Введение к работе
з І.
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена конституционными реалиями современной России. В настоящее время благосостояние государства все чаще оценивается не столько уровнем экономического, политического или технического развития, сколько его способностью защитить права и свободы человека и гражданина, обеспечить благополучную и безопасную жизнь населения страны, создать соответствующий общепризнанным международным стандартам эффективный механизм восстановления нарушенных прав.
В Российской Федерации проблема обеспечения и защиты прав и свобод человека стоит достаточно остро, что ощущается на протяжении многих лет. В Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ 2001 г. подчеркивалось: «Мы поставили цель: выстроить четко работающую исполнительную вертикаль правовой дисциплины и действенной судебной системы. И от этой цели не должны отступать. Именно здесь сам механизм реализации государственных решений, эффективной защиты прав наших граждан»1. Послание от 5 ноября 2008 г., затрагивая вопросы совершенствования судебной системы и действующего законодательства, констатирует, что «такие изменения вводят ясные и понятные для граждан правила и процедуры... и в конечном счете способствуют усилению национального механизма применения Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод»2. Таким образом, признано, что решение задачи качественного повышения защиты правового статуса личности практически невозможно без обращения к европейским (международным) правовым механизмам.
Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета. № 66. 4 апреля 2001 г.
2 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета. № 230.6 ноября 2008 г.
Конвенция о защите прав человека и основных свобод, заключенная в Риме 4 ноября 1950 г. и ратифицированная Российской Федерацией в 1998 г. содержит положение о том, что «каждый, чьи права и свободы, признанные в настоящей Конвенции, нарушены, имеет право на эффективное средство правовой защиты в государственном органе, даже если это нарушение было совершено лицами, действовавшими в официальном качестве» (ст. ІЗ)1. Поскольку перечень основных прав и свобод человека и гражданина, закрепленных в главе 2 Конституции Российской Федерации не является «закрытым», то приведенное положение Конвенции правомерно относить к числу основных прав и свобод. Это означает утверждение в национальном законодательстве такой конструкции средств и механизма зашиты, которая обеспечит действительную реализацию прав и свобод человека и гражданина. В этом случае положения статьи 2 Конституции РФ приобретают истинный смысл, права и свободы, провозглашенные Конституцией, становятся достоянием каждого.
Содержащийся в ст. 13 Конвенции о защите прав человека и основных свобод императив в равной мере обращен как к законодателю, так и к правоприменительным органам, деятельность которых должна быть подчинена тому, чтобы средства правовой защиты человека оказывались работающими и достигающими своей цели. С этой точки зрения, право на судебную защиту, являющееся одним из важнейших конституционных механизмов обеспечения и защиты прав и свобод, остается недостаточно реализованным, если: а) доступ к правосудию беднейших слоев населения не обеспечен; б) суды перегружены (нарушаются сроки рассмотрения дел); в) отсутствует система административной юстиции; г) исполнение судебных решений остается на низком уровне и т.д. Поэтому данное право должно отвечать определенным критериям действительности, реальности и эффективности (результативности),
1 Конвенция о защите прав человека и основных свобод: заключена в г. Риме 4 ноября 1950 г. // Собрание законодательства РФ. 2001. № 2. Ст. 163.
иными словами, реализация права на судебную защиту, равно как и других механизмов защиты прав личности, возможна исключительно в контексте положений ст. 13 Конвенции.
Следовательно, право на эффективные средства правовой защиты - важный механизм защиты гражданина от неправовых действий законодателя и ненадлежащей правоприменительной практики. По смыслу Конвенции о защите прав человека и основных свобод, на ст. 13 должны ссылаться суды, иные правоприменительные органы, к ней вправе и должны обращаться граждане. В этой связи, помимо прочих преимуществ, данная проблема имеет собственно идеологическое значение. Степень реализации права на эффективные средства правовой защиты, таким образом, выступает критерием оценки эффективности российской правоохранительной и судебной системы. Проблема реализации механизма эффективной правовой защиты лежит в основе конституционного строя Российской Федерации, она затрагивает непосредственно высшую ценность - права и свободы человека и является ключевой на пути формирования эффективного государства, этим обусловлена ее актуальность, практическая и теоретическая значимость, как для законодательной, так и для правоприменительной практики.
Таким образом, содержащаяся в Конвенции о защите прав человека и основных свобод ст. 13, имплементированная в правовую систему Российской Федерации, позволяет значительно усовершенствовать весь механизм правовой защиты личности.
Этими обстоятельствами обусловлена научная и практическая значимость исследуемой проблемы.
Степень разработанности темы. Правам, закрепленным в Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г., уделяется значительное внимание различными отраслями правовых наук - теорией государства и права, конституционным правом, международным правом, гражданским правом, административным правом (В. Я. Неказаков, П. А. Лаптев, Д. Г. Курдюков, Д. С.
Насардинов и др.). Несмотря на важность исследования конституционной природы и проблем реализации в Российской Федерации права на эффективные средства правовой защиты ст. 13 Конвенции стала объектом пристального внимания специалистов в области права и предметом комплексного исследования только в контексте ее международно-правовой регламентации, а также рассмотрения отдельных средств защиты и их применения в некоторых зарубежных государствах1. При этом ни один из авторов целостно, во взаимосвязи с системой конституционных прав и свобод человека, а также деятельностью органов государственной власти и иных публично-правовых институтов "Российской Федерации, в обязанность которых входит защита прав и свобод человека и гражданина, не исследовал конституционную природу права на эффективные средства правовой защиты и проблемы его реализации в российском законодательстве и правоприменительной практике.
Уровень защиты прав и свобод человека и гражданина зависит от эффективности всего государства, так как охрана и защита прав - есть основополагающая функция демократического государства. Таким образом, проблема реализации права на эффективные средства правовой защиты, является составной частью и продолжением крупной проблемы государствоведения -эффективного государства, разрабатываемой в юридической науке (В. И. Чер-вонюк, В. Е. Чиркин).
Теоретическую основу диссертации составили труды отечественных и зарубежных ученых. В работе автор опирался на исследования в области конституционного, международного и административного права в части, касающейся защиты прав и свобод человека и гражданина, С. А. Авакьяна, В. П. Грибанова, Г. М. Даниленко, В. Б. Исакова, Д. А. Керимова, А. Е. Козлова, Е. А. Лукашевой, И. И. Лукашука, А. А. Мишина, А. П. Мовчана, С. В. Полени-
См.: Хайрова Г.С. Право на эффективные средства правовой защиты: соотношение международно-правовой и внутригосударственной регламентации. Дисс.... канд. юрид. наук. -Казань, 2004.
ной, В. И. Радченко, Ю. И. Стецовского, Ю. А. Тихомирова, Б. Н. Топорнина, В. И. Червонкжа, Б. С. Эбзеева, М. В. Яровой.
Следует отметить работы, посвященные вопросам имплементации и применения Конвенции о защите прав человека и основных свобод в национальной правовой системе А. А. Азарова, В. М. Ведяхина, Н. В. Витрука, А. А. Власова, С. А. Горшковой, О. Е. Кутафина, Н. С. Малеина, А. П. Мовчана, Ф. М. Рудинского, А. В. Стремоухова, В. А. Туманова, Л. М. Энтина.
В основе оценки существующих средств правовой защиты в Российской Федерации лежат труды таких авторов, как С. С. Алексеев, М. В. Баглай, С. Ф. Кечекьян, В. В. Лазарев, В. В. Лунев, В. О. Лучин, А. В. Малько, Н. И. Ма-тузов, В. С. Основин.
Теоретическими ориентирами исследования данной темы явились работы Н. А. Богданова, О. Н. Булакова, А. Ф. Волынского, Г. А. Гаджиева, Т. М. Гандилова, К. К. Гасанова, С. С. Маиляна, В. П. Малахова, О. О. Миронова, А. С. Прудникова, А. С. Чупанова, М. Д. Шаргородского, Н. Д. Эриашвили.
При написании диссертации использовались труды зарубежных авторов: Ж. М. Бесе, Э. Бредли, М. Джениса, Т. Кумпанса, Р. Кэйя, Д. Ллойда, Ж. Б. Оби, Г. А. Саймона, Р. Стивенса, Р. Уайта, Р. Уолкера и др.
Объектом исследования является законодательство и правоприменительная практика Российской Федерации и иные формы государственной деятельности, касающиеся реализации права человека на эффективные средства правовой защиты.
Предмет исследования - теоретические формы выражения сущности и содержания права на эффективные средства правовой защиты, его обеспечение в конституционной практике современной России.
Цель исследования состоит в комплексной научной разработке конституционной природы и проблем реализации в Российской Федерации права на эффективные средства правовой защиты, предусмотренного ст. 13 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, и подготовке на этой основе
предложений, направленных на совершенствование законодательства и правоприменительной практики Российской Федерации.
Сформулированные цели определили необходимость решения следующих задач:
исследование теоретических проблем, связанных с конституционной природой и обеспечением права на эффективные средства правовой защиты в российском законодательстве;
анализ государственно-правового механизма обеспечения права на эффективные средства правовой защиты в Российской Федерации;
определение направлений совершенствования деятельности органов государственной власти, в обязанность которых входит обеспечение права на эффективные средства правовой защиты;
разработка конкретных рекомендаций, направленных на совершенствование законодательства и правоприменительной практики, связанных с обеспечением права на эффективные средства правовой защиты в Российской Федерации.
Методологическую основу исследования составляют общенаучные методы познания, включая историко-юридический, социологический, системно-структурный, формально-логический, сравнительно-правовой и статистический. В работе использованы общенаучные методы системного анализа и обобщения нормативных, научных и практических материалов при исследовании международных (европейских) и национальных средств правовой защиты, эффективности механизма правовой защиты человека, практики применения ст. 13 Конвенции о защите прав человека и основных свобод и других вопросов.
В исследовании используется метод государственно-правового моделирования, для поиска оптимального направления развития законодательства и правоприменительной практики при обеспечении права на эффективные средства правовой защиты в Российской Федерации.
Научная новизна исследования состоит в полученных результатах теоретического и прикладного характера. В работе с учетом современных достижений российской юридической науки, законодательства и правоприменительной практики представлен комплексный анализ конституционной природы права человека на эффективные средства правовой защиты, предусмотренного ст. 13 Конвенции о защите прав человека и основных свобод; предложена авторская классификация средств правовой защиты; рассмотрены сущностные характеристики права на эффективные средства правовой защиты, а также его конституционная природа и место в системе основных прав и свобод человека и гражданина; сформулировано определение права на эффективные средства правовой защиты, определены его признаки и свойства как субъективного права, гарантии и принципа правовой защиты человека. Представлен сравнительный анализ реализации права на эффективные средства правовой защиты на российском и европейском уровне; рассмотрены юридические формы признания права на эффективные средства правовой защиты в Российской Федерации и на международном (европейском) уровне. В аспекте концепции эффективного государства исследованы проблемы эффективности средств правовой защиты, выделены критерии эффективности средств правовой защиты, рассмотрены тенденции развития средств правовой защиты и методика их оценки. Выделены социально-правовые и юридические характеристики эффективности норм права, закрепляющих средства правовой защиты, сформулированы предложения, касающиеся повышения эффективности законодательного регулирования средств правовой защиты. Предложено рассматривать эффективность судебных средств правовой защиты в контексте эффективной организации и эффективного функционирования судебной системы России; рассмотрены факторы, негативно влияющие на эффективность судебной защиты прав и свобод человека при реализации права на эффективные средства правовой защиты в Российской Федерации; представлен анализ практики судов Российской Федерации по применению ст. 13
Конвенции о защите прав человека и основных свобод, исследованы причины недостаточно широкого применения судами данного права. Рассмотрены факторы, негативно влияющие на обеспечение права на эффективные средства правовой защиты органами исполнительной власти и иными публично-правовыми институтами, в результате чего определены и сформулированы научно-практические рекомендации по совершенствованию законодательства, юридической науки и практики, связанной с защитой прав и свобод человека и гражданина.
Основные положения, выносимые на защиту:
Право на эффективные средства правовой защиты есть разновидность конституционных прав человека и гражданина, содержанием которого является обязанность государства признавать и закреплять в национальном законодательстве средства правовой охраны и защиты, гарантирующие беспрепятственное пользование основными правами и свободами.
Право на эффективные средства правовой защиты следует определять в двух смыслах: в широком - как единство трех составляющих: принципа правовой защиты человека, гарантии защиты правового статуса личности и собственно права каждого; в узком - как предусмотренную ст. 13 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, гарантированную конституционной системой, правовую возможность человека защитить и восстановить свои права и свободы посредством обращения в компетентные национальные или международные органы и организации, а также использовать для защиты собственные, разрешенные законом действия, от любых правонарушений, в том числе, совершенных должностными лицами и органами государства.
В контексте фундаментальных положений Конституции РФ, предусмотренных статьями 2 и 18, ст. 13 Конвенции о защите прав человека и основных свобод выступает критерием эффективности существующих в национальной правовой системе средств правовой защиты и мерой оценки деятель-
ности правотворческих и правоприменительных органов, - всего правозащитного механизма государства.
Юридические формы признания права на эффективные средства правовой защиты, предусмотренного ст. 13 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, выражаются через группу охранительных и процессуальных норм, обеспечивающих защиту прав человека, закрепленных, в главе 2 Конституции Российской Федерации и конкретизированных в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Федерации.
Понятие эффективности средств правовой защиты представлено как соотношение между содержащимися в нормативно-правовых актах целями их применения и результатом их действия; это степень достижения средствами правовой защиты своих целей в процессе правоприменительной деятельности при том что, средства правовой защиты должны отвечать общим критериям эффективности: экономичности, оперативности, результативности, законности, влиятельности, действенности, эргономичности, стабильности и гибкости.
Средства правовой защиты человека напрямую зависят от эффективности законодательства в сфере обеспечения правового статуса личности и регулирования процедур разрешения социальных конфликтов, возникающих между гражданами и органами государственной власти (должностными лицами).
Эффективность средств правовой защиты непосредственно связана с эффективностью судебной системы (правосудия), составляющими которой являются: эффективная организация (внутренняя эффективность), или способность органов правосудия (судебной системы) упорядочить, оптимизировать и организовать свою деятельность в целях повышения количественных и качественных показателей рассмотрения различных категорий дел; эффективное функционирование (внешняя эффективность), предполагающая способность органов правосудия (судебной системы), при непосредственном
участии государства, повысить доступность, скорость и качество рассмотрения обращений граждан и принятия по ним справедливых и своевременньк решений, соответствующих действующему законодательству.
Обоснование вывода о том, что ст. 13 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, в полной мере не стала элементом судебной практики. Анализ правоприменительной деятельности судов Российской Федерации дает основание для констатации недооценки органами судебной власти решений Европейского Суда по правам человека, касающихся права на эффективные средства правовой защиты.
Органы исполнительной власти Российской Федерации не только применяют средства правовой защиты в случае нарушений прав и свобод человека и гражданина, но и всей своей деятельностью (изданием подзаконных актов, реализацией контрольных полномочий и др.) создают фактические и юридические условия для применения средств правовой защиты другими органами, призванными обеспечивать охрану и защиту правового статуса личности.
10. Качественное обеспечение права на эффективные средства правовой
защиты может быть достигнуто при организационной и функциональной кон
солидации деятельности государственных органов, иных публично-правовых
институтов, призванных в соответствии со ст. 13 Конвенции защищать права
и свободы человека и гражданина.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что изложенные в работе положения, выводы и предложения могут быть использованы:
в законодательной деятельности по дальнейшему совершенствованию действующей нормативной системы Российской Федерации в сфере защиты прав и свобод личности;
в правоприменительной деятельности государственных органов, в обязанность которых входит защита прав и свобод человека и гражданина;
в научной работе для осмысления понятийного аппарата защиты прав личности, при дальнейшем исследовании вопросов, связанных с правами и свободами человека и гражданина, поскольку содержащиеся в работе положения, выводы и рекомендации развивают и дополняют теорию прав человека, а также конституционные аспекты правового положения личности;
в преподавании конституционного права, теории государства и права, других отраслевых юридических дисциплин, международного права, а также специальной дисциплины «Права человека».
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре конституционного и муниципального права Московского университета МВД России, где проведено ее обсуждение и рецензирование. Выносимые на защиту основные результаты исследования получили отражение в опубликованных пяти научных статьях, докладывались на научно-практических конференциях: «Обеспечение прав и свобод личности в современной России», 22 декабря 2006 г. (Московский университет МВД России); «Вопросы совершенствования правоохранительной деятельности органов внутренних дел», 25 июня 2008 г. (Московский университет МВД России) и др. Результаты исследования получили апробацию в учебном и научном процессе в рамках кафедры конституционного и муниципального права Московского университета МВД России и практической деятельности Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.
Структура работы. Диссертационная работа состоит из введения, двух глав, каждая из которых подразделяется на три параграфа, заключения, списка использованной литературы и приложений.
