Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 Гносеологические аспекты конституционно-правового регулирования права на жилище
1.1. Социальное значение права на жилище и его отражение в конституциях России, государств Европы и стран СНГ 12
1.2. Юридическая природа и характеристика права на жилище 26
1.3. Международно-правовые стандарты в области права на жилище 45
Глава 2 Государственно-правовой механизм реализации и защиты права на жилище
2.1. Понятие, содержание и структура государственно-правового механизма реализации и защиты права на жилище 74
2.2. Система государственных органов и государственная политика в области реализации и защиты права на жилище 91
2.3. Проблемы правового регулирования вопросов реализации и защиты права на жилище 129
Заключение 153
Список литературы
- Социальное значение права на жилище и его отражение в конституциях России, государств Европы и стран СНГ
- Юридическая природа и характеристика права на жилище
- Понятие, содержание и структура государственно-правового механизма реализации и защиты права на жилище
- Система государственных органов и государственная политика в области реализации и защиты права на жилище
Введение к работе
Актуальность темы настоящего диссертационного исследования связана со следующим. Право на жилище входит как составная часть в понятие «достойный жизненный уровень» для каждого человека, провозглашенный Всеобщей декларацией прав человека и Международным пактом об экономических, социальных и культурных правах, и содержится в конституциях многих демократических государств.
Данное право закреплено в статье 40 Конституции Российской Федерации . Право на жилище входит в состав предусмотренного Конституцией России комплекса социально-экономических прав, затрагивающих самые основы жизни людей, и является одним из элементов конституционно-правового статуса гражданина.
Как элемент правового статуса личности конституционное право на жилище входит в состав государственно-правовых отношений, то есть право на жилище одной своей гранью находится в сфере государственного права. Другие грани, отражающие момент фактического удовлетворения жилищной потребности граждан и пользование предоставленным жильем, находятся в сфере административного и гражданского права. Особенностью права на жилище (как и некоторых других социально-экономических прав), является то, что оно действует опосредованно, через нормы других отраслей права. Конституционные же нормы закрепляют указанные права в общем, принципиальном виде, давая тем самым общее направление механизму правового регулирования данных общественных отношений.
Конституционное право России. Сборник нормативных правовых актов и документов. - М., 1996. С. 10-11.
Между тем понятие права на жилище, раскрытие его содержания и выяснение юридической природы, пока еще не получили в литературе го-сударственно-правового характера должного освещения.
За время, прошедшее с момента принятия Конституции Российской
Федерации, исследователи так и не пришли к единому пониманию фено
мена права на жилище. Многие правоведы, исследующие данную пробле
му, рассматривают лишь формы и процесс реализации права на жилище,
не анализируя его юридическую природу. Недостаток подобного рода ис-
Щ следований сказывается в первую очередь на состоянии жилищного зако-
нодательства и жилищной политики государства в целом. Трудности разработки и принятия Жилищного кодекса Российской Федерации также в некоторой степени объясняются данным обстоятельством. Кроме этого, есть необходимость в том, чтобы снять иронический оттенок с самого понятия «право на жилище», поскольку ряду исследователей данная право-вая категория представляется бессмысленной политической декларацией.
В настоящей диссертационной работе объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе реализации и защиты конституционного права на жилище.
Предметом исследования являются нормы Конституции России о
праве каждого на жилище, приоритете прав и свобод личности, ориента
ции на социальную государственность; международные правовые акты:
Всеобщая декларация прав человека, Международный пакт об экономиче
ских, социальных и культурных правах, Конституции государств Европы
и стран СНГ; Федеральная целевая программа «Жилище» на 2002-
2010 годы; нормы действующего Жилищного кодекса и проекта Жилищ-
* ного кодекса Российской Федерации; другие федеральные законы и нор-
мативные акты, практика Конституционного Суда России в области защиты права на жилище.
Право на жилище всегда привлекало к себе внимание ученых. Многие важные проблемы, связанные с конституционно-правовой характеристикой права на жилище и поднимаемые в отечественной юридической литературе, нуждаются в дополнительном научном исследовании.
Несмотря на объективную потребность в такого вида научных разработках, проблема конституционного регулирования вопросов, связанных с реализацией и защитой права на жилище, длительное время оставалась вне поля зрения теории конституционного права. Внимание ученых, прежде всего, привлекали вопросы гражданско-правовых отношений, возникающих в процессе реализации права на жилище. Проблема реализации и защиты права на жилище как элемента конституционного статуса личности еще не проанализирована должным образом.
Вместе с тем было бы неправильным считать, что данное исследование проводится при отсутствии теоретической базы. Оно основывается на теоретических положениях различных отраслей знаний: государственного, административного, гражданского, жилищного права, трудах известных ученых государствоведов, цивилистов, теоретиков права: С. А. Авакьяна, С. С. Алексеева, С. И. Аскназия, Е. В. Богданова, Л. Д. Воеводина, С. Б. Глушаченко, В. П. Грибанова, Э. П. Григониса, В. Б. Исакова, О. А. Красавчикова, П. В. Крашенинникова, Е. А. Лукаше-вой, Г. В. Мальцева, И. Б. Мартковича, Н. И. Матузова, А. Е. Мушкина, Т. И. Погодиной, И. П. Прокопченко, П. И. Седугина, В. Р. Скрипко, И. А. Фаршатова, А. К. Четвернина, В. Ф. Чигира, В. Е. Чиркина и др. В диссертации использованы работы ряда авторов постперестроечного периода, посвященные проблемам рынка жилья и права на жилище: Е. А. Крашенинникова, В. Н. Литовкина, А. А. Майдыкова, Л. М. Пчелин-цевой, С. В. Пчелинцева, А. А. Титова, Л. Н. Чернышева.
Целью настоящего исследования является изучение и системный анализ понятия конституционного права на жилище, а также решение во-
проса об эффективности отдельных норм российского законодательства с точки зрения государственного права и его принципов.
К основным задачам настоящего исследования нужно отнести следующие:
выявить социальные и историко-правовые аспекты права на жилище как неотъемлемой части естественно-правового статуса человека;
исследовать содержание международно-правовых стандартов в области права на жилище и их взаимодействие с содержанием Конституции России и конституций других современных государств;
дать научно-обоснованную характеристику права на жилище как элемента конституционно-правового статуса личности;
определить и проанализировать роль и функции органов государственной власти при реализации и защите права на жилище;
' 5) охарактеризовать с позиций государственного права механизм
реализации и защиты права на жилище;
6) определить приоритетные направления государственной
политики в области реализации и защиты права на жилище.
Методологическую основу исследования составили диалектический метод познания, а также общенаучные и частно-научные методы: методы системного и структурного анализа, функциональный, формально-логический, формально-юридический, сравнительно-правовой и сравнительно-исторический методы, метод догматического анализа и интерпретации нормативного материала и др. Это позволило всесторонне рассмотреть объект исследования, рационализировать организацию научного знания, устранить противоречия в подходах к понятию права на жилище.
Научная новизна исследования заключается в том, что на основе исследования норм Конституции РФ, международно-правовых актов, дей-
ствующего законодательства и специальной юридической литературы автор обосновывает государственно-правовую природу права на жилище и дает характеристику всем его элементам: субъектам, содержанию и механизму реализации. Автор выявляет проблемы правового характера, возникшие в связи с реализацией и защитой права на жилище, высказывает конкретные предложения по их устранению и определяет систему мер по обеспечению свободной реализации и защиты права на жилище в России. Основные положения, выносимые на защиту:
1. Право на жилище - естественное и неотчуждаемое право челове
ка, и оно подлежит анализу и изучению в рамках юриспруденции незави
симо от приверженности исследователя позитивизму или юснатурализму.
Дело в том, что сторонники современной естественно-правовой доктрины отрицают собственно юридический характер большинства социально-экономических и культурных «прав». Они объясняют их мнимость и возможность их реализации исключительно в ущерб личным и политическим правам.
Между тем исключить право на жилище из числа прав человека можно только в том случае, если считать, что у человека на жилище не больше прав, чем, у любого другого живого существа. Никто не может отчуждать данное право человека, оно принадлежит ему от рождения. Включение права на жилище в конституцию создает обязательства для государства совершенствовать свое внутреннее законодательство и организовывать в соответствии с ним свою деятельность. Российская Федерация является социальным государством, политика которого должна быть направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.
2. При изучении права на жилище не нужно отождествлять консти
туционное право на жилище с субъективным гражданским правом на жи
лое помещение. Нельзя согласиться с учеными, которые сводят содержа-
ние конституционного права гражданина на жилище к правомочиям по владению, пользованию и распоряжению жилым помещением. Ни один из элементов основания конституционного права на жилище не является условием возникновения гражданского права на жилое помещение.
Во-первых, субъектами, связанными конституционным правом на жилище, являются, с одной стороны, лицо, законно находящееся на территории Российской Федерации, с другой - российское государство в лице соответственно законодательной, исполнительной и судебной властей. Тогда как право на жилое помещение построено по модели абсолютных гражданских прав и связывает своего обладателя со всеми третьими лицами. Во-вторых, возникновение и прекращение права на жилое помещение в цивилистическом понимании связано с основаниями, указанными в законе. Конституционное же право на жилище является постоянным правом и действует с момента рождения человека до момента его смерти. В-третьих, субъективное гражданское право на жилое помещение заключается в возможности управомоченного владеть, пользоваться и распоряжаться жилым помещением в пределах, установленных законом. Содержание же конституционного права на жилище составляет возможность гражданина требовать от государства создания нормативных и организационно-материальных предпосылок удовлетворения своей потребности в жилище, а с другой стороны соответствующая обязанность государства по выполнению этих обязательств, которое согласно статье 2 Конституции России признает, соблюдает и охраняет права и свободы человека и гражданина.
3. Конституционное право на жилище порождает особый тип правоотношений, которые называют общерегулятивными. В отличие от конкретных правоотношений они выражают юридические связи более высо-
2 Конституционное право России. Сборник нормативных правовых актов и документов. -М., 1996. С. 2.
кого уровня между государством и гражданами по поводу осуществления основных прав и свобод личности. Данные правоотношения возникают на основе норм Конституции и являются базовыми для отраслевых правовых отношений. Конституционное право на жилище опосредует общественное отношение, в рамках которого создаются предпосылки удовлетворения потребности в жилище. Административные и гражданские права опосредуют организационные и имущественные отношения, возникающие соответственно в связи с предоставлением жилых помещений и владением, пользованием и распоряжением ими. Поэтому нет и не может быть «конституционно-административно-гражданского права на жилище». В связи с этим предлагается далее в научной литературе и в законодательстве, говоря о праве на жилище, иметь в виду конституционный уровень; термин «право на жилое помещение» относить к гражданскому праву, а «право на получение жилого помещения» - к административному.
4. Под государственно-правовым механизмом регулирования и защиты права на жилище следует понимать систему юридических средств, создаваемых и гарантированных государством, организованных наиболее последовательным образом в целях преодоления препятствий, стоящих на пути удовлетворения права на жилище. При этом следует отметить, что, признавая право на жилище категорией государственного права, механизм реализации этого права совпадает по содержанию с механизмом правового регулирования. Смысл и цель того и другого в обязанности государства обеспечить беспрепятственное и справедливое удовлетворение интересов человека в сфере права на жилище. Элементами данного механизма являются: а) норма права (конституционные нормы, закон «Об основах федеральной жилищной политики», Жилищный кодекс; б) правоотношение; в) охранительный правоприменительный акт (акты Конституционного Суда Российской Федерации).
Говоря о субъектах реализации права на жилище следует исходить из того, что со стороны государства это все три ветви власти: законодательная (в лице Государственной Думы и представительных: органов субъектов федерации), исполнительная (в лице соответствующих комитетов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и органов государственной регистрации прав на недвижимое имущество) и судебная (в лице Конституционного Суда Российской Федерации).
5. В законе «Об основах федеральной жилищной политики» следует четко прописать механизм взаимодействия государственных органов Российской Федерации в сфере жилищной политики с международно-правовыми организациями и с российскими организациями, имеющими в качестве целей создания реализацию и защиту права на жилище (например, жилищные кооперативы, организации, занимающиеся ипотекой жилья).
В этом же законе необходимо предусмотреть разграничение.полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по регламентации жилищных отношений.
В соответствии со статьей 72 (пункт «к») Конституции Российской Федерации жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
В действующем жилищном законодательстве отсутствуют четкие нормы, определяющие границы полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в регулировании жилищных отношений. Это нередко приводит к превышению субъектами своих полномочий, а в отдельных случаях к принятию актов, регулирующих весь спектр жилищных отношений, в том числе по вопросам, являющимся исключитель-
3 Конституционное право России. Сборник нормативных правовых актов и документов. - М., 1996. С. 20.
ной компетенцией Российской Федерации (гражданское законодательство и регулирование прав и свобод человека и гражданина).
Теоретическая значимость работы заключается в том, что сделанные выводы и предложения развивают и дополняют соответствующие теоретические положения государственного права и могут служить основой для дальнейшего развития, а также использоваться в научно-исследовательской работе и преподавании.
Практическое значение исследования состоит в том, что основные положения, рекомендации и выводы, полученные по результатам исследования, могут быть использованы в качестве научно-методической базы при подготовке проектов нормативных актов по реализации и защите права на жилище, внесении изменений и дополнений в действующее законодательство.
Апробация результатов исследования. Теоретические выводы и практические рекомендации, сформулированные в диссертации, докладывались автором на ряде научно-практических конференций: «Право и политика» (Санкт-Петербург, 2001), «Право и политика» (Санкт-Петербург, 2002), на международном научном форуме «Система государственной власти и управления в России: история, традиции и современность» (Санкт-Петербург, 2003) высказывались им на круглых столах, проводимых Информационно-издательским центром «Недвижимость Петербурга» (Санкт-Петербург, 2002), нашли отражение в публикациях диссертанта по теме исследования.
Социальное значение права на жилище и его отражение в конституциях России, государств Европы и стран СНГ
Конституция Российской Федерации (статья 2) провозглашает человека, его права и свободы высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина являются обязанностью го сударства4. Это относится и к праву на жилище, закрепленному в статье Основного закона. Право на жилище, провозглашенное Конституцией России, - это одно из важнейших социально-экономических прав, затрагивающих самые основы жизни людей..
В литературе в последние годы активно критикуются классики марксизма-ленинизма. Однако Ф. Энгельс сказал, что «.. .Маркс открыл закон
развития человеческой истории, тот до последнего времени скрытый под идеологическими наслоениями простой факт, что люди в первую очередь должны есть, пить, иметь жилище и одеваться, прежде чем быть в состоянии заниматься политикой, наукой, искусством, религией и т. д.»5. Жилище является одним из основных материальных условий жизни человека.
Потребность человека в жилище возникает с момента его рождения и сохраняется на всем протяжении его жизни, то есть носит постоянный ха рактер, видоизменяясь с возрастом, созданием семьи и т.д. Путем использования жилища человек удовлетворяет свои жилищные, а также некоторые другие материальные и духовные потребности. Например, жилище используется как место отдыха, научной и иной творческой деятельности и т. п.
В федеральном жилищном законодательстве не дается четкого понятия жилища. В теории права термин «жилище» означает обычно особое сооружение или помещение, специально предназначенное для проживания людей: жилой дом, квартира, другое жилое помещение вместе с соответствующей вспомогательной площадью (кухня, коридор, ванная комната, прихожая и т. п.). В широком смысле понятие «жилище» охватывает не только пределы жилой ячейки (квартиры, жилого дома и т. д.), но и различного рода средства повседневного обслуживания и прилегающую придомовую территорию. При определении понятия жилища различаются также социальные и архитектурные аспекты, тесно связанные между со бой6.
Обеспеченность граждан благоустроенным жилищем - один из наиболее наглядных показателей благосостояния государства. При этом необходимо отметить, что в различные исторические периоды и в разных странах критерий достаточной обеспеченности жильем являлись разными, а потому потребность человека в жилье удовлетворялась неодинаково и в различных формах. Причем необходимая степень обеспеченности жильем, как правило, зависела от уровня развития государства, его материальных возможностей и существующей в нем общественно-политической системы, являющихся определяющими для норм права, регулирующих основания и порядок обеспечения жильем граждан.
Говоря о «социальности» права на жилище, необходимо отметить, что различие мнений по этому поводу зависит от того, к какой традиции правовой мысли - естественно-правовой или позитивистской - относит себя исследователь. При этом надо понимать, что сегодня государства, признающие естественно-правовую доктрину происхождения прав человека, отнюдь не отвергают их позитивного оформления. Идеологическое, доктринальное естественно-правовое обоснование прав человека — учение о естественных, прирожденных правах человека, которые независимы от усмотрения и произвола государственной власти; цель последней - обеспечение прав, изначально данных природой или творцом. Согласно же позитивистскому подходу права человека, их объем и содержание определяются государством, которое «дарует» их человеку, осуществляя по отношению к нему патерналистские функции. Эти подходы не замыкаются в своем противостоянии в сфере научных дискуссий и находят свое отражение в конституциях современных государств. Конституционная практика развитых государств в известной мере устранила противостояние естественно-правового и позитивистского подходов к правам человека на основе конституционного закрепления основных прав и свобод, которое исключает насилие государства по отношению к личности, отстаивая ее автономию и приоритет прав человека по отношению к государству.
Применительно к рассматриваемой проблеме нас интересует вопрос: является ли основным, естественным и неотчуждаемым право человека на жилище? Подобной точки зрения придерживается, например, известный ученый С. С. Алексеев7.
Основные фундаментальные права обеспечивают различные сферы жизни человека: личную, политическую, социальную, экономическую, культурную. Однако эти права не только относятся к различным сферам жизнедеятельности, но и различаются по времени возникновения. Отсюда - появление понятия «поколения прав человека».
Права человека первого поколения (политические и личные) воз никли в индустриальном обществе как безусловные притязания индивида на свободную самореализацию в обществе и государстве. Причем поскольку до Второй мировой войны господствовал позитивизм, то в науке государственного права эти права объяснялись не как естественные, а как октроированные. Права первого поколения в буржуазной политической и правовой мысли с позиций естественного права квалифицировались как гражданские, предполагающие право на защиту от какого-либо вмешательства, в том числе и государственного, в осуществление этих прав (прав члена гражданского общества), и политические права (права участника осуществления политической власти).
В постиндустриальном обществе в Европе после Второй мировой войны сложилось социально-правовое государство, удовлетворяющее социально-экономические притязания большинства членов общества по принципу привилегий, гарантирующее минимальную социальную защищенность (за счет других членов общества) тем, кто оказывается в экономически невыгодном положении, осуществляющее перераспределение национального дохода в интересах общества в целом и прежде всего - в пользу социально слабых.
Юридическая природа и характеристика права на жилище
Вопрос о юридической природе права на жилище привлекает внимание к себе не только цивилистов, но и ученых государствоведов (особенно с момента закрепления этого права в Основном законе государства-Конституции РСФСР 1978 года, а затем и в действующей Конститупий 1993 года). Так, С. М. Корнеев обращает внимание на то, что «остается не ясной сущность права на жилище. Ни в Конституции, ни в отдель-ных законах она не раскрывается» . Термин «право на жилище» появился в России в конце XIX века. В этот период времени обозначилась тенденция к выкристаллизации нового личного сервитута - права на жилище, -закрепленного за гражданами права пользования жилым помещением собственника. Данный сервитут, как утверждал И. Горонович, в законодательстве еще не встречался, но уже стал охраняться судебными властями .
В законе право на жилище впервые появляется в Конституции РСФСР 1978 года. До этого времени и законодательство, и научные работы использовали понятие «право на жилую площадь» и «право на получение жилой площади».
По вопросу о том, что такое «право на жилую площадь», в юридической литературе были высказаны разные мнения. С. И. Аскназий считал, что право на жилую площадь представляет собой правомочия съемщика (нанимателя), которые в совокупности образуют некоторое особое право на занимаемое им помещение; осуществление этого права происходит в значительной степени независимо от организации, в ведении которой это помещение находится. Это - особый гражданско-правовой инсти-тут . В более поздней коллективной работе С. И. Аскназий, уточняя свою точку зрения, писал, что правомочия нанимателя являются элементом не вещного, а обязательственно-правового отношения, а именно двустороннего жилищного правоотношения, имеющего своим основанием договор жилищного найма. Он предлагал понимать «право на жилище» как термин, выражающий комплекс правомочий нанимателя на пользование и распоряжение жилым помещением, предоставленным ему по договору или другому законному основанию31.
По мнению Ю. Г. Васина, термин «право на жилище» является неудачным, поскольку он используется на практике лишь для обозначения субъективного права нанимателя. Он считает, что более правильным было бы именовать данный институт жилищным правом, под которым имеется в виду совокупность норм, регулирующих жилищные отношения независимо от оснований их возникновения32.
В. П. Грибанов считал, что право на жилплощадь включает и право на жилище33. Следует отметить, что термин «право на жилую площадь» и в нормативных актах, и на практике используется в различных значениях, в том числе как право на жилое помещение, жилой дом, либо как понятие, охватывающее совокупность полномочий нанимателя (собственника). Нередко понятие «право на жилую площадь» отождествляется и с понятием «право на жилище», когда речь идет не о конкретном жилом помещении, а о возможном объекте каких-либо правоотношений.
Право на получение гражданами жилого помещения в домах государственного или муниципального жилищного фонда социального использования реализуется, в основном, в правоотношениях административно-правового и гражданско-правового (договорного) характера, а в домах частного жилищного фонда - в отношениях гражданско-правового характера. Гражданский кодекс Российской Федерации (статья 288) прямо предусматривает право собственника сдавать жилое помещение для проживания другим лицам на основе договора .
Важно не отождествлять конституционное право на жилище с субъективным гражданским правом на жилое помещение. Право на жилище является сложной юридической категорией, и представляется неверным в настоящее время увязывать это право только с вопросом обеспечения граждан жильем. Нельзя согласиться с учеными, которые сводят содержание конституционного права на жилище к правомочиям по владению, пользованию и распоряжению жилым помещением, предоставленным пользователю (собственнику) для проживания . В самом деле, ни один из элементов основания конституционного права на жилище не является условием возникновения гражданского права на жилое помещение. Субъектами, связанными конституционным правом на жилище, являются, с одной стороны, лицо, законно находящееся на территории Российской Федерации, с другой - Российское государство как целое, тогда как право на жилое помещение, построенное по модели абсолютных гражданских прав, связывает своего обладателя со всеми третьими лицами. Содержание субъективного конституционного права на жилище составляет возможность требовать от государства создания нормативных и организационно-материальных предпосылок удовлетворения потребности в жилище, в то время как субъективное гражданское право на жилое помещение заключается в возможности управомоченного владеть, пользоваться и распоряжаться жилым помещением в пределах, установленных законом, а также требовать от обязанных лиц воздерживаться от совершения действий, ущемляющих его право.
Основой гражданско-правовой трактовки конституционного права на жилище служит то обстоятельство, что ученые, придерживающиеся этой позиции, исходят из предположения, будто статья 40 Конституции Российской Федерации заключает в себе норму гражданского права36. Однако это предположение не имеет ничего общего с действительностью. Данная позиция связана с тем, что статья 1 Жилищного кодекса и Основ жилищного законодательства воспроизводит дословно текст статьи 44 Конституции СССР 1977 года и статьи 58 Конституции РСФСР 1978 года, утративших ныне силу. Такая форма обеспечения граждан жильем была характерна для административно-командной системы и была возможна в прежней социально-экономической обстановке, когда государство было основным собственником имущества, в том числе жилищного фонда, и брало на себя расходы по обеспечению нуждающихся в жилье граждан жилыми помещениями (в отличие от стран с рыночной экономикой, где доля частных средств, используемых на эти цели, является преобладающей). Статья 58 Конституции РСФСР (в ред. Закона «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Российской Федерации -России» от 9 декабря 1992 года № 4061-1) имела уже иное содержание, однако в ней также говорилось только об обеспечении граждан жильем, опираясь на гражданское право. Текст этой статьи включен в статью 2 Закона РФ от 24 декабря 1992 года «Об основах федеральной жилищной политики».
Понятие, содержание и структура государственно-правового механизма реализации и защиты права на жилище
Под государственно-правовым механизмом реализации и защиты права на жилище следует понимать систему юридических средств, гарантированных и создаваемых государством, организованных наиболее последовательным образом в целях преодоления препятствий, стоящих на пути удовлетворения права на жилище. При этом следует отметить, что, признавая право на жилище категорией государственного права, механизм реализации этого права совпадает по содержанию с механизмом регулирования. Смысл и цель того и другого в требовании от государства обеспечить беспрепятственное и справедливое удовлетворение интересов человека в сфере права на жилище. Таким образом, в дальнейшем считаем целесообразным придерживаться понятия государственно-правовой механизм регулирования как наиболее отражающего сущность этого явления.
Этот механизм можно еще охарактеризовать как юридические гарантии права на жилище, то есть закрепленные законодательством Российской Федерации и ее субъектов средства (способы) и специальные меры, направленные на удовлетворение права на жилище, среди которых различаются условия, которые обеспечивают правомерную реализацию (регулирование) права на жилище (гарантии реализации права) и условия их защиты (гарантии защиты прав) . К юридическим гарантиям реализации права граждан на жилище относятся такие меры, выраженные в правовых нормах, как, например: а) образование жилищного фонда социального использования за счет государственного и муниципального жилищных фондов и предоставление в нем жилых помещений в порядке очередности нуждающимся в жилье малоимущим и другим указанным в законе гражданам в бессрочное пользование по договору социального найма (статья 672 Гражданского кодекса РФ; статья 12 Закона РФ «Об основах федеральной жилищной политики»); б) установление требований, которым должно отвечать предоставляемое гражданину по договору социального найма жилое помещение (статьи 40-41 Жилищного кодекса РСФСР), а также требований к объекту договора коммерческого найма жилого помещения (статья 673 Гражданского кодекса РФ); в) определение оснований признания граждан нуждающимися в улучшении жилищных условий (статья 29 Жилищного кодекса РСФСР); г) наделение членов семьи нанимателя, совместно проживающих с ним, равными с нанимателем правами и обязанностями, вытекающими из договора социального найма жилого помещения (статья 53 Жилищного кодекса РСФСР), а в договоре коммерческого найма жилого помещения предоставление гражданам, постоянно проживающим совместно с нанимателем, равного с ним права по пользованию жилым помещением (статья 677 Гражданского кодекса РФ); д) снятие ограничений на количество, размер и стоимость недвижимого имущества в жилищной сфере (статья 6 Закона РФ «Об основах федеральной жилищной политики», статья 213 Гражданского кодекса РФ); е) предоставление гражданам льгот, а также компенсаций (субсидий) по оплате жилья и коммунальных услуг (статья 15 Закона РФ «Об основах федеральной жилищной политики»); ж) другие специальные меры, обеспечивающие реализацию права на жилище (закрепление принципов недопустимости произвольного лишения жилища, неприкосновенности жилища - статьи 25, 35 Конституции Российской Федерации).
Что касается гарантий защиты права на жилище, то она осуществляется в предусмотренном законом порядке, то есть посредством применения надлежащей формы и способов защиты. Принято выделять две основные формы защиты прав: юрисдикционную и неюрисдикционную. Юрис-дикционная форма защиты - это деятельность уполномоченных государством органов по защите нарушенных или оспариваемых прав (суд, прокуратура, органы юстиции). В рамках юрисдикционной формы защиты в свою очередь выделяют общий (судебный) и специальный (административный) порядок защиты нарушенных прав. Неюрисдикционная форма защиты - это действия физических и юридических лиц по защите лрав и охраняемых законом интересов, которые совершаются ими самостоятельно, без обращения за помощью к компетентным органам. Такие действия называют самозащитой прав.
Система защиты прав граждан, в том числе и в жилищной сфере, предусмотрена законодательством Российской Федерации. Прежде всего, согласно статье 80 Конституции Российской Федерации гарантом прав и свобод человека в Российской Федерации является Президент Российской Федерации, при котором действует специальная Комиссия по правам человека при Президенте Российской Федерации. Соответствующие меры в области защиты прав граждан осуществляет Правительство Российской Федерации (статья 114 Конституции Российской Федерации; статья 19 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 года № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» ) и другие органы государственной власти на федеральном и региональном уровнях, а также межгосударственные органы по защите прав и свобод.
Важное значение имеет деятельность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, осуществляемая в соответствии с Федеральным конституционным законом от 26 февраля 1997 года № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»91.
Защита права гражданина на жилище может осуществляться в судебном порядке по правилам гражданского судопроизводства, что соответствует и требованиям статьи 48 Конституции Российской Федерации, гарантирующей судебную защиту прав и свобод каждого гражданина Российской Федерации. В суд могут обжаловаться решения и действия (или бездействие) государственных органов и должностных лиц всех ветвей власти - законодательной, исполнительной и судебной, а также предприятий, учреждений, организаций всех форм собственности, органов местного самоуправления и отдельных государственных и муниципальных служащих, нарушающие те или иные жилищные права. Защита нарушенных или оспоренных жилищных прав происходит в суде общей юрисдикции в порядке искового производства или производства, возникающего из административно-правовых отношений.
Система государственных органов и государственная политика в области реализации и защиты права на жилище
Особенность современного периода развития преобразований в жилищном секторе состоит в переходе от стадии жилищной реформы (1991-2000 годы), определившей ее основные направления и принципы, к стадии последовательной реализации намеченных мер, расширению масштабов и повышению эффективности созданных институтов жилищного рынка при усилении адресности социальной защиты населения.
В самом начале переходного периода были намечены основные направления новой жилищной политики и реформирования жилищного сектора (Закон «Об основах федеральной жилищной политики» (1992) , Государственная целевая программа «Жилище» (1993)113, принципы которой впоследствии были развиты в документе «Основные направления реализации нового этапа Государственной целевой программы «Жилище» (1996)114). В сентябре 2001 года была утверждена федеральная целевая программа «Жилище» на 2002-2010 гг. (Постановление Правительства РФ от 17 сентября 2001 года № 675 «О федеральной целевой программе «Жилище» на 2002-2010 гг.» ), которая направлена в первую очередь на продолжение преобразований в жилищной сфере.
Основные итоги жилищной политики в 1991-2000 гг. состоят в следующем. Жилищная политика являлась взаимосвязанной и согласованной по своим основным направлениям, исходя из установленных целей. В целом была сформирована основная законодательная и нормативная база реализации новой жилищной политики. Трудно назвать регион, где бы ни была разработана своя программа жилищной политики или более узкая программа реформирования жилищно-коммунального хозяйства.
Однако задуманные преобразования идут очень медленно. Темпы проведения намеченных преобразований сдерживались как внутренними сложностями, обусловленными противоречиями между региональными и муниципальными властями, так и внешними факторами, связанными с макроэкономической стабилизацией и медленным продвижением по проведению структурных реформ. Известно, что муниципальный жилищный фонд находится в компетенции органов местного самоуправления. Полномочия им были переданы полностью, но вместе с ними «забыли» передать те денежные ресурсы, которые необходимы для выполнения этих полномочий. Понятно, что ни о каких возможностях перехода к рыночным методам хозяйствования говорить нельзя, если при заключении договора с частной компанией заведомо известно, что он не обеспечен соответствующим финансированием. Это своего рода «квазиреформирование» на муниципальном уровне. Преобразования проводились по следующим основным направлениям: — реформа прав собственности на жилье; — реформа арендного сектора жилья; — реформа жилищно-коммунального хозяйства; — реформа строительного сектора; — реформа землепользования и градостроительного регулирования; — реформа системы жилищного финансирования; — создание инфраструктуры рынка жилья.
Наиболее успешно реформы протекали в тех секторах, где уход государства от выполнения несвойственных ему функций сопровождался развитием необходимых элементов рыночной инфраструктуры (приватизация жилья и развитие рынка купли-продажи жилья).
1. По направлению реформирования прав собственности жилищная политика состояла из следующих компонентов: передача государственного жилищного фонда, находившегося в ведении местных Советов, в собственность муниципалитетов; передача ведомственного жилищного фонда предприятий в собственность муниципалитетов; бесплатная приватизация жилья с целью скорейшего формирования условий для создания рынка жилья; передача собственникам квартир прав собственности на здание в целом и на прилегающий земельный участок.
Основным достижением за этот десятилетний период можно считать кардинальное изменение структуры собственности жилищного фонда в Российской Федерации. В результате приватизации доля частного жилищного фонда в 2000 г. составила более 63% по сравнению с 33% в 1990-м, а доля государственного и муниципального жилищного фонда сократилась с 67 до 34,8%п6. К сожалению, в процессе приватизации жилых помещений не была достигнута цель передачи в реальное управление собственникам помещений многоквартирных зданий в целом и прилегающих земельных участков. В настоящее время в России создано лишь немногим более четырех с половиной тысяч товариществ собственников жилья, что составляет менее одного процента от общего объема жилищного фонда.
Завершается процесс передачи муниципалитетам государственного ведомственного жилищного фонда. Данная политика позволяет сделать предприятия более конкурентоспособными. Во многих городах (Ярославль, Чебоксары, Оренбург, Рязань, Петрозаводск) этот процесс практически завершен. Важно отметить, что в большинстве случаев приемка в муниципальную собственность ведомственного жилищного фонда происходит одновременно с демонополизацией и развитием конкуренции в сфере обслуживания жилья.
