Введение к работе
І. Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена необходимостью теоретического осмысления результатов конституционных реформ, происходящих в Российской Федерации и в ряде государств Европы. Основным направлением данных реформ является построение демократического правового государства, что предполагает реализацию в практике государственного строительства принципов народовластия и разделения властей. Следствием этого должно стать повышение авторитета парламента как института народного представительства в механизме публичной политической власти современного государства.
Одним из результатов трансформации политической системы и конституционных реформ в России было изменение правового положения представительных органов государственной власти. Вместе с тем, с принятием Конституции РФ 1993 г. Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации утратил целый ряд полномочий, позволяющих контролировать органы исполнительной власти. Однако современный этап развития парламентаризма в России характеризуется значительной активизацией представительных органов государственной власти, как на федеральном уровне, так и в субъектах Федерации. Совет Федерации и Государственная Дума, законодательные (представительные) органы власти субъектов Федерации пришшают все более действенное участие в решении вопросов общегосударственного и регионального значения. Это, в свою очередь, предполагает упрочение конституционных и законодательных основ основных функций парламентских учреждений, в том числе, и функции парламентского контроля.
Один из первых наиболее ощутимых шагов в направлении усиления парламентского контроля был сделан в 2005 г. с принятием Федерального закона от 27 декабря 2005 г. № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации», за которым последовало принятие аналогичных законов в большинстве субъектов Федерации. В конце 2008 г. в Конституцию РФ были внесены поправки, закрепляющие полномочие Государственной Думы заслушивать ежегодные отчеты Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой'. Наконец, в феврале 2011 г. был принят Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» как органов внешнего государственного финансового контроля, образуемых законодательными (представительными) органами власти субъекта Федерации или представительными органами местного самоуправле-
1 Закон Российской Федерации о поправке к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ «О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. № 1. Ст. 2.
4 ния. Изложенное свидетельствует о необходимости системного исследования парламентского контроля как института конституционного права и его подотрасли - парламентского права, что обусловило выбор темы диссертационного исследования.
В зарубежных государствах парламентский контроль был признан непременным условием устойчивости конституционного строя уже с началом конституционных реформ 90-х гг. XX в. и получил конституционное закрепление в таком качестве. Например, ст. 62 Конституции Республики Болгарии непосредственно определяет парламентский контроль как основную (наряду с законодательной) функцию Народного Собрания. Контрольная функция парламента также непосредственно закреплена в п. «f» ст, 66 Конституции Республики Молдова, ч. 2 ст. 95 Конституции Польской Республики, п. «а» ст. 86 Конституции Словацкой Республики, п. 13 ст. 85 Конституции Украины, ст. 80 Конституции Республики Хорватия. В указанных и иных государствах Центральной и Восточной Европы достаточно активно развивается законодательство, закрепляющее контрольные полномочия парламентов и специализированных контрольных институтов, учрежденных с целью обеспечения реализации контрольной функции парламентов. Накоплен значительный опыт осуществления парламентами их контрольной функции, ее форм и методов.
Обобщение и сравнительно-правовой анализ зарубежного законодательства, регулирующего институт парламентского контроля, а также опыта его реализации в государствах, находящихся на одном уровне развития с Российской Федерацией, представляет собой особый интерес для отечественной науки конституционного права как источник идей для совершенствования российского законодательства, закрепляющего в целом правовой статус законодательных (представительных) органов государственной власти в Российской Федерации, а также устанавливающего порядок осуществления парламентского контроля как одной из важнейших функций парламента.
Степень научной разработанности темы. Проблемы парламентского контроля относятся к числу хорошо изученных в современной науке. Существует большой массив научной литературы, так или иначе затрагивающий данную проблематику. Так, проблемы конституционно-правового регулирования контроля как одного из направлений деятельности парламентских учреждений в Российской Федерации рассмотрена в трудах С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, М.В. Баглая, СВ. Бендюриной, О.Н. Булакова, И.В. Гранкина, Г.Ю. Диваевой, ЮЛ. Дмитриева, А.И. Ковлера, МА. Краснова, О.Е. Кутафина, В.В. Лапаевой, А.П.Любимова, В.Д. Мазаева, О.О. Миронова, ДА. Окунькова, Г.Д. Садовниковой, М.С. Саликова, ТЯ. Хабриевой, СМ. Шахрая, Б.С Эбзеева и др. Вопросы организации и осуществления парламентского контроля в субъектах Российской Федерации исследованы в научных трудах ПА. Астафичева,
5 Л.Г. Гатауллина, М.В. Демидова, MP. Дышековой, И.В. Зайцевой, А.В. Кузнецова, А.В. Макоева, А.В. Хамукова.
Теоретико-правовые аспекты парламентского контроля, его места в механизме современного демократического государства нашли отражение в трудах В.П. Беляева, К.В. Ишекова, А.А. Корнилаевой, Е.А. Маштаковой, О.Г. Румянцева, Е.А. Соломатиной, А.М. Тарасова, Б.Н. Топорнина, В.А. Четвериина, О.В. Яценко.
Сравнительно-правовые исследования парламентского контроля как одного из направлений деятельности парламентов в Российской Федерации и зарубежных государствах с развитой демократической традицией представлены в работах Ю.М. Воронина, В.В. Гребенникова, Р.Д. Енгибаряна, А.Д. Керимова, Е.В. Ковряковой, М.А. Крутоголова, Н.С. Крыловой, Е.А. Кузьменко, В.И. Лафитского, А.Н. Медушевского, Р.Е. Мешалкиной, М.А. Могуновой, С.А. Хабарова, В.Е. Чиркина и др. Проблемам исследования парламентского контроля в отдельных государствах Центральной и Восточной Европы посвящены научные статьи Д.А. Ковачева, Д.В. Соловьева, Н.Ю. Трещетенковой, В.И. Чехариной. Можно назвать и труды зарубежных исследователей института парламентского контроля в отдельных государствах Центральной и Восточной Европы - М. Армеллера, Г.А. Василевича, В. Журавского, И. Кукорелли, Б. По-кола, Т. Ремингтона, О. Скакуна, Ю. Тодыки, А. Шайо. Однако сравнительно-правовые аспекты парламентского контроля, форм и методов его осуществления в Российской Федерации и государствах Центральной и Восточной Европы практически не были предметом научного исследования.
Недостаточная изученность и актуальность исследуемой проблемы, ее большая практическая значимость для современного этапа развития Российской государственности и правовой системы определили необходимость дальнейших теоретических исследований в этой области.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили научные идеи отечественных и зарубежных ученых-конституционалистов и исследователей теории и практики современного российского и зарубежного парламентаризма, а также классические работы по теории государства и права, истории государства и права, истории политических и правовых учений.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления контрольных полномочий палатами Федерального Собрания Российской Федерации, законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации, а также парламентами ряда государств Центральной и Восточной Европы.
Предмет диссертационного исследования составляют нормы конституционного права Российской Федерации, а также ряда государств Центральной и Восточной Европы, закрепляющие контрольные полномочия парламентов, а также формы и методы их реализации.
Цель диссертационного исследования заключается в осуществлении комплексного сравнительно-правового анализа парламентского контроля как государственно-правового института; выявлении общих и особенных характеристик и тенденций правового регулирования данной функции парламента в Российской Федерации и государствах Центральной и Восточной Европы.
Цель исследования достигается посредством решения следующих задач:
рассмотреть место и назначение парламентского контроля в механизме современного демократического государства;
исследовать модели правового регулирования парламентского контроля, сложившиеся в государствах Центральной и Восточной Европы, выявить тенденции их развития;
выявить специфику модели правового регулирования парламентского контроля, складывающуюся в Российской Федерации;
изучить формы парламентского контроля, используемые в парламентской практике Российской Федерации и государств Центральной и Восточной Европы;
проанализировать методы, применяемые различными субъектами парламентского контроля в Российской Федерации и государствах Центральной и Восточной Европы;
рассмотреть проблемы повышения эффективности парламентского контроля в Российской Федерации;
предложить пути использования опыта законодательного регулирования форм и методов парламентского контроля зарубежных государств для совершенствования данного направления деятельности Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, а также законодательных (представительных) органов субъектов Федерации.
Нормативную правовую базу исследования составили акты конституционного характера: Конституция Российской Федерации 1993 г., а также конституции государств Центральной и Восточной Европы (Беларуси, Болгарии, Венгрии, Латвии, Литвы, Македонии, Молдовы, Польши, Российской Федерации, Румынии, Словакии, Словении, Украины, Чехии, Эстонии); законодательные акты, закрепляющие порядок и формы реализации контрольных полномочий парламентских учреждений, в том числе, Федеральный закон от 27 декабря 2005 г. № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации», Закон Литовской Республики от 16 октября 2001 г. № IX-552 «Об антикоррупционной комиссии Сейма», Закон Польской Республики от 21 декабря 1999 г. (в ред. 2009 г.) «О Комиссии Сейма Польской Республики по расследованию», Закон Украины от 15 января 2009 г. № 890-VI «О временных следственных комиссиях, специальной временной следственной комиссии и временных специальных комиссиях Верховной Рады Украины».
При подготовке диссертационного исследования были изучены российские и зарубежные законодательные акты (например, Закон Латвийской Республики от 28 июля 1994 г. (в ред. от 10 декабря 2009 г.) «Процедурные правила Сейма», Закон Республики Молдова от 2 апреля 1996 г. Nr 797 (в ред. от 4 мая 2010 г.) «О принятии регламента Парламента Республики Молдова», Закон Украины от 10 февраля 2010 г. № 1861-VJ (в ред. от 9 марта 2010 г.) «О Регламенте Верховной Рады Украины», Закон Республики Хорватия от 14 января 2002 г. NN. 6/2002 «Статус Государственного Сабора Хорватии», Закон Чешской Республики No. 90/1995 Coll. от 19 апреля 1995 г. (в ред. 2006 г.) «О правилах процедуры в Палате депутатов», Закон Эстонской Республики от 11 февраля 2003 г. «О регламенте и порядке работы Рийгикогу» и др.); нормативные правовые акты парламентов и их палат, регулирующие статус и полномочия парламентов и их депутатов; законодательные акты, закрепляющие статус и полномочия специализированных институтов, учрежденных для обеспечения реализации контрольных функций парламентов - парламентских уполномоченных по правам человека и контрольно-счетных органов.
При подготовке диссертационного исследования также была использована статистическая информация парламентских учреждений Российской Федерации и государств Центральной и Восточной Европы.
Методологическую основу исследования составили общенаучные методы познания, в том числе: конкретно-исторический, метод системного анализа, структурно-функциональный, метод комплексного подхода и другие, а также ряд частнонаучных методов - сравнительного правоведения, технико-юридический, статистический и иные методы.
Особенностью диссертации является сочетание сравнительно-правового и комплексного исследования. Указанные методы применялись в комплексе с широко используемыми для познания и объяснения основных закономерностей государственно-правовых явлений требованиями объективности, всесторонности, историзма и принципа конкретности.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в уточнении места и роли института парламентского контроля в демократическом правовом государстве. В диссертационном исследовании парламентский контроль рас-смоірен как вид государственного контроля, как одна из основных функций парламента, а также как институт парламентского права. В диссертации выявлены особенности правового положения и виды субъектов, наделенных полномочиями осуществлять парламентский контроль, исследованы особенности объекта парламентского контроля, а также виды объектов.
Охарактеризована общая для Российской Федерации и государств Центральной и Восточной Европы модель института парламентского контроля, выявлены особенности ее реализации в парламентской деятельности в конкретных государствах Центральной и Восточной Европы, а также практике функциони-
8 рования палат Федерального Собрания РФ, законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации. Выявлены общие и специфические тенденции развития института парламентского контроля в европейских государствах, в Российской Федерации и ее субъектах.
Диссертантом осуществлено сравнительно-правовое исследование форм парламентского контроля, используемых в парламентской практике Российской Федерации и государств Центральной и Восточной Европы, представлена их классификация. Выявлены методы, используемые различными субъектами парламентского контроля в Российской Федерации и государствах Центральной и Восточной Европы. Предложены пути использования опыта законодательного регулирования порядка рассмотрения обращений в органы публичной власти, накопленного в государствах Центральной и Восточной Европы, для совершенствования соответствующего законодательства в Российской Федерации.
В научный оборот впервые введен ряд нормативных и эмпирических источников.
На защиту выносятся следующие положения и выводы, содержащие элементы научной новизны.
1. Проведенное диссертантом комплексное сравнительно-правовое иссле
дование позволило диссертанту рассматривать институт парламентского кон
троля в нескольких аспектах:
а) как особый вид государственного контроля, специфика которого обу
словлена местом контролирующего субъекта в системе органов публичной вла
сти демократического государства, что предопределяет специфические цели,
формы и методы осуществления парламентского контроля;
б) как одну из основных функций парламента, т.е. самостоятельное на
правление его деятельности по наблюдению за осуществлением законов, а так
же иных решений парламента органами исполнительной власти, государствен
ными органами, не являющимися органами государственной власти, органами
местного самоуправления. Реализация данной функции является необходимым
условием эффективного осуществления парламентом законодательной и пред
ставительной функций;
в) как комплексный правовой институт в структуре парламентского права,
объединяющий нормы конституционного права, а также нормы административ
ного, уголовного и финансового права.
2. Диссертантом сформулирована общая для Российской Федерации и го
сударств Центральной и Восточной Европы модель института парламентского
контроля, которая включает систему следующих взаимосвязанных элементов:
а) субъекты парламентского контроля и их полномочия;
б) объекты парламентского контроля: общий (деятельность правительства
и иных исполнительных органов публичной власти) и специальный (определен
ный вид деятельности органов государственной власти и местного самоуправ-
9 лення или деятельность органов власти, наделенных специальной компетенцией), который должен конкретизироваться в специальных законах;
в) формы и методы осуществления парламентского контроля.
Специфические черты национальных моделей парламентского контроля, учрежденных в Российской Федерации и государствах Центральной и Восточной Европы, обусловлены конституционно закрепленной формой правления и формой государственного устройства, особенностями структуры парламента, традициями государственного строительства конкретного государства, а также факторами политического характера. В частности, модель института парламентского контроля, реализованная в Российской Федерации, сложилась под воздействием федеративного характера государства, а также в специфических политических процессов, сопровождавших принятие Конституции РФ 1993 г.
3. Установлено, что общая модель парламентского контроля организована
и действует на основе общих для Российской Федерации и государств Цеп-
тральной и Восточной Европы принципов народовластия, соблюдения прав и
свобод человека и гражданина, разделения властей, политического и идеологи
ческого многообразия, закрепленных в конституциях в качестве основ консти
туционного строя.
Кроме того, диссертантом выявлен ряд доктриналышх принципов осуществления контроля как вида государственной деятельности - принципов плановости, системности, объективности, независимости, гласности и ответственности. Законодательное закрепление данных принципов, а также последовательная реализация в практике парламентского контроля должны обеспечивать соблюдение прав и свобод человека и гражданина в практике деятельности институтов публичной власти, а также совершенствование общественных отношений.
4. Общими для большинства государств Центральной и Восточной Евро
пы тенденциями развития законодательства, закрепляющего институт парла
ментского контроля, а также формы и методы его осуществления являются сле
дующие:
а) законодательное закрепление новых сфер государственной и иной пуб
личной деятельности в качестве объектов парламентского контроля;
б) учреждение специализированных органов парламентского контроля в
дополнение к уже существующим;
в) автономизация специализированных институтов от учредивших их
парламентов, что наиболее наглядно проявляется в деятельности парламентских
уполномоченных по правам человека и контрольно-счетных органов.
Диссертантом выявлены факторы, способствовавшие появлению данных тенденций - демократизация политической системы в целом и государственно-политического режима; появление новых направлений государственной и иной публично-властной деятельности; привлечение внимания общества к опреде-
10 ленным проблемам функционирования институтов публичной власти; воздействие международных парламентских институтов.
5. Диссертантом определены специфические для Российской Федерации
тенденции развития института парламентского контроля:
а) опережающее развитие законодательства субъектов Федерации, закре
пляющее контрольные полномочия их законодательных (представительных) ор
ганов, формы и методы осуществления парламентского контроля;
б) отсутствие на федератьном уровне единого законодательного акта, ус
танавливающего полномочия (в том числе, контрольные) палат Федерального
Собрания, следствием чего стало закрепление значительной части форм парла
ментского контроля в их регламентах;
в) сохранение коллизий и пробелов в федерапьных законах, закрепляю
щих контрольные полномочия палат Федерального Собрания РФ в отношении
специальных объектов парламентского контроля (деятельности органов безо
пасности, правоохранительной и оперативно-розыскной деятельности).
6. На основе сравнительно-правового анализа законодательства Россий
ской Федерации и государств Центральной и Восточной Европы, закрепляюще
го формы парламентского контроля, диссертант усматривает ряд пробелов в
российском законодательстве:
а) отсутствие четкого указания в законе на цель процедуры ежегодного
отчета Правительства РФ, а также ее результата, следствием чего является не
достаточная эффективность реализации данной формы парламентского контро
ля;
б) отсутствие полномочия Государственной Думы и Совета Федерации
давать оценку деятельности руководителей органов исполнительной власти по
результатам процедуры «правительственного часа» как формы парламентского
контроля;
в) неиспользование в парламентской практике Государственной Думы и
Совета Федерации интерпелляции как формы парламентского контроля.
7. Методы парламентского контроля сгруппированы в зависимости от
стадий парламентских процедур, на которых они применяются:
а) на стадии установления фактических обстоятельств дела в большинстве форм парламентского контроля парламентами государств Центральной и Восточной Европы и Российским парламентом применяются методы заслушивания отчетов, получения объяснений должностных лиц, гражданских и муниципальных служащих, граждан, их опроса, истребования документов и материалов, необходимых для осуществления контроля. Мониторинг как аналитический метод парламентского контроля в зарубежной практике парламентского контроля используется лишь специализированными органами парламентского контроля. Это позволяет отметить как положительный момент осуществление Советом
Федерации РФ мониторинга развития законодательства и правоприменительной практики в качестве метода парламентского контроля;
б) на стадии принятия решения в большинстве форм парламентского контроля применяются методы оценки деятелыюсти подконтрольных объектов, а также представления рекомендаций по совершенствованию деятельности. Применение мер юридической ответственности является исключением из общей практики парламентского коїгтроля как в Российской Федерации, так и в иных государствах Центральной и Восточной Европы.
8. Диссертантом выявлен положительный опыт законодательного закрепления института парламентского контроля в государствах Центральной и Восточной Европы, который может быть использован при совершенствовании соответствующего законодательства Российской Федерации:
а) повышению эффективности парламентского контроля в Российской
Федерации может способствовать внедрение опыта Республики Беларусь, где
статус палат парламента, принципы, содержание, порядок организации и дея
тельности, в том числе контрольные их полномочия, а также основные формы и
методы их осуществления закреплены в специальном законе Республики Бела
русь «О Национальном Собрании Республики Беларусь»;
б) повышению эффективности парламентского контроля за деятельно
стью органов безопасности, разведки, полиции, осуществлеішем оперативно-
розыскной и иной правоохраіштельнои деятелыюсти будет способствовать
уточнение пределов осуществления парламентского контроля в законах, уста
навливающих статус указанных государственных органов, по аналогии с зако
нодательством Болгарии, Литвы, Словакии, Хорватии;
в) предлагается законодательно закрепить основные направления дея
тельности Правительства РФ, которые должны быть освещены в его ежегодном
отчете, представляемом в Государственную Думу (по анатогии с положениями,
содержащимися в законодательстве Беларуси, Литвы, Молдовы, Украины), а
также предоставить Государственной Думе полномочие давать оценку деятель
ности Правительства РФ по итогам заслушивания отчета;
г) предлагается расширить использование в российской практике парла
ментской деятельности одобрения указов Президента РФ как формы парламент
ского контроля, наделив Совет Федерации полномочием рассматривать и одоб
рять нормативные указы Президента РФ, принятые им как Главой государства в
отсутствие федеральных законов (по аналогии с формой парламентского кон
троля, используемой Палатой представителей в Беларуси).
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования определяется его новизной и содержащимися в нем обобщениями, выводами и предложениями, которые могут быть использованы нормотворчески-ми органами государственной власти Российской Федерации при совершенствовании законодательства, регулирующего статус и полномочия законодатель-
12 ных (представительных) органов. Положения, основанные на выводах диссертационного исследования, могут быть использованы в процессе преподавания курсов «Конституционное право Российской Федерации», «Конституционное право зарубежных стран», «Парламентское право».
Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертация обсуждена на заседаниях предметно-методической комиссии и кафедры государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации». Основные положения и выводы диссертации были представлены на VI ежегодной научно-практической конференции «Международное и внутригосударственное право в условиях глобализации: проблемы теории и практики» (Москва, 2011), а также нашли отражение в научных публикациях диссертанта.
