Введение к работе
Актуальность темы исследования определяется политико-правовым значением исследуемого института, непосредственно характеризующего природу, содержание и реализацию легислатуры главы государства, определяющую временные параметры осуществления им своих полномочий. Глава государства осуществляет свои функции и полномочия в определенном временном пространстве, протяженность которого сказывается на вырабатываемой Президентом России государственной политике, интенсивности и динамике его деятельности. Предложение об увеличении срока полномочий Президента Российской Федерации до шести лет в ежегодном Послании главы государства Федеральному Собранию Российской Федерации 2008 г., например, объяснялось необходимостью предоставления Президенту достаточного времени для проведения в жизнь предвыборных обещаний.
Продолжительность деятельности главы государства, включающая основания досрочного прекращения исполнения полномочий, непосредственно характеризует его статус, отражает существующий в государстве конституционно-правовой режим, влияет на уровень развития государственной демократии.
Основания прекращения исполнения полномочий главы государства до истечения конституционного срока вызываются обстоятельствами, требующими отлаженного и надежного механизма обеспечения непрерывности президентского властвования. Конституционный Суд Российской Федерации относительно регламентирования процедуры установления стойкой неспособности Президента РФ по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия указал, что определение соответствующего порядка может быть осуществлено с соблюдением вытекающих из положений Конституции Российской Федерации требований, с тем, чтобы обеспечивались непрерывность и стабильность осуществления полномочий Президента Российской Федерации, исключение факторов, препятствующих нормальному функционированию институтов власти .
Между тем, механизм досрочного прекращения исполнения полномочий Президента Российской Федерации не получил достаточной правовой регламентации. По существу, он исчерпывается статьями 92-93 Конституции РФ, что, учитывая краткость конституционных формулировок, представляется явно недостаточным для практического разрешения массы вопросов, обеспечивающих воспроизводство и преемственность президентской власти. Как отмечает Н.С. Бондарь, «Конституция и текущее законодательство должны не нивелировать, а, официально, на нормативно-правовом уровне признав сам факт существования несовпадающих интересов, конфликтов и социальных противоречий, предложить эффективные правовые средства их разрешения».
Исходя из этого в диссертации формулируются научно-практические предложения, направленные на создание необходимой нормативно-правовой базы, обеспечивающей реализацию оснований досрочного прекращения исполнения полномочий Президента Российской Федерации. В приложении к данной диссертации предложен разработанный нами проект федерального закона о досрочном прекращении исполнения полномочий Президента Российской Федерации, отражающий диссертационные позиции.
Актуальность диссертационной темы усиливается в виду конституционной реформы, связанной с увеличением продолжительности общей легислатуры Президента России, требующей научного осмысления.
Степень научной разработанности проблемы. Вопросы досрочного прекращения исполнения полномочий главы государства непосредственно вытекают из конституционно-правового статуса Президента Российской Федерации, который получил последовательный анализ в трудах С.А. Авакьяна, Л.В. Акопова, М.В. Баглая, Н.А. Богдановой, Н.С. Бондаря, В.А. Виноградова, Н.В. Витрука, Г.В. Дегтева, Р.М. Дзидзоева, Ю.А. Дмитриева, В.Д. Зорькина, Д.Л. Златопольского, Е.И. Козловой, Е.И. Колюшина, В.В. Комаровой, А.А. Котенкова, М.А. Краснова, Б.С. Крылова, О.Е. Кутафина, Л.В. Лазарева, В.О. Лучина, В.В. Маклакова, Н.А. Михалевой, Ж.И. Овсепян, Л.А. Окунькова, В.В. Полянского, В.И. Радченко, В.А. Рощина, О.Г. Румянцева, Н.А. Сахарова, Ю.И. Скуратова, В.Н. Суворова, Б.Н. Топорнина, В.А. Туманова, И.В. Филиппова, В.Е. Чиркина, О.В. Шуваева, Б.С. Эбзеева.
Вопросам легислатуры главы государства, отдельным основаниям досрочного прекращения полномочий главы государства, временного исполнения президентских полномочий посвящены диссертационные исследования Г.С. Кильдиной, С.Г. Колбая, Р.М. Уянаева, которые используются в нашей работе.
В то же время, отсутствуют монографические исследования, содержащие научный анализ оснований досрочной вакансии Президента России, взятых в их системном и взаимосвязанном виде.
Не претендуя на исчерпывающее освещение этой проблематики, наше исследование содержит совокупный анализ оснований досрочного прекращения исполнения полномочий Президента РФ, основанный на использовании современной практики президентского властвования в России.
Цель настоящего исследования заключается в системном и развернутом анализе конституционных оснований досрочного прекращения исполнения полномочий Президента России в их теоретической, нормативной и практической составляющих, определение их оптимальных параметров с учетом потребностей и перспектив развития института президентуры в России.
В соответствии с данной целью поставлены следующие задачи диссертационного исследования:
- определить понятие и содержание легислатуры главы государства;
- осуществить классификацию видов легислатуры главы государства;
- определить роль и значение легислатуры в статутной характеристике главы государства;
- определить институциональное значение досрочного прекращения исполнения полномочий Президента России;
- определить содержание оснований досрочного прекращения исполнения полномочий Президента Российской Федерации в контексте законодательного регулирования и практики их реализации;
- исследовать зарубежный конституционный опыт в части легислатуры главы государства, выявить возможности его использования в конституционном праве России;
- обосновать научно-практические предложения по совершенствованию исследуемого института президентуры в России.
Объектом диссертационного исследования являются конституционно-правовые отношения, взятые в их системном единстве, складывающиеся в процессе реализации оснований прекращения исполнения полномочий Президента РФ до окончания конституционного срока.
Предметом исследования являются нормы конституционного права, регулирующие основания и механизм досрочного прекращения полномочий Президента России.
Методологическая база диссертационного исследования включает в себя систему различных методов и приемов научного познания: диалектический, формально-логические методы (анализа, синтеза, индукции, дедукции, абстрагирования), исторический, метод толкования норм права, сравнительно-правовой, формально-юридический, статистический.
Нормативную и эмпирическую базу исследования составляют: Конституция РФ, текущее законодательство, итоговые решения Конституционного Суда РФ, материалы деятельности Конституционной комиссии, Конституционного совещания, проекты федеральных законов, официальные сайты Президента РФ и Государственной Думы Федерального Собрания РФ.
В диссертации исследовалась практика отставки Президента России и исполнения полномочий главы государства Председателем Правительства РФ, практика инициирования отрешения Президента РФ от занимаемой должности Государственной Думой Федерального Собрания РФ.
Научная новизна исследования состоит в том, что это первое в отечественной конституционно-правовой науке системное исследование оснований досрочного прекращения исполнения полномочий Президента Российской Федерации, взятых в их единстве, системности и взаимосвязи.
Путем комплексного анализа конституционных положений и конституционной практики раскрывается содержание оснований досрочной президентской вакансии, вскрываются недостатки механизма их реализации, формулируются конкретные научно-практические предложения и рекомендации, направленные на совершенствование исследуемого института, обеспечивающего легитимность президентской власти.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Досрочное прекращение исполнения полномочий Президента Российской Федерации представляет собой отдельный и особый институт конституционного права, характеризующий природу президентуры в России. Этот институт относится к числу комплексных конституционно-правовых институтов, регулирующий несколько групп взаимосвязанных отношений, составляющих: 1) содержание оснований досрочного прекращения исполнения полномочий Президента Российской Федерации; 2) механизм реализации оснований досрочного прекращения исполнения полномочий Президента Российской Федерации; 3) условия и порядок исполнения полномочий Президента Российской Федерации.
2. В содержание конституционно-правового статуса главы государства входит его легислатура, как общая, так и сокращенная. Сроки пребывания Президента в должности, в том числе основания досрочного прекращения исполнения президентских полномочий, непосредственным образом характеризуют его правовое положение в системе государственной власти, природу взаимоотношений с иными ветвями и органами государственной власти. Легислатура главы государства выступает первичным элементом его конституционного статуса, Президент не просто избирается на должность, он избирается на должность на определенный срок, продолжительность которого закладывается в его статусную характеристику. Правовое состояние Президента РФ как главы и государственного лидера во многом предопределяется конституционным сроком его пребывания в должности, который не является произвольным, но определяется с учетом потребностей республиканского правления и демократического режима.
3. В статусную характеристику главы государства органически входят и основания досрочного прекращения его полномочий. Так, отрешение от должности является предварительным основанием последующей уголовной ответственности президента, способом лишения его неприкосновенности, и, таким образом, выдает идею публичной ответственности государства и его руководителей перед гражданским обществом, что характеризует демократический потенциал статуса главы государства. Возможность принудительного смещения главы государства с должности в порядке импичмента обеспечивает режим правового государства, предупреждает совершение главой государства неконституционных действий, гарантирует должное и правомерное исполнение им своих полномочий. В государствах авторитарных отсутствует институт отрешения от государственной должности. Самоотставка и официальное признание главы государства недееспособным также не свойственны практике авторитарных режимов.
4. Признание результатов выборов Президента недействительными делегитимирует президентскую власть. В виду этого конституционным основанием досрочного прекращения исполнения полномочий Президента России следует назвать признание результатов выборов Президента Российской Федерации недействительными. Полномочия Президента РФ в этом случае должны прекращаться с момента вступления в силу судебного решения о признании выборов недействительными.
5. Обоснование необходимости создания надлежащих юридических процедур отставки Президента РФ и признания стойкой неспособности осуществлять принадлежащие ему полномочия, включающих участие в этих процедурах Конституционного Суда РФ, как гаранта конституционной законности. Отставка главы государства и признание его недееспособным являются конституционными действиями, правомерность которых требует юридического удостоверения Конституционным Судом как органом, стоящим вне политики, решающим исключительно вопросы права, и способным в силу этого обеспечить объективность и законность процесса.
Конкретные механизмы реализации этих оснований досрочной президентской вакансии формулируются нами в проекте федерального закона «О досрочном прекращении исполнения полномочий Президента Российской Федерации», приводимом в приложении к диссертации.
6. Обоснование того факта, что отставка Президента РФ под реальной угрозой импичмента есть обстоятельство, дискредитирующее звание главы государства. Подобную отставку следует расценивать как компрометирующее обстоятельство прекращения президентских полномочий, которое, подобно отрешению от должности, должно исключать пользование правами экс-президента. В виду этого установленные Федеральным законом от 12 февраля 2001 года № 12-ФЗ «О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи» правовые, социальные и иные гарантии Президенту РФ, прекратившему исполнение своих полномочий, не должны распространяться на Президента РФ, оставившего свой пост после выдвижения Государственной Думой против него обвинения в совершении государственной измены или иного тяжкого преступления до принятия соответствующего решения Советом Федерации или в течение трех месяцев после выдвижения обвинения.
7. Тезис о принадлежности института отрешения Президента России от должности к конституционно-правовой (конституционной) ответственности представляется некорректным. Основаниями отрешения Президента России от должности выступают уголовные преступления, в то время как основанием конституционной ответственности, по единодушному признанию, является нарушение конституционных предписаний, наличие конституционного деликта. Очевидно, что уголовные преступления не могут вызывать конституционную ответственность, юридическая ответственность, как правило, адекватна объекту правонарушения.
Представляется, что лишение Президента РФ должности в порядке статьи 93 Конституции РФ является не ответственностью, а организационно-правовой мерой принудительного порядка, «мерой защиты», направленной на лишение главы государства его неприкосновенности для последующего привлечения к уголовной ответственности. Отрешение Президента России от должности следует оценивать в контексте его неприкосновенности, которая не позволяет привлечь его к юридической ответственности, пока он пребывает в своей должности.
8. Председатель Правительства РФ является единственным должностным лицом, полномочным замещать главу государства, что с позиций надежности института исполняющего обязанности главы государства представляется явно недостаточным. Наличие только одного лица, полномочного замещать главу государства, создает реальную опасность безвластия, если на момент президентской вакансии Председатель Правительства РФ будет отсутствовать. Представляется, что при невозможности в силу разных причин осуществления Президентом РФ своих обязанностей они помимо Председателя Правительства должны осуществляться Председателем Совета Федерации Федерального Собрания РФ. Причем в первую очередь Председателем Совета Федерации и во вторую – главой федерального Правительства. При этом учитывается выборное происхождение председателя верхней палаты российского парламента и интересы разделения властей, которые при таком совмещении страдают меньше. Следует учитывать и российскую практику, факт участия в президентских выборах Председателя Правительства РФ, должность которого не может не сказываться на его избирательных возможностях.
При этом Председатель Совета Федерации, замещающий главу государства, в интересах сохранения баланса власти должен временно прекратить исполнение своих полномочий в верхней палате, которые в этом случае могут исполняться одним из его заместителей.
Научно-теоретическое и практическое значение исследования состоит в том, что сформулированные в работе предложения и рекомендации могут быть использованы в процессе создания надлежащей законодательной базы для реализации оснований досрочного прекращения полномочий Президента России.
Положения диссертационного исследования могут быть использованы в учебном процессе, в преподавании конституционного права России и конституционного права зарубежных стран, а также соответствующих специальных курсов.
Апробация результатов исследования. Диссертационное исследование выполнено на кафедре конституционного и муниципального права Кубанского государственного университета, результаты исследования обсуждались на заседаниях кафедры. Основные положения и выводы, содержащиеся в работе, нашли отражение в публикациях по теме исследования, они докладывались на научно-практических конференциях:
Общероссийская научно-практическая конференция «Актуальные проблемы российского права» (Краснодар, ИнЭП, 16 ноября 2006 г.); Межвузовская научно-практическая конференция «Образование, экономика и право в современной России: пути развития в новом веке» (Институт им. К.В. Россинского г. Краснодар, 12 декабря 2006 г.); V1 Всероссийская научно-практическая конференция «Тенденции и противоречия развития российского права на современном этапе» (Пенза, 2007); Международная научно-практическая конференция «Современные проблемы и пути их решения в науке, транспорте, производстве и образовании» (Одесса, 15-25 декабря 2007 г.); V11 Всероссийская научно-практическая конференция «Актуальные проблемы российского права на современном этапе» (Пенза, 2008); Общероссийская научно-практическая конференция «Актуальные проблемы российского права» (Краснодар, ИнЭП, 28 ноября 2008 г.); VI Всероссийская научно-практическая конференция «Теория и практика правопорядка в современных условиях» (Москва, 7 - 9 апреля 2009).
Структура диссертации определена целью и задачами исследования, состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, списка использованных источников и приложения.
