Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Конституционно-правовая основа права граждан на образование в российской федерации 14
1. Понятие, юридическая природа, содержание конституционного права на образование 14
2. Становление права на образование в истории России 34
3. Законодательство в области образования 59
Глава 2. Реализация права граждан на образование в Российской Федерации 88
1. Механизм реализации права граждан на образование в Российской Федерации 88
2. Проблемы разграничения полномочий между российской федерацией и ее субъектами в области образования 121
3. Основные проблемы реализации права граждан на образование субъектах российской федерации 151
4. Судебная защита - важнейшая гарантия реализации права на образование 172
Заключение 195
Библиография 200
- Понятие, юридическая природа, содержание конституционного права на образование
- Становление права на образование в истории России
- Механизм реализации права граждан на образование в Российской Федерации
- Проблемы разграничения полномочий между российской федерацией и ее субъектами в области образования
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена тем центральным местом, которое занимает образование в жизни человека и общества. Культурная ценность образования как основы духовного совершенствования личности, как способа утверждения ее достоинства, средства экономического благосостояния человека и условия всестороннего развития общества определяет конституционное закрепление права на образование в качестве одного из основных прав человека и гражданина и влечет необходимость обеспечения гарантий его реализации.
Рассматриваемая проблема - один из частных вопросов общей проблемы прав человека в современной России. Российское образование наряду с большими людскими ресурсами, территорией и природными богатствами, является одной из фундаментальных основ России, позволяющей ей сохраниться в качестве великого государства. Конституция Российской Федерации, Законы «Об образовании» и «О высшем и послевузовском образовании», международные Пакты о правах человека устанавливают конституционно-правовые и международно-правовые основы прав человека и гражданина. Однако реализация указанных норм происходит в условиях социально-экономического и духовного кризиса, охватившего страну. И это в полной мере относится и к образовательной сфере.
Актуальность исследования обусловлена принятием Концепции модернизации образования до 2010 года, Национальной доктрины образования Российской Федерации до 2025 года, приоритетного национального проекта «Образование», а также присоединением Российской Федерации к Болонской декларации.
Однако отсутствие достаточно серьезной и научно-обоснованной программы действий государства по данной проблеме, поспешное и не до конца продуманное реформирование системы образования может губительно сказаться на будущем нашей страны. Проекты реформ, которые начали осуществляться, вызывают серьезную критику научной общественности.
В числе ключевых проблем, требующих своего скорейшего разрешения, можно выделить: обеспечение прав и свобод человека и гражданина в образовательной
сфере; расширение доступности образования; кардинальное улучшение качества образования на всех его ступенях; коренное повышение эффективности государственно-общественного и муниципального управления сферой образования; увеличение бюджетного финансирования и совершенствование организационно-экономического механизма развития образования.
Сегодня в России общее количество законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере образования, только на федеральном уровне составляет более 500 документов. Это создает существенные трудности в правовой регламентации деятельности образовательных учреждений, органов управления образованием, осложняя деятельность юридических служб и руководителей учебных заведений, и формируя условия для юридических коллизий и необоснованных проблем конкретных людей, возникающих при реализации ими права на образование. Все это ведет к необходимости принятия Кодекса об образовании.
В то же время в образовательной сфере достаточно большой круг отношений регулируется законодательством субъектов Российской Федерации. .И одной из основных проблем в развитии законодательства об образовательной деятельности является вопрос о соотношении законодательного регулирования в этой сфере на федеральном и региональном уровне. Существуют и другие проблемы: недостаточное финансирование образовательных учреждений, низкая зарплата преподавателей, коррупция и другие правонарушения, совершаемые чиновниками и другими деятелями образования. В последние годы появилось немало диссертационных исследований, посвященных праву на образование. В частности, работы Меншикова А.А. «Административно - правовое регулирование образования в Российской Федерации» (М., 1998)1; Матюшевой Т.Н. «Правовой статус гражданина Российской Федерации в сфере образования» (Ростов н/Д., 1999) ; Голубковой Н.С. «Особенности реализации конституционного права на
Меншиков А.А. Административно-правовое регулирование образования в Российской Федерации: Дисс. ... канд.юрид.наук, M., 1998
2 Матюшева Т.Н. Правовой статус гражданина Российской Федерации в сфере образования: Дисс— канд.юрид.наук. Ростов-н/Д, 1999
4 і
образование в негосударственном образовательном учреждении в России»1 (М., 2002); Грачевой Т.В. «Реализация конституционного права человека и гражданина российской Федерации на образование»2 (М., 2005); Калпинской О.Е. «Право на образование и механизм его реализации в системе МВД России»3 (М., 2005); Теплякова О: А. «Конституционное право на образование и его обеспечение в деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления»4 (Тюмень, 2005); Безуглов С. В. «Особенности нормативного регулирования права граждан на образование, реализуемого в условиях сельской местности»5 (Краснодар, 2005); Столбушинская О. Н. «Защита права на образование по гражданскому законодательству Российской Федерации»6 (М., 2005); Смирнова М. В. «Конституционное право на образование и гарантии его реализации в негосударственных общеобразовательных учреждениях» (М., 2006); Серегина С. Л. «Конституционное право на высшее образование в Российской Федерации»8 (Саратов, 2006); Брюхина Е. Р. «Право на труд и право на образование: регулирование отношений по профессиональной переподготовке работников в России»9 (Пермь, 2007); Шинкарева Е. Ю. «Право на образование ребенка с ограниченными возможностями и его реализация в Российской Федерации: историко-правовое исследование»10 (М., 2007).
1 Голубкова Н.С. Особенности реализации конституционного права на образование в негосударственном
образовательном учреждении в России. Автореф, дисс. ... канд юрид.наук. М., 2002
2 Грачева T.B. Реализация конституционного права человека и гражданина российской Федерации на
образование: Дисс.... канд.юрид.наук. — М., 2005
3 Калпинская О.Е. Право на образование и механизм его реализации в системе МВД РФ: Дисс. ...
канд.юрид.наук. - М., 2005.
4 Теплякова О. А. Конституционное право на образование и его обеспечение в деятельности органов
государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления : Дис. ... канд.
юрид. наук. - Тюмень, 2005.
5 Безуглов СВ. Особенности нормативного регулирования права граждан на образование, реализуемого в
условиях сельской местности : Дис.... канд. юрид. наук. - Краснодар, 2005.
6 Столбушинская О. Н. Защита права на образование по гражданскому законодательству Российской
Федерации: Дис.... канд. юрид. наук. - М., 2005
7 Смирнова М. В. Конституционное право на образование и гарантии его реализации в негосударственных
общеобразовательных учреждениях : Автореф. дис.... канд. юрид. наук. - М., 2006
8 Серегина С. Л. Конституционное право на высшее образование в Российской Федерации : Дис.... канд. юрид.
наук. - Саратов, 2006
9 Брюхина Е.Р. Право на труд и право на образование: регулирование отношений по профессиональной
переподготовке работников в России : дис.... канд. юрид. наук. - Пермь, 2007
10 Шинкарева Е. Ю. Право на образование ребенка с ограниченными возможностями и его реализация в
Российской Федерации : историко-правовое исследование : автореферат дис.... канд. юрид. наук. - М., 2007
6'
Между тем, далеко не все проблемы исследованы, существует немало спорных вопросов. После начала реформы образования в науке отсутствуют работы, посвященные системному анализу действующего законодательства в сфере образования. Не исследованы проблемы, связанные со спецификой реализации права на образование в субъектах Российской Федерации.
Таким образом, актуальность диссертационного исследования обусловлена: необходимостью дальнейшего развития и укрепления гарантий права человека и гражданина на образование; недостатками в конституционном и текущем законодательстве, в частности, наличием противоречий между федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ в образовательной сфере; недостаточностью научных исследований, посвященных вопросам содержания права на образование и его реализации в субъектах Российской Федерации.
Степень разработанности темы исследования. В работе использовались научные труды российских ученых, разработавших фундаментальные категории общей теории государства и права: С.С. Алексеева, В.К. Бабаева, В.Н. Кудрявцева, В.В. Лазарева, А.В. Малько, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомирова.
Использовались работы по теории прав человека В.Н. Бутылина, Н.В. Витрука, Л.Д. Воеводина,Л.И. Глухаревой,Е.А. Лукашевой, М.Н. Лазутовой, ВА. Патюлина, В.А. Ржевского, Ф.М. РудинскогоДЕ. Фарбера, Б.С. Эбзеева.
В основу исследования вопросов конституционного законодательства положены научные исследования ученых - представителей науки конституционного права: С.А. Авакьяна, Н.С. Бондаря, Е.Д.Волоховой, В.Т. Кабышева, Е.И.Козловой, Т.Н. Комковой, О. Е. Кутафина, В.О. Лучина, Т.Я. Хабриевой, В. А. Черепанова, В.Е. Чиркина, Б.С. Эбзеева.
Проблемы реализации права на образование и положения человека и гражданина в сфере образования исследовались в трудах Е.Б. Баянова, Е.В. Буслова, Е.Д. Волоховой, Г.А. Дороховой, Л.А. Дольниковой, СВ. Курова, И.А. Рожкова, В.М. Сырых, B.C. Толстого, В.И. Шкатуллы.
Использовались работы по психолого-педагогическим, социологическим,
философским, органшационно-управленческим аспектам образования Н.И. Булаева,
ЕВ. Буслова, Б.С.Гершунского, Н.П.Пищулина, А.В.Петровского, В.А.Садовничего, О.Н.Смолина, З.К.Шнекендорфа.
Объект исследования - общественные отношения, связанные с конституционным, международно-правовым регулированием права человека и гражданина на образование в Российской Федерации и ее субъектах.
Предмет диссертационного исследования - составляют нормы российского законодательства, а также комплекс проблем, охватывающих понятие, содержание и юридическую природу права на образование, конституционно-правовые и иные правоотношения, складывающиеся в процессе его реализации.
Цель исследования. В условиях функционирования двухуровневой системы конституционного законодательства, для повышения эффективного регулирования отношений по реализации личностью конституционного права на образование, требуется уточнить содержание права на образование, проанализировать механизм разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в области образования, проанализировать эффективность механизма реализации конституционного права граждан на образование и выработать новые предложения по его совершенствованию.
Для достижения вышеназванной цели поставлены следующие частные задачи: в рамках концепции прав человека уточнить теоретическое понятие права человека на образование; исследовать конституционно-правовые и иные нормы Российской Федерации, международно-правовые нормы, регулирующие отношения, связанные с реализацией конституционного права на образование; систематизировать эмпирические данные о противоречиях в определении компетенции в сфере образования субъектов Российской Федерации; исследовать систему образования и механизм реализации права на образование в субъектах РФ.
Методологическая база и методы исследования. В процессе работы над диссертацией использовались следующие общенаучные и специально-правовые методы исследования: системный метод, анализ и синтез, историко-правовой, формально-юридический методы. При исследовании федерального и регионального законодательства применялись методы сравнительно-правового анализа.
Методологической основой работы являются теория прав человека, научные достижения современного конституционного права, общей теории государства и права. Нормативную базу исследования составляют: Конституция Российской Федерации 1993 года, федеральные законы и нормативные акты, Постановления Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ, а также законодательство субъектов Российской Федерации (Республик: Башкортостан, Татарстан, Тыва, Чувашской, Коми, Мордовия и др., областей: Пензенской, Ульяновской, Тюменской, Ленинградской, Ярославской, Тульской и др.) в сфере образования, нормы международного права.
Научная новизна. В настоящем исследовании, одном из первых в Российской Федерации, выявлены особенности реализации права человека и гражданина на образование в РФ; обосновано место права на образование в системе прав и свобод личности; по-новому определены элементы конституционного права на образование; рассмотрены возможности ограничения права на образование; дан анализ реализации права на образование на уровне субъектов Российской Федерации; исследованы проблемы компетенции Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере образования; разработаны предложения, направленные на совершенствование федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации с учетом присоединения России к Болонской декларации, реализации проводимых реформ в сфере образования и национального проекта «Образование».
Положения, выносимые на защиту:
1. Образование представляет собой целенаправленный процесс воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства, сопровождающийся констатацией достижения гражданином установленных государством образовательных уровней.
Право на образование в объективном значении - система правовых норм (правовой институт), регулирующий общественные отношения, связанные с обеспечением гражданам возможности получения образования.
Рассматривая классификацию прав человека, можно увидеть отсутствие единого мнения о месте права на образование в системе прав и свобод личности.
Юридическая природа права на образование характеризуется отнесением права на образование к основным конституционным правам человека и гражданина и его специфическим содержанием. В общей системе основных прав и свобод право на образование занимает одно из ведущих мест в группе социально-экономических прав, являясь своеобразным ядром и одним из важнейших условий и необходимой предпосылкой для осуществления многих других конституционных прав.
Уточнено понятие права на образование, его место в системе конституционных прав и свобод.
2. Особое место в системе образовательного законодательства занимает
Национальная доктрина образования в Российской Федерации до 2025 года
(принята Постановлением Правительства Российской Федерации от 04.10.2000
г.) - документ, выступающий, наряду с Конституцией РФ, политико-правовой
основой правового регулирования российской системы образования. В то же
время политическая, и одновременно декларативная составляющая этого
документа, занимает значительно больший удельный вес, чем собственно
правовое его содержание.
Национальная доктрина образования пока еще не заняла предназначенного ей подлинного места в государственной образовательной политике. Поэтому суть наших предложений состоит в том, чтобы Национальная доктрина образования в Российской Федерации была введена федеральным законом.
3. Выдвинуты дополнительные аргументы в пользу принятия
образовательного кодекса. Их суть состоит в следующем:
- принятие кодекса об образовании ставит четкие пределы нормотворческим полномочиям Министерства образования и науки РФ и становится исключительной компетенцией законодательной власти;
кодекс об образовании представляет эффективное средство, нацеленное как на улучшение качества правового регулирования отношений в сфере образования, так и на обеспечение доступности самого образовательного права;
образовательный кодекс позволяет решить ряд проблем юридико-технического характера: устраняет разного рода несостыковки и разночтения, возникающие в связи с применением большого количества разрозненных нормативных правовых актов; обеспечивает унификацию понятийного аппарата, содействует устранению так называемых скрытых коллизий (коллизий правовых норм, возникающих из-за того, что одно и то же понятие по-разному определяется в разных нормативных правовых актах);
- кодекс будет содействовать более четкому разрешению противоречий
между нормами образовательного законодательства и нормами «пограничных»
отраслей законодательства (гражданского, административного, бюджетного и
т.д.);
- кодекс позволил бы объединить в единую систему правового
регулирования различные проявления образовательной деятельности,
значительно расширить субъектный состав отношений, регулируемых
образовательным правом.
4. Реализация права на образование в Российской Федерации сопряжено с
рядом трудностей препятствующих обеспечению этого права в полном объеме:
недофинансирование образования, качество образования; отсутствие
дополнительных льгот для отдельных категорий граждан в целях доступности
образования - детей-сирот, детей-инвалидов, инвалидов I и II группы и др.
В этой связи предлагается ежегодно определять на федеральном уровне и субъектов РФ фиксированный процент от бюджета на развитие образования и меры по обеспечению доступности образования для вышеуказанных категорий граждан.
5. В связи с реализацией национального проекта «Образование» автор на
основе проведенного социологического исследования выдвинул следующие
предложения:
необходимо обеспечить полное информирование граждан о целях и преимуществах указанного проекта, а также о ходе его реализации;
безусловное финансирование проекта и обеспечение образовательных потребностей граждан во всех государственных и муниципальных образовательных учреждениях;
создание равных условий для всех участников проекта, а не только поддержка отличившихся и одаренных.
6. В исследовании выражено отношение к Болонскому процессу, даны
прогнозы реализации Болонской декларации.
Интеграция России в европейское образовательное пространство несет в себе очевидные преимущества. Новая система призвана предоставить студентам большую самостоятельность в выборе вектора своего образования, дополнительные возможности варьировать свое расписание и трудозатраты. Признание отечественных дипломов о высшем образовании в европейских странах значительно облегчит молодым специалистам поиск работы за рубежом, повысит их конкурентоспособность на международном рынке труда.
В то же время подобная реформа потребует кардинального пересмотра основ образовательной политики и учебного процесса в Российской Федерации. Она несет в себе и негативные последствия для российского образования, такие как: отказ от большинства базовых фундаментальных курсов и замену их системой спецкурсов; шестилетнее образование (4 года бакалавриата + 2 года магистратуры) еще не имеет соответствующего правового обеспечения в трудовом законодательстве; в результате дистанционного обучения из образовательного цикла, по существу, выпадает воспитательный момент. Об этом свидетельствуют замена связки «преподаватель - студент» связкой «компьютер - студент».
7. Исследована проблема разграничения полномочий между различными
уровнями публичной власти в сфере образования. В диссертации сделан вывод
о том, что в настоящее время произошло значительное сокращение
компетенции субъектов РФ по предметам совместного ведения в области
образования. Причиной этому стала не только политика федерального центра
по расширению своих полномочий, но и отсутствие в законе «Об образовании» четкого разграничения полномочий между органами власти в сфере образования.
8. Выявлены на основе социологического исследования, проведенного в Пензенской, Ульяновской областях и Республике Мордовия с участием автора, причины нарушения конституционных прав молодежи, включая право на образование.
Отмечено пять основных проблем (приобретение жилья, безопасность жизни, отсутствие социальных гарантий, право на образование, право на труд), волнующих молодежь, связанных с нарушением их прав. 28,8% опрошенных указали, что нарушается право на образование. С возрастом (от 16 до 30 лет) значимость данной проблемы снижается с 30,8% до 24,3%. Однако к 30-ти годам каждый четвертый продолжает считать эту проблему не решенной.
Главной и основной причиной незащищенности прав молодежи является, отсутствие надежных законові поі молодежной проблематике. Так считают 45,4% опрошенных. На втором месте находится проблема, связанная с отсутствием законов, направленных на защиту интересов большей части населения. Такого мнения придерживаются 39,1% опрошенных. Коррумпированность государственных структур волнует более чем третью часть молодежи (38,3%). Практически в такой же мере респондентов волнует бесконтрольность действий правоохранительных органов - 37,6%.
Теоретическая и практическая значимость. Выводы и предложения диссертации могут быть использованы в правотворческой деятельности, а также в научных исследованиях, в педагогической деятельности, в частности, вузами в учебном процессе.
Апробация и внедрение результатов исследования. Положения диссертационного исследования докладывались на III Всероссийской научно -практической конференции «Актуальные проблемы Российского права на современном этапе» (Пенза, 2004 г.), Всероссийской научно-практической конференции «Социальная политика в проблемном регионе» (Пенза, 2004г.), IV Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы
российского права на современном этапе» (Пенза, 2005 г.), мелфегиональной научной конференции «Государство и общество: проблемы взаимодействия» (Пенза, 2005 г.), V Всероссийской научно-практической конференции «Тенденции и противоречия развития российского права на современном этапе» (Пенза, 2006 г.), XI Международной научно-методической конференции «Университетское образование» (Пенза, 2007г.).
Основные результаты исследования опубликованы в аналитическом докладе «Российская молодежь в регионах «скромного» достатка. Каковы жизненные перспективы?» (2005г.), освещались и обсуждались в ходе семинаров, дискуссий, научно-практических конференций, проводимых в течение 2007-2008 г.г. Министерством образования и науки Пензенской области.
Основные положения работы изложены в научных статьях по теме диссертационного исследования.
Внедрение результатов исследования осуществлялось в процессе преподавания дисциплин «Конституционное право Российской Федерации» и «Муниципальное право Российской Федерации» на кафедре государственно -правовых дисциплин Пензенского государственного университета.
Структура и объем диссертации определяется ее содержанием и состоит из введения, двух глав (семи параграфов), заключения, списка источников и использованной литературы. Основные выводы и предложения представлены по параграфам и в заключении.
Понятие, юридическая природа, содержание конституционного права на образование
Система ценностных ориентиров современного общества определяется представлением о правах человека, то есть о совокупности фундаментальных или основных прав, принадлежащих каждому от рождения.
Права человека — это его собственность, важнейшее достояние. Они выражают его жизненные потребности, а также отношения с другими людьми, обществом и государством, благодаря которым человек получает наибольшую свободу и возможность саморазвития.1
Права человека неотделимы от социальной деятельности людей, от их общественных отношений, способов бытия индивида. Права человека органично вплетены в общественные отношения, они являются нормативной формой взаимодействия людей, упорядочения их связей, координации их поступков и деятельности, предотвращения противоречий, противоборства, конфликтов. По своему существу они нормативно формулируют те условия и способы жизнедеятельности людей, которые объективно необходимы для обеспечения нормального функционирования индивида, общества, государства.2
Конституционное признание права на образование как одного из основных прав человека является существенной характеристикой современного российского законодательства. Закрепив это право в ст.43, Конституция РФ 1993 года ввела его в качестве элемента в конституционный статус личности, придала ему исходное значение, послужила основой для создания национального образовательного законодательства, призванного конкретизировать положения ст.43 Конституции РФ, гарантии и порядок их реализации, а также способы защиты.
Анализ теоретических источников показывает, что термин «образование» трактуется в литературе неоднозначно. Это связано с тем, что исследованием вопросов образования занимается ряд наук (педагогика, психология, социология, юриспруденция, экономика, философия и др.). При этом каждая из наук рассматривает «образование» со своих позиций, соответствующих предмету данной науки.
Например, в «Большой Советской Энциклопедии» дается следующее определение: «Образование - это процесс и результат усвоения систематизированных знаний, умений и навыков... Основной путь получения образования - обучение в различных учебных заведениях. Существенную роль в усвоении знаний, умственном развитии человека играют также самообразование, культурно-просветительская работа, участие в общественно-трудовой деятельности»1. Таким образом, с общепринятых позиций под образованием понимается процесс приобретения знаний, причем не только через обучение в специализированных учебных заведениях и самообразование, но и через общественную деятельность индивида. На наш взгляд, такое широкое толкование образования не может способствовать устранению юридических неточностей.
В психологии образование часто определяется не столько как процесс приобретения систематизированных знаний, сколько как результат процесса обучения, как «совокупность систематизированных знаний и связанных с ними навыков и умений, определяющая социальную и духовную зрелость личности»". Это определение также не может быть взято за основу при определении правового статуса гражданина, поскольку зависит не столько от правовых возможностей, сколько от индивидуальных особенностей человека.
В педагогике под образованием помимо общепринятого определения, встречающегося в «Большой Советской Энциклопедии», понимают профессиональную деятельность по обучению и воспитанию, имеющую целью формирование определенного типа личности. Однако право на образование, являясь конституционным, охватывает все слои населения, а не только педагогов, поэтому данное определение для юридической науки также не может быть взято за основу.
В экономике под образованием часто понимается совокупность образовательно-воспитательных учреждений, характеризующаяся как самостоятельная экономическая система1.
В социологии образование нередко определяется как формальный процесс, на основе которого общество передает ценности, навыки, знания от одного человека или группы людей, другим людям2. При этом, по мнению» ряда социологов, образованию во всем мире присущи следующие черты: а) образование навязывает определенные культурные ценности, в частности, стремление к конкуренции и уважение к власти; б) для передачи таких ценностей нужны формальные организации; в) весь процесс обучения направлен на социализацию людей учащихся; г) содержание образования иногда может вступать в конфликт с интересами учащихся3.
В плане определения социальной ценности образования - интерес представляет следующее определение, представленное В.Н. Турченко: «Образование можно определить как относительно самостоятельную систему, целевой функцией которой является систематическое обучение и воспитание членов общества, ориентированное на овладение определенными (согласно формально зафиксированных эталонов) знаниями (прежде всего научными), ценностями и связанными с ними навыками, умениями, нормами поведения, содержание которых в конечном счете определяется социально-экономическим строем данного общества и его материально-технической базой»4. Полагаю, определение образования как самостоятельной системы обучения и воспитания членов общества достаточно интересно с позиций юриспруденции, поскольку любая система может быть описана юридическими характеристиками (объект, юридическое содержание, субъекты, их права и обязанности и т.д.).
Становление права на образование в истории россии
Образование является важнейшей составной частью жизнедеятельности любого общества. Из современных норм международного права следует, что право на образование принадлежит каждому человеку. И тем не менее его границы, способы реализации имеют свои особенности в каждой стране или регионе в зависимости от условий, в которых оно формировалось. По этой причине полное представление о праве на образование в России можно получить с учетом истории его формирования.
Изучение документов из истории образования в России показывает, что формирование права на образование в современном его понимании зависело от четырех факторов: 1) позиции государственной власти по отношению к развитию грамотности и более высокого уровня образованности среди своих подданных; 2) отношения отдельных слоев и групп населения к получению систематических знаний; 3) материальных возможностей государства в развитии системы обучения; 4) возможностей населения по использованию шансов на получение образования.
Отношение власти к развитию грамотности среди "населения вызвано прежде всего потребностями развития управляемых территорий. Так, в X-XI вв. княжеская власть Древней Руси стремилась к налаживанию регулярной системы государственного управления и к развитию дипломатических отношений с другими государствами. Это требовало распространения не только элементарной грамотности (чтение, письмо, счет), но и знаний более высокого уровня - философских и религиозных сочинений; научных трактатов греческих, римских, византийских, арабских, западноевропейских и других авторов а также изучения иностранных языков для выполнения дипломатических функций.
Как бы там ни было, потребность в образовании испытывали основные группы населения, и княжеская верхушка поощряла стремление к знаниям. Князь Владимир даже предпринял попытку организации христианских школ в каждом приходе, с тем, чтобы там обучение вели священники. Во всяком случае он велел брать у состоятельных родителей детей для обучения, что способствовало распространению религии и грамотности. Это были первые шаги не только к тому, чтобы ввести право на образование, но и сделать обучение обязанностью. Подобные меры предпринимал и Ярослав Мудрый
Началом становления школы как социального института принято считать 988 год, поскольку в летописях отмечается, что именно в этот период князь Владимир посылал «собирать у лучших людей детей и отдавать их в учение книжное»2. В летописях также упоминается, что князь Владимир «посеял книжное слово в сердце верных людей». Сам термин «школа» в отечественном лексиконе впервые упоминается в летописях 1382 года.
Центрами образования в феодальной Руси были монастыри. Первые училища и школы появились именно при монастырях.
Однако колоссальный урон образованию на Руси нанесло опустошительное татаро-монгольское нашествие. Были уничтожены библиотеки, разграблены монастыри, прекратили образовательную деятельность училища и школы.
Оживление образования начинается с середины VX века. По сведениям В.О. Ключевского, в это время на Руси существовало до двухсот монастырей. Которые и были центрами возрождения грамотности. Стали создаваться в это период городские и сельские училища
К середине XVI столетия общественный уклад России приобрел все черты развитого церковно-государственного устройства. Православие и образование в России были слиты в единое целое. Священник отвечал не только за нравственное состояние прихожан - он обучал их и грамоте. От православия пошло и русское образование, и воспитание.
В XIV-XVI веках появилось индивидуальное обучение, которое вели «мастера грамоты».
Собирая до 10 учеников, мастера создавали «школы грамоты». Чаще всего в роли «мастеров» выступали священники. Как правило обучение начиналось с 7 лет и продолжалось два года. Весь материал усваивался в школе, домашних заданий не было.
До середины XVII столетия система образования не носила сословного характера.
Первым государственным документом в котором были изложены задачи в области образования стало постановление Стоглавого Собора 1551 года (название получил по состоявшему из ста законов своду). Собор, в котором участвовали представители высшей церковной иерархии с участием Ивана Грозного и Боярской думы принял ряд постановлений, направленных на укрепление официальной церкви, и поставил вопрос о необходимости учреждения в стране школ, так как те, кто хотели занять дьяконовские и поповские должности, «грамоте мало умеют», потому что учились у тех, кто сам был малограмотным.
В XV-XVII вв. образование на Руси приобретает все признаки государственной профессиональной школы. Это дает основание ряду исследователей прийти к выводу, что грамотность к тому времени получила достаточно широкое распространение. «Устойчивое представление о том, что допетровская Русь была полудикой, малограмотной, необразованной, не соответствует действительности. Данные, полученные отечественными историками, показывают, что в XV-XVII вв. грамотность среди монахов составила 75%, землевладельцев - 50%, посадских - 20%, крестьян - 15%))1.
Механизм реализации права граждан на образование в Российской Федерации
Право на образование в единстве с другими правами и свободами человека существует до формирования системы права и независимо от государства. Государство лишь признает право на образование и обязано принять все меры к тому, чтобы каждый мог этим правом воспользоваться. Поэтому государство должно создать правовой механизм, действие которого обеспечивает реализацию права на образование.
Представление о формировании и действии механизма правового обеспечения зависит от того, что понимать под термином «право». Если исходить из концепции естественного права, то его действие начинается еще до издания государством правовых актов. Такой подход особенно актуален для современной российской теории права, где естественно-правовые теории лишь совсем недавно получили распространение. Но в то же время они получили официальное признание в акте высшей юридической силы Конституции РФ. Эта позиция государства нашла прямое выражение в Преамбуле, статьях 2 и 17 Конституции. В ч.2 ст. 17 прямо установлено, что права и свободы принадлежат человеку от рождения, а не даруются ему государством либо кем-то еще.
По этой причине в российской литературе уже появились утверждения о том, что первый этап правореализации представляет собой «возведение естественного права в закон (позитивное право), придание ему нормативной формы»1. «Исходной формой реализации права, - отмечается в другом издании, - является законотворчество. Принятие правовых законов, формулирование в законах правовых предписаний - самое трудное и самое благородное дело законодателей. Тем самым они реализуют содержащиеся в общественных отношениях объективные по обстоятельствам и естественные по условиям места и времени требования, вытекающие из «природы вещей». Поскольку ядро естественного права составляют права и свободы человека, его притязания к государству, то с создания позитивной системы права и начинается формирование механизма обеспечения личных прав индивида, в том числе и права на образование.
Как утверждает в своей работе Калпинская О.Е. механизм реализации права на образование представляет совокупность взаимосвязанных и шаимодействующих нормативных, организационных и инструментальных институтов, при помощи которых устанавливаются "правила, регламентирующие поведение субъектов образовательной деятельности, определяются пути преодоления конфликтных ситуаций, возникающих в образовательном процессе, закрепляются меры и процедуры юридической ответственности за неисполнение и нарушение предписаний образовательного законодательства2.
Волохова Е.Д. считает, что реализация права - это перевод естественно-правовых представлений в позитивную систему норм3.
Когда в современной теории государства и права обсуждается вопрос о действии права, то в подавляющем большинстве случаев имеется в виду реализация уже сформулированных и вступивших в силу правил поведения. При этом термины «действие» и «реализация» чаще всего используются как взаимозаменяемые.
Хотя в литературе сформировалась и другая позиция, согласно которой званные термины неравнозначны. Один из выводов, касающихся рассматриваемых понятий, сформулирован Д. А. Керимовым, который полагает, что «действие права - это более широкое понятие, чем реализация правовых норм. В свою очередь реализация правовых норм - это более высокая ступень действия права»4. На анализе соотношения этих понятий более подробно останавливается Д.И. Гойман. Он полагает, что понятие «действие права» является боле широким, поскольку включает в себя как явления, связанные с реализацией, так и некоторые другие процессы. Он объясняет свою позицию следующим образом. Во-первых, действие права охватывает своим содержанием реализацию правовых идей, фактических правовых норм, принципов и требований правовой политики, т. е. всего того, что составляет потенциал права, а не только признаваемого (удостоверяемого) государством юридически должного в социальной практике. Иными словами, действие права проявляет себя задолго до того, как возникают конкретные установления государства, в то время как реализация права начинается с появлением нормативно-юридических предписаний. Как нетрудно заметить, по мнению Д.И. Гоймана право начинает действовать еще в своем, так сказать, естественном состоянии, до того, как общество выразит его в определенных положениях. Во-вторых, - полагает он, - «реализация права не охватывает все каналы специально-юридического осуществления права, в частности индивидуально-правовую деятельность государственных органов и их должностных лиц, наделенных властными полномочиями». По его мнению за пределами понятия «реализация права» остаются осуществление правовых принципов, аксиом, нормативных обобщений, правовых норм непрямого действия1. Если принять во внимание положение о том, что естественное право находит свое воплощение в системе правовых норм, которые в свою очередь представляют собой образ будущего возможного поведения, модель предстоящего взаимодействия участников общественных отношений, то его реализация на этом этапе представляет собой воплощение модели в жизнь, в фактическое поведение. В этом и состоит смысл многих определений понятия «действие права». Несколько особо выделяется определение действия права, которое предлагает B.C. Нерсесянц. Он считает, что «действие права - это совокупность всех форм проявления его юридической силы»2. На современном этапе, когда можно считать, что система норм в сфере образования в общих чертах сформирована, их реализация заключается в том, чтобы, например, обучающиеся воспользовались своим правом на образование, а органы государства в сложном процессе выполнения своих властно-управленческих функций обеспечили им такую возможность.
Если нормы права реализуются в поведении людей, то возникает естественный вопрос, должны ли эти нормы непременно дойти до сознания людей. Ситуация не такая простая, как это может показаться на первый взгляд. С одной стороны, казалось бы, вряд ли можно говорить, например, об исполнении закона, если исполнитель его не знает. Но с другой стороны, с давних пор известна максима: незнание закона не освобождает от наказания в случае его нарушения.
Проблемы разграничения полномочий между российской федерацией и ее субъектами в области образования
Проблема разграничения полномочий между различными уровнями публичной власти достаточно сложна. Анализ федеральных законов, регулирующих предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, позволяет установить, что на практике применяются различные подходы к определению пределов федерального и регионального законодательного регулирования. При этом большинство федеральных законов по предметам совместного ведения в настоящее время либо осуществляют исчерпывающее правовое регулирование общественных отношений, либо оставляют весьма незначительную сферу для собственного правового регулирования субъектов Российской Федерации.
Сформулировать единые для всей сферы предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов критерии разграничения полномочий между органами государственной власти двух уровней весьма сложно, да и вряд ли целесообразно. В федеративном государстве должна существовать лишь концепция разграничения полномочий по предметам совместного ведения, определяющая общие для всех предметов принципы такого разграничения. При этом конкретный вариант разграничения полномочий должен, по-видимому, определяться федеральным законодателем при принятии федерального закона о соответствующем предмете ведения с учетом особенностей конкретного предмета совместного ведения и установленных в концепции, а в идеале — в федеральной Конституции, общих условий, при наличии которых федеральный законодатель вправе осуществить исчерпывающее правовое регулирование по предмету совместного ведения.
В отношении определения принципов разграничения полномочий по предметам совместного ведения отечественные правоведы расходятся во взглядах. И.А. Умнова предлагает в качестве одного из принципов разграничения полномочий по предметам совместного ведения на конституционном уровне закрепить принцип благоприятного правового режима, суть которого заключается в том, что субъект Федерации может улучшать, но не ухудшать правовое положение субъектов правового регулирования, в первую очередь субъект федерации не может ограничивать правовой статус участника правовых отношений, определенный на федеральном уровне1. Т.Я. Хабриева, не отрицая возможность федеральных органов государственной власти осуществлять исчерпывающее регулирование по предметам совместного ведения, предлагает ему руководствоваться принципом «разумной сдержанности», согласно которому они не должны регулировать те отношения, которые без ущерба для качественного выполнения задач публичной власти может урегулировать субъект Федерации , и выделяет при этом три группы федерального регулирования по предметам совместного ведения: вопросы общегосударственного значения, требующие непосредственного и подробного регулирования федеральным законом и лишь в некоторых случаях дополнительно законами субъектов Российской Федерации; вопросы, по которым на федеральном уровне осуществляется разграничение компетенции и основные процедуры по реализации субъектами их компетенции; вопросы, требующие определения на федеральном уровне только принадлежности и, возможно, самых общих принципов осуществления полномочий1.
Е.В. Чурсина формулирует семь основных принципов разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения, а именно:
1. Принцип субсидиарности — максимально возможный объем полномочий сосредоточивается на региональном уровне, за федеральным уровнем закрепляются лишь те части совместного правового поля, которые не могут быть успешно решены субъектами Федерации.
2. Принцип ограниченной необходимости федерального регулирования — федеральное регулирование по предметам совместного ведения осуществляется только в случаях необходимости в таком регулировании для обеспечения единообразных условий жизни на территории Федерации или сохранения правового и экономического единства в общегосударственных интересах.
3. Принцип рамочного федерального регулирования — по предметам совместного ведения должны издаваться основы законодательства и конкретизирующие их законы субъектов Российской Федерации, возможно также федеральное регулирование в целях осуществления полномочий федеральных органов власти.
