Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Конституционно-правовые характеристики исполнительной власти в Российской Федерации и федеративных государствах Европы 16
1. Понятие и признаки исполнительной власти в Российской Федерации и зарубежных федеративных государствах 16
2. Особенности федеративного устройства и характеристика моделей федерализма в Австрии, Бельгии, Германии, Российской Федерации и Швейцарии 39
3. Особенности конституционно-правового регулирования организации и осуществления исполнительной власти в Российской Федерации и зарубежных федерациях 69
Глава II. Системы органов исполнительной власти в Российской Федерации и зарубежных государствах Европы: конституционно-правовое исследование 95
1. Статус, формирование, полномочия, система федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации и европейских государствах 95
2. Особенности правового положения, формирования, полномочий системы органов исполнительной власти субъектов федерации в Российской Федерации и европейских государствах: сравнительно-правовой анализ 122
3. Основные направления взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов федерации в России, Австрии, Бельгии, Германии, Швейцарии 147
Заключение 171
Список нормативных источников и научной литературы 178
- Особенности федеративного устройства и характеристика моделей федерализма в Австрии, Бельгии, Германии, Российской Федерации и Швейцарии
- Особенности конституционно-правового регулирования организации и осуществления исполнительной власти в Российской Федерации и зарубежных федерациях
- Особенности правового положения, формирования, полномочий системы органов исполнительной власти субъектов федерации в Российской Федерации и европейских государствах: сравнительно-правовой анализ
- Основные направления взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов федерации в России, Австрии, Бельгии, Германии, Швейцарии
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена теоретической и практической значимостью вопросов о месте, роли и перспективах развития системы органов исполнительной власти в Российской Федерации. Она продолжает оставаться одной из наиболее дискуссионных в конституционно-правовой теории и в общественно-политической практике.
Концептуальная основа функционирования системы органов исполнительной власти закладывается в конституциях современных государств. Исполнительная власть определяется как институт государственной власти, обеспечивающий исполнение законов на всей территории государства, управление государственной собственностью, регулирование деятельности рыночных институтов, безопасность общества, обеспечение прав и свобод человека и гражданина. При этом категория «исполнительная власть» представляется достаточно условной, так как деятельность государственных органов исполнительной власти не ограничивается лишь организацией исполнения законов. Глобальной тенденцией развития современных государств является усиление роли государства и органов исполнительной власти в регулировании жизни общества, расширение административного регулирования различных групп общественных отношений. Следствием повышения эффективности государственного управления может стать необоснованное расширение полномочий исполнительной власти. Указанные факторы обусловливают то внимание, которое российская и зарубежная наука конституционного права уделяет изучению места и роли исполнительной власти в механизме современного демократического государства.
С другой стороны, одним из направлений государственного строительства в Российской Федерации может вновь стать закрепление принципов децентрализации, создания полицентрической модели государственного управления с признанием ее преимуществ. Не случайно Президент Российской Федерации в своем ежегодном послании Федеральному Собранию Российской Федерации 22 декабря 2011 г. указал на необходимость реализации принципа децентрализации в организации системы органов государственной власти, что позволит «… приблизить к людям исполнение важнейших для них функций государства…», в том числе, на «… серьезное перераспределение властных полномочий и бюджетных ресурсов в пользу регионов…», делегирование значительного числа публичных полномочий с федерального на региональный уровень, на усиление политической ответственности руководителей регионов. Все это обусловливает возобновление интереса к исследованию федеративных аспектов организации исполнительной власти.
В то же время, в зарубежных федеративных государствах накоплен обширный опыт организации и функционирования органов исполнительной власти, который, зачастую, недостаточно учитывается в практике государственно-правового реформирования в Российской Федерации. Вместе с тем, сравнительно-правовое исследование имеет свои границы, обусловленные неповторимостью исторических условий в практике формирования государственности в различных странах, а также различием правовых систем. Представляется наиболее целесообразным осуществление сравнительно-правового анализа систем органов исполнительной власти федеративных государств Европы, поскольку в данном случае существует общепризнанная тенденция определенного сближения их государственных и правовых систем на базе общих принципов организации государственной власти.
Комплексное изучение законодательства об организации и полномочиях исполнительной власти в федеративных государствах Европы, их учет при разработке и реализации федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, а также других нормативных правовых актов, регулирующих конституционные основы организации исполнительной власти, взаимодействие и взаимосвязь федеральных и региональных систем исполнительной власти могут и должны сыграть важную роль в укреплении органов власти и управления, совершенствовании их работы и повышении эффективности функционирования.
Степень научной разработанности темы. В российской юридической науке проблемы исполнительной власти, ее системы, организации, осуществления на федеральном уровне и в субъектах Российской Федерации относятся к числу достаточно хорошо исследованных.
Большой вклад в изучение конституционно-правовых вопросов исполнительной власти, ее основных характеристик принадлежит отечественным ученым – С.А. Авакъяну, Г.В. Атаманчуку, Н.А.Богдановой, М.В. Баглаю, Н.В.Витруку, В.В.Гончарову, Б.П. Елисееву, А.Д.Керимову, М.А.Краснову, В.М.Корельскому, В.Н. Кудрявцеву, М.А.Лапиной, Н.А. Михалевой, Ю.А. Тихомирову и др.
Проблемы российского федерализма, взаимоотношений и взаимодействия между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов рассматривались в трудах Р.Г. Абдулатипова, К.В. Арановского, Л.Ф. Болтенковой, Н.М. Добрынина, М.В. Глигич-Золотаревой, С.Д.Князева, И.Ф.Ляпина, Г.Б.Романовского, Б.Н. Топорнина, И.А. Умновой, Т.Я.Хабриевой и др.
В трудах ряда российских ученых-государствоведов – И.А. Алебастровой, А.А.Арбузкина, В.Б. Евдокимова, М.О.Егоровой, А.Н. Козырина, Г.Н.Княгинина, В.В. Маклакова, А.С. Прудникова, П.И. Савицкого, Б.А. Страшуна, З.М. Черниловского, В.Е. Чиркина, М.А. Штатиной, А.А.Ялбуганова и др. – осуществлен сравнительно-правовой анализ конституционно-правового института исполнительной власти в Российской Федерации и зарубежных государствах.
Особенности конституционно-правовой организации исполнительной власти в Австрийской республике, Королевстве Бельгии, Федеративной Республике Германии, Швейцарской Конфедерации, в т.ч., конституционно-правового закрепления статуса и системы органов исполнительной власти, проблем взаимоотношения и взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов федерации рассмотрены в трудах зарубежных ученых – Р. Вальтера, Ф. Дельпере, Й.Иензее, М. Йештадта П.Кирхгофа, Г.Колера, Л.Мадера, Г. Майера, К.Нюсплигера, Т.Отлингера, К. Плоккера, Ф.Ульмана, А. Фосскуле, Г. Холлиса, Г. Шмидта и др.
Вместе с тем, при всем многообразии перечисленные выше научные труды не охватывают всех проблем темы, избранной для диссертационного исследования. В свете возможного реформирования федеративных отношений в Российской Федерации все острее ощущается необходимость проведения комплексного сравнительного исследования системы органов исполнительной власти федеративных государств.
Объектом диссертационного исследования являются системы органов исполнительной власти, сложившиеся в федеративных государствах Западной Европы и Российской Федерации, а также общественные отношения, возникающие в сфере организации и осуществления исполнительной власти как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов федерации.
Предмет диссертационного исследования составляют нормы конституционного права Российской Федерации, а также федеративных государств Европы (Австрийской республики, Королевства Бельгии, Федеративной Республики Германии, Швейцарской Конфедерации), закрепляющие институт исполнительной власти. В диссертационном исследовании также проанализированы нормативные положения, регламентирующие статус и полномочия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов федерации, а также проблемы взаимодействия между ними.
Цель диссертационного исследования заключается в осуществлении комплексного сравнительно-правового исследования системы органов исполнительной власти в федеративных государствах Европы (Австрийской республики, Королевства Бельгии, Федеративной Республики Германии, Швейцарской Конфедерации), что позволило определить общие и особенные тенденции ее развития, а также предложить возможные направления использования зарубежного опыта для совершенствования российского законодательства об исполнительной власти.
Цель исследования достигается посредством решения следующих задач:
рассмотреть понятие и признаки исполнительной власти в Российской Федерации и зарубежных федеративных государствах;
выявить особенности федеративного устройства Российской Федерации, а также Австрии, Бельгии, Германии и Швейцарии, представитель характеристику моделей федерализма, сложившихся в указанных государствах;
исследовать конституционно-правовые основы организации и осуществления исполнительной власти в Российской Федерации и зарубежных федерациях;
изучить специфику статуса, формирования, полномочий, системы федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации и европейских государствах;
проанализировать особенности статуса, формирования, полномочий системы органов исполнительной власти субъектов федерации в Российской Федерации и европейских государствах;
рассмотреть формы взаимодействия органов федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов федерации в России, Австрии, Бельгии, Германии, Швейцарии.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили научные идеи отечественных и зарубежных ученых-конституционалистов и исследователей теории и практики федерализма, а также правового положения и системы органов исполнительной власти в современном демократическом правовом государстве, в том числе, С.С. Алексеева, С.Н.Бабурина, И.Н. Барцица, А.В. Васильева, В.Г. Вишнякова, Ю.А. Дмитриева, Е.И.Козловой, Л.М. Колодкина, Б.П. Кондрашова, О.Е.Кутафина, В.В. Маклакова, Г.В. Мальцева, А.Ф. Ноздрачева, В.И. Новоселова, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, В.А. Туманова и др.
Нормативную правовую базу исследования составили акты конституционного характера (Конституция Российской Федерации 1993 г., Федеральный конституционный закон от 10 ноября 1920 г. «Конституция Австрийской республики», Конституция Королевства Бельгии 1831 г. (консолидированный текст 1994 г.), Основной закон Федеративной Республики Германия от 23 мая 1949 г., Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г., Конституция Швейцарской Конфедерации от 18 апреля 1999 г.), а также конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, конституции земель Австрийской республики, конституции земель Федеративной Республики Германия, конституции кантонов Швейцарской Конфедерации.
При подготовке диссертационного исследования также были проанализированы законодательные акты, устанавливающие статус и полномочия федеральных правительств, иных федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации и европейских федеративных государствах, в том числе, Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ (ред. от 28 декабря 2010 г.) «О Правительстве Российской Федерации», Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (в ред. от 23 апреля 2012 г.) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Федеральный закон Австрийской республики 1986 г. «О количестве, полномочиях и учреждении федеральных министерств», специальные законы Королевства Бельгии 1980 г. (в ред. от 1988 г.) «Об институциональных реформах» и 1989 г. «О брюссельских институтах», Федеральный закон Германии от 17 июня 1953 г. (в ред. от 23 октября 2008 г.) «О правовом статусе членов федерального правительства», Регламент федерального правительства Германии от 11 мая 1951 г. (в ред. от 21 ноября 2002 г.), Закон Швейцарской Конфедерации от 21 мая 1997 г. (в ред. от 1 апреля 2012 г.) «Об организации правительства и администрации».
Диссертантом также были рассмотрены нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, земель Австрийской республики и Федеративной Республики Германии, кантонов Швейцарской Конфедерации, закрепляющих правовое положение региональных органов исполнительной власти; подзаконные нормативные правовые акты, изданные главами государств, правительствами Российской Федерации и европейских федеративных государств.
Методологическую основу исследования составили общенаучные методы познания, в том числе: конкретно-исторический, метод системного анализа, структурно-функциональный, метод комплексного подхода и другие, а также ряд частнонаучных методов – сравнительного правоведения, технико-юридический, статистический, конкретно-социологический и иные методы.
Особенностью диссертации является сочетание сравнительно-правового и комплексного исследования. Указанные методы применялись в сочетании с широко используемыми для познания и объяснения основных закономерностей государственно-правовых явлений требованиями объективности, всесторонности, историзма и принципа конкретности.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в осуществлении комплексного сравнительно-правового исследования систем органов исполнительной власти в федеративных государствах Европы, что позволило определить общие и особенные тенденции их развития. Диссертантом уточнены понятие и признаки исполнительной власти в Российской Федерации и зарубежных федеративных государствах; выявлены особенности федеративного устройства Российской Федерации, а также Австрии, Бельгии, Германии и Швейцарии, а также представлена характеристика моделей федерализма, сложившихся в указанных государствах; исследованы конституционно-правовые основы организации и осуществления исполнительной власти в Российской Федерации и зарубежных федерациях.
В диссертации также изучены специфика статуса, формирования, полномочий, системы федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации и европейских государствах; проанализированы особенности статуса, формирования, полномочий системы органов исполнительной власти субъектов федерации в Российской Федерации и европейских государствах; рассмотрены формы взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов федерации в России, Австрии, Бельгии, Германии, Швейцарии.
В научный оборот впервые вводится ряд нормативных и эмпирических источников.
На защиту выносятся следующие положения и выводы, содержащие элементы научной новизны.
1. Диссертант уточняет определение исполнительной власти в современном демократическом государстве как получившую конституционную институционализацию самостоятельную и независимую ветвь государственной власти, имеющую универсальный, предметный и организующий характер, выраженную системой государственных органов исполнительной власти, наделенных государственно-властными полномочиями, главное назначение которой заключается в исполнении законов и их реализации определенными методами, предусмотренными законодательством, а также решении иных задач: обеспечение экономического развития государства и регулирование национальной экономики; реализация конституционно-правовых норм, обеспечивающих развитие государственных институтов; обеспечение основных прав и свобод человека; выполнение международно-правовых обязательств государства; реализация государственной политики по обороне и безопасности государства.
2. Установлено, что в федеративном демократическом правовом государстве принцип распределения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти федерации и ее субъектов основывается на принципе разделения властей, поскольку оба этих принципа государственности являются следствием реализации идеи правового государства в практике государственного строительства современных федеративных государств и предполагают распределение полномочий по осуществлению государственной власти между органами государственной власти.
Таким образом, в федеративном демократическом государстве теория разделения властей юридически обосновывает распределение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти федерации и ее субъектов, а также построение системы органов исполнительной власти на двух уровнях – федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов федерации. Особенности организации систем органов исполнительной власти в Российской Федерации и федеративных государствах Европы обусловлены спецификой сложившихся в них моделей государственного устройства.
3. Конституционно-правовое регулирование организации исполнительной власти в федеративных государствах, как правило, складывается на двух уровнях – федеральном и региональном (уровне субъектов федерации):
а) по общему правилу, в конституциях федеративных государств учреждаются федеральные органы исполнительной власти общей компетенции, устанавливается их правовой статус, закрепляется право субъектов федерации самостоятельно формировать систему собственных органов исполнительной власти, а также определяются основы разграничения предметов ведения и полномочий между органами.
б) исключение составляют Бельгия, в которой отсутствуют конституционные акты как регионов, так и лингвистических сообществ, а также Российская Федерация, где в специальном федеральном законе установлены основы правового положения и основные полномочия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также формы их взаимодействия с Президентом Российской Федерации как главой государства и Правительством Российской Федерации. Наличие такого закона в Российской Федерации свидетельствует о централизованном характере Российской Федерации и централизации исполнительной власти;
в) второй уровень правового регулирования организации и деятельности исполнительной власти составляют конституционные акты субъектов федерации конституции земель Австрийской республики, конституции земель Федеративной Республики Германии, конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, конституции кантонов Швейцарской Конфедерации, а также региональное законодательство.
4. Особенности модели федерализма, реализованные в конкретном государстве, обусловливают специфические модели организации федеральных систем органов исполнительной власти:
а) построение Бельгии и Швейцарской Конфедерации по национально-территориальному принципу обусловливает необходимость учета при формировании данных правительств государств не только политические предпочтения избирателей, но и национальную принадлежность, а также принадлежность к определенному субъекту федерации;
б) децентрализованный характер федеративного устройства в Швейцарской Конфедерации обусловливает отсутствие территориальных подразделений у федеральных органов исполнительной власти;
в) в Австрии и Германии учреждение территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти осуществляется в тех случаях, когда это прямо предусмотрено их конституциями. Деятельность правительства как органа исполнительной власти общей компетенции, полномочия которого осуществляются на всей территории государства, играет значительную роль в обеспечении государственного единства данных федеративных государств;
в) в Российской Федерации – напротив, расширяются полномочия федеральных органов, увеличивается количество территориальных органов, в этом проявляется усиление централизации системы органов исполнительной власти.
5. Диссертантом установлено, что, как правило (Австрия, Германия, Швейцария), система органов исполнительной власти субъектов федерации устанавливается ими самостоятельно.
Исключения составляют Бельгия и Российская Федерация. При этом диссертант отмечает значительное влияние, которое институт Президента Российской Федерации оказывал на формирование органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, указывая, что оно может быть оценено как положительно с точки зрения обеспечения государственного единства и эффективности осуществления исполнительной власти, так и отрицательно, с точки зрения излишней централизации исполнительной власти.
Отличительной чертой организации и осуществления исполнительной власти на уровне кантонов Швейцарии является наличие горизонтальных связей между кантональными правительствами и иными органами исполнительной власти, что и обеспечивает ее единство.
6. Полномочия федеральных органов исполнительной власти Австрии и Германии по воздействию на органы исполнительной власти субъектов федерации включают: а) издание общих административных инструкций, основной функцией которых является обеспечение единообразного исполнения федеральных законов; б) надзор за законностью исполнения федеральных законов при ограниченных средствах надзора; в) предоставление полномочий давать конкретные указания по выполнению федеральных законов в особых случаях высшим органам управления земли. При этом если полномочие осуществляется органами исполнительной власти земли по поручению федерации, то указанные формы взаимодействия дополняются также воздействием Федерации на кадровые вопросы и надзором не только за законностью исполнения полномочий, но и за целесообразностью действий органов исполнительной власти субъектов федерации.
Диссертант отмечает, что особенностью взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации является включение в данный процесс Президента Российской Федерации, который принимает непосредственное участие в заключении договоров о разграничении полномочий и предметов ведения органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов федерации, контролирует конституционность и законность нормативных актов органов исполнительной власти субъектов Федерации и приостанавливает действие дефектных актов, а также применяет меры юридической ответственности к высшему должностному лицу субъекта Федерации, который несет ответственность в случае утраты доверия Президента Российской Федерации.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования определяется его новизной и содержащимися в нем обобщениями, выводами и предложениями, которые могут быть использованы правотворческими и правоприменительными органами государственной власти при совершенствовании системы исполнительной власти в Российской Федерации.
Положения, основанные на выводах диссертационного исследования, могут быть использованы в процессе преподавания курсов «Конституционное право Российской Федерации», «Конституционное право зарубежных стран».
Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертация обсуждена на заседаниях предметно-методической комиссии и кафедры государственного регулирования экономики и финансов Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации». Основные положения и выводы диссертации нашли отражение в научных публикациях диссертанта.
Особенности федеративного устройства и характеристика моделей федерализма в Австрии, Бельгии, Германии, Российской Федерации и Швейцарии
Федерация как форма государственного устройства возникла в далеком прошлом. Некоторые ученые утверждают, что элементы федерации появились еще в древнем и средневековом обществе, а зрелые формы федеративных отношений стали формироваться в период новой и новейшей истории. Конституционно-правовое установление ее принципов насчитывает около 2-х столетий. Термин "федерация" происходит от латинского слова "federatio" - союз, объединение. Родоначальником теории федерации считают И. Альтузия (1562-1638), положившего в основу своих взглядов... союза или согласования. Действительно, федерализм в той или иной форме встречается во всех уголках земного шара, на всех континентах, среди большинства рас и народов. Среди федераций есть крупные (ФРГ и Российская Федерация), а также сравнительно небольшие (Бельгия, Австрия, Швейцария).
Современное понимание федерализма возникло в XVIII в. и связано с конституционным оформлением федеративного принципа строения государства, впервые примененным в США. Именно с этого момента идея федерализма получила государственно-правовой характер. Федерализм стал пониматься как комплексное явление, сочетающее в себе "форму демократии, механизм конституционного правления и структуру самоуправляющегося общества". Впрочем, в XVIII в. федеративный принцип территориального устройства государств применялся довольно редко. Относительно широкое распространение федерализм получил в XIX в.1 Расцвет же федерализма приходится на вторую половину XX в. Подобный подъем интереса к федерализму позволил У. Райкеру заявить, что в XX в. федерализм как способ управления различными народами, проживающими в рамках обширных территорий, пришел на смену империи . Действительно, федерализм показал свою эффективность в странах с многонациональным составом населения (Бельгия, Россия, Швейцария); но и в мононациональных государствах (ФРГ, Австрия) он также весьма жизнеспособен. Мотивы и способы образования этих федераций весьма разнообразны и специфичны для каждого отдельного случая.
На основе анализа норм конституций Австрии, Бельгии, Германии, Российской Федерации и Швейцарской Конфедерации можно выявить характеристики федеративного государства, общие для всех этих государств: а) разграничение предметов ведения и полномочий между федерацией и субъектами федерации; б) автономия (самостоятельность) субъектов федерации при решении вопросов, отнесенных к их ведению; в) существование механизмов участия субъектов в осуществлении государственного управления на федеральном уровне.
Принцип разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти органами государственной власти субъектов федерации и принцип разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную тесно связаны друг с другом. Данные принципы являются следствием реализации идеи правового государства в практике государственного строительства Австрии, Бельгии, Германии, России и Швейцарии. Они предполагают распределение полномочий по осуществлению государственной власти между органами государственной власти. Построение правового государства предполагает разделение полномочий между органами государственной власти как по горизонтали (между законодательными, исполнительными и судебными органами государственной власти), так и по вертикали (между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации). В федеративном демократическом государстве теория разделения властей юридически обосновывает распределение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти федерации и ее субъектов.
Федеративный характер государства предполагает, что государственную власть в нем осуществляют как федеральные органы, так и органы субъектов федерации. Таким образом, федеративный характер государства предполагает сложный характер взаимоотношений между носителями публичной власти и обусловливает децентрализацию государственного управления. В федеративных государствах Европы децентрализация и деконцентрация исполнительной власти являются признанными условиями ее эффективности. Особенности федеративного характера организации государственной власти оказывают существенное влияние на организацию исполнительной власти в федеративном государстве.
Важнейшим критерием, отражающим особенности федерализма с точки зрения характера и степени взаимозависимости и взаимосвязанности, является характер разделения и реализации государственной власти. Исходя из этого критерия, выделяют два основных типа федерализма: дуалистический и кооперативный. Дуалистический тип федерализма опирается на строгую конституционную систему разделения властных полномочий между федерацией и ее субъектами. Считается, что ни в прошлом, ни в настоящем данная модель не действовала ни в одной стране, так как не соответствует политическим реалиям: 1) значение федерации несопоставимо с ролью отдельно взятого субъекта; 2) предусматривает по существу только один способ разделения власти: когда она поделена между федерацией и ее субъектами в виде закрепления определенного круга вопросов за одной из сторон и предоставления другой всех остаточных полномочий . В 20-х гг. XX в. получила распространение модель кооперативного федерализма. Данная модель, не отвергая принципов дуалистического федерализма, тем не менее, не заостряет внимание на проблеме государственного суверенитета, а переводит рассмотрение сущности федерализма в плоскость взаимоотношении между центром и субъектами федерации. Считается, что кооперативный федерализм реализуется через механизмы вертикального и горизонтального сотрудничества, которые возникают на основе конституционного установления предметов совместного ведения федерации и ее субъектов, либо совместной компетенции их органов государственной власти. "Федеративное государство, - отмечает П. Пернталер, - это не только разграничение компетенции и полномочий между общефедеральными органами и членами федерации, но и кооперация усилий и интеграция в ведении общегосударственных дел. Для реализации этих целей создается ряд учреждений, которые организованы федерацией, но по функциям их можно квалифицировать как "общие органы", так как они в одинаковой мере обслуживают как федерацию, так и земли" . Помимо создания органов федерально-провинциального сотрудничества, модель кооперативного федерализма предполагает создание специальных программ развития отдельных субъектов федерации, так называемых "программ выравнивания", содержащих механизмы федерального контроля и совместной ответственности федерации и субъектов за их реализацию. В отличие от дуалистической, кооперативная модель федерализма опирается главным образом не на конституционные нормы, а на политические реалии, практику функционирования всего государственного механизма. Справедливости ради следует указать недостатки кооперативного федерализма, указанные К. Хессе: процесс согласования отнимает много времени и сил; единство всегда возможно только на основе наименьшего общего знаменателя, что может затруднить широкие и решительные реформы, если не воспрепятствовать их проведению; все это приводит к сужению возможностей ограниченного эксперимента и конкуренции между землями.
Особенности конституционно-правового регулирования организации и осуществления исполнительной власти в Российской Федерации и зарубежных федерациях
Наиболее ярким проявлением влияния федеративного характера государственности на систему органов исполнительной власти является закрепление в конституциях федеративных государств наряду с федеральными органами исполнительной власти органов исполнительной власти субъектов федерации, наделенных собственной компетенцией.
Конституционно-правовое регулирование организации исполнительной власти в федеративных государствах, как правило, складывается на двух уровнях - федеральном и региональном (уровне субъектов федерации). Исключение составляет законодательство Бельгии, в котором отсутствуют конституционные акты как регионов, так и лингвистических сообществ.
Полномочия, система органов исполнительной власти федерации и ее субъектов, формы взаимодействия между ними устанавливаются исключительно Конституцией Бельгии и системой федеральных «специальных», «ординарных» и «конституционных» законов. Так, в соответствии со ст. 37 Конституции Королевства Бельгии 1831 г. (консолидированный текст 1994 г.) исполнительную власть в пределах, определенных Конституцией, осуществляет Король. При этом, в соответствии со ст. 105 Король не имеет иных полномочий, кроме тех, которые формально возложены на него Конституцией и особыми законами, принимаемыми в силу Конституции. В соответствии со ст. 96 он назначает и увольняет своих министров. Король принимает участие в процедуре отставки правительства (абз. 2 ст. 96), а также назначает федеральных государственных секретарей - членов правительства, но не членов Совета министров, имеющих ранг заместителей министров (ст. 104).
Статья 99 Конституции устанавливает основы структуры Совета министров Бельгии и закрепляет принцип равного представительства франкоязычного и нидерландоязычного сообществ в правительстве, а ст. 101 -принцип подотчетности министров парламенту и ответственности их перед Палатой представителей .
Конституция Королевства Бельгии также закрепляет основы правового положения органов исполнительной власти субъектов федерации - как сообществ, так и регионов. При этом, правительства сообществ непосредственно учреждены ст. 121 Конституции: «существуют правительство Французского сообщества и правительство Фламандского сообщества, состав и порядок деятельности которых определяются законом, принятым большинством...»; «... существует правительство Германоязычного сообщества, состав и порядок деятельности которого определяются законом». Правительства регионов в соответствии с 3 учреждаются в весьма своеобразной формуле: «... региональные органы, указанные в статье 39, включают правительство...»; статья 39, в свою очередь, устанавливает, что «...закон наделяет региональные представительные органы регламентарной компетенцией по определенным предметам ведения...» .
Конституция в ст. 122 также закрепляет принцип избираемости членов каждого правительства сообщества или региона советом (т.е. представительным органом) сообщества или региона.
В соответствии со ст. 123 Конституции закон регламентирует состав и порядок деятельности правительств сообщества и региона. Кроме того, что касается правительства Германоязычного сообщества, этот закон принимается большинством. Закон, принятый большинством, определяет вопросы, касающиеся состава и порядка деятельности правительства Французского сообщества и правительства Валлонского региона. Таким образом, Конституция Бельгии предусматривает, что наряду с традиционно принимаемыми бельгийским Парламентом обыкновенными законами и издаваемыми время от времени законами об изменении Конституции ныне действующая Конституция предусмотрела принятие по вопросам, перечисленным непосредственно в самой Конституции, законов в порядке особой процедуры, что связано с необходимостью защиты прежде всего интересов национально-лингвистических групп, составляющих население Бельгии, и с новым государственным устройством страны1.
Так, уже в ст. 4 Конституции, где речь идет об образовании в Бельгии четырех лингвистических регионов (областей распространения соответствующего языка): региона французского языка, региона нидерландского языка, двуязычного региона Брюссель-столица и региона немецкого языка, закреплено, что «границы четырех лингвистических регионов могут быть изменены или уточнены только законом, принятым абсолютным большинством голосов в каждой лингвистической группе каждой из палат, при условии, что большинство членов каждой группы присутствует и что общее число голосов, поданных в обеих лингвистических группах, достигает двух третей поданных голосов». Следовательно, в отличие от обыкновенных законов, процедура принятия указанного в ст. 4 закона предусматривает сочетание абсолютного большинства голосов, которое должно быть подано в каждой лингвистической группе в Палате представителей и Сенате, с квалифицированным большинством, полученным от общего числа голосов в обеих лингвистических группах. Необходимо отметить и еще одну важную особенность: каждое большинство определяется не от количества депутатов и сенаторов вообще, а от числа членов палаты, составляющих в них лингвистические группы. Законы, принятые посредством подобной процедуры, можно назвать специальными законами. Однако в научной литературе применительно к таким законам употребляются и другие термины. Так, бельгийский профессор П. Петере именует их как «конституционные законы»; (или «квазиконституционные»)1, очевидно, чтобы подчеркнуть особую важность такого акта, хотя во французском языке для них применяется иная терминология. Другие бельгийские авторы рассматривают их как «новый тип федерального закона специального большинства» . Принятие законов путем особой процедуры касается прежде всего сообществ и регионов (ст.ст. 35, 118, 121, 123, 127, 128, 135-137, 167, 175, 177, 178 Конституции и др.), а также определения границ административно-территориальных единиц и лингвистических регионов (ст.ст. 4 и 5), условий, форм и процедуры предупреждения и урегулирования конфликтов интересов (ст. 143), организации и осуществления административного контроля (ст. 162) и т.д.
Особенности правового положения, формирования, полномочий системы органов исполнительной власти субъектов федерации в Российской Федерации и европейских государствах: сравнительно-правовой анализ
Учреждение конституциями федеративных государств наряду с федеральными органами исполнительной власти органов исполнительной власти субъектов федерации, наделенных собственной компетенцией, является проявлением влияния федеративного характера государственности на систему органов исполнительной власти.
В соответствии со ст. 101 Федерального конституционного закона Австрии «Конституция Австрийской республики» от 10 ноября 1920 г. установлено, что исполнительная власть в субъектах федерации осуществляется правительством, которое формируется ландтагом. Членами правительства могут быть лишь те лица, которые обладают правом быть избранными в ландтаг. Члены правительства земли не могут входить в состав ландтага .
Правительство земли состоит из губернатора земли, необходимого числа заместителей и членов правительства (точнее, земельных советников). В разных землях число заместителей губернатора и членов правительства неодинаково. Так, в Бургенланде имеется один заместитель губернатора и 6 советников, в Каринтии - 2 заместителя и 4 советника, в Штирии - первый заместитель губернатора, заместитель губернатора и 6 советников и т.п.
До вступления в должность губернатор земли приносит присягу федеральному президенту, другие члены правительства земли - перед губернатором земли на верность федеральной Конституции и т.д. Члены правительства земли несут ответственность перед ландтагом, предусмотренную ст. 142 Конституции1.
Согласно Конституции, федерация обладает широкими полномочиями по осуществлению исполнительной власти в землях; в ней оговорены возможности функционирования прямого федерального управления (посредством собственных федеральных органов), определен значительный круг вопросов, которыми могут заниматься эти органы (установление границ с зарубежными странами таможенное дело, паспортное дело, строительство плотин, вопросы судоходства на Дунае и т.д.). Урегулированы и вопросы осуществления федерацией своей исполнительной власти путем непрямого федерального управления через губернатора земли и подчиненные ему органы, вопросы взаимоотношений губернатора с федеральными органами в таких случаях и т.д. (ст. ст. 102, 103, 104 Конституции) .
В Конституции регламентированы также вопросы правового положения губернатора земли (ст. 105). Губернатор представляет землю. Он несет ответственность по вопросам, относящимся к непрямому федеральному управлению, перед федеральным правительством, предусмотренную ст. 142. Губернатора замещает назначенный правительством земли член правительства (заместитель губернатора земли).
Анализ конституций земель Австрийской республики, а также регламентов их правительств и постановлений правительств, закрепляющих статус губернаторов земель, позволяет сделать вывод о том, что деятельность земельных правительств основана не на принципе самостоятельности министров, а на принципах коллегиальности и коллективного принятия решений.
Конституция Королевства Бельгии в ст.ст. 39, 121 и 137 учреждает правительства 2-х видов субъектов федерации - правительства языковых сообществ и правительства регионов.
Правовой статус, состав и порядок функционирования правительств регионов и языковых сообществ (за исключением Немецкоязычного) определяется Специальным законом от 8 августа 1980 г. о реформировании государственных институтов, правовое положение правительства Немецкоязычного сообщества регулируется ординарным законом (ст.ст. 121-123 Конституции Бельгии).
Главной задачей правительств субъектов федерации в Бельгии является исполнение декретов, принимаемых законодательными органами сообществ и регионов, по относящимся к их компетенции вопросам. Правительства издают распоряжения и решения, не обладая при этом полномочиями приостановления действия декретов или установления их избирательного применения. Правительства субъектов не располагают другими полномочиями, кроме закрепленных за ними в Конституции, законах и декретах.
Правительства принимают также самое активное участие в процессе формирования законодательства сообществ и регионов путем внесения в соответствующие советы предложений о принятии декретов по различным вопросам и участия в их обсуждения. После проведения окончательного голосования в совете о принятии нормативного акта правительство подписывает одобренный текст и объявляет его декретом или ордонансом.
В конституционных законах, принятых во исполнение Конституции, зафиксировано, что правительства сообществ и регионов избираются абсолютным большинством членов соответствующего совета тайным голосованием. Члены правительства могут быть одновременно членами совета, однако, их полномочия несовместимы с полномочиями членов федерального правительства, членов правительств других сообществ и регионов, а также мэра или советника муниципалитета (Ст. 122 Конституции Бельгии, ст.ст. 59 и 60 Специального закона от 8 августа 1980 г.) .
Члены правительства принимают присягу перед Председателем Совета. Из числа членов правительства назначается его председатель, чья кандидатура подлежит утверждению королем, перед которым глава правительства приносит присягу. Если членам правительства не удается достичь согласия в отношении кандидатуры председателя правительства, то он избирается большинством голосов членов правительства тайным голосованием (ст. 62 Специального закона от 8 августа 1980 г.) . Один член как Фламандского Правительства, так и Правительства Французского сообщества должен иметь местожительство на территории двуязычной Области Столица-Брюссель. При принятии решений по региональным вопросам этот член правительства обладает лишь совещательным голосом (ст. 60 Специального закона от 8 августа 1980 г.) . Члены правительств сообществ и регионов обладают правом решающего голоса в соответствующих советах только в случаях, когда входят в их состав. Советы могут потребовать присутствия на своем заседании одного или нескольких членов правительства. На время исполнения своих полномочий члены правительств субъектов федерации Бельгии наделяются иммунитетом и не могут преследоваться за высказанное мнение или поданный голос при исполнении ими своих функций (ст. 37 Специального закона от 8 августа 1980 г.).
Основные направления взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов федерации в России, Австрии, Бельгии, Германии, Швейцарии
Основу взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов федерации в России, Австрии, Бельгии, Германии, Швейцарии закладывают нормы конституций и законов, закрепляющие распределение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти федерации и ее субъектов.
Как было показано в 2 главы I настоящее работы, общим для Российской Федерации и европейских федеративных государств принципом распределения предметов ведения и полномочий является принцип субсидиарности.
Вопрос о содержании принципа субсидиарности в российской и мировой науке достаточно дискуссионен. В связи с чем, различно и толкование указанного принципа. Обусловлено это многоплановостью исследуемой категории. Общепринято считать, что истоки принципа субсидиарности восходят к средневековой социальной философии. Так, впервые в традиционном понимании принцип субсидиарности появился в теории общественного устройства европейских мыслителей И. Альтузия и Г. Буллингера в начале XVII в. .
По мнению Н.В. Анисимовой, "данный принцип является в определенной мере проводником идеи децентрализации власти"2. При этом суть принципа субсидиарности она сводит к невмешательству центральной власти в те вопросы, с решением которых в состоянии эффективно справиться власти на местах. С этих позиций полномочия передаются на уровень, максимально приближенный к населению. Раскрывая принцип субсидиарности, М.Х. Фарукшин делает акцент на двух моментах: "с одной стороны, он призван разгрузить федеральный центр, освободить его от задач, решить которые с большим успехом и меньшими затратами способен сам субъект Федерации, с другой стороны, предполагает оказание помощи со стороны федерального центра в случае, если субъект Федерации при выполнении возложенных на него задач сталкивается с какими-то трудностями" .
Субсидиарность (от лат. subsidiarily) означает "вспомогательный". Вспомогательный характер указанный принцип приобретает в силу взаимодополняемости и взаимозаменяемости федерального центра и регионов. Положенное в основу федеративных отношений такое взаимодействие, в свою очередь, обусловлено действием других принципов -принципа разделения властей (системы сдержек и противовесов) и принципа разграничения предметов ведения и полномочий. При этом действующую в механизме разграничения компетенции субсидиарность можно представить как обязательный признак принципа разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти. С этих позиций исследуемый принцип будет носить производный от последнего характер.
Наиболее полно принцип субсидиарности закреплен в ст.ст. 3, 42 и 43 Конституции Швейцарии: кантоны осуществляют все полномочия, которые не переданы Конфедерации, а Конфедерация - только полномочия, закрепленные за ней Конституцией. В Швейцарии исполнительный федерализм получил свое развитие в начале 70-х гг. XX в., когда в связи с неблагоприятной экономической обстановкой Конфедерация передала кантонам полномочия по выполнению ряда чрезвычайных мер. Таким образом, федеральный центр требовал от кантонов выполнения задач, которые относились к сфере его ведения и выполнялись им не достаточно эффективно. Органы государственной власти кантонов приобретали полномочия исполнительных органов федерации.
Согласно ст. 46 Конституции Швейцарской Конфедерации 1999 г., кантоны обязаны применять федеральное законодательство. В случае расхождения норм федерального и кантонального права применяются нормы федерального права, и Конфедерация следит за его соблюдением в кантонах. Кантоны обязаны создавать организации и учреждения, необходимые для исполнения федерального права (например, исправительные учреждения). Кроме того, кантоны обязаны гарантировать своим жителям все права, предусмотренные Федеральной конституцией, т.е. основные политические, гражданские и прочие права, а также принципы равенства и гарантию правосудия .
В Швейцарии органы государственной власти Конфедерации ограничиваются лишь разработкой общего политического курса, установлением федеральных стандартов и принципов, оставляя за кантональными законодательными органами детальное регулирование и полномочия на реализацию этих принципов в рамках кантонального законодательства. Например, такой традиционный предмет ведения федеральных органов государственной власти, как военное строительство, организация армии и подготовка военнослужащих1. Конституция Швейцарской Конфедерации в ст. 58 определяет цели организации и функционирования армии, конкретизирует данные конституционные нормы Федеральный закон об армии и военной администрации от 3 февраля 1995 г. Вместе с тем, в компетенцию кантонов входит создание кантональных формирований, назначение и продвижение офицеров этих формирований, а также частичное снабжение обмундированием и оснащение, в рамках федерального законодательства. Уголовное право и процесс также находится в ведении Конфедерации (ст. 123 Конституции Швейцарской Конфедерации 1999 г). Однако в соответствии с Федеральным законом об уголовной процедуре от 15 июня 1934 г. «кантональные органы власти преследуют и судят нарушения федерального уголовного права, которые зависят от их компетенции в силу федерального законодательства или переданы им генеральным прокурором» (ст. 247)3. Таким образом, компетенция федерации ограничивается законодательными функциями, а исполнение входит в остаточные полномочия кантонов. Т. Фляйнер считает такой механизм наиболее целесообразным с точки зрения эффективности управления. Ведь если бы органы федеральной администрации стали применять федеральные законы в кантонах, так сказать, «на местах», то такая политика, несомненно, вызвала бы сопротивление в различных сообществах .
