Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Правовые основы положения главы государства (президента) в СССР и России до 1993 г. 11
1. Институт главы государства (президента) и система органов государственной власти в СССР и РСФСР (1917-1990 гг.) 11
2. Основы правового статуса Президента СССР(1990-1991 гг.) 28
3. Основы правового статуса Президента РСФСР (Российской Федерации) в 1991-1993 гг. 51
Глава 2. Институт Президента Российской Федерации по Конституции РФ 1993 г . 82
1. Порядок замещения должности и прекращения полномочий Президента РФ 82
2. Функции и полномочия Президента РФ 116
3. Проблемы и пути оптимизации взаимодействия Президента 147
РФ с Федеральным Собранием РФ и Правительством РФ
Глава 3. Институт президента в республиках-субъектах Российской Федерации (сравнительно-правовой анализ) 170
Заключение 208
Список использованных источников и литературы 212
Приложения 243
- Институт главы государства (президента) и система органов государственной власти в СССР и РСФСР (1917-1990 гг.)
- Основы правового статуса Президента СССР(1990-1991 гг.)
- Порядок замещения должности и прекращения полномочий Президента РФ
- Функции и полномочия Президента РФ
Введение к работе
Актуальность исследования. Государственно-правовое развитие России на протяжении XX столетия претерпело существенные изменения. Произошел переход от феодального самодержавия, имперского государственного строя через полновластие советско-партийных органов (1917-1991 гг.) к построению российского государства на основе общепризнанных принципов демократических форм правления, государственно-территориального устройства и политического режима. На этом фоне происходит переосмысление роли главы государства, в частности президента, в системе высших органов государственной власти. С момента учреждения должности Президента СССР (1990 г.) и России (1991 г.), а также должности президента во многих республиках в составе Российской Федерации, вопрос о статусе и значении президента является одним из основных в теории и практике российского конституционализма.
Демократические преобразования, наметившиеся в конце 80-начале 90-х гг., привели к отказу от монополии на государственную власть одной политической партии - КПСС и Советов как единых «полновластных» государственных органов снизу доверху. В основу организации системы органов государственной власти были положены принципы верховенства Конституции и закона, парламентаризма, разделения властей и политического плюрализма. Развитие этих принципов привело к необходимости введения института президента. При всем несовершенстве данного института в СССР (1990-1991 гг.) и России до принятия Конституции РФ 1993 г. он показал эффективность арбитража и персональной ответственности высшего должностного лица в условиях разделения и сбалансирования законодательной (представительной), исполнительной и судебной властей.
Конституция Российской Федерации 1993 г. ознаменовала новый этап в развитии института президента в России. Несмотря на то, что в обществе продолжаются дискуссии вокруг вопросов о порядке замещения должности Президента РФ, объеме его полномочий, характере взаимоотношения с иными высшими органами государственной власти, сегодня не подвергается сомнению важность роли Президента РФ в деле обеспечения координации деятельности различных ветвей власти и территориальной целостности российского государства.
Специфика рассматриваемого института состоит еще и в том, что его конституционно-правовое оформление в Российской Федерации происходит на двух уровнях: 1) общефедеральном уровне (со времени введения поста Президента РСФСР в 1991 г.); 2) уровне субъектов Российской Федерации (в республиках). В российской науке конституционного (государственного) права отсутствует специальное исследование института президента в субъектах РФ, что вызывает необходимость обобщения, сравнительного анализа и юридической оценки функционирования этого института в республиках. Данное положение приобретает особое значение в связи с принятием Федерального закона от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», направленного на дальнейшее закрепление правовых основ деятельности органов государственной власти в субъектах Федерации.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является комплексный анализ условий становления института президента в России, проблем и путей оптимизации правового положения Президента РФ и президентов республик в составе Российской Федерации. Соответственно поставленной цели выдвигаются задачи исследования:
• теоретическое обоснование роли президента в системе высших органов государственной власти, раскрытие соотношения между категориями «институт президента» и «институт президентства»;
• анализ отношения к институту президента в государственно-правовой теории царской России и советского государства;
• выявление причинной обусловленности конституционно-правового закрепления должности Президента в СССР в 1990-1991 гг., а также в Российской Федерации и республиках в ее составе;
• выделение общих закономерностей и особенностей развития института президента в Союзе ССР, Российской Федерации и республиках - субъектах РФ;
• соотношение правового статуса Президента РФ и президентов республик в составе Российской Федерации с правовым статусом президентов зарубежных государств-республик;
• определение основных проблем функционирования института президента в России и путей их преодоления.
В работе подробно анализируются действующее законодательство и правоприменительная практика, статистические, социологические и аналитические материалы, различные научные позиции и предложения по совершенствованию института президента в Российской Федерации.
В развитие цели и задач исследования на защиту выносятся следующие основные положения:
1.В системе центральных органов государственной власти республик важное место занимает президент, выступающий всегда в качестве формального главы государства и нередко формального главы исполнительной власти. Правовые нормы, регулирующие порядок замещения должности президента и прекращение его полномочий, осуществление полномочий и взаимоотношения президента с иными органами государственной власти, составляют институт президента как один из институтов конституционного (государственного) права. Одновременно категория «институт президента» в отечественной юридической науке используется как синоним категорий «должность», «государственный орган».
2. В силу непризнания республиканской формы правления в государственно-правовой теории и практике самодержавия России до 1917 г. вопрос о введении поста президента российского государства не получил своего конституционно-правового развития.
3. Отход России с конца 1917 г. от построения государства-республики на основе признания принципов верховенства Конституции и законов, разделения властей, парламентаризма, политического плюрализма сопровождался учреждением советской формы правления при доминирующей роли руководящей политической организации - КПСС и отрицанием необходимости введения поста персонифицированного главы государства - президента, известного большинству зарубежных государств-республик.
4.Конституционно-правовое закрепление института президента в СССР в 1990 г., а затем и в России, носило революционный характер, знаменуя тем самым отказ от советской формы правления и социалистического политического режима.
5.Правовой статус Президента РФ по Конституции РФ 1993 г. соответствует в основных чертах (порядок замещения должности, прекращения полномочий, объем представительских полномочий и пр.) правовому статусу президентов республик с полупрезидентской, или «смешанной», формой правления. При этом очевидны и некоторые «нетипичные» черты правового статуса Президента РФ.
6. В настоящее время преимущественной формой правления в республиках - субъектах Российской Федерации является «смешанная» (полупрезидентская) республика.
7. Изменение исторической ситуации в России к началу XXI в. требует определенной корректировки правового статуса Президента России, включая вопросы о досрочном прекращении полномочий, частичном перераспределении полномочий между Президентом РФ, Федеральным Собранием РФ и Правительством РФ, приведением в соответствие с формально-юридическим статусом Президента РФ его фактическое положение.
Степень разработанности темы. Институт президента (главы государства) занимает важное место в правовых исследованиях отечественных юристов на протяжении XIX-XX вв. Осуществляемые исследования условно можно разделить на четыре этапа. Первый (дореволюционный) этап представлен в трудах отечественных юристов, посвященных проблемам правового государства, а также организации института главы государства (А.С. Алексеев, В.М. Ковалевский, С.А. Котляревский, П.И. Новгородцев и др.). В этот период идея учреждения поста президента находила отражение в документах некоторых российских политических партий, предлагавших установление в России республиканской формы правления. Так, согласно ст. 13 программы партии кадетов Россия должна быть парламентарной республикой, в которой исполнительную власть воз главляет президент, избираемый на определенный срок народным представительством1 .
Второй (советский) этап характеризуется неприятием и критикой института президента как буржуазного и антидемократического. На протяжении длительного времени подвергалась сомнению даже сама идея существования в ряду центральных органов государственной власти единоличного главы государства. Отмечалось, что вне зависимости от формы правления глава государства, будь то парламентарный президент или парламентарный монарх, есть не что иное, как остаток хотя и модернизированной феодальной государственности и с точки зрения последовательного буржуазного демократизма не имеет никаких разумных оснований для своего существования, поскольку его реальная роль и значение в управлении государством ничтожны. «Даже президент - это не что иное, как конституционный монарх, лишенный внешних атрибутов власти. Даже в республике глава государства - президент фактически орган рудиментарный, остаток некогда блистательной монаршей прерогативы»2. В противоположность «чисто буржуазному» принципу индивидуального главы государства указывалось, что «система высших органов государственной власти советского государства коренным образом отличается от системы высших органов буржуазного государства не только по своей классовой сущности, но и по своей структуре... Всю систему государственных органов возглавляет не глава государства, а высший представительный орган государственной власти - Верховный Совет СССР, обладающий всей полнотой власти»3.
Между тем, несмотря на классовый подход, многие фундаментальные работы советских ученых по государственному праву могут считаться достижением отечественной правовой науки (И.П. Ильинский, Б.С. Крылов, И.С. Крылова, М.А. Крутоголов, И.Д. Левин, А.А. Мишин и др.).
Введение в начале 90-х гг. поста Президента СССР (а затем и РСФСР) ознаменовало начало третьего этапа теоретических исследований института 1См.: Политические партии в России: страницы истории. М., 1990. С. 93; История буржуазного конституционализма XIX века. М., 1986. С. 239. 2 См.: Мишин А.А. Государственное право буржуазных стран и стран, освободившихся от колониальной зависимости. М., 1976. С. 247.
президента. Новый этап характеризовался переосмыслением роли президента в системе высших органов государственной власти, тесным увязыванием его учреждения с демократизацией государственного механизма. В это время появились работы ученых, посвященные обоснованию необходимости введения поста президента в советском государстве, анализу правового статуса Президента СССР и Президента РСФСР. Среди них можно выделить работы Э. Георгияна, В.Е. Гулиева, В.Д. Зорькина, Б.М. Лазарева, О.Г. Румянцева, Ю.И. Скуратова, Б.А. Страшуна, Б.Н. Топорнина, В.А. Туманова, З.М. Черниловского, М.А. Шафи-ра, В.Ф. Яковлева и др.
Принятие Конституции РФ 1993 г. привело к дальнейшему обновлению теории института президента и может считаться началом четвертого (современного) этапа соответствующих исследований. В последнее время различные аспекты правового статуса Президента Российской Федерации стали предметом исследования известных ученых С.А. Авакьяна, В.Ф. Воловича, Ю.А. Дмитриева, А.Л. Журавлева, В.О. Лучина, Л.А. Окунькова, В.И. Радченко, Н.А. Сахарова и др. Между тем следует констатировать отсутствие комплексного ис-торико- и сравнительно-правового исследования становления института Президента России и республик в составе Российской Федерации. Некоторым исключением можно считать отличающуюся глубиной анализа нормативной и эмпирической базы положения Президента РФ монографию Л.А. Окунькова «Президент Российской Федерации. Конституция и политическая практика» (1996 г.).
Таким образом, в российской науке конституционного (государственного) права исследование обозначенной тематики только начинает развиваться.
Методологические и теоретические основы диссертации. Методологическую основу диссертации составляют общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него частнонаучные методы: формально-юридический, структурно-функциональный, исторический, конкретно-социологический. Особое значение придается методу сравнительного правоведения. Использование указанных методов позволило исследовать рассматриваемые объекты целостно и всесторонне. Теоретическую базу диссертации составляют труды отечественных и зарубежных ученых в области конституционно го (государственного) права, теории и истории государства и права дореволюционной и новейшей эпохи.
Вопросы конституционного строя вообще и формы правления в Российской Федерации, в частности, широко освещены в работах известных ученых М.В. Баглая, A.M. Барнашова, Б.С. Крылова, О.Е. Кутафина, М.Н. Марченко, Б.А. Страшуна, Ю.А. Тихомирова, Г.Н. Чеботарева, В.Е. Чиркина, И. Шаблинского, Б.С. Эбзеева, Л.М. Энтина. Теоретические проблемы развития института президента в республиках - субъектах Российской Федерации затронуты в трудах известных российских ученых в области государственно-территориального устройства, в том числе М.В. Золотаревой, Л.М. Карапетяна, В.Н. Лысенко, Н.А. Михалевой, В.В. Невинского, СИ. Некрасова, В.А. Ржевского, И.А. Умновой и др.
В диссертационном исследовании представлены также работы многих дореволюционных ученых: Ю. Гачека, Д. Илимского, С.А. Котляревского, Г. Коха, К.А. Кузнецова, Н.О. Куплеваского, П.Г. Мижуева, Г.Г. Савича. При написании работы особый интерес вызвали труды зарубежных ученых, посвященные институту президента (в частности, Дж. Кэри, Р. Нойштадта, М. Шугарта).
Научная новизна исследования определяется постановкой актуальных вопросов и комплексным подходом к исследованию института президента в Российской Федерации. Настоящая работа представляет собой одну из первых попыток в науке конституционного (государственного) права обобщенного исследования развития взглядов на институт президента в дореволюционной России, советском государстве и современном российском государстве; причинной обусловленности введения института президента в последние годы существования СССР, а также в России 90-х гг. Кроме того, в работе дан сравнительно-правовой анализ института президента в республиках - субъектах РФ и соотношения его с институтом Президента России. Научная новизна характеризует все основные положения диссертационного исследования.
Практическое значение диссертации и апробация результатов исследования. Материалы диссертационного исследования использовались в докладах и сообщениях на республиканских и региональных научно-практических конференциях, в частности, на республиканском научно-практическом семинаре «Правовой статус субъектов современной федерации: российский и зарубежный опыт» (Барнаул, 1996); межрегиональном научном семинаре молодых ученых «Российская юриспруденция на рубеже XX-XXI веков: проблемы и решения в творчестве молодых ученых» (Барнаул, 1997); республиканской конференции «Современное российское право: федеральное и региональное измерение» (Барнаул, 1997); межрегиональном научно-практическом семинаре «Достоинство человека: от философско-правовой идеи к конституционному принципу современного государства» (Барнаул, 1998), республиканских научных конференциях в Томском государственном университете (1997-1999).
Основные положения и выводы исследования нашли отражение в девяти опубликованных научных статьях и тезисах докладов, а также в Практикуме по конституционному праву России (Барнаул, 1999). Они используются в процессе преподавания учебных курсов конституционного права России и зарубежных стран. Материалы диссертационного исследования могут найти применение и при преподавании учебных курсов теории и истории государства и права, административного права.
Отдельные положения и выводы, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы также для совершенствования действующего законодательства, в том числе в части правового регулирования порядка замещения должности Президента РФ и прекращения его полномочий, регламентации полномочий Президента РФ, президентов республик - субъектов Федерации и пр.
Структура диссертации. Диссертационное исследование включает в себя введение, три главы, заключение, список использованных теоретических и нормативных источников, приложения.
Институт главы государства (президента) и система органов государственной власти в СССР и РСФСР (1917-1990 гг.)
Функционирование политического механизма современного государства предполагает наличие высших государственных органов. Среди них особое место занимают глава государства, парламент и правительство, положение которых зависит от ряда обстоятельств: политического режима, формы правления, государственного устройства, национальных, исторических и других особенностей, существующих в данной стране. Глава государства может выступать как индивидуальное должностное лицо, так и коллегиальный государственный орган. Преимущественно для всех современных государств характерно наличие индивидуального главы государства1. Государство испытывает потребность в существовании должностного лица, обеспечивающего конституционный порядок, устойчивость и преемственность механизма власти, а также высшее представительство в международных отношениях. Еще в 1912 г. российский государ-ствовед Ю. Гачек писал: «Демократия с разделением властей для проведения своей идеальной схемы выбрала единоличного главу, который со всей мощью опираясь на народ, мог бы стать действительным противовесом чрезмерно сильной законодательной власти и не сваливать ответственность магистра на чужие плечи»
Место и роль главы государства в политическом механизме страны обусловливают ту или иную разновидность формы правления данного государства, понимаемую как способ организации и взаимоотношений высших органов государства3. Традиционно различают две основные формы правления: монархию и
республику. Монархия может быть абсолютной, дуалистической, парламентарной. При любой разновидности монархического правления правовое положение монарха характеризуется тремя основными особенностями: 1) династический способ занятия должности монарха, то есть посредством наследования; 2) несменяемость; 3) отсутствие юридической ответственности монарха4. До Февральской революции 1917 г. Россия по форме правления была монархией, где по Своду основных государственных законов верховная самодержавная власть принадлежала императору всероссийскому, а императорский престол наследовался по мужской линии по порядку первородства5.
В XX столетии широкое распространение получила другая форма правления - республика, которая может быть президентской, парламентской, «смешанной» или гибридной. Вне зависимости от разновидности республиканской формы правления главой государства чаще всего выступает президент. Термин «президент» происходит от латинского praesidens, что буквально означает «сидящий впереди» (в античные времена президентами называли председательствующих на различных собраниях)6. Однако в его нынешнем понимании как главы государства термин «президент» стал употребляться после введения должности президента в США по Конституции США 1787 г.
В юридической литературе и политологии подробно исследованы характерные для должности президента черты. Во-первых, президент является должностным лицом, занимающим пост в результате выборов на определенный срок. Как правило, высшее должностное лицо республики президент всегда избирается гражданами - избирателями, парламентом или специальной коллегией выборщиков, за исключением тех случаев, когда этот пост занимается в результате государственного переворота7.
Во-вторых, президентский пост, как правило, индивидуален. Иными словами, во главе государства стоит одно лицо, правомочное принимать юридически обязательные решения. Исключение составляют случаи, когда функции главы государства осуществляются коллегиальным органом. Так, в Швейцарской конфедерации функции главы государства и правительства осуществляет Федеральный совет, состоящий из семи членов, избираемых на 4 года федеральным собранием (парламентом). Председательствует в Федеральном совете президент Союза, который избирается на один год федеральным собранием из числа членов Федерального совета. Традиционные функции главы государства исполняются как Федеральным советом, так и президентом, которые совместно являются правительством Союза.
В-третьих, президент несет юридическую и политическую ответственность за свои действия в соответствии с Конституцией и действующим законодательством страны.
Существуют различные подходы к определению термина «президент». С общесоциологических позиций в содержание понятия «президент» на передний план выносятся такие вопросы, как условия и причины введения поста президента, его социальной опоры и влияния на общественное развитие9. Политический подход нацелен на раскрытие категории «президент» преимущественно на основе конкретной политической ситуации в государстве. Здесь существенную роль играют вопросы партийной принадлежности президента, его политических взглядов и симпатий, реального политического веса в поддержании управляе « мости государства и воздействии на отдельные государственные структуры .
В работах ученых-юристов содержание понятия президента обычно охватывается институтом президента. В данном случае институт президента выступает как один из институтов конституционного (государственного) права, то есть как совокупность конституционно-правовых норм, регулирующих однородные общественные отношения. Как отмечает Б.П. Елисеев: «Институт президента -это система конституционных норм, предметно и функционально определяющих правовой статус выборного главы государства, регулирующих его положение в системе государственных органов, предусматривающих порядок избрания, замещения и отстранения от должности»
Основы правового статуса Президента СССР(1990-1991 гг.)
Институт президента имеет сравнительно короткую историю в развитии российской государственности. Исключительно важным для формирования поста президента в СССР и России является период 1990-1991 гг., в течение которого произошло теоретическое переосмысление и практическое внедрение данного института в государственный механизм Союза ССР, а затем и России (РСФСР, Российской Федерации).
С начала 90-х гг. вопрос о введении поста президента в СССР и союзных республиках, о его юридическом оформлении являлся предметом исследований таких известных ученых, как Б.М. Лазарев, М.Н. Марченко, Ю.И. Скуратов, Б.А. Страшун, Б.Н. Топорнин, М.А. Шафир и др. В их работах рассматривались причинная обусловленность и характер борьбы вокруг установления должности Президента Союза ССР, некоторые аспекты правового статуса и практической деятельности главы Советского государства в 1990-1991 гг.50
Причины и условия введения поста Президента СССР. Постановка вопроса о введении поста президента в СССР обусловливалась, прежде всего, глубокими изменениями в политической системе советского общества: началом разрушения командно-административной системы, отказом КПСС от несвойственных ее природе государственно-властных функций, утратой Советами народных депутатов возможности эффективно осуществлять власть в центре и на местах, усилением дезинтеграционных процессов в Союзе ССР. Сам собой возникал вопрос об эффективно действующем демократическом координационном центре обновляемого государственного механизма. Как отметил на третьем Съезде народных депутатов СССР академик В.П. Кудрявцев, «разделив законодательную, исполнительную и судебную власти, как того требует правовое государство, мы не предусмотрели механизма их согласования, особенно это касается координации законодательных и исполнительных органов .
Ранее роль такого координационного центра на союзном уровне реально выполняли высший распорядительный партийный орган - Политбюро Центрального Комитета КПСС и Генеральный секретарь ЦК КПСС. Однако теперь к концу 80-х гг. Коммунистическая партия в целом и ее многочисленный аппарат оказались дискредитированными в глазах общественности52; все более усиливались раскол и дезорганизация деятельности партии, что, в свою очередь, привело к массовому выходу из нее членов партии. Более того, Законом СССР от 14 марта 1990 г. «Об учреждении поста Президента СССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) СССР» из преамбулы и ст.6 Конституции СССР были исключены положения о руководящей и направляющей роли КПСС. Согласно новой редакции Основного Закона СССР Коммунистическая партия могла участвовать «в выработке политики Советского государства, в управлении государственными и общественными делами» наравне с другими политическими партиями, а также профсоюзными, молодежными, иными общественными организациями и массовыми движениями53. Впоследствии в связи с причастностью к антиконституционному путчу 19-21 августа 1991 г. деятельность КПСС в ряде бывших союзных республик, а ныне суверенных государств была запрещена, а в некоторых из них - приостановлена54. Таким образом, введение поста президента в СССР отразило объективный процесс переливания политической власти из партийных структур в систему государственных органов; заполнения образовавшегося в ходе экономической и политической «перестройки» вакуума власти.
Нараставшая разбалансированность экономики, политическая нестабильность, конфликтность на межнациональной почве и рост преступности также требовали быстрого, определенного и решительного реагирования каким-либо государственным органом или высшим должностным лицом. Вот почему и с этой точки зрения введение должности президента (по примеру многих развитых стран мира) считалось предпочтительным.
Наряду с позитивным отношением к введению должности Президента СССР высказывались и опасения по этому поводу вплоть до полного отрицания ее необходимости. Аргументы противников учреждения поста Президента Союза ССР сводились к следующему.
Первое. Учреждение единоличной власти приведет к возрождению тоталитаризма. Это мнение отчетливо выразил В.Я. Карягин: введение поста президента с сильной, почти не контролируемой властью может создать предпосылки для возрастания авторитарных тенденций в стране, для воскрешения режима личной власти, для узурпации ее одним лицом или его окружением.
В ответ на такого рода опасения сторонники немедленного учреждения поста президента называли ряд гарантий против установления режима личной власти в стране. В частности, проведение выборов президента на альтернативной основе всеобщим тайным голосованием граждан СССР; ограничение сроков пребывания одного и того же лица на посту президента и предельного возраста кандидатов на эту должность; подконтрольность президента Съезду народных депутатов и др. .
Порядок замещения должности и прекращения полномочий Президента РФ
Стержень правового статуса Президента РФ составляют формально-юридически установленные и реально осуществляемые полномочия, характер которых обусловлен функциями Президента РФ в государственном механизме.
К сожалению, вопрос о функциях Президента РФ не нашел серьезного теоретического исследования в работах современных авторов. Между тем проблема функций государственных органов основательна изучена в трудах советских правоведов64. По мнению А.И. Лукьянова, в наиболее полной мере содержание деятельности государственных органов воплощается в их функциях, являющихся исходным началом, обобщающим критерием, на базе которого определяются и полномочия, и вся организация деятельности советских органов на 65 п родного представительства .В юридической литературе имеются различные определения функций государственного органа. Однако большинство авторов признают, что функции государственного органа - это основные, главные направления его деятельности, вытекающие из его положения в системе органов государственной власти66.Таким образом, под функциями Президента Российской Федерации следует понимать наиболее важные, основные направления его деятельности, которые в концентрированном виде показывают его роль в системе органов государственной власти и касаются важнейших основ жизнедеятельности государства и общества - обеспечения прав и свобод человека и гражданина, незыблемости конституционного строя, независимости и целостности государства, определения основных направления его развития.
В соответствии со ст.80 Федеральной Конституции можно выделить следующие функции Президента Российской Федерации: гарантированность Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина; осуществление в установленном порядке мер по охране суверенитета страны, ее независимости и государственной целостности; обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти; определение в соответствии с Конституцией и федеральными законами основных направлений внутренней и внешней политики государства; представительство России внутри страны и в международных отношениях.
Функции Президента РФ не следует отождествлять с его полномочиями, то есть правами и обязанностями Президента в отношении принятия правовых актов, а также осуществления иных государственно-властных действий. В работах российских государствоведов (С.А. Авакьяна, Е.И. Козловой, Л.А. Окунькова, В.И. Радченко, Ю.И. Скуратова, И.Д. Хутинаева, В.Е. Чиркина и др.) единодушно указывается на обширность этих полномочий67.
Конституция РФ устанавливает полномочия Президента РФ главным образом в ст.ст. 83-90 главы 4 «Президент Российской Федерации». Однако они отчетливо просматриваются и в конституционных нормах, регламентирующих деятельность других федеральных органов государственной власти. В частно сти, ч. 3 ст. 115 Конституции РФ (глава 6 «Правительство Российской Федерации») устанавливает право Президента РФ отменять постановления и распоряжения Правительства РФ.
Конституция РФ не предусматривает возможности закрепления полномочий главы государства в федеральных законах, иных нормативно-правовых актах. Вместе с тем следует отметить, что практика идет по этому пути. Например, право Президента РФ утверждать положения о федеральных органах исполнительной власти, подведомственных главе государства, было закреплено его Указом от 10 июня 1994 г. «Об обеспечении взаимодействия Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации»68. Данное обстоятельство вызвало вполне резонное предложение некоторых российских юристов о принятии специального федерального закона, детально определяющего полномочия Президента РФ и позволяющего отказаться от принципа «саморегулирования» им названной сферы .
При характеристике полномочий Президента РФ в первую очередь следует исходить из определения Конституцией РФ Президента Российской Федерации как главы государства (ст.80). В ранее действовавшей российской Конституции в основу правового статуса Президента была положена иная концепция: Президент РСФСР провозглашался высшим должностным лицом и главой исполнительной власти в РСФСР (ст. 121 (1)). Такое изменение было вызвано необходимостью наделения Президента РФ полномочиями, обеспечивающими единство государственной власти, устойчивость системы управления государственными делами, согласованное функционирование ветвей власти в условиях разделения властей. Кроме того, придание российскому Президенту статуса главы государства является традиционным для многих стран мира. Это связано преимущественно с персонификацией представительства суверенного государства как внутри страны, так и в международных отношениях
Функции и полномочия Президента РФ
Стержень правового статуса Президента РФ составляют формально-юридически установленные и реально осуществляемые полномочия, характер которых обусловлен функциями Президента РФ в государственном механизме.
К сожалению, вопрос о функциях Президента РФ не нашел серьезного теоретического исследования в работах современных авторов. Между тем проблема функций государственных органов основательна изучена в трудах советских правоведов64. По мнению А.И. Лукьянова, в наиболее полной мере содержание деятельности государственных органов воплощается в их функциях, являющихся исходным началом, обобщающим критерием, на базе которого определяются и полномочия, и вся организация деятельности советских органов на 65 п родного представительства .В юридической литературе имеются различные определения функций государственного органа. Однако большинство авторов признают, что функции государственного органа - это основные, главные направления его деятельности, вытекающие из его положения в системе органов государственной власти66.Таким образом, под функциями Президента Российской Федерации следует понимать наиболее важные, основные направления его деятельности, которые в концентрированном виде показывают его роль в системе органов государственной власти и касаются важнейших основ жизнедеятельности государства и общества - обеспечения прав и свобод человека и гражданина, незыблемости конституционного строя, независимости и целостности государства, определения основных направления его развития.
В соответствии со ст.80 Федеральной Конституции можно выделить следующие функции Президента Российской Федерации: гарантированность Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина; осуществление в установленном порядке мер по охране суверенитета страны, ее независимости и государственной целостности; обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти; определение в соответствии с Конституцией и федеральными законами основных направлений внутренней и внешней политики государства; представительство России внутри страны и в международных отношениях.
Функции Президента РФ не следует отождествлять с его полномочиями, то есть правами и обязанностями Президента в отношении принятия правовых актов, а также осуществления иных государственно-властных действий. В работах российских государствоведов (С.А. Авакьяна, Е.И. Козловой, Л.А. Окунькова, В.И. Радченко, Ю.И. Скуратова, И.Д. Хутинаева, В.Е. Чиркина и др.) единодушно указывается на обширность этих полномочий67.
Конституция РФ устанавливает полномочия Президента РФ главным образом в ст.ст. 83-90 главы 4 «Президент Российской Федерации». Однако они отчетливо просматриваются и в конституционных нормах, регламентирующих деятельность других федеральных органов государственной власти. В частности, ч. 3 ст. 115 Конституции РФ (глава 6 «Правительство Российской Федерации») устанавливает право Президента РФ отменять постановления и распоряжения Правительства РФ.
Конституция РФ не предусматривает возможности закрепления полномочий главы государства в федеральных законах, иных нормативно-правовых актах. Вместе с тем следует отметить, что практика идет по этому пути. Например, право Президента РФ утверждать положения о федеральных органах исполнительной власти, подведомственных главе государства, было закреплено его Указом от 10 июня 1994 г. «Об обеспечении взаимодействия Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации»68. Данное обстоятельство вызвало вполне резонное предложение некоторых российских юристов о принятии специального федерального закона, детально определяющего полномочия Президента РФ и позволяющего отказаться от принципа «саморегулирования» им названной сферы .
При характеристике полномочий Президента РФ в первую очередь следует исходить из определения Конституцией РФ Президента Российской Федерации как главы государства (ст.80). В ранее действовавшей российской Конституции в основу правового статуса Президента была положена иная концепция: Президент РСФСР провозглашался высшим должностным лицом и главой исполнительной власти в РСФСР (ст. 121 (1)). Такое изменение было вызвано необходимостью наделения Президента РФ полномочиями, обеспечивающими единство государственной власти, устойчивость системы управления государственными делами, согласованное функционирование ветвей власти в условиях разделения властей. Кроме того, придание российскому Президенту статуса главы государства является традиционным для многих стран мира. Это связано преимущественно с персонификацией представительства суверенного государства как внутри страны, так и в международных отношениях
В юридической литературе неоднократно обращалось внимание на то, что Конституция РФ, определяя основные направления деятельности главы государства, не указывает на конкретные правовые формы, в которых они должны воплощаться, а также на пределы их распространения71. Более того, на практике не всегда представляется возможным разграничить основные проявления той или иной функции. Например, Указ Президента РФ от 23 ноября 1996 г. «О мерах по обеспечению дальнейшего мирного урегулирования в Чеченской Республике» направлен не только на защиту конституционных прав и свобод граждан, но и на обеспечение государственной целостности и безопасности Российской Федерации72.
Не вызывает сомнения точка зрения Е.И. Козловой, Б.С. Крылова, О.Е. Кутафина и других российских государствоведов, полагающих, что в реализации всех вышеперечисленных функций Президент РФ может использовать только закрепленные за ним конституционные полномочия, действовать в рамках Конституции РФ73. Иная оценка конституционного порядка реализации функций Президента РФ дана в Постановлении Конституционного Суда РФ от 31 июля
Такая его роль внутренне присуща любой современной демократической республике, где есть пост президента, даже если в Основном законе государства об этом прямо и не говорится. Например, в Конституции США (ст. II раздел 1) Президент охарактеризован как должностное лицо, осуществляющее исполнительную власть. Однако, как справедливо замечает М.А. Краснов, общепризнанно, что Президент США выполняет и функцию главы государства. - См.: Конституция Российской Федерации.
