Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Становление правового института президента в Российской Федерации 12
1. История становления института президентства в Российской Федерации 12
2. Президент Российской Федерации в системе разделения властей 40
3. проблемы досрочного прекращения полномочий президента российской федерации 76
Глава II. Особенности реализации полномочий президента российской федерации на современном этапе 85
1. Правовые формы осуществления полномочий президента Российской Федерации 85
2. Правовые и организационные основы деятельности администрации президента Российской Федерации 111
3. Особенности деятельности администрации президента российской федерации на местах 129
Заключение 146
Список литературы
- История становления института президентства в Российской Федерации
- Президент Российской Федерации в системе разделения властей
- Правовые формы осуществления полномочий президента Российской Федерации
- Правовые и организационные основы деятельности администрации президента Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Конституция Российской Федерации, принятая 10 лет назад, является главным документом страны, в котором не просто содержатся декларативные положения, рассчитанные на политический эффект, а нормы прямого действия. По мнению ряда политиков1, она является "рабочей книгой" для управленцев, юристов, менеджеров.
Однако, несмотря на достаточно основательную проработку Основного Закона, все эти десять лет, особенно последние три года, делались неоднократные и очень серьезные попытки по изменению документа. С позиций сегодняшнего дня можно утверждать, что все эти начинания были основаны на желании получить дополнительную власть для той или иной структуры . Особой критике подвергался3 и до настоящего времени подвергается4 институт Президента Российской Федерации.
В то же время, как показывает проведенное монографическое исследование, сильная президентская власть в России - это большое благо, и эти положения Конституции помогли пройти нам самые трудные периоды развития страны, дали нам возможность "собрать страну воедино, пройти и политические, и экономические кризисы"5.
См., например: Выступление СИ. Сметанюка. на Всероссийской научно-практической конференции "Конституции России 10 лет: опыт реализации". - Тюмень: Тюменская областная Дума, 2003 (архив автора).
2 См.: Доклад С.С. Собянина на Всероссийской научно-практической конференции "Кон
ституции России 10 лет: опыт реализации". - Тюмень: Тюменская областная Дума, 2003
(архив автора).
3 См., например: Авакьян, С.А. Президент Российской Федерации: эволюция конституци
онного правового статуса//Вестник Московского университета. Сер. 11. Право. 1998. № 1;
Окуньков, Л.А. Президент Российской Федерации. Конституция и политическая практика.
М., 1996.
4 См., например: доклад Керимова Д.А. на Всероссийской научно-практической конферен
ции "Конституции России 10 лет: опыт реализации". - Тюмень: Тюменская областная Ду
ма, 2003 (архив автора).
5 Доклад С.С. Собянина на Всероссийской научно-практической конференции "Конститу
ции России 10 лет: опыт реализации". - Тюмень: Тюменская областная Дума, 2003 (архив
автора).
Предметом острой полемики в эти десять лет были и остаются такие положения института Президентства, как: правовая природа указов Президента , взаимосвязь Президента и Правительства , Президента и Государственной Думы3, круг полномочий Президента как координатора властей4, а также основания и порядок досрочного прекращения полномочий Президента Российской Федерации5.
Актуальность избранной темы определяется также стоящими перед Российским государством задачами совершенствования всей системы органов государственной власти. Обеспечение более четкого взаимодействия ветвей власти, федеральных органов и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, эффективной организации и деятельности органов исполнительной власти, их согласованной целеустремленной работы. В этом, по нашему глубокому убеждению, ответственная роль принадлежит Президенту РФ.
Формы и методы решения этих задач непосредственно затрагивают вопрос о полномочиях Президента Российской Федерации. Однако в юридической литературе не уделялось должного внимания исследова-
Определение Конституционного Суда РФ от 20.02.2002 № 23-0 но жалобе гражданина Аствацатряна Василия Селконовича на нарушение его конституционных прав абзацем первым пункта 3 статьи 2 Закона РСФСР "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" и Указом Президента Российской Федерации "О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации" //Вестник Конституционного Суда РФ, № 4, 2002; постановление Конституционного Суда РФ от 10.09.1993 г. № 15-П по делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 15 августа 1992 года "Об организации управления электроэнергеги чески м комплексом Российской Федерации в условиях приватизации" //Вестник Конституционного Суда РФ, №4-5,1994.
2 Постановление Конституционного Суда РФ от 27.01.1999 г. № 2-П по делу о толковании статей 71 (пункт "г"), 76 (части 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации //Вестник Конституционного Суда РФ, № 3, 1999.
Постановление Конституционного Суда РФ от 11.11.1999 г. № 15-П по делу о толковании статей 84 (пункт 26", 99 (части 1,2 и 4) и 109 (часть 1) Конституции Российской Федерации //Вестник Конституционного Суда РФ, № 6, 1999; постановление Конституционного Суда РФ от 11.12.1998 г. № 28-П по делу о толковании положений части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации //Вестник Конституционного Суда РФ, № 2, 1999.
4 См, например:
5 Постановление Конституционного Суда РФ от 06.07.1999 г. № 10-П по делу о толковании
статьи 92 (части 2 и 3) Конституции Российской Федерации //Вестник Конституционного
Суда РФ, №5, 1999.
5 нию конституционных рамок его полномочий, в достаточной мере не подвергались всестороннему анализу обширная указная деятельность Президента РФ, соотношение практики его деятельности и ее конституционные основы.
Конституция России 1993 г. по-новому регламентировала институт президентства. И хотя нынешний конституционный статус Президента РФ существует недолго, уже в этот период выявились юридические и политические проблемы организации, компетенции и деятельности президентской власти, противоречия и пробелы в правовом регулировании этого института, проблемы практики его функционирования. В государствоведении, политической науке неоднократно высказывалось мнение о целесообразности совершенствования института Президента РФ, изменения его конституционного статуса, развитии правового регулирования президентской власти. Эта позиция довольно широко распространена среди общественности, политиков, депутатов.
Актуальность избранной темы обуславливается также тем, что предстоящий "юбилей Конституции - это повод для ее анализа, условий появления, эффективности действия в будущем"1.
В диссертации на основе анализа значительного числа нормативно-правовых документов исследована структура и деятельность Администрации Президента; становление и развитие конституционно-правового института президентства в Российской Федерации; рассматриваются и вносятся конкретные предложения, направленные на развитие форм реализации полномочий главы государства на современном этапе.
Цель и задачи исследования.
Цель диссертационной работы заключается в том, чтобы на основе анализа теоретических положений, действующего законодательства Российской Федерации провести комплексное исследование конституционного статуса Президента РФ и проблем реализации его полномочий, дать юридический
1 Авакъян, С.А. Конституция России: сложный юбилей //Российская Федерация сегодня, 2003, №22.-С. 10.
анализ основных конституционных положений, его характеризующих, а также выработать практические рекомендации с целью оптимизации становления данного института в России.
Данная цель конкретизируется в ряде следующих основных задач:
изучить и обобщить имеющиеся материалы по данной проблема
тике, определить степень и уровень научной разработанности исследуемой
темы; ,:
на основе теоретических источников и мирового опыта, взглядов российских и зарубежных ученых уточнить содержание и правовую природу института главы государства в целом и Президента в частности;
дать правовую и содержательную характеристику института Президентства в России;
проанализировать содержание института Президентства в Российской Федерации с точки зрения разработанной классификации и показать общее, особенное и частное в каждом из них;
определить содержание и объем оптимальной модели правового статуса Президента;
уточнить формы взаимосвязей института Президентства с различными ветвями власти России;
выявить конституционные пределы властных полномочий Президента РФ;
исследовать конституционные проблемы реализации полномочий Президента РФ в сфере исполнительной власти, практику его взаимодействия с органами исполнительной власти;
наметить перспективы развития исследуемого института и внести конкретные предложения по совершенствованию его нормативно-правового регулирования.
Предмет исследования включает в себя конституционно-правовой статус института Президентства как одного из важнейших государственно-правовых институтов современной России, полномочия Президента России, а
7 также общественные отношения, складывающиеся в процессе его практической реализации. Особое внимание обращено на акты самого Президента РФ, характеризующие его многоплановую деятельность.
Методология и методы исследования.
В основу диссертационного исследования положены общенаучные, частно-научные и частно-правовые методы, такие, как: системный, структурно-функциональный, конкретно-социологический, лингвистический, формально-юридический метод сравнительного правоведения. Важное значение для разработки темы имели теоретические исследования по проблемам правового государства и гражданского общества, в которых существенное место отводится институту Президентства. Их применение позволило диссертанту рассматривать объекты исследования в их взаимозависимости, целостности и всесторонности. Эмпирическую базу исследования составили действующее законодательство РФ, акты органов государственной власти различных стран.
Степень разработанности темы.
Введение в СССР института Президентства, ориентация общества на
построение демократического правового государства изменило научные под
ходы в правовой оценке поста единоличного главы государства - Президента.
Отдельным аспектам этой проблемыпосвятили свои исследования ведущие
российские ученые-юристы: С.А.Авакьян, М.В.Баглай, Г.В.Барабашев,
Д.Н.Бахрах, А.А.Белкин, К.С.Бельский, Н.В.Витрук, Б.И.Габричидзе,
Д.Л.Златопольский, С.Ю.Кашкин, Д.А.Ковачев, А.Е.Козлов, Е.И.Козлова,
Е.И.Колюшин, М.А.Краснов, Б.С.Крылов, В.А.Кряжков, О.Е.Кутафин,
В.В.Лазарев, Л.В.Лазарев, В.И.Лафитский, В.О. Лучин, В.И.Лысенко,
Г.В.Мальцев, В.В.Маклаков, Н.А.Михалева, Л.А.Окуньков, С.В.Поленина,
Л.Л.Попов, А.С.Постников, М.Р.Сафарова, Г.Н.Селезнев,
Б.А.Страшун, В.Г.Стрекозов, Ю.А.Тихомиров, Б.Н.Топорнин,
Т.Я.Хабриева, В.Е.Чиркин, Г.Н.Чеботарев, А.Н.Шохин,
Ю.Л.Шульженко, Б.С.Эбзеев, Л.М.Энтин.
Более комплексный подход к изучению института Президентства был осуществлен в монографиях: Ш.С.Алиева, А.Ш.Аратюняна, Ю.А.Дмитриева, В.П.Елисеева, Б.М.Лазарева, Л.А.Окунькова, В.И.Радченко, Н.А.Сахарова, Ю.Е. Ширяева, а также в диссертационных исследованиях В.И.Радченко, И.Д.Хутинаева, В.Н.Суворова.
Вместе с тем проблемам реализации полномочий Президента Российской Федерации не было уделено должного внимания.
В диссертации проведен анализ многочисленных нормативно-правовых документов, связанных с процессом совершенствования конституционно-правового статуса института Президентства в Российской Федерации. Основу диссертационного исследования составили многочисленные нормативные акты Российской Федерации и акты различных государств мира.
Специальному исследованию подвергнуты нормативно-правовые акты, сопровождавшие становление, развитие и современный этап функционирования института Президентства в Российской Федерации.
Помимо теоретических, нормативно-правовых и конституционно-правовых источников, в работе обобщена практика их реализации. Автором широко использованы публицистические материалы, относящиеся к сложному процессу демократизации страны, становлению российской государственности, политической жизни общества, вопросам права, законности, развития различных форм правления и др.
В целом конституционный статус Президента РФ и его полномочия исследованы недостаточно; накопленный к настоящему времени обширный нормативный и фактический материал не получил полного отражения в научных работах. Выработку концепции института Президента РФ нельзя считать завершенной. Целый ряд дискуссионных теоретических вопросов нуждается в дальнейшем анализе. Требуется обобщение всего комплекса проблем, связанных с конституционным статусом, компетенцией главы государства.
Научная новизна диссертационной работы состоит в том, что она является комплексным диссертационным исследованием с широким использова-
9 ниєм сравнительно-правового метода теоретических проблем закрепленного Конституцией РФ 1993 г. конституционного статуса Президента РФ, практики реализации его конституционных полномочий. Предпринято теоретическое исследование конституционного статуса главы государства, его основных элементов, раскрывается их содержание, рассматриваются проблемы реализации Президентом своих полномочий.
На защиту выносятся следующие положения:
Институт Президентства в Российской Федерации является действенным инструментом формирования государственно-правовых институтов страны, способствующих эффективному осуществлению гражданами своих конституционных прав и свобод, выполнению обязанностей. Вместе с тем необходима более полная и четкая правовая регламентация взаимодействия Президента РФ со всеми ветвями власти - как федеральными, так и субъектов Федерации;
Взаимодействие Президента Российской Федерации с федеральным парламентом нередко (особенно при принятии политических решений) осуществляется в форме обмена мнений с фракциями и депутатскими группами Государственной Думы или их руководителями, а также в форме консультаций с руководителями законодательных (представительных) (Совет законодателей) и исполнительных (Государственный Совет) органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
Авторский подход к раскрытию содержания полномочий Президента Российской Федерации и деятельности его Администрации в федеральных округах;
Нормативные указы Президента Российской Федерации в значительной мере выполняют роль базовых законодательных актов;
Авторская классификация базовых (законодательных) нормативных актов Президента Российской Федерации в зависимости от конституционных оснований их принятия;
Особенность реализации полномочий Президента Российской Федерации как главы государства проявляется в настоящее время в возрастании значения таких индивидуально-правовых форм их реализации, как президентский контроль и принятие политических решений;
Возрастание роли президентского контроля как одной из основных форм реализации полномочий главы государства проявляется, прежде всего, в координационной роли этой формы в системе государственного контроля;
Эти выводы и положения могут стать теоретико-методологической базой для дальнейших исследований рассматриваемой проблемы, совершенствования законодательства, поисков наиболее эффективных форм реализации полномочий Президента Российской Федерации.
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что сформулированные в ней положения развивают и дополняют те разделы науки конституционного права, теории государства и права, которые посвящены анализу реализации полномочий Президента на современном этапе.
Результаты исследования могут быть использованы для совершенствования законодательной и нормативно-правовой базы Российской Федерации; в качестве основы для последующих научных исследований в рассматриваемой области при анализе актуальных проблем совершенствования Российского государства и права, а также института Президентства в России; в преподавании курса конституционного права, а также отраслевых юридических дисциплин; в профессиональной подготовке руководящего состава органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.
Апробация результатов исследования.
Диссертация подготовлена и обсуждена на кафедре государственного и , муниципального права Сургутского государственного университета.
Основные идеи диссертационного исследования изложены автором в шести научных публикациях, докладывались диссертантом на заседании ка-
федры государственного и муниципального права СурГУ и в трех выступлениях на межвузовских научных конференциях, проводимых в г. Ноябрьске в 2001, 2002 и 2003 годах.
Выводы, содержащиеся в диссертации, нашли отражение в процессе чтения лекций в филиалах вузов г.Ноябрьска по курсу «конституционное право».
Структура диссертационной работы обусловлена содержанием темы и включает: введение, две главы, шесть параграфов, заключение и список использованной литературы.
История становления института президентства в Российской Федерации
Принято считать1, что обстоятельства возникновения Президентства в России в своей совокупности столь же уникальны и неповторимы, как в любой другой стране. В то же время институт единоличного Президентства в конституционном праве Российской Федерации явление в достаточной мере новое. В этой связи вопрос о сущности и особенностях статуса Президента Российской Федерации, по нашему глубокому убеждению, еще не получил своего полного рассмотрения.
В первую очередь, как нам представляется, нуждаются во всестороннем анализе предпосылки учреждения этого поста в нашей стране. Принято считать, что не последнюю роль в этом вопросе оказывали политические процессы, происходящие в Советском Союзе, так как обсуждение и принятие анализируемого института началось еще в период существования СССР.
Действительно, в марте 1990 г. был введен пост Президента Союза ССР2, а лишь спустя год и в РСФСР3. Вполне очевидно, это обстоятельство позволяет утверждать о том, что одной из предпосылок установления президентства в России является появление аналогичного института в Советском Союзе. Его установление происходило следующим образом: 14 марта 1990 г. на внеочередном III Съезде народных депутатов СССР был принят Закон СССР «Об учреждении поста Президента СССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) СССР»1. Согласно измененной Конституции (ст. 127) главой Советского государства становился Президент СССР (статья 127). Им мог быть избран гражданин СССР не моложе 35 и не старше 65 лет. Одно и то же лицо не могло быть Президентом СССР больше двух сроков подряд. Устанавливалось также то, что Президент не мог быть народным депутатом и получать заработную плату за иную должность (статья 127.1). Конституция СССР предусмотрела выборы Президента СССР гражданами, т. е. прямые выборы. Однако избрание первого Президента СССР (оказавшегося и последним) в соответствии с Законом2 от 14 марта 1990 г. произошло на Съезде народных депутатов СССР. При вступлении в должность Закон ввел обязательное принесение присяги.
Однако в России процедура установления анализируемого института Президентства была несколько иной. Так, например, пост Президента РСФСР был учрежден Всероссийским референдумом 17 марта 1991 г. В этот день советские граждане участвовали в референдуме СССР и определяли, быть ли Союзу ССР и дальше. В дополнение к этому граждане СССР, проживающие на территории РСФСР, отвечали на вопрос: «Считаете ли Вы необходимым введение поста Президента РСФСР, избираемого всенародным голосованием?» По этому вопросу проголосовали 75,42% избирателей, внесенных в списки. За введение поста Президента РСФСР высказались 69,85% избирателей, или 53385275 человек, против - 27,89 %, или 21406152 человек3.
Попытаемся уяснить: для чего понадобилось устанавливать пост Президента на уровне России?
В этой связи могут представлять интерес обстоятельства, характерные для введения института Президентства в Советском Союзе. Так, например, принято выделять1 причины Президентства в советской стране, которые, по их мнению, нельзя оставить без внимания и по отношению к Российской Федерации. «Во-первых, это размежевание функций партии и государства. Раньше все главные вопросы внутренней и внешней политики решались партийными органами, и, таким образом, основное звено в выработке стратегии государственной жизни было вне государственной системы. Теперь же требовалось укрепить то звено государственной власти, функции которого ранее подменялись партийными решениями. Во-вторых, после проведения разделения властей появилась необходимость согласования деятельности законодательных и исполнительных органов. В-третьих, возникла настоятельная потребность в стабилизации обстановки и быстром разрешении чрезвычайных ситуаций. Существовавшие структуры оказались для этого неприспособленными».2
Из названных причин, по нашему мнению, только последнее обстоятельство имеет юридическое значение — "нередко надо оперативно реагировать на ситуацию и принимать быстрые решения". До установления поста Президента СССР существовал пост Председателя Верховного Совета СССР. Председатель руководил работой Верховного Совета (и Съезда, если шли его заседания), а также Президиума Верховного Совета СССР, который и выполнял функции главы государства. Однако этот орган был коллегиальным, а сам Председатель не был самостоятельным, что связывало его возможности.
Остальные факторы несколько неопределенны. Например, утверждение о том, что в правовом государстве партийные органы не могут выполнять государственные функции, справедливо как для президентской, так и для парламентской форм республиканского правления. Поэтому эти функции, по мнению ряда авторов1, могли бы перейти частично к парламенту, частично к правительству.
Неясно также, почему со ссылкой на принцип разделения властей делается попытка обосновать необходимость в координирующем их органе. Вполне очевидно, что разделение властей как раз и предполагает их взаимное влияние друг на друга, а повышенные возможности, в том числе и координирующие, одного государственного органа по отношению к другим позволяет отдельным авторам утверждать об установлении в Российской Федерации четвертой ветви власти - власти президентской. Вместе с тем, по мнению ряда авторов, можно было усилить функции Председателя Верховного Совета и сделать его лицом, согласовывающим деятельность центральных государственных органов.
Полагаем, что в решении вопроса о том, устанавливать или не устанавливать пост Президента, фактор целесообразности являлся превалирующим. В этой связи мировая практика говорит о том, что государство в период перехода от тоталитаризма к демократии может пойти на концентрацию в руках одного лица функций и задач, которые в других странах закреплены за правительством и парламентом. В то же время к бесспорным полномочиям главы государства принадлежат такие задачи и функции, которые связаны с представительством государства, защитой граждан и общества в целом и более эффективны при осуществлении их одним человеком, нежели коллегией. Среди этих полномочий принято выделять то, что президент:
1) является символом конкретного государства, его единства, представляет высшие государственные интересы как внутри страны, так и в мировом сообществе;
2) представляет весь народ данной страны, его интересы и выступает от имени народа; стоит выше социальных, партийных, национальных и других однолинейных интересов и тем более разногласий, консолидирует общество, цементирует общественно-политическую и государственную жизнь;
3) несет персональную ответственность за положение дел в стране, обеспечивает стабильность указанного положения, принимает оперативные меры и решения по обеспечению порядка и безопасности, по выполнению международных обязательств государства.
Президент Российской Федерации в системе разделения властей
Принято считать, что строение Конституции Российской Федерации соответствует принципу разделения властей1. Вместе с тем сам принцип разделения властей своими корнями уходит в далекое прошлое, во времена выдающихся мыслителей человечества Платона, Аристотеля, Локка2. В их трудах содержатся отдельные замечания о том, что государство осуществляет неоднородную деятельность - законодательную, исполнение законов (или управление) и осуществление правосудия . Так, например, Дж. Локк писал, что в "конституционном государстве, опирающемся на свой собственный базис и действующем в соответствии со своей собственной природой, т.е. действующем ради сохранения сообщества, может быть всего одна верховная власть, а именно законодательная, которой все остальные подчиняются"4.
Высказанная идея более определенно была сформулирована в середине XVIII века французским философом и мыслителем Ш.Л. Монтескье5. По его мнению, в правильно устроенном государстве нет единой власти, а должны существовать три независимые друг от друга ветви власти: законодательная, исполнительная и судебная. Какое-либо соединение их в руках одного органа или лица, неизбежно с точки зрения Ш. Монтескье, ведет к забвению общих интересов, злоупотреблениям и несовместимо с политической свободой личности. Он утверждал: "Все погибло бы, если в одном и том же лице или учреждении... были соединены три власти: власть создавать законы, власть приводить в исполнение постановления общегосударственного характера и власть судить преступников и тяжбы частных лиц"1.
Теория Монтескье в свое время подверглась критике со стороны более радикальных идеологов2, выдвинувших идею "суверенитета народа". Они исключали разделение власти между сословиями. К числу их представителей относился и Ж.Ж. Руссо3, доказывающий, что в основе государственного строя должен находиться именно суверенитет народа. Его оппоненты4, напротив, подчеркивали необходимость наряду с собранием народа и правительством иметь ответственную перед народом деятельность парламента.
Учение о разделении властей, безусловно, сыграло значительную не только научную, но и историческую роль в борьбе против вековых устоев абсолютизма и произвола королевской власти.
С бурным развитием капиталистических отношений принцип "разделения властей" был провозглашен одним из основных принципов конституционализма, что впервые нашло отражение в конституционных актах Великой французской революции5.
В дальнейшем во многие конституции экономически развитых стран вошли положения о "разделении властей" наряду с тезисом о суверенитете народа и вытекающего из него принципа "верховенство закона".
В то же время, как показывает проведенное исследование, особенность такого закрепления во многом зависела от предпосылочного характера: от степени радикализма властей и политической активности народных масс. Примером конституционных реформ "снизу" принято считать Англию (середина XVII века) и Францию (конец XVIII века).
Однако наиболее широкое применение принцип "разделения властей" нашел в США1. После долгих дебатов среди отцов-создателей возобладало мнение о том, что высшая исполнительная власть должна быть единой, т.е. сосредоточиться в руках одного, а не нескольких должностных лиц. Так, в построении федеральной исполнительной власти США изначально утвердился принцип единоначалия. И глава этой власти, согласно Конституции2, стал именоваться Президентом Соединенных Штатов Америки.
Термин "президент" происходит от латинского слова "PRAESIDENS", что буквально означает "сидящий впереди". Видимо, в древние, античные времена президентами называли председательствующих на различных собраниях. Подтверждением такому толкованию слова могут служить такие должности, как "президент сената". Однако в современном понимании термин "президент" как глава государства ни в древнегреческой, ни в древнеримской республиках не употреблялся. Его не было и в наименовании должностей в периоды существования ранних республик Западной Европы.
Таким образом США стали первой страной, где возникла должность президента, объединившего в одном лице главу государства и главу правительства. Впоследствии президентские системы правления были установлены в странах Латинской Америки.
В 1948 г. первыми европейскими государствами, которые ввели должность президента, как главы государства, стали Франция1 и Швейцария2.
После окончания Первой мировой войны должности президентов как высших должностных лиц были закреплены в конституциях Австрии, Веймарской республики, Чехословакии, Польши, Эстонии, Латвии, Литвы и Турции3. В более позднее время (30 - 40-е годы) страны Азиатского региона также стали учреждать президентские формы правления республиканских государств (Филиппины, Сирия, Ливан). По окончании Второй мировой войны посты президента были установлены в Италии, Греции, Португалии, Исландии, Мальте, Южной Корее, Вьетнаме, Тайване, Индии, Пакистане, Бангладеш, Ираке, Иране и Афганистане4.
Проведенный анализ показывает, что правовой статус президента в указанных государствах различен5. Нет единства мнения по статусу президента и в отечественной науке. Так, Е.И. Козлова, О.Е. Кутафин, В.И. Радченко, В.Е. Чиркин, Н.А. Сахаров, А.Ф. Ноздрачев полагают, что Президент РФ не входит непосредственно ни в одну из ветвей власти, а занимает особое место в системе органов государственной власти6. Наиболее категоричны в этом вопросе Е.И. Колюшин7 и Г.Н. Чеботарев1, которые утверждают о наличии самостоятельной президентской ветви власти. Другие ученые, такие как Л.А. Окуньков2 и М.В. Баглай3, напротив, полагают, что ни дух, ни буква Конституции не дают основания выделять президентскую власть как отдельную ветвь государственной власти.
Ряд авторов4, признавая, что Президент осуществляет в основном исполнительную власть, все же полагает, что он прямо в систему исполнительной власти не включен. Противоположной точки зрения придерживаются А.А. Безуглов, С.А. Солдатов и А.Г. Барабашев, которые утверждают о включении президентской власти в общую структуру исполнительной власти5. Указанные обстоятельства побуждают к уяснению места и роли Президента в системе разделения властей, прямо закрепленной в статье 10 Конституции Российской Федерации и неоднократно подтвержденной в решениях6 Конституционного Суда Российской Федерации.
Правовые формы осуществления полномочий президента Российской Федерации
В правовом поле все более заметную роль играют в последние годы указы Президента. Их юридическая природа и сила требуют тщательного анализа. Эта проблема для нашей правовой системы относительно новая. Она возникла еще до появления первых указов, в период оживленного обсуждения вопроса о введении института Президентства в России и неоднократно затем рассматривалась под разными ракурсами в зависимости от конкретной экономической и политической ситуации, стратегических и тактических задач различных ветвей государственной власти1. В этом аспекте названную проблему, по нашему мнению, можно рассматривать в хронологических рамках следующих периодов: 1) становление и развитие института Президентства на основе Конституции РСФСР (март 1991 -сентябрь 1993 г.); 2) функционирование президентской власти на первом этапе конституционной реформы (сентябрь - декабрь 1993 г.); 3) совершенствование института Президентства на базе Конституции Российской Федерации (декабрь 1993 г. - по настоящее время) .
17 марта 1991 года большинство избирателей, принявших участие в общероссийском референдуме3, ответили утвердительно на вопрос о целесообразности введения в РСФСР поста Президента1. Принято считать, что на этой правовой основе началось конституционное формирование института Президентства. Водоразделом мнений, как было отмечено ранее, стал вопрос об определении места Президента в иерархии Российского государства согласно принципу разделения властей.
Закон РСФСР от 24.04.1991 № 1098-1 «О Президенте РСФСР»2 от 24.04.91, закрепляя правовой статус Президента как высшего должностного лица и главы исполнительной власти в РСФСР, определил подзаконный и исполнительно-распорядительный характер его деятельности. Это выражалось прежде всего в том, что Президент наделялся правом издавать указы и распоряжения на основе и во исполнение Конституции и законов РСФСР (часть 1 статьи 8). При таких исчерпывающих основаниях для принятия правовых актов Президентом и с учетом принципа разделения властей3 Верховный Совет РСФСР допускал относительно широкие пределы для указанной деятельности и гарантии ее стабильности.
В соответствии с Законом РСФСР «О Президенте РСФСР» Съезд народных депутатов или Верховный Совет РСФСР на основании заключения Конституционного Суда РСФСР могли отменить указы Президента в случае их противоречия Конституции и законам РСФСР, решениям Верховного Совета РСФСР и Съезда народных депутатов (часть 2 статьи 8). Конституционный Суд РСФСР фактически наделялся правом высшей экспертной оценки конституционности правовых актов Президента Съездом народных депутатов или Верховным Советом РСФСР.
Таким образом, с самого начала введения института Президентства в России правовым актом Президента придавался высокий уровень стабильности и относительная самостоятельность от волеизъявления законодателей. В правоприменительной деятельности Президента приоритетный характер придавался указам. Они не должны были противоречить Конституции и законам, их исполнение было обязательно на всей территории РСФСР. Отменить указы с соблюдением определенной процедуры могли только Съезд народных депутатов и Верховный Совет РСФСР. Все это определяло указ как основной акт осуществления компетенции Президента. Распоряжениям Президента отводилась роль акта оперативного, индивидуального, а иногда и организационно-порученческого характера.
IV Съезд народных депутатов РСФСР несколько скорректировал позицию законодателя в отношении природы указа и его относительной самостоятельности по сравнению с российскими законами. Закон РСФСР от 24.05.1991 № 1326-1 «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР»1 предоставил Съезду народных депутатов и Верховному Совету РСФСР право отменять указы и распоряжения Президента РСФСР, не обусловливая прямо свое решение противоречивостью их Конституции, законам и другим актам высших органов государственной власти РСФСР, а Съезду народных депутатов РСФСР - также необходимостью заключения Конституционного Суда РСФСР (пункт 19 части 1 статьи 109).
Вместе с тем на Съезде не была поддержана концепция, согласно которой все решения Совета Министров РСФСР (постановления и распоряжения) оформлялись бы через указы Президента. Ее авторы аргументировали свою позицию правовой нормой, предусмотренной частью 6 статьи 121.5 Конституции РСФСР, которая определяла право Президента руководить деятельностью Совета Министров РСФСР.
Оппоненты такой точки зрения утверждали, что Правительство принимает массу решений по оперативным и текущим вопросам, которые едва ли могли удачно реализовываться через указы Президента, т.к. были слишком многочисленны.
Позднее VI Съезд народных депутатов РСФСР, внеся изменения в часть 2 статьи 121.8 Конституции Российской Федерации, определил, что указы Президента не должны противоречить Конституции и законам Российской Федерации1.
Тем самым была четко проведена идея конституционности и особого статуса нормативных указов Президента2 и их приоритет по сравнению с иными актами высших органов государственной власти. По своему уровню, юридической силе и нормативности указы заняли третье место в правовой системе РСФСР (после Конституции и законов).
Правовые и организационные основы деятельности администрации президента Российской Федерации
В соответствии с пунктом «и» статьи 83 Конституции Российской Федерации Президент России для реализации возложенных на него Конституцией Российской Федерации и федеральными законами полномочий формирует собственную Администрацию . Прежде всего необходимо отметить, что впервые норма об этой структуре поднята на конституционный уровень. Это свидетельствует о том, что конституционно ей отводится первостепенная роль в вопросе реализации Президентом России его конституционных полномочий.
За период своего существования статус и структура Администрации Президента менялись шесть раз, серьезно обновлялся кадровый состав. Однако её главные цели и назначение всегда оставались неизменными -обеспечение деятельности главы государства. В настоящее время процесс формирования Администрации Президента России находится на этапе становления, определяются полномочия вновь созданных подразделений, уточняются реорганизованных, в стадии разработки находится новое положение об Администрации Президента Российской Федерации .
Первый этап начинает свой отсчет с момента избрания Ельцина Б.Н. Президентом РСФСР в июне 1991 года. Через неделю после этого им издается Указ «Об Администрации Президента РСФСР»3. Администрация Президента Российской Федерации была образована в качестве аппарата главы государства и включала, кроме секретариата, еще секретариат Вице-президента, секретариат Председателя Совета Министров, канцелярию Государственного секретаря и советников Президента, четыре службы Государственных советников Президента России по различным направлениям его деятельности. Управление делами (на базе Управления делами Совета Министров РСФСР), Контрольное управление, информационно-аналитический центр, Службу безопасности и пресс-службу. Как видно, структура Администрации на данном этапе не столь разветвленная. Это объясняется, на наш взгляд, тем, что институт российского президентства только начинал формироваться, обретал самостоятельность, постигал азы функционирования в рамках в то время ещё Российской Советской Федеративной Социалистической Республики.
Администрация Президента Российской Федерации в первые годы своего существования представляла собой рабочий аппарат, созданный специально для обеспечения деятельности Президента России и контроля исполнения, принятых им решений. Для Администрации того времени характерна незначительная роль в механизме осуществления Президентом его властных полномочий. Это, на наш взгляд, объясняется тем, что в рассматриваемый период Президент России, будучи главой исполнительной власти, осуществлял непосредственное руководство Советом Министров РСФСР, министерствами, ведомствами и местными государственными органами, выполняющими функции управления, надзора и контроля. В силу этого ему на данном этапе не требовалась Администрация со столь обширными структурами, которые у нее появились позже.
Вполне очевидно, что имевшее место усиление конфронтации между Президентом России и парламентом создало необходимые предпосылки для развития Администрации Президента России . Её правовое оформление, включая структуру, создание в ее составе новых управлений, аналитических центров и служб, осуществлялось путем издания соответствующих указов и распоряжений Президента России. В результате в течение двух лет была сформирована самостоятельная структура, которая состояла из различных по функциональному назначению подразделений и по внешним параметрам напоминала Аппарат Правительства.
Первый этап заканчивается принятием Указа Президента России № 273 от 22 февраля 1993 года «О совершенствовании системы обеспечения деятельности Президента Российской Федерации»1. Он явился основным организационно-правовым документом, давшим начало второму этапу развития Администрации Президента, потребность в котором возникла в связи с принятием в декабре 1992 года закона о Совете Министров -Правительстве РСФСР и соответствующих поправок в Конституцию РСФСР, что обусловило необходимость создания полноценного правительственного Аппарата и разграничения его функций с Администрацией Президента. Новое Положение об Администрации Президента Российской Федерации, по нашему мнению, призвано было реализовать поставленную задачу.
В последующие два года структура Администрации неоднократно менялась, создавались новые управления и службы. Однако само Положение об Администрации Президента, даже несмотря на отсутствие согласованности отдельных его положений с принятой 12 декабря 1993 года Конституцией России, текстуально не изменялось и оставалось таковым до 29 января 1996 года.
Начало очередного, третьего по счету, этапа развития Администрации Президента Российской Федерации положил Указ Президента России № 773 от 28 июля 1995 года № 773 «Об Администрации Президента Российской Федерации»2.
Пункт 1 этого Указа устанавливал, что в состав Администрации Президента Российской Федерации, наряду с подразделениями и органами, обеспечивающими деятельность Президента Российской Федерации, могут входить государственные органы, руководство которыми осуществляется непосредственно Президентом Российской Федерации. Так, например, созданное Указом Президента Российской Федерации от 16.04 1996 № 562 Главное управление казачьих войск при Президенте Российской Федерации вошло в состав Администрации на правах самостоятельного подразделения. Руководство этим управлением осуществляет непосредственно Президент Российской Федерации.
