Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретические основы местного самоуправления в федеративных государствах Европы 12
1. Теории местного самоуправления в европейской юридической науке и особенности их реализации в законодательстве о местном самоуправлении
2. Общая характеристика моделей местного самоуправления в федеративных государствах Европы 37
3. Влияние Европейской хартии местного самоуправления на развитие местного самоуправления в европейских федерациях 58
Глава II. Сравнительно-правовой анализ элементов муниципальных систем федеративных государств Европы 76
1. Правовые основы местного самоуправления в европейских федерациях 76
2. Территориальная основа местного самоуправления в федеративных государствах Европы 100
3. Организационные формы местного самоуправления в федеративных государствах Европы 125
4. Полномочия органов местного самоуправления и взаимодействие муниципальных и государственных органов при их реализации 150
Заключение 175
Список нормативных источников и научной литературы
- Теории местного самоуправления в европейской юридической науке и особенности их реализации в законодательстве о местном самоуправлении
- Общая характеристика моделей местного самоуправления в федеративных государствах Европы
- Правовые основы местного самоуправления в европейских федерациях
- Территориальная основа местного самоуправления в федеративных государствах Европы
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Проблемы правового регулирования местного самоуправления, его эффективной организации и функционирования являются предметом пристального внимания как российских ученых, так и юристов-практиков уже в течение более, чем 20 лет. За это время в России был принят ряд федеральных и региональных законодательных актов, закрепляющих территориальную, организационную, правовую и экономическую основы местного самоуправления. Вместе с тем, как показал опыт реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131 -ФЗ (ред. от 21 июля 2007 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», пока еще не найдена оптимальная модель организации местного самоуправления, которая бы в равной степени отвечала бы интересам и потребностям «федерального центра», субъектов федерации, муниципальных образований и их населения. Подтверждением этого является тот факт, что с момента принятия в данный федеральный закон было внесено 30 изменений и дополнений,
Современный этап развития местного самоуправления в Российской Федерации происходит одновременно с реформированием отношений между Российской Федерацией и ее субъектами, От того, насколько успешно будет решаться эта проблема, во многом зависит направление развития Российской государственности - по пути закрепления принципов децентрализации, создания полицентрической модели публичного управления с признанием ее преимуществ, или возрождения централизованного государственного управления, подменяющего собой органы местного самоуправления. Совмещение во времени федеративной и муниципальной реформ в Российской Федерации свидетельствует о том, что основным направлением развития публичного управления является децентрализация власти, гармоничное распределение полномочий и экономических ресурсов для их реализации между государственными органами и органами местного самоуправления'.
В зарубежных федеративных государствах накоплен обширный опыт организации и функционирования органов местного самоуправления, который, зачастую, недостаточно учитывается в практике реформирования местного самоуправления в Российской Федерации. Вместе с тем, сравнительно-правовое исследование имеет свои границы, обусловленные неповторимостью исторических условий в практике формирования государственности в различных государствах, а также различием правовых
' См.: Президента Российской Федерации Владимира Пугина Федеральному Собранию Российской Федерации от 26 апреля 2007г. // Российская газета-2007. -27 апреля.
систем. Представляется наиболее целесообразным осуществление сравнительно-правового анализа муниципальных систем федеративных государств Европы, поскольку в данном случае существует общепризнанная тенденция определенного сближения их государственных и правовых систем на базе общих принципов организации государственной власти.
Глубокое изучение законодательства о местном самоуправлении, а также практики муниципальных реформ в федеративных государствах Европы, их учет при разработке и реализации федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, а также других нормативных правовых актов, регулирующих местное самоуправление, взаимодействие и взаимосвязь местного самоуправления и государственных институтов могут и должны сыграть важную роль в укреплении органов власти и управления, совершенствовании их работы и повышении эффективности функционирования.
Степень научной разработанности темы. Проблемы организации и функционирования местного самоуправления были предметом многочисленных исследований как в отечественной, так и в зарубежной юридической науке.
Конституционные основы местного самоуправления в Российской Федерации нашли свое отражение в трудах таких видных российских конституционалистов как А.С. Автономов, А.А. Безуглов, А.А. Белкин, Н.С. Бондарь, Т.Д. Зражевская, В.Т.Кабышев, Е.И. Колюшин, А.А. Кокотов, Г.Н. Комкова, М.А. Краснов, В.А.Кряжков, И.И. Овчинников, Ю.А. Тихомиров, Б.Н. Топорнин и др. Современным проблемам муниципального права России, в т.ч. вопросам совершенствования территориальной, правовой, организационной и финансово-экономической основ местного самоуправления были посвящены работы А.А. Акмаловой, Т.М. Бялкиной, В.И. Васильева, И.В. Выдрина, Б.Н Габричидзе, А.А. Замотаева, Е.М. Ковешникова, Ю.М. Козлова, Л.Е. Лаптевой, В.М. Манохина, B.C. Мокрого, Н.В. Постового, В.В. Пылина, А.А. Сергеева и др.
В трудах ряда российских ученых - государствоведов - И.А. Алебастровой, ВА.Ачкасова, Е.В. Гриценко, В.Б. Евдокимова, В.В. Маклакова, А.С.Прудникова, П.И.Савицкого, Я.Ю. Старцева, А.И.Черкасова, В.Е.Чиркина, А.А. Шлихтера, М.А. Штатиной и др. - осуществлен сравнительно-правовой анализ института местного самоуправления в Российской Федерации и зарубежных государствах. Особенности муниципальных систем Австрийской республики, Королевства Бельгии, Федеративной республики Германии, Швейцарской Конфедерации, в т.ч., правового регулирования местного самоуправления, его территориальной организации, порядка формирования и
деятельности муниципальных органов и их компетенции рассмотрены в трудах зарубежных ученых - Э. Бабста, Н. Бистрама, С. Бракера, Р. Вальтера, А. Герна, Ф, Дельпере, Р. Драго, Г.-Й. Зайлера, Г. Майера, Т. Отлингера, К. Плоккера, Г. Холлиса и др.
Вместе с тем, при всем многообразии перечисленные выше научные труды не охватывают всех проблем темы, избранной для диссертационного исследования. В свете реформирования местного самоуправления в Российской Федерации все острее ощущается необходимость проведения комплексного сравнительного исследования муниципальных систем федеративных государств.
Теоретическую базу исследования составляют труды современных российских ученых - специалистов в области конституционного права (С.А. Авакъяна, В.Ґ. Игнатова, Е.К. Козловой, О.Е. Кутафина, Т.Д. Матвеевой, В.И. Червонюка, И.С. Яценко и др.) и муниципального права (Г.В. Атаманчука, Г.В. Барабашева, НА. Емельянова, В.В. Еремяна, В.И. Фадеева, Е.С. Шугриной, В.Л. Ясюнаса и др.).
Современное состояние науки муниципального права во многом основывается на результатах многолетних исследований ученых-юристов XIX- начала XX веков. В диссертационной работе были использованы труды российских ученых-государствоведов, в т.ч. В.П. Безобразова, А.В. Васильчикова, А.Д. Градовского, В.М. Гесссна, Н.М. Коркунова, Н.И. Лазаревского, В.Н. Лешкова, Б.Э. Нольде, Б.Н.Чичерина, а также зарубежных ученых - специалистов в сфере муниципального права, в т.ч. Р. Аренса, Ж. Бордо, О. Гирке, Р. Гиейста, Г. Еллинека, Э. Мейера, Р. фон Моля, О. Ресслера, Д. де Ружмона, А. де Токвиля, Л. фон Штейна и др.
Объектом диссертационного исследования являются муниципальные системы в федеративных государствах Западной Европы и Российской Федерации, а также общественные отношения, возникающие в сфере организации и функционирования местного самоуправления в федеративных государствах.
Предмет диссертационного исследования составляют нормы конституционного права Российской Федерации, а также федеративных государств Европы (Австрийской республики, Королевства Бельгии, Федеративной республики Германии, Швейцарской Конфедерации), закрепляющие институт местного самоуправления, а таюке основные элементы муниципальных систем - правовую основу, территориальную организацию, систему муниципальных органов, их компетенцию, В диссертационном исследовании также проанализированы нормативные положения, регламентирующие порядок взаимодействия органов местного самоуправления и государственных органов (как федеральных, так и субъектов федерации).
Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основе сравнительно-правового анализа муниципальных систем государств Европы (Австрийской республики, Королевства Бельгии, Федеративной республики Германии, Швейцарской Конфедерации) определить общие и особенные тенденции развития местного самоуправления в федеративных государствах, а также предложить возможные направления совершенствования российского федерального и регионального законодательства о местном самоуправлении.
Цель исследования достигается посредством решения следующих задач:
исследовать теоретические основы местного самоуправления (в т.ч. развитие концепций местного самоуправления) в федеративных государствах Европы;
осуществить сравнительный анализ муниципальных систем и моделей местного самоуправления в федеративных государствах Европы;
изучить влияние Европейской хартии местного самоуправления и иных нормативных документов Совета Европы на развитие местного самоуправления в европейских федерациях;
проанализировать правовые основы местного самоуправления в федеративных государствах Европы;
-рассмотреть общее и особенное в территориальной организации местного самоуправления в федеративных государствах Европы;
подверпгуть сравнительному анализу особенности организации и формирования муниципальных органов, а также их взаимодействия с органами государственной власти в европейских федерациях;
провести исследование полномочий органов местного самоуправления в европейских федеративных государствах и финансово-экономической основы для их осуществления;
-предложить основные пути оптимизации организации и функционирования местного самоуправления в Российской Федерации с учетом изученного опыта зарубежных федеративных государств.
Нормативная правовая база исследования. Нормативную базу диссертационного исследования составляют международные договоры, участником которых является Российская Федерация (прежде всего, Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г.), конституционные акты федеративных государств Европы - Федеральный конституционный закон Австрии от 10 ноября 1920 г. «Конституция Австрийской республики», конституции и устав федеральных земель Австрийской республики; Конституция Бельгии от 17 февраля 1984 г. (в ред. 2007 г.); Основной закон Фе-
деративной республики Германии от 23 мая 1949 г. и конституции земель ФРГ; Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. и конституции (уставы) субъектов Российской Федерации; Конституция Швейцарской Конфедерации от 18 апреля 1999 г. и конституции кантонов). При подготовке диссертационного исследования также были использованы актуальные редакции законодательных актов, регламентирующих организацию и функционирование муниципальных систем федеративных государств Европы, в т.ч. положения об общинах федеральных земель Австрийской республики; законодательство Королевства Бельгии о коммунах, их агломерациях и федерациях и провинциях, Валлонский кодекс о местном самоуправлении и децентрализации от 27 мая 2004 г.; Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; законодательство об общинах кантонов Швейцарской Конфедерации; иные нормативные правовые акты по вопросам организации местного самоуправления.
Обстоятельному анализу подверглась практика высших судебньгх органов федеративных государств, в т.ч. Федер&тьного конституционного суда Австрийской республики, Кассационного суда Королевства Бельгии, Федерального конституционного суда Германии, Конституционного Суда Российской Федерации, Федерального суда Швейцарской Конфедерации) в сфере обеспечения верховенства конституционных основ местного самоуправления.
Методологическую основу диссертационного исследования составляют общенаучные методы познания, в том числе: конкретно-исторический, метод системного анализа, структурно-функциональный, метод комплексного подхода и другие, а также ряд частно-научных методов - сравнительного правоведения, технико-юридический, статистический и иные методы.
В частности, конкретно-исторический метод использован при рассмотрении развития теорий местного самоуправления, а также муниципальных систем в федеративных государствах Европы; теоретико-прогностический метод проявился при подготовке рекомендаций по конкретным вопросам правовой практики и законопроектной работы.
Особенностью диссертации является сочетание сравнительно-правового и комплексного исследования. Указанные методы применялись в сочетании с широко используемыми для познания и объяснения основных закономерностей государствен неправовых явлений требованиями объективности, всесторонности, историзма и принципа конкретности.
Научная новизна диссертационного исследования обусловлена тем, что в нем осуществлен комплексный сравнительно-правовой анализ муниципальных систем, существующих в федеративных государствах Европы. Проведенное исследование позволило выявить общие для федеративных государств Европы тенденции развития концепций местного самоуправления и специфики их реализации в муниципальном законодательстве данных государств.
Диссертантом осуществлено сравнительно-правовое исследование муниципальных систем европейских федераций, рассмотрены общее и особенное в организации и функционировании местного самоуправления в федеративных государствах Европы, которые в российской науке конституционного права изучены в недостаточной степени. Представлены возможные перспективы развития местного самоуправления в европейских федерациях, предложены пути совершенствования законодательства Российской Федерации и субъектов Федерации о местном самоуправлении.
В научный оборот впервые вводится ряд нормативных и эмпирических источников.
На защиту выносятся следующие положения и выводы, содержащие элементы научной новизны:
- на основании исследования истории развития теоретических концепций местного самоуправления в федеративных государствах Европы, диссертант приходит к выводу о том, что в настоящее время в их конституционно-правовой доктрине господствует дуалистическая теория местного самоуправления, в соответствии с которой местное самоуправление, с одной стороны, признается продолжением государственного управления на местном уровне, а с другой - является легитимным выразителем интересов местного сообщества. Воплощение данной теории в муниципальном законодательстве Австрии, ФРГ и Швейцарии позволило преодолеть противопоставление государственного, публично-правового и локального начал в местном самоуправлении и способствовало успешному проведению муниципальных реформ в европейских федерациях в конце XX - начале XXI в.;
-изучение моделей местного самоуправления, реализованных в зарубежных федеративных государствах, позволило диссертанту сделать вывод о том, что на формирование муниципальной системы в конкретном государстве существенное влияние оказывают не только особенности его правовой системы, но и государственное устройство и связанные с ним принципы территориального распределения властных полномочий, а также специфика исторического развития местного самоуправления, и государства в целом. Диссертант полагает, что федеративное устройство государства
обусловливает разнообразие организационных форм осуществления местного самоуправления, соответствие их историческим и национальным традициям местного управления в многонациональных государствах, а также позволяет распределить полномочия между государственными органами субъектов федерации и муниципальными органами в соответствии с имеющимся уровнем финансово-экономической обеспеченности местного самоуправления;
- на основании исследования положений Европейской хартии местного само
управления 1985 г. и особенностей их реализации в законодательстве и правопримени
тельной практике зарубежных федеративных государств и Российской Федерации дис
сертант полагает, что Хартия не содержит императивного требования построения ме
стного самоуправления по единому образцу во всех государствах-участниках, она яв
ляется лишь инструментом гармонизации стандартов местного самоуправления с уче
том уважительного отношения к национальному своеобразию каждого государства.
Диссертант отмечает сложившуюся в большинстве федеративных государств практику ратификации Европейской хартии местного самоуправления с оговорками и адаптации закрепленных в ней принципов организации местного самоуправления во внутригосударственном законодательстве данных государств и на этом основании делает вывод о том, что присоединение Российской Федерации к Хартии не может служить обоснованием радикальной реформы местного самоуправления в начале 90-х гг. XX в., результатом которой стало закрепление в законодательстве противопоставления местного самоуправления и государственной власти;
- диссертант выявляет общие тенденции развития местного самоуправления в
федеративных государствах, ратифицировавших Европейскую хартию местного само
управления: а) повышение самостоятельности местного самоуправления в решении
вопросов местного значения; б) расширение перечня государственных полномочий,
которыми наделяются органы местного самоуправления; в) предоставление гарантий
международной защиты местному самоуправлению. На этом основании диссертантом
сделан вывод о том, что реализация положений Европейской хартии в законодательст
ве и правоприменительной практике федеративных государств может в дальнейшем
привести к постепенной унификации законодательства о местном самоуправлении и, в
конечном итоге, возникновению общей европейской модели местного самоуправле
ния;
-осуществленный диссертантом сравнительно-правовой анализ законодательства Австрии, ФРГ и Швейцарии о местном самоуправлении показывает, что в федеративных государствах более предпочтительным является установление основ местного
самоуправления федеральными конституциями и детальное регулирование местного самоуправления законодательством субъектов федерации. Об этом же свидетельствует передача в ведение регионов Бельгии в 2001 г. полномочий по установлению правового статуса муниципальных образований и их объединений. Таким образом, подробное урегулирование в России федеральными законами порядка организации и функционирования местного самоуправлегшя является явно избыточным для федеративного государства и не позволяет учесть особенности осуществления местного самоуправления в субъектах Российской Федерации;
- на основании исследования опыта реформирования территориальной органи
зации местного самоуправления в европейских федеративных государствах, диссер
тант полагает возможным установить российском муниципальном законодательстве
различные (в т.ч. налоговые, бюджетные) методы поощрения объединения малочис
ленных муниципальных образований.
Целесообразно также использовать объединения муниципальных образований по территориальному признаку (федерации и агломерации поселений) в качестве формы поощрения укрупнения муниципальных образований;
- сравнительно-правовой анализ законодательства о местном самоуправлении и
практики его применения в федеративных государствах Европы позволил выявить ряд
положительных моментов, внедрение которых в российскую правовую систему позво
лит усовершенствовать законодательство Российской Федерации о местном само
управлении;
а) опыт реализации институтов непосредственной демократии (таких как мест
ный императивный и консультативный референдум, сход граждан, народная право
творческая инициатива) в местном самоуправлении Швейцарии может быть полезен
для российского местного самоуправления, что будет способствовать привлечению
местного населения к решению вопросов местного значения, а также утверждению
муниципальных образований как самостоятельных субъектов конституционного пра
ва;
б) представляется возможным по примеру Австрии, ФРГ и Швейцарии наделить
российские муниципальные образования правом на обжалование в органы констшу-
ционной юстиции федеральных законов и законодательных актов субъектов Россий
ской Федерации, нарушающих права местного самоуправления, закрепленные в Кон
ституции РФ;
в) при определении организационных форм осуществления местного само
управления в городах федерального значения возможно использовать опыт организа-
ции местного самоуправления в г. Вене, где одни и те же органы осуществляют функции органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта федерации.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования определяется его новизной и содержащимися в нем обобщениями, выводами и предложениями, которые могут быть использованы правотворческими и правоприменительными органами государственной власти при совершенствовании муниципальной системы Российской Федерации.
Материалы, выводы и положения диссертационной работы могут быть также использованы в процессе преподавания курсов «Конституционное право Российской Федерации», «Муниципальное право Российской Федерации», «Конституционное (государственное) право зарубежных стран».
Апробация результатов диссертационного исследования. Положения и выводы диссертационного исследования обсуждены и одобрены на заседаниях предметно-методической комиссии и кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. Основные результаты диссертационного исследования отражены в научных публикациях диссертанта.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения, списка использованных нормативных источников и научной литературы.
Теории местного самоуправления в европейской юридической науке и особенности их реализации в законодательстве о местном самоуправлении
Развитие местного самоуправления в мире - объективный процесс, характерный для XX в. - начала XXI в. Он развивается и вглубь и вширь, захватывая все новые и новые государства. В европейских федеративных государствах (в первую очередь, в Российской Федерации) этот процесс то затухал, сдерживаемый центральной властью, то вновь активизировался.
Важно в первую очередь определиться с понятием «местное самоуправление». В прямом смысле термин «самоуправление» означает «сам управляю собой, своими делами», что предполагает определенного рода независимость от центральных органов в решении своих внутренних проблем. В нашей литературе под местным самоуправлением обычно подразумеваются «местные представительные органы, избираемые населением соответствующей административно-территориальной единицы и принимающие решения по наиболее важным местным вопросам, и исполнительные во главе с мэром, бургомистром и т.д. для осуществления оперативного управления и исполнения ряда общегосударственных функций»1.
Первенство в теоретической разработке проблем местного самоуправления принадлежит германским правоведам. Немецкие ученые считали, что этот термин обязан своим появлением Л. фон Штейну, который видел в местном самоуправлении активную форму участия граждан в управлении делами государства. Его позиция была от-ражена в «Прусском уложении об уставе городов», принятом в 1808 г. .
По мнению зарубежных ученых, понятие «самоуправление» впервые стало употребляться в связи с управлением на местах уже в конце XVIII в. - в начале XIX в. и было обусловлено провозглашением принципа самостоятельности общины по отношению к государству. В этот период времени в европейской правовой науке актуальным был вопрос о пределах регулирующего действия государственной власти и рассматривается наряду с другими базовыми доктринами политической и юридической науки - делимости государственного суверенитета, разделения властей, ответственностью министерств и т.д. Социально-политический контекст обсуждения проблемы местного самоуправления либеральными течениями европейской общественной мысли делал ее теоретическим противовесом идее и практике полицейского государства.
В 1830 г. проблема местного самоуправления приобрела и практический характер. В этом году началась революция в Бельгии, присоединенной по решению Венского конгресса 1815 г. к Нидерландам. Непосредственным поводом к революции стало финансовое и административное притеснение местных общин, до этого пользовавшихся большой самостоятельностью, со стороны голландского правительства Победившая бельгийская революция закрепила в конституции страны принцип разделения властей в своеобразной редакции. Национальный учредительный конгресс признал, что наряду с конституционными властями - законодательной, исполнительной и судебной - существует еще и четвертая власть, общинная, к pouvoir municipal, равноправная с ними. Законодатель признавал, что в силу такого положения общин, они имеют право заведовать своими собственными делами независимо от вмешательства со стороны государства.
Результатом данных размышлений о юридической природе самоуправления стала теория «свободной общины». Наряду с неприкосновенными для государства «правами человека и гражданина», теоретики права выделили также и неприкосновенные права общин. За территориальной общиной признавалось неотъемлемое, «естественное» право на самостоятельное руководство общинными делами, включая местную полицию.
Центральным положением этой концепции было представление о том, что общины по самой своей природе не создаются государством, а исторически предшествуют ему. Государство лишь dejure признает то, что de facto, в силу обычного права, существует само по себе. Отсюда выводились следующие признаки самоуправления:
- оно есть управление собственными делами общин, которые по самому своему существу отличны от дел государственного управления;
- общины являются субъектами принадлежащих им прав, отдельными от государства юридическими лицами. Всякое вмешательство государства в дела общины является нарушением принадлежащих общине прав;
- должностные лица общинного управления не являются должностными лицами государства, а общины1.
Концепцию «свободной общины» в 50-60-е гг. XIX в. разрабатывали Э. Мейер, О. Ресслер, а классическим ее выражением стала работа Р. Аренса2. Данные ученые обосновывали право местного сообщества на самоуправление путем проти вопоставления общинного (местного, локального) государственному (общенациональному, унифицирующему), общегосударственным законам и единой системе государственного управления. Главная направленность данной концепции местного самоуправления заключается в обосновании необходимости ограничения вмешательства государства в дела общины, исторически предшествовавшей государству. Эта теория, основанная на идее естественного права, исходила из признания общины как естественного сложившегося организма, независимого от государства.
Это позволило в условиях зарождения и становления местного самоуправления обосновать (не столько на научном, сколько на политическом, правотворческом уровне) право местного самоуправления на автономное существование наряду с органами государственной власти. Отсюда декларировалось и право населения на самоуправление на отдельной территории, право на организационное и функциональное разнообразие местного самоуправления в силу различий местных интересов, обычаев и традиций.
В современной монографии «На пути демократической децентрализации: перестройка региональных и местных органов власти в повой Европе» под «местным управлением» понимаются «все уровни ниже государственного», под «местной властью» - организация, представляющая интересы своих избирателей, действующая в их интересах и через избираемый совет и его исполнительный орган; а под «местным самоуправлением» - «право демократически автономной единицы субнационального уровня управления регулировать и управлять значительной частью проблем общественности в интересах местного населения». Ключевым понятием теории местного самоуправления является «самостоятельность». По мнению немецких ученых, самостоятельность - это «роль местных органов власти, при которой они сами принимают решения своих стандартов, без ссылки на национальное» .
Концепция естественных полномочий получила законодательное закрепление в ряде стран континентальной правовой семьи. Например, Бельгийская конституция 1831 г., признавая неотъемлемые полномочия общин, провозгласила существование наряду с законодательной, исполнительной и судебной властями четвертую, муниципальную власть. Действующая Конституция Королевства Бельгии 1994 г., хотя прямо не закрепляет муниципальную власть в качестве самостоятельной ветви власти, но помещает главу VIII «О провинциальных и коммунальных учреждениях» в часть III Конституции «О властях».
Общая характеристика моделей местного самоуправления в федеративных государствах Европы
Местное самоуправление получает закрепление своей правовой природы в национальном законодательстве, тем самым местное самоуправление оформляется в муниципальную систему. На этом — среднем уровне - происходит соединение абстракции «местное самоуправление» с его атрибутивными признаками и его закрепление в конституционно-правовом статусе как достаточно устойчивого правового явления»
Понятие «муниципальная система» конкретизирует понятие «местное самоуправление», B.R Червонкж определяет муниципальную систему (или систему местного самоуправления) как обусловленный особенностями политической системы страны, историческими условиями развития ее государственности тип местного самоуправления, отличающийся спецификой взаимоотношений с центральными и местными (региональными) органами государственной власта, формами участия местных сообществ в осуществлении власти .
С точки зрения профессора АЛ, Акмаловой, муниципальная система представ-ляег собой совокупность взаимосвязанных и закрепленных в национальном законодательстве правовых институтом местного самоуправления, которые отражают особенности его организации в конкретном государстве и автономно и устойчиво функционируют в интересах муниципального образования, региона и государства в целом. Таким образом, муниципальная система представляется как формально автономная часть (подсистема) национальной правовой системы. Такое разграничение позволяет с точки зрения сочетания общего и особенного, зависимости и автономии, унификации и дифференциации, централизации и децентрализации, выявить специфику местного самоуправления в рамках национальной правовой системы. Данное понятие позволяет про-демонстрироваїь особешюсти организации местного самоуправления, обусловленные воздействием правовой системы, формами государства. Если общее в муниципальной системе проявляется как совокупность обязательных сущностных признаков местного самоуправления (в том числе единство политического и социального, публично-правового и частно-правового), то особенное - как степень реализации, полнота проявления этих признаков. Это зависит от особенностей национальной правовой системы, истории возникновения и развитая местного самоуправления, политических, социально-экономических и культурных условий и других факторов, в том числе, субъективного характера1.
Анализ национальной муниципальной системы должен учитывать многообразие ее элементов - правовых институтов. Это обусловлено местного самоуправления как единства политического и социальною, публичного и частного. С другой стороны, представление о нем как о системе предусматривает признание взаимосвязи и взаимодействия отдельных правовых институтов (что не исключает их автономии).
Муниципальная система - это выбор на общегосударственном (общенациональном) уровне, который закрепляется преимущественно в Основном законе государства. Но даже его закрепление в Конституции имеет, как показывает не только российский опыт, исторический характер. Сравнительный анализ национальной системы местного самоуправления на фоне других может стать основой как нового, иного выбора, так и значительной корректировки уже сделанного выбора2.
Анализ муниципальной системы требует решения трех основных проблем. Во-первых, проблемы типологизации муниципальных систем. В этом плане плодотворен сравнительный анализ основных типов муниципальных систем. Это позволяет не только выявить особенности каждого, но и определить место российской системы среди них. Во-вторых, это проблема трактовки конституционно-правового статуса местного самоуправления. Именно в национальном законодательстве, в первую очередь, в конституциях европейских государств, получил свое ценностное и формально юридическое закрепление статус местного самоуправления (а вместе с ним, и представления определенной части теоретиков и практиков об его особенностях), что позволяет говорить о российской муниципальной системе. В-третьих, трактовка данного статуса связана со следующей, весьма сложной проблемой — анализом общих принципов организации местного самоуправления, основу, ядро которых составляют конституционные положения о местном самоуправлении. В этих принципах, прежде всего, реализуется конституционно-правовой статус местного самоуправления. Они влияют на определение предметов его ведения и полномочий, на взаимодействие населения и органов местного самоуправления, муниципальных образований, субъектов федерации и федерации в целом. Разработка, правовое закрепление данных принципов, а также правоприменительная практика уточняют (по многим позициям исследователи не смогли прийти к согласованному мнению), что собой представляет (или должна представлять) российская муниципальная система.
В современном мире более 180 независимых государств, в каждом из них существует своя система местного самоуправления. Однако сложности этим не шраничи-ваются: в федеративных государствах в каждом субъекте федерации действуют свои системы организации местного самоуправления, а в ряде случаев существуют значительные различия и внутри отдельных государств или субъектов федерации.
Таким образом, возможно существование более 180 национальных систем местного самоуправления, в рамках 20 из когорьк присутствует до 50 (до 87, если учитывать Россию) субнациональных систем. Изучение каждой системы в отдельности необходимо для выявления своеобразия организации и функционирования местного управления в разных странах. Кроме того, именно при рассмотрении конкретной системы местного самоуправления становится возможным определить связи того или иного способа организации со специфическим: особенности институтов центральной власти и их отношений с органами местного самоуправления, особенности национальных правовых систем, национальной экономики, культуры и т. д. Однако уделение основного внимания специфике и контексту делает почти невозможным сравнение; объем информации при этом увеличивается до не поддающихся непосредственному восприятию размеров.
Современной отечествешюй и зарубежной юридической наукой разработан целый ряд типологий систем местного самоуправления. Так, например, Р. Драго выделяет следующие четыре тапа местного самоуправления: федерализм, самоуправление, децентрализацию и централизацию. Основанием его классификации служит степень автономии местных (территориальных) коллективов и признания «местных свобод»1. Данная типология довольно условна, так как в рамках этих моделей есть существенные градации. Встречаются также смешанные формы.
Правовые основы местного самоуправления в европейских федерациях
Под правовой основой местного самоуправления в отечественной науке муниципального права понимается система нормативных правовых актов, определяющих организацию, формы осуществления и гарантии местного самоуправления, его задачи и функции, а также компетенцию и ответственность органом и должностных лиц местного самоуправления, их взаимоотношения с органами государственной власти и гражданами1.
В струтурс системы нормативных правовых актов, закрепляющих организацию и функционирование местного самоуправления в федеративных государствах Европы, как правило, можно выделить 3 уровня: - федеральное законодательство; - законодательство субъектов федерации; - муниципальные правовые акты.
Федеральный конституционный закон Австрии от 10 ноября 1920 г, «Конституция Австрийской республики» устанавливает основные принципы организации местного самоуправления в пункте «С» «Общины» четвертого раздела Конституции «Законодательная и исполнительная власть земель» (ст.ст. 115-120) . Конституционное регулирование местного самоуправления в австрийской республике осуществлено достаточно подробно. Федеральный конституционный закон Австрии не только содержит определение обпвшы (ст. 116, абз. 1 и 2), а также основные гарантии местного самоуправления, но и достаточно подробно определяет структуру органов местного самоуправления (ст. 117, абз. 1); порядок из формирования (ст. 117, абз. 2) и деятельности (ст. 117, абз. 3). Федеральный конституционный закон в ст. 1! 8 описывает сферу полномочий общины, в тл. детально закрепляет в абз. 3 данной статьи перечень конкретных полномочий. Федеральный конституционный закон Австрии также закреплю ег перечень полномочий отдельных органов местного самоуправления и их должностных лиц (ст. 118а), в т.н. порядок передачи бургомистром полномочий иным должностным лицам (ст. 118, абз. 6 и 7), а также его ответственность перед представительным органом местного самоуправления (ст. 118, абз. 5). Специфической чертой Конституции Австрийской республики является закрепление в ст. 119а общих принципов осуществления административного надзора со стороны федеральных и земельных органов за деятельностью органов местного самоуправления.
Однако, в отношении вопросов, которые не отнесены к компетенции федеративного государства в соответствии со ст.ст. 10-15 Федерального конституционного закона Австрии от 10 ноября 1920 г. «Конституция Австрийской республики», субъекты федерации - земли обладают всей полнотой законодательной власти в вопросах регулирования местного самоуправления, «В отношении вопросов, которые не отнесены определенно к компетенции Федерации, законодательство земли должно урегулировать право общин в соответствии с принципами последующих статей данной главы. Компетенция по вопросам, относящимся согласно ст.ст. 118 и 119 к ведению общин, определяется законодательством земель в соответствии с общими предписаниями Федерального конституционного закона Австрии 1920 г-»1 Таким образом, федеральный уровень законодательства о местном самоуправлении в Австрийской республике представлен пунктом «С» «Общины» Федерального конституционного закона Австрии 1920 г. «Конституция Австрийской республики» и федеральными законами, передающих органам местного самоуправления исполнение отдельных государственных полномочий и регламентирующими порядок их реализации.
Поскольку в рамках Федерального конституционного закона Австрии 1920 г. не предусмотрено категорическое вхождение регулирования организации общины в компетенцию федерального законодателя, земли могут принимать соответствующие Федеральному конституционному закону Австрии 1920 г. «Конституция Австрийской республики» «Положения об общинах».
Ряд земель включили принципиальные положения об общинах в их конституции: Земельный констшуционный закон от 14 сентября 1981 г. «Конституция Бурген-ланда» (ст.ст, 84-87)2; Земельный конституционный закона от 11 июля 1996 г. о принятии конституции федеральной земли Каришия (ст. З)3; Конституция земли Нижняя Австрия 1979 г. (ст.ст. 57-60)4; Конституция земли Верхняя Австрия 1991 г. (ст.ст. 65- 67); Конституция земли Зальцбург 1999 г (ст.ст. 51-52а) ; Земельный конституционный закон от 21 сентября 1988 г. о Конституции земли Тироль (стхт. 72-78)3; Конституционный закон «О Конституции земли Форапьберг» (ст.ст. 72-78)4. При зтом объем конституционного регулирования различен - от простого закрепления положения общины как территориальной форма самоуправления граждан и указания на них как на нижний уровень публичной власти (в ст. 3 Земельного конституционного закона от 11 июля 1996 г, о принятии конституции федеральной земли Каринтия), до детального закрепления структуры органов местною самоуправления и избирательного права в органы местного самоуправления (спет. 72-78 Земельного конституционного закона от 21 сентября 1988 г, о Конституции земли Тироль). Отсутствует упоминание о местного самоуправления в конституционных актах земель Штрии и Зальцбурга.
Основную нагрузку правового регулирования местного самоуправления несут «Положения об общинах», которые приняты земельными правительствами в большинстве федеральных земель Австрийской республики: а) Положение об общинах земли Бургенланд5; б) Каринтийское общее положение об общинах6; в) Положение об общи-нах Нижней Австрии 1973 г, ; г) Положение об общинах Верхней Австрии 1990 г,; д) Положение об общинах Зальцбурга 1990 г..
При этом законодательное регулирование организации местного самоуправления, по мнению австрийских конституционалистов10, составляет, скорее, исключение, чем правило. Законодательные акты до недавнего времени существовали лишь в 2-х землях: а) Закон земли Штирии от 14 июня 1967 г., «Об издании положения об общинах, за исключением городских общин»11; б) Закон земли Форальберг об организации коммунального управления 1985 г,12; в) в 2001 г. был принят Закон от 21 марта 2001 о регулировании местного самоуправления в Тироле.
При этом, законодательством земель регулируются практически все стороны жизни общин. Так, например, в систему законодательства Каринтии входят: - Каринтийское общее полохсение об общинах; - Порядок проведения выборов муниципального совета и бургомистра в 2002 г,1 и Декларация Каринтийского Земельного Правительства от 15 декабря 1998 г. о местном референдуме7; - Каринтийский бюджетный процесс в общинах3; - Закон от 29 июня 1972 г. о преобразовании структуры местного самоуправления в Каринтии4; - городские уставы г. Клагенфуртера 1998 г.5 и г. Филлахера 1998 г.6
Территориальная основа местного самоуправления в федеративных государствах Европы
Местное самоуправление осуществляется населением, «территориальным коллективом», проживающим в границах конкретной административно-территориальной единицы. Под «территориальными коллективами», обладающими правом на осуществления местного самоуправления, понимается относительно устойчивое общественно-политическое объединение граждан, постоянно проживающих на одной территории. Только при этом условии в них предполагается существование выборных органов местного самоуправления (в государствах, принявших «континентальную» модель местного самоуправления, они сосуществуют с должностными лицами, назначенными государственными органами власти - губернаторами, бургомистрами и др.)2.
Если же административно-территориальное образование не получает статуса «территориального коллектива», то управление в нем осущестштяют назначенные «сверху» должностные лица, выполняющие одновременно функции контроля за законностью действий органов самоуправления нижестоящего уровня. В первом случае такого рода образования называются «естественными», во втором — «искусственными». «Естественными» административно-территориальными единицами признаются разного рода поселения (села, поселки, города, и др., выделяется до восьми типов «естественных поселений»), где люди исторически «естественно» сгруппировались для совместной жизни, и где уже достаточно давно сформировалась традиция выборного управления. В настоящее время такие единицы называются общинами, коммунами, приходами, хотя среди них есть и мегаполисы. «Искусственными» единицами признаются районы, области, провинции, округа и др., созданные «сверху», актами государственной власти в процессе районирования территории государства (хотя такое районирование может осуществляться и по историческому принципу).
Разделение административно-территориальных единиц на «естественные» и «искусственные» является в достаточной степени условным, но с ним связаны значительные различия в организации управления на местах. В естественных единицах всегда есть выборные и только выборные органы местного самоуправления (исключения, конечно, бывают, однако они обусловлены либо чрезвычайшми обстоятельствами, например, условиями военного времени, либо установлением недемократического режима, когда функции местного управления выполняют чиновники, назначаемые «центром»)1.
Первичной ячейкой местного самоуправления в зарубежных странах выступают городские и сельские обгцины, существующие в границах городских и сельских поселений. Они могут именоваться по-разному, а также значительно отличаться друг от друга размерами территории и численностью населения.
При этом, в Австрийской республике и Швейцарской Конфедерации общины (коммуны) являются единственным уровнем местного самоуправления.
В соответствии со ст. 116 (абз. 1) Федерального конституционного закона Австрии от 10 ноября 1920 п «Конституция Австрийской республики» община - это территориальный публично-правовой субъект с правом самоуправления и одновременно административно-территориальная единица2.
Как территориальный публично-правовой субъект община представляет собой юридическое лицо публичного права, которое охватьгаает всех людей, которые состоят в определенных отношениях на местном уровне (например, местожительство, пребывание) на определенной территории. Конституция Австрии признает существование 3-х видов территориальных публично-правовых субъектов - государства, земель и общин. При этом на конституционном уровне статус территориальных публично-правовых субъектов не признается за объединениями муниципальных образований ,
Община как административно-территориальная единица является нижней ступенью организации і осу дарственной территории4. В соответствии со ст. 116 (абз. 1) Конституции Австрии каадая федеральная земля делится на общины: «каждый участок территории должен принадлежать какой-то общине». При этом Конституция устанавливаст внутреннее единство территории общины. Федеральный конституционный суд указал, что разделение территории общины на составные части должно быть обоснованно с точки зрения осуществления эффективного местного управления1.
Конституция Австрии под «общиной» принципиально понимает «местную общину» (ст. 115 абз. 1). Причем различия в фактическом состоянии общин, например, в величине или в финансовых возможностях, не имеют никакого значения для правового положения общины; в частности, вес ойшины имеют равную сферу компетенции (принцип «абстрактной общины» или «объединенной общины»). Незначительные различия в правовом статусе общин возникают после присвоения обычной общине титула «городской общины» или «крупной сельской (ярмарочной) общины». Так» в 3 Положения об общинах Нижней Австрии 1973 г. (в ред. 2007 г.) установлено, что отдельным общинам, которые занимают первостепенное значения по численности населения. а также географическому положению, по экономическим, архитектурным и культурным признакам, может быть присвоен статус города; а общинам, которые занимают особое географическое и экономическое положение, в силу чего на их территории проходят ярмарки - статус «крупной сельской (ярмарочной) общины»2. Аналогичное положение содержит и 3 Положения об общинах Нижней Австрии 1990 г, (в ред. 2005 г,)3.
Для общины с населением не менее 20 тыс. жителей, если это не ущемляет интересы земли, должен быть по представлению общины на основании закона земли установлен самостоятельный статус (правовой статус города). Такое законодательное решение может быть опубликовано лишь с согласия Федерального правительства. Согласие считается данным, если в течение 8 недель со дня получения законодательного решения компетентным Федеральным министерством Федеральное правительство не сообщит губернатору земли о своем отказе.
Лишь городская община имеет особое правовое положение - города с собственным уставом ( . Statutarstadb )4. Город, имеющий самостоятельный статус, должен помимо задач общинного управления осуществлять также задачи районного управления5. При этом территория данного муниципального образования совпадает с территорией административного округа - ступени админисіративно-территориальиого депения Австрийской республики, занимающей промежуточное положение между федеральной землей и общиной.
