Федерации на участие в референдуме 150
Заключение 165
Список нормативных правовых актов и литературы 187
- Референдум в Российской Федерации: история и проблемы законодательного регулирования
- Содержание конституционного права граждан Российской Федерации на участие в референдуме
- Право граждан Российской Федерации на участие в местном референдуме
- Предметные ограничения конституционного права граждан Российской Федерации на участие в референдуме
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Референдум является высшим непосредственным выражением власти народа, что подтверждается императивным характером принимаемых на референдуме решений, которые являются общеобязательными и не нуждаются в дополнительном утверждении. Решение, принятое на всенародном референдуме, действует на всей территории государства. Оно не может быть отменено или изменено иначе, как путем принятия решения на новом референдуме, если в самом решении, принятом на референдуме, не указан иной порядок отмены или изменения такого решения. В связи с этим порядок проведения референдума регулируется не обычным федеральным законом, а федеральным конституционным законом.
Со времени принятия предшествующего Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» не прошло и десяти лет, а 28 июня 2004 г. уже был принят другой Федеральный конституционный закон, регулирующий круг общественных отношений, связанных с реализацией конституционного права гражданина на участие в референдуме. Причем и этот закон уже успел подвергнуться неоднократным изменениям и проверкам на предмет конституционности содержащихся в нем положений.
Подобная ситуация наглядно подтверждает чрезвычайную важность регулируемых данным законодательным актом общественных отношений. Референдум, являясь одной из форм непосредственной демократии, имеет большое значение для организации демократического государства.
Особенность развития этого государственно-правового института состоит в том, что на первом этапе его развития теория преобладала над практикой, а на современном - практика обгоняет теорию. В результате этого теряется смысл референдума как властного веления народа, принижается его значение как решения высшей юридической силы, ограничивается самостоятельное участие граждан в подготовке решений референдума путём народной инициативы. Результатом такого отношения к этому важнейшему институту народовластия является высокий абсентеизм граждан, их равнодушие к участию в референдумах.
Современный этап развития института референдума в России отличается от предыдущих двумя обстоятельствами. Первое: новая Конституция РФ впервые прямо закрепила право граждан на участие в референдуме. Эта новелла требует теоретического осмысления, необходимо выявить и обосновать конкретные правомочия граждан, вытекающие из этой конституционной нормы, найти им адекватное правовое решение. Второе новое явление - это смещение института референдума на региональный и местный уровень. Положительно оценивая это событие, необходимо найти разумный правовой баланс между региональным и местным правотворчеством и соблюдением принципа равноправия граждан. При этом необходимо учесть, что большинство полномочий в сфере нормативно- правового регулирования этих отношений на региональном и местном уровне сосредоточено, в соответствии с современным подходом к организации федеративных отношений и местного самоуправления, закреплённым действующей Конституцией Российской Федерации, в руках представительных органов государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления.
Подробный анализ содержания отечественных нормативно-правовых актов, регулирующих институт референдума, особенно в сравнении с зарубежным законодательством, показывает несовершенство некоторых положений отечественного законодательства, выявляет недоработки и коллизии в отношении предмета проведения референдума, механизма исполнения его решений, ответственности за их неисполнение и др.
В этой ситуации представляется целесообразным продолжить научную дискуссию по проблеме ограничения предмета референдума Российской Федерации. Указанная проблема, существенно влияющая на роль и значение важнейшего института непосредственной демократии, должна анализироваться как с доктринальных, так и с конкретно-юридических позиций. Результатом исследования должны стать рекомендации по внесению конкретных предложений по совершенствованию действующего законодательства в этой сфере.
Степень научной разработанности темы. В российском обществе, в СМИ неоднократно поднимались вопросы о значении института референдума для становления в России реального демократического государства, обсуждались вносимые в законодательство изменения, оценивались результаты проводимых референдумов и актуальность выдвигаемых инициатив.
Как показывает анализ юридической литературы, проблема осуществления народом прямого правления была предметом внимания российских правоведов ещё до революции 1917 г. Среди этих учёных прежде всего необходимо назвать имя K.M. Тахтарева, посвятившего исследованию этого вопроса отдельную работу. В числе прочих к рассмотрению вопроса народовластия обращались А.И. Васильчиков, Б.А. Кистяковский, Н.М. Коркунов, Б.Н. Чичерин и др.
В то же время, необходимо особо отметить классические работы Г. Еллинека, Н.М. Коркунова, П.И. Новгородцева, Г.В. Шершеневича, A.C. Ященко, которые внесли существенный вклад в развитие российской юридической науки и послужили основой для разработки теоретико- методологической части нашего исследования.
Наибольшее развитие исследование этого института приобрело в послереволюционный период. Большое значение в теоретическом обосновании этого института в советский период сыграли работы Н.Е. Андрианова, Г.В. Барабашева, В.Т. Кабышева, В.Ф. Котока,
А.Г. Мурашина, C.B. Полениной, P.A. Сафарова, В.Н. Суворова, М.В. Цвика, Д.Ю. Шапсугова, К.Ф. Шеремета.
В своей работе мы опираемся на труды видных отечественных специалистов в области конституционного права: С.А. Авакьяна, А.Б. Агапова, В.В. Альхименко, И.А. Андреева, С.Н. Бабурина, М.В. Баглая, Г.В. Барабашева, Ю.М. Батурина, Д.Н. Бахраха, A.A. Безуглова, H.A. Богдановой, О.Н. Булакова, В.И. Васильева, Ю.А. Веденеева,
A. Вешнякова, Н.В. Витрука, Л.Д. Воеводина, O.A. Гаврилова, Ю.А. Дмитриева, Т.Д. Зражевской, A.B. Иванченко, В.Т. Кабышева,
Т. Ковалёва, А.Д. Керимова, С.Д. Князева, Е.И. Козловой, А.И. Ковлера,
Н. Кокотова, В.В. Комаровой, В.А. Копылова, O.E. Кутафина, М.И. Кукушкина, В.В. Лапаевой, В.О. Лучина, В.И. Лысенко,
В. Маклакова, М.Н. Марченко, М.С. Матейковича, H.A. Михалевой,
A. Мишина, Л.А. Окунькова, C.B. Полениной, А.Н. Постникова, Ф.М. Рудинского, В.П. Серебрянникова, Б.А. Страшуна, А.П. Сунцова, H.A. Трайнина, В.А. Туманова, И.А. Умновой (Конюховой), В.И. Фадеева,
Е. Чиркина, Л.М. Энтина и ряда других ученых.
На сегодняшний день доктриной конституционного права так и не выработан единый подход к изучению института референдума. Учитывая огромное значение института референдума можно с уверенностью заявить, что проблемам референдума в российской юридической литературе сегодня уделяется недостаточно внимания. Первая специальная монография была издана в 1995 году. Затем появились еще несколько исследований.
Количество же диссертационных исследований, посвященных непосредственно теме референдума довольно невелико.
После принятия действующей Конституции Российской Федерации, изменившей подходы к народовластию, свои работы непосредственной демократии посвятили A.A. Аванесян, Л.И. Волова, Б.С. Гадоев, Р.Ю. Горлачев, Т.В. Калитанова, В.В. Комарова, С.А. Кондратьев, С.М. Кременецкий, Ю.А. Кудрявцев, М.М. Курячая, В.Н. Мамичев, В.В. Пылин, В.Н. Руденко, Г.В. Синцов, Д.Ю. Устинов, И.А. Филиппова, Д.В. Шомникова и другие.
Формы непосредственной демократии на местном уровне и их специфические особенности исследовали в своих работах А.Н. Нифанов, Л.А. Нудненко, В.В. Пылин, Д.Д. Рагулин, М.С. Семенова, О.В. Чернова.
Помимо теоретических исследований, источниками настоящей работы стали нормы отечественного законодательства. Проведён анализ социологических данных, а также накопленный за несколько лет опыт практической организации и проведения референдумов в России.
Предметом настоящего исследования является изучение содержания и условий реализации конституционного права граждан Российской Федерации на участие в референдуме.
В вспомогательных целях дополнительным предметом настоящего исследования выступает система нормативно-правового регулирования механизма выдвижения инициативы, организации и проведения референдума, исполнения его решений.
Объектом исследования стали положения, действующего отечественного законодательства, сложившаяся судебная практика судов общей юрисдикции и органов конституционного контроля.
В соответствии с предметом диссертационного исследования, его основная цель состоит в том, чтобы в результате анализа теоретических положений, а также сложившейся практики проведения референдумов, изучить конституционное право граждан Российской Федерации на участие в референдуме и разработать практические предложения по совершенствованию его нормативно-правового регулирования.
Достижение поставленной цели обеспечивается путём решения следующих задач:
опираясь на исторические свидетельства и накопленный опыт проведения референдумов, исследовать историю и проблемы законодательного регулирования института референдума в Российской Федерации;
на основе анализа результатов доктринальных исследований, а также положений действующего законодательства рассмотреть юридическую природу референдума как института непосредственной демократии, изучить его место в механизме функционирования демократического государства исследовать условия и порядок выдвижения инициативы проведения референдума, определить порядок проведения всенародного голосования, закрепления и реализации принятых на нем решений;
изучить содержание конституционного права граждан Российской Федерации на участие в референдуме, определить его структуру, исследовать составляющие его элементы;
выявить наиболее распространенные в Российской Федерации формы реализации конституционного права граждан Российской Федерации на участие в референдуме, определить их сходные и дифференцирующие признаки; обосновать необходимость их существования и применения на практике;
уделить отдельное внимание исследованию права граждан Российской Федерации на участие в местном референдуме;
выработать критерии классификации существующих в российском законодательстве о референдуме ограничений конституционного права граждан Российской Федерации на участие в референдуме;
рассмотреть по отдельности каждую из выявленных групп ограничений конституционного права граждан Российской Федерации на участие в референдуме.
Методологической основой данного исследования стали современные научные концепции и методы познания, выработанные юридической наукой и апробированные практикой, а также правовые теории конституционного права, создающие основу для развития института референдума и являющиеся его теоретической базой.
Работа основана на использовании положений современных учений о методологии научного исследования: диалектический подход к анализу соотношения общего, особенного и отдельного в законодательстве стран мира о референдуме, общенаучные и частнонаучные методы исследования: системный подход, исторический, логический, сравнительно-правовой, формально-юридический и другие методы.
Эмпирическую базу исследования составили опубликованные и размещенные в правовых базах данных материалы постановлений и определений Конституционного Суда Российской Федерации, касающиеся избранной темы исследования, а также анализ материалов и практики деятельности института референдума, контент-анализ прессы.
Научная новизна обусловлена тем, что в работе впервые осуществлено всестороннее исследование самых последних изменений, вносимых в нормы отечественного законодательства о референдуме, исследован комплекс полномочий, составляющих конституционное право граждан Российской Федерации на участие в референдуме, на каждом из этапов реализации этого права. В диссертации затронуты вопросы различных законодательных ограничений конституционного права граждан Российской Федерации на участие в референдуме. Впервые предложена классификация ограничений данного права.
Новизна работы заключается также в том, что с учетом современного этапа государственного и политического развития России и соответствующего ему уровня развития конституционно-правового регулирования дана общая характеристика содержания правового института референдума и его законодательного регулирования.
Кроме того, в исследовании сформулированы и обоснованы новые теоретические положения, практические выводы, предложения и рекомендации, которые и выносятся на защиту:
История становления и развития института референдума в российском государстве подтверждает, что этот важный институт непосредственной демократии, являющийся неотъемлемым атрибутом истинного демократического государства, нередко используется противоборствующими политическими силами для достижения собственных конъюнктурных целей. Истинное значение всенародного голосования нередко уходит на второй план, уступая место политическим играм.
Референдум — одна из форм непосредственной демократии, содержанием которой является прямое волеизъявление установленного законом числа граждан на установленной законом территории по конкретным общественно значимым вопросам, кроме тех, которые не могут по закону быть вынесены на референдум, обязательно выясняемое в предусмотренном законом случае, либо назначаемое по инициативе соответствующего уполномоченного субъекта-инициатора, имеющее высшую юридическую силу и обязательное для исполнения органами, организациями и гражданами, либо носящее консультативный характер.
В действующем законодательстве, содержащем нормы, входящие в институт референдума, есть ряд недостаточно проработанных моментов: проверка Конституционным Судом РФ вопроса, выносимого на референдум, на его соответствие закону должны быть произведена до начала сбора подписей граждан, иначе силы и средства на сбор подписей могут быть потрачены зря; проверка вопросов, выносимых на референдум субъекта РФ и на местный референдум, на их соответствие требованиям закона должна проводиться не представительным органом власти, а судебными органами; проверка же вопроса, выносимого на референдум, Конституции РФ должна осуществляться Конституционным Судом РФ. Минусом действующего законодательства является возможность сбора подписей под несколькими вопросами одновременно. При этом ущемляются права граждан, которые поддерживают инициативу проведения референдума по одному вопросу, но не хотят оказывать поддержку другому вопросу.
Необходима коррекция норм Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» от 28 июня 2004 года в соответствии с нормами статей 3 и 32 Конституции Российской Федерации с тем, чтобы гражданин Российской Федерации не только имел конституционное право на участие в референдуме, но и мог его осуществить на практике. Практическая реализация гражданами конституционного права на участие в референдуме способна укрепить доверие граждан к власти, консолидировать гражданское общество.
Понятием «конституционное право граждан на участие в референдуме» охватывается сложный комплекс как конституционных, так и производных от них иных прав граждан, обеспечивающих путем свободного волеизъявления реализацию принадлежащей народу власти, непосредственное решение наиболее важных вопросов государственного и местного значения.
Основное различие между референдумом и плебисцитом виднейшие отечественные и зарубежные ученые видят в предмете голосования, вопросе, выносимом на утверждение народом. Все это позволяет сделать вывод, что плебисцит - это вид референдума по предмету. Предметом плебисцитарного референдума является политическая линия, государственная политика президента (правительства) в целом, парламента. Она может иметь как внутригосударственное значение, так и международное (например, присоединение территории).
Анализ законодательства позволяет говорить о голосовании по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования, как об обязательном референдуме на местном уровне. В связи с этим, было бы целесообразно внести изменения в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г., переименовав процедуру «голосование» в правомерную в данном случае форму - «референдум», с добавлением характеристики «местный».
Для удобства изучения все существующие в законодательстве ограничения конституционного права граждан Российской Федерации можно разделить на три группы: процедурные ограничения, предметные ограничения, временные ограничения. Подобное деление осуществляется не на основе какого-либо единого, общего критерия, а проводится исключительно как группировка имеющихся ограничительных положений по сходным признакам.
Оценивая нынешнее законодательное регулирование процедуры проведения референдума и, следовательно, процесса реализации конституционного права граждан Российской Федерации на участие в референдуме, можно выявить довольно обширную группу положений, так или иначе препятствующих выдвижению инициативы проведения референдума - процедурные ограничения.
Вопросы, по которым не может быть проведен референдум представляют собой предметные ограничения конституционного права граждан Российской Федерации на участие в референдуме. Подобные ограничения предмета проведения референдума нередко встречаются в законодательстве многих стран, и они должны быть оправданными, т.е. служить достижению конкретной конституционно значимой цели; необходимыми, т.е. должна исключаться возможность достижения соответствующей цели более простым путем, без введения ограничения; соразмерными - положительный результат законодательного решения должен явно превалировать над его издержками.
К числу временных ограничений конституционного права граждан Российской Федерации на участие в референдуме относятся следующие обстоятельства, исключающие назначение и проведение референдума: последний год полномочий Президента РФ и Государственной Думы Федерального Собрания; период избирательной кампании, проводимой одновременно на всей территории Российской Федерации; период военного и/или чрезвычайного положения на территории всей Российской Федерации, либо ее отдельных местностях; период между официальным опубликованием решения о назначении референдума и официальным опубликованием (обнародованием) его результатов; двухлетний период со дня официального опубликования результатов референдума по аналогичному вопросу.
В работе вносится ряд других предложений, направленных на совершенствование законодательства о референдуме.
Теоретическая значимость работы заключается в том, что ее материалы могут быть использованы в качестве основы для дальнейших исследований в области совершенствования механизма реализации конституционного права граждан Российской Федерации на участие в референдуме. Кроме того, в работе освещаются вопросы, имеющие существенную значимость для общетеоретического и государственно- правового цикла юридических наук, конкретизирующие и дополняющие ряд тем по конституционному праву.
Материалы исследования могут служить основой для последующих научных изысканий в данной области, а также могут быть использованы в учебном процессе, как в процессе преподавания учебного курса «Конституционное право Российской Федерации», так и при чтении специальных курсов «Формы непосредственной демократии» и «Теория народного представительства».
Практическая значимость работы состоит в том, что выводы, содержащиеся в ней, по сути, являются рекомендациями и предложениями по совершенствованию действующего российского законодательства в области правового регулирования института референдума в Российской федерации.
Практические предложения, сформулированные в работе, могут быть использованы в ходе нормотворческой деятельности, как на федеральном, так и на региональном и местном уровнях.
Апробация результатов исследования. Основные положения, результаты и материалы настоящего исследования изложены в научных статьях на страницах научных журналов, других работах, опубликованных, в том числе в изданиях, рекомендованных в перечне ВАК.
Результаты исследования докладывались на научно-практических конференциях, посвященных проблемам правового регулирования института референдума, в частности на:
научно-практической конференции «Оптимизация государственно- правовой системы: теоретико-правовые и конституционные аспекты», состоявшейся в октябре 2006 г. в г. Саранск;
международной научно-практической конференции «Современная российская государственность: теоретические и конституционно-правовые аспекты», состоявшейся 18-19 мая 2007 г. в г. Саранск;
V международной научно—практической конференции «Современное российское право: пробелы, пути совершенствования», состоявшейся в марте 2009 г. в г. Пенза;
VI международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы современного правосудия», состоявшейся в июле 2009 г. в г. Пенза;
ежегодных конференциях молодых ученых Мордовского государственного университета им. Н.П.Огарева.
Результаты диссертационного исследования внедрены в учебный процесс и используются в деятельности юридического факультета ГОУ ВПО «Мордовский государственный университет им. Н. П. Огарева», ГОУ ДПО «Пензенский институт развития образования» при чтении учебной дисциплины «Конституционное право России», а также ряда специализированных курсов по государственно-правовой специализации.
Структура диссертации отражает логику диссертационного исследования и обеспечивает последовательное изложение анализируемого материала и формулируемых выводов. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих восемь параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Референдум в Российской Федерации: история и проблемы законодательного регулирования
За прошедшие с момента принятии первого Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» годы выявилось множество острых вопросов, связанных с законодательным регулированием референдума в нашей стране. Неудачные попытки инициирования ряда референдумов в 1999-2002 гг., изменения, вносимые в Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» 1995 г., принятие нового закона в 2004 году, правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированные по результатам проверки конституционности положений нового закона потребовали нового осмысления данного конституционно-правового института.
Мы предпримем попытку проанализировать историю законодательного регулирования и проведения референдумов в Российской Федерации.
Несмотря на то, что советские конституции предусматривали возможность проведения референдума, содержащиеся в них положения о референдуме были чистой декларацией. За все время существования советской власти не было принято ни одного закона, хоть сколько-нибудь детально регламентирующего процедуру проведения референдума. Сегодня можно с уверенностью заявлять, что советской власти данный инструмент демократии был абсолютно не нужен. Соответственно и не было необходимости вводить какое-либо регулирование.
Позднее с развитием процесса демократизации в 1989-1990 гг. вопрос о возможности проведения референдума, то есть непосредственного выяснения мнения народа по наиболее важным вопросам развития страны, перешел в практическую плоскость.
В 1990 году почти одновременно были приняты законы о референдуме СССР и РСФСР. Стоит отметить, что российские депутаты немного опередили союзных народных избранников: Закон РСФСР «О референдуме РСФСР» был принят 16 октября 1990 г. , а Закон СССР «О всенародном голосовании (референдуме СССР)» — только 27 декабря 1990 г., на Четвертом съезде народных депутатов СССР .
По инициативе и настойчивому требованию Президента СССР М.С. Горбачева на этом лее съезде были приняты два постановления о проведении референдума СССР. Первое постановление предусматривало проведение референдума по вопросу о возможности введения частной собственности на землю, второе - «о сохранении обновленного Союза как федерации равноправных суверенных Советских Социалистических республик».
Второе постановление содержало также преамбулу, гласящую, что данное постановление принято «в связи с многочисленными обращениями трудящихся, высказывающими беспокойство о судьбах Союза ССР, и, учитывая, что сохранение единого Союзного государства является важнейшим вопросом государственной жизни, затрагивает интересы каждого человека, всего населения Советского Союза» .
Оба постановления предусматривали учет результатов голосования по каждой республике в отдельности. В обоих постановлениях было записано поручение Верховному Совету СССР определить дату референдума и меры по его обеспечению.
Ни Президент СССР, по инициативе которого были приняты данные постановления, ни Съезд народных депутатов СССР не задумались о необходимости сформулировать вопросы референдума. Не было в постановлениях и поручения Верховному Совету СССР сформулировать вопросы.
Тем не менее, Верховному Совету пришлось определять не только дату проведения референдума, но и формулировку выносимого на народное голосование вопроса.
Причем фактически назначен был лишь референдум по вопросу сохранения СССР. По поводу референдуму о частной собственности на землю председатель комитета Верховного Совета по законодательству Ю.Х. Калмыков несколько сумбурно, на наш взгляд, объяснил на сессии Верховного Совета СССР: «Президент пока просил воздержаться от проведения этого референдума, и я не могу за него решать» .
Немаловажный факт, что после положительного решения Съезда народных депутатов СССР вопрос о проведении референдума никоим образом не должен зависеть от желания Президента, не был принят во внимание.
Формулировка же вопроса референдума вызвала на сессии жаркие дебаты. В конечном итоге была поддержана формулировка, предложенная Комитетом по законодательству.
Она звучала следующим образом: «Считаете ли Вы необходимым сохранение Союза Советских Социалистических республик как обновленной федерации равноправных суверенных республик, в которой будут в полной мере гарантироваться права и свободы человека любой национальности?» Было очевидно, что в таком вопросе в действительности содержится несколько вопросов, на которые могут быть даны разные ответы. Таким образом, результаты референдума не могли поддаваться однозначному толкованию.
Принятое 16 января 1991 г. Постановление Верховного Совета СССР назначило референдум СССР на 17 марта 1991 г. Десятый пункт Постановления звучал следующим образом: «В соответствии со статьей 29 Закона СССР «О всенародном голосовании (референдуме СССР)» решение, принятое путем референдума СССР, является окончательным, имеет обязательную силу на всей территории СССР и может быть отменено или изменено только путем нового референдума СССР» .
Правомерность и законность такого положения вызывала большие сомнения. Дело в том, что статья 4 союзного закона о референдуме предусматривала четыре типа вопросов, выносимых на референдум.
Первые два касались принятия, изменения или отмены Закона СССР, третий - принятия решения, предопределяющего основное содержание законов СССР и других актов. Очевидно, что вопрос, вынесенный на референдум 17 марта 1991 г., нельзя было отнести к первым двум типам; но и к третьему типу относить его также неправомерно: непонятно, основное содержание каких законов предопределял результат голосования.
Оставался четвертый тип - выявление общественного мнения по иным наиболее важным вопросам, находящимся в ведении СССР. А по поводу этого типа статья 29 давала несколько более расплывчатую формулировку, чем «обязательная сила»: итоги такого референдума «должны учитываться при принятии решений соответствующими государственными органами».
Кроме того, вопросы сохранения и обновления Союза не находились в ведении СССР - заключение Союзного договора являлось прерогативой союзных республик. Таким образом, желание руководства СССР придать референдуму СССР обязательную силу имело очень шаткую юридическую основу. Как показали дальнейшие события, еще более шаткой была надежда на спасительную силу этого референдума.
«Всесоюзный» референдум был проведен 17 марта 1991 г. лишь в 9 из 15 союзных республик. Во всех республиках, где он проводился, большинство высказалось за «сохранение обновленного союза» (в РСФСР «за» проголосовало 71,3 %п). Однако отказ шести республик (Армения, Грузия, Молдова, Латвия, Литва, Эстония) проводить союзный референдум по сути уже означал распад союзного государства.
Уже в декабре 1991 г. Украина провела новый референдум, на котором ее население высказалось за независимость от СССР. После этого руководителям союзных республик осталось лишь констатировать факт, что СССР больше не существует.
Таким образом, референдум 1991 года был единственным, первым и последним референдумом в истории СССР.
Подводя его итоги, газета «Известия» писала: «Принятие законов о референдумах и их периодическое проведение послужит важным стимулом и шагом на пути дальнейшего развития демократии. Наше общество достигло такого уровня политической активности масс, что неиспользование референдума как формы прямого выражения общественного мнения и непосредственного правотворчества народа в будущем оказало бы сдерживающее влияние на демократические процессы».
Содержание конституционного права граждан Российской Федерации на участие в референдуме
Референдум является второй по частоте использования, но не по важности формой непосредственного народовластия . Однако, учитывая относительно короткую историю реального применения в Российской Федерации форм непосредственной демократии представляется необходимым проанализировать их соотношение, выявить сходства и различия, особенно если эти формы близки по процедуре проведения. Необходимо подробнее рассмотреть теоретические разногласия и их практические воплощения. Комарова В.В. Референдумный процесс в Российской Федерации. М., 2004.
Среди встречающихся на практике форм непосредственной демократии следует выделить референдум, плебисцит и голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования.
На наш взгляд, конституционное право граждан Российской Федерации на участие в референдуме имеет отношение ко всем вышеперечисленным формам, а не только непосредственно к референдуму, проводимому на всей территории Российской Федерации.
В мировой и российской политической и государственно-правовой теории референдум нередко отождествляется со всенародным опросом и плебисцитом. В.В. Комарова не без оснований отмечает, что практически все словари совмещают эти понятия или определяют их как различные способы голосования, но обосновывают это разделение достаточно узко и неправомерно. На наш взгляд, выявление различий референдума и плебисцита весьма затруднительно и возможно лишь в результате тщательного сопоставительного и критического анализа энциклопедических и словарных статей, справочных изданий и результатов научно-теоретических исследований в этой области.
Основными практикующимися формами непосредственного законодательства И.П. Трайнин называл референдум, народную законодательную инициативу и плебисцит . Эти формы реализации народовластия выделялись учеными еще в первой половине XX века.
Большой вклад в изучение института референдума отечественной правовой наукой внес В.Ф. Коток. Его основной заслугой является то, что он «открыл» для отечественной юридической науки институт референдума, а также высказал теоретическое предположение, что данная форма демократии может быть использована в условиях социализма. Этот ученый высказывался и по поводу сходства и различия референдума и плебисцита.
Так, например, по В.Ф. Котоку, «референдум, опрос и плебисцит (независимо от наименования) обычно представляют собой утверждение того или иного государственного решения путем народного голосования, придавая ему окончательный и обязательный характер». Несмотря на всю спорность данного определения, оно, безусловно, основательнее определений, даваемых учеными прежде, так как включает в себя не только возможность принятия различных решений, но и подчеркивает его значимость по сравнению с иными решениями, принимаемыми органами государственной власти.
Недостаток, предложенного определения заключается в том, что В.Ф. Коток своим определением предопределяет положительный результат референдума. Но, поскольку голосование в ходе референдума является выражением суверенной воли народа или его части, то любое решение, в том числе и отрицательное, рассматривается как результат проявления этой воли и является юридически значимым, обязательным к выполнению.
Представляется вполне резонным замечание В.В. Комаровой о том, что «весь смысл перечисленных форм непосредственной демократии заключается в том, что их значение не исчерпывается только утверждением государственного решения» . Действительно, на наш взгляд, основным их смыслом является возможность реализации народной инициативы, а также использование этих форм демократии на местном уровне, где они дают больший эффект. Как известно, в большинстве западных стран референдум проводится исключительно на местном уровне, и никогда — на общенациональном, например, в США. Видимо российская практика пойдет по этому же пути.
Таким образом, В.Ф. Коток считает, что между референдумом и плебисцитом нет никаких различий. И.П. Трайнин аналогично полагает, что эти формы демократии почти не отличаются друг от друга. В свою очередь, В.Т. Кабышев утверждает, что плебисцит — это институт международного права, и в этом заключается его отличие от референдума. Исследуя данный вопрос, он указывает на то, что отдельные формы «социалистического» референдума не обязательно должны быть связаны с голосованием. Впрочем, он также отождествляет такие формы демократии, как референдум, всенародный опрос и всенародное обсуждение. М.В. Баглай и В.А. Туманов отмечают, что «по своей процедуре плебисцит ничем не отличается от референдума. Сам термин «плебисцит» часто употребляется как синоним референдума». На наш взгляд, неправ был P.A. Сафаров, который еще в 60-е годы XX в. отвергал отождествление референдума плебисциту, но исходил он из того, что всенародный опрос, в отличие от референдума, есть лишь не что иное, как выявление взглядов избирателей, консультирование с ними, а не всенародное голосование .
Мы считаем, что со всеми приведенными точками зрения трудно полностью согласиться по следующим причинам:
- во-первых, принадлежность одного института к одной отрасли права, а иного - к другой не является основанием для выявления различий между ними. Разница должна быть раскрыта на основе глубокого содержательного анализа обоих институтов, их внутренних механизмов;
Право граждан Российской Федерации на участие в местном референдуме
Данная группа ограничений получила свое название исходя из того, что они в большинстве своем усложняют именно процедурные, процессуальные вопросы, связанные с проведением референдума.
В частности, мы считаем правомерным включить в данную группу следующие ограничительные положения действующего законодательства:
требование, чтобы инициативная группа состояла из региональных подгрупп, созданных не менее чем в половине субъектов Федерации;
требование, чтобы каждая региональная подгруппа включала не менее 100 участников референдума;
требование нотариального заверения подписей всех участников собрания региональной подгруппы;
требование регистрировать каждую региональную подгруппу в соответствующей избирательной комиссии субъекта Федерации;
запрет регистрации иной региональной подгруппы, если в субъекте Федерации уже зарегистрирована региональная подгруппа с такой же по смыслу или содержанию формулировкой вопроса;
ограничение двумя месяцами срока, в течение которого не менее чем в половине субъектов Федерации должны быть зарегистрированы региональные подгруппы;
предоставление права сбора подписей исключительно членам инициативной группы;
требование собирать подписи только в тех субъектах Федерации, где зарегистрированы региональные подгруппы;
сокращение срока сбора подписей с трех месяцев до 45 дней;
возможность отзыва инициативы решением собраний более половины региональных подгрупп.
По утверждению A.A. Вешнякова все эти нормы, усложняющие инициирование референдума, предложены для того, чтобы на референдум можно было выносить только такой вопрос, который действительно нужен для всего общества и государства . Однако, на наш взгляд, введение такого количества неоправданных, а порою и просто абсурдных, ограничений и требований, способствует не столько отсеву «ненужных для всего общества и государства инициатив», сколько полному блокированию инициативы проведения народного голосования по любому вопросу вне зависимости от его важности.
Выраженная A.A. Вешняковым позиция законодателя, считающего, что многочисленные сложности и трудности отпугнут «ненужные инициативы» вполне обоснованна. Вот только значительное количество разнообразных условий и ограничений позволяет действующей власти заблокировать любую невыгодную ее интересам инициативу.
Какие же составные элементы конституционного права граждан на участие в референдуме ущемляются вышеперечисленными ограничениями?
Конституционное право граждан на участие в референдуме является комплексным правом, включающим в свой состав ряд субъективных прав по участию в референдуме. При этом часть из них закреплена в Федеральном конституционном законе «О референдуме Российской Федерации» от 28 июня 2004 г. прямо, другая - косвенно.
Гражданин Российской Федерации может быть:
участником инициативной группы;
членом агитационной инициативной группы;
уполномоченным представителем инициативной группы;
членом комиссии референдума с правом решающего и совещательного голоса;
наблюдателем;
рядовым участником референдума, голосующим за или против вопроса, вынесенного на референдум;
участником судебного процесса в связи с рассмотрением жалобы на нарушение права участвовать в референдуме.
Основополагающим этапом в реализации конституционного права граждан Российской Федерации на участие в референдуме является инициирование проведения референдума. В случае успешной реализации инициативы проведения референдума гражданами Российской Федерации возникает возможность реализации остальных субъективных прав, вытекающих из конституционного права на участие в референдуме.
Прежний Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» от 10 октября 1995 г. предусматривал возможность проведения референдума по требованию не менее двух миллионов граждан Российской Федерации, имеющих право на участие в референдуме Российской Федерации, при условии, что на территории одного субъекта Российской Федерации или в совокупности за пределами территории Российской Федерации проживают не более 10 процентов из них (ст. 8).
Предметные ограничения конституционного права граждан Российской Федерации на участие в референдуме
Среди ограничений конституционного права граждан Российской Федерации на участие в референдуме мы считаем возможность выделить группу так называемых временных ограничений, то есть условий, определяющих периоды времени, когда не может быть назначен или проведен референдум.
Конституция Российской Федерации допускает возможность ограничения прав и свобод человека и гражданина только в исключительных случаях и в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ст. 55).
В условиях чрезвычайного положения в соответствии с федеральным конституционным законом могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия (ст. 56).
Чрезвычайное и военное положение - это особые виды государственного режима. Ограничение права на участие в референдуме предусмотрено Федеральными конституционными законами «О чрезвычайном положении» и «О военном положении» .
Согласно ст. 14 Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении» референдум не проводится на территории, на которой введено чрезвычайное положение, в течение всего периода действия чрезвычайного положения.
На основании п. 4 ст. 7 Федерального конституционного закона «О военном положении» референдум не проводится и на территории, на которой введено военное положение. Референдум не только не проводится, но и не назначается в условиях военного или чрезвычайного положения, а также в течение трех месяцев после отмены военного или чрезвычайного положения. Введение таких ограничений объективно обусловлено невозможностью обеспечить проведение референдума в обстановке, в которой могли бы быть гарантированы конституционные права и свободы.
В соответствии со ст. 1 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. N З-ФКЗ «О чрезвычайном положении» (с изменениями от 30 июня 2003 г., 7 марта 2005 г.) под чрезвычайным положением понимается вводимый в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным конституционным законом на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях особый правовой режим деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, их должностных лиц, общественных объединений, допускающий установленные настоящим Федеральным конституционным законом отдельные ограничения прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей.
Введение чрезвычайного положения является временной мерой, применяемой исключительно для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя Российской Федерации. Целями введения чрезвычайного положения являются устранение обстоятельств, послуживших основанием для его введения, обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина, защиты конституционного строя Российской Федерации.
Чрезвычайное положение вводится лишь при наличии обстоятельств, которые представляют собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю Российской Федерации и устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер.
Под военным положением понимается особый правовой режим, вводимый на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях в соответствии с Конституцией Российской Федерации Президентом Российской Федерации в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии.
Целью введения военного положения является создание условий для отражения или предотвращения агрессии против Российской Федерации. Период действия военного положения начинается с даты и времени начала действия военного положения, которые устанавливаются указом Президента Российской Федерации о введении военного положения, и заканчивается датой и временем отмены (прекращения действия) военного положения.
В период действия военного положения в соответствии с настоящим Федеральным конституционным законом могут в той мере, в какой это необходимо для обеспечения обороны страны и безопасности государства, ограничиваться права и свободы граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства (далее - граждане), деятельность организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, права их должностных лиц. На граждан, организации и их должностных лиц могут возлагаться дополнительные обязанности.
В соответствии с частью 2 статьи 87 Конституции Российской Федерации основанием для введения Президентом Российской Федерации военного положения на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях является агрессия против Российской Федерации или непосредственная угроза агрессии.
В Федеральном конституционном законе «О военном положении» в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права агрессией против Российской Федерации признается применение вооруженной силы иностранным государством (группой государств) против суверенитета, политической независимости и территориальной целостности Российской Федерации или каким-либо иным образом, несовместимым с Уставом ООН.
В п. 5 ст. 6 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» от 26 июня 2004 г. предусмотрена возможность ограничения срока, в течение которого референдум субъекта Российской Федерации, местный референдум с такой же по смыслу формулировкой вопроса не проводятся. Данная норма не исключает проведение повторного референдума по тому же самому вопросу, ограничивается только период, в течение которого это невозможно. Установлен верхний предел срока ограничения - не более двух лет со дня официального опубликования результатов референдума.
