Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Государственный контроль и институт омбудсмена: теоретические основы и правовая природа
1. Правовая природа государственного контроля как функции государства 16
2. Институт уполномоченного по правам человека (омбудсмена): контрольно-правозащитная характеристика 37
3. Развитие контрольных полномочий омбудсменов в зарубежных странах 54
ГЛАВА II. Контрольное правоотношение с участием уполномоченного по правам человека 72
1. Понятие и структура контрольного правоотношения с участием Уполномоченного по правам человека 72
2. Субъекты и объекты контрольного правоотношения с участием Уполномоченного по правам человека 86
3. Содержание и основание возникновения правоотношения с участием Уполномоченного по правам человека 102
ГЛАВА III. Контрольная деятельность уполномоченного по правам человека в системе государственного контроля 118
1. Принципы контрольной деятельности Уполномоченного по правам человека 118
2. Уполномоченный по правам человека и парламентский контроль 146
3. Уполномоченный по правам человека и «контрольная ветвь власти»: тенденции развития 162
Заключение 177
Список источников права и научной литературы .
- Институт уполномоченного по правам человека (омбудсмена): контрольно-правозащитная характеристика
- Развитие контрольных полномочий омбудсменов в зарубежных странах
- Субъекты и объекты контрольного правоотношения с участием Уполномоченного по правам человека
- Уполномоченный по правам человека и парламентский контроль
Введение к работе
Актуальность диссертационного исследования. Перманентное реформирование системы государственного аппарата и развитие политической системы в Российской Федерации обусловило усиление позиций органов исполнительной власти, что, в свою очередь поставило вопрос о необходимости уравновешивания данной ветви государственной власти посредством установления эффективной системы контроля над ней – как политического, так и правового.
Наряду с существующими традиционными видами государственного контроля (парламентским, судебным) в современной России развивается целая система дополнительных средств контроля над исполнительной властью, имеющих вспомогательный характер и занимающих весьма специфическое положение в системе государственного аппарата.
В странах Западной Европы традиционным средством дополнительного контроля над деятельностью исполнительной власти является институт омбудсмена, получивший в Российской Федерации название Уполномоченного по правам человека.
Основное назначение контрольных функций омбудсмена за рубежом состоит в том, что целью контрольных мероприятий в конечном итоге является повышение эффективности деятельности органов государственной власти, и в первую очередь власти исполнительной. В Российской Федерации, при сохранении контрольных функций Уполномоченного, на первый план вышла цель восстановления нарушенных прав и свобод человека и гражданина, предотвращение их нарушения в будущем, и лишь на втором плане осталась цель способствования в совершенствовании механизма государственного аппарата.
Традиционно институт омбудсмена за рубежом рассматривался как форма парламентского контроля. Однако предложения российских ученых о позиционировании данного института именно как парламентского органа не нашла одобрения у российских законодателей, что во многом обусловливается политической обстановкой в России в период принятия Конституции РФ 1993 года. Тем самым, еще Конституция РФ породила неопределенность конституционного статуса Уполномоченного по правам человека, в том числе природу и характер его контрольных полномочий. Сложившаяся конституционная практика взаимодействия между Уполномоченным и высшими органами публичной власти так же не отвечает на вопрос, можно ли контроль Уполномоченного рассматривать как форму парламентского контроля или он является самостоятельным, правозащитным, видом государственного контроля.
Важность постановки вопроса о природе контрольных полномочий российского омбудсмена и перспективах развития данного института в Российской Федерации обуславливается еще и тем, что в силу практики взаимодействия между Уполномоченным и Государственной Думой РФ, а также неустойчивого механизма обратной связи с органами исполнительной власти, потенциал возможностей контрольной деятельности Уполномоченного по правам человека не раскрыт в полной мере. Сложившая в Российской Федерации расстановка политических сил, направленная на укрепление и приоритет исполнительной власти под эгидой власти президентской лишь нивелирует данный контрольно-правозащитный потенциал.
Таким образом, вопрос относительно природы контроля Уполномоченного по правам человека – является ли это независимым государственным контролем, формой парламентского контроля, либо двуединой формой государственного и гражданского контроля, является весьма актуальным, поскольку его разрешение в свою очередь должно определить вектор развития данного правозащитного института в Российской Федерации.
Степень научной разработанности темы. Исследованию темы государственного контроля, его видов, форм и содержания, посвящено множество научных работ. Значительный вклад в качестве основы для данной сферы научных знаний внесли ученые: С.А. Авакъян, С.С. Алексеев, М.В. Баглай, В.В. Гошуляк, Е.И. Козлова, Г.Н. Комкова, О.Е. Кутафин, Н.И. Матузов, А.В. Малько, В.Е. Чиркин.
Непосредственным изучением природы и содержания государственного контроля, в том числе государственного контроля как функции государства и государственного контроля над исполнительной властью занимались следующие ученые: А.А. Адыев, А.А. Джагарян, А.З. Завалунов, Н.Н. Калюжный, К.В. Марков, Е.А. Маштакова, Д.В. Пожарский, А.Б. Яблонская. Особо следует выделить ученых, внесших наибольший вклад в учение о государственном контроле: В.П. Беляев, А.М. Тарасов, В.Е. Чиркин.
Вопросам форм и содержания парламентского контроля были посвящены исследования С.В. Бендюриной, Е.П. Григорьевой, Е.В. Ковряковой, А.И. Козлова, А.А. Корнилаевой, В.К. Стениной.
Значительный вклад в науку конституционного права по исследуемой теме внесли труды российских ученых, посвященные правовой природе института омбудсмена и Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации: А.С. Автономов, В.В. Бойцова, Л.В. Бойцова, Р.Г. Вагизов, О.О. Миронов, А.Н. Соколов, А.Ю. Сунгуров, К.Б. Трумпель, Н.Ю. Хаманева.
В последующем конституционно-правовому и теоретико-правовому изучению данного института на федеральном уровне были посвящены диссертационные исследования А.А. Бегаевой, С.А. Борсученко, Л.И. Захаровой, С.А. Князькина, Ю.Л. Корабельниковой, Н.В. Корнеевой, А.Г. Майорова, А.Е. Новиковой, А.Ю. Семеновой, Д.Е. Феоктистова, В.В. Эмих.
Вместе с тем, большинство исследований посвящено институту Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации как элементу системы защиты прав и интересов личности. В свою очередь, исследованию конституционно-правовой природы контроля Уполномоченного по правам человека, его места в системе контрольных органов власти уделяется весьма незначительное научное внимание, а содержанию контрольного правоотношения с Уполномоченным по правам человека не уделяется вообще.
Цель диссертационного исследования состоит в комплексном теоретико-правовом исследовании конституционной природы контроля Уполномоченного по правам человека, механизма реализации его специальных полномочий при осуществлении контрольной деятельности, определении места Уполномоченного в системе органов государственного контроля в Российской Федерации.
Для достижения поставленной цели необходимо решение следующих задач:
- исследовать правовую природу государственного контроля, а также конституционно-правовую природу контроля Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации;
- изучить правовой статус омбудсменов в контексте защиты прав человека посредством осуществления контрольных полномочий;
- провести сравнительный историко-ретроспективный анализ контрольных полномочий омбудсменов в зарубежных странах;
- разработать авторское определение «контрольного правоотношения с участием Уполномоченного по правам человека»;
- исследовать структурные элементы контрольного правоотношения с участием Уполномоченного по правам человека;
- выделить особенности возникновения контрольного правоотношения с участием Уполномоченного по правам человека;
- провести классификацию принципов контрольной деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, необходимых для эффективного осуществления им своих полномочий;
- проанализировать природу и содержание парламентского контроля с целью определения соотношения с контролем Уполномоченного по правам человека;
- теоретически определить место Уполномоченного в системе контрольной власти в Российской Федерации.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе осуществления контрольной деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.
Предмет диссертационного исследования составляют нормы конституционного права, регулирующие контрольные правоотношения с участием Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, а также смежные с ними правоотношения, материалы судебной практики, труды российских ученых, материалы и сведения, содержащиеся в ежегодных докладах Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.
Методологическую основу исследования составили общенаучные методы познания общественных отношений, в том числе: диалектический, индукции и дедукции, конкретно-исторический, а также специальные юридические научные методы: сравнительно-правовой, формальной юридический, системно-структурный.
Нормативную правовую базу исследования составляют Конституция Российской Федерации 1993 г., Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, законы и подзаконные акты субъектов Российской Федерации, акты международного права.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что впервые были исследована конституционно-правовая природа Уполномоченного по правам человека как контрольного государственного органа, что позволило определить место Уполномоченного как в системе органов публичной власти, так и в системе органов государственного контроля.
Впервые было исследовано контрольное правоотношение с участием Уполномоченного. Исследован субъектный состав и объекты данного правоотношения. Проанализировано содержание, а также сформулирован юридический фактический состав, служащий основанием возникновения данного правоотношения.
Сформулирован ряд новых терминов: «контрольное правоотношение с участием Уполномоченного по правам человека»; «контроль Уполномоченного по правам человека».
На основе сравнительного анализа федерального и регионального законодательства, юридической литературы, разработаны принципы контрольной деятельности Уполномоченного, реализация которых обеспечивает в итоге соблюдение прав и свобод человека и гражданина, а повышает уровень административного поведения подконтрольных органов власти.
Проведено сравнительно-правовое исследование юридической природы контроля Уполномоченного по правам человека и парламентского контроля. Впервые институт Уполномоченного по правам человека теоретически рассмотрен как элемент контрольной ветви власти.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Государственный контроль в современных условиях российской государственности представляет собой особую государственную функцию, направленную на обеспечение интересов государства и общества, которая выражается в деятельности органов публичной власти, направленной на: систематическое получение информации (как самостоятельное, так и опосредованное) о состоянии и жизнедеятельности общества, о функционировании всего механизма государства; выявление нарушений или отклонений в деятельности подконтрольных объектов от существующих нормативных и иных предписаний; принятие мер по устранению или лимитации выявленных дефектов; принятие (при необходимости) мер по привлечению к ответственности виновных лиц; способствование устранению выявленных, а также аналогичных дефектов, в будущем, в том числе в других общественных отношениях.
2. Контроль Уполномоченного по правам человека представляет собой специальную, вспомогательную разновидность государственного контроля, направленную на обеспечение соблюдения прав и свобод человека и гражданина в деятельности органов публичной власти в следующих формах: систематического или ситуативного получения информации (как самостоятельно, так и опосредованно) о состоянии защищенности прав и свобод человек и гражданина в деятельности подконтрольных органов публичной власти; выявления нарушений или отклонений в деятельности органов власти, результатом которых явилось нарушение прав и свобод человека и гражданина; способствования восстановлению нарушенных прав и свобод посредством вынесения рекомендаций по устранению выявленных дефектов подконтрольным органам; обращения (при необходимости) к уполномоченным субъектам о принятии мер по привлечению к ответственности виновных лиц; способствования устранению выявленных дефектов в деятельности органов власти в настоящем, а также аналогичных дефектов в будущем, посредством использования специальных методов и правомочий.
3. Контроль Уполномоченного по правам человека имеет двойственную природу и обладает признаками государственного и гражданского контроля, поскольку: контроль омбудсмена своим происхождением обязан государству, в лице органов публичной власти – Государственной Думы РФ и Президента РФ; Уполномоченный по правам человека не наделен самостоятельными императивными полномочиями, связанными с применением юридической ответственности по итогам своей контрольной деятельности, что объединяет его с институтами гражданского общества; как и институты гражданского общества, Уполномоченный по правам человека может лишь информационно обеспечить высшие органы власти о состоянии дел в государстве относительно сферы соблюдения прав и свобод человека и гражданина.
4. Контрольное правоотношение с участием Уполномоченного по правам человека следует рассматривать как публично-правовое, основанное на нормах конституционного права, отношение, представляющее собой юридическую связь между Уполномоченным и подконтрольным субъектом, имеющую своей целью восстановление нарушенных прав и свобод человека и гражданина посредством корректировки административных процедур подконтрольных субъектов либо совершенствования действующего законодательства.
Данное правоотношение может быть простым – когда участвуют лишь два субъекта: контролирующий (Уполномоченный по правам человека) и подконтрольный (соответствующий орган власти, служащий, должностное лицо), либо сложным – когда со стороны контролирующих субъектов выступают не только Уполномоченный по правам человека, но иной компетентный орган власти, осуществляющий контроль или надзор, привлекаемый к проверке по запросу Уполномоченного.
5. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации как субъект контрольного правоотношения обладает специальной правоспособностью, заключающейся в следующих требованиях к кандидату на эту должность: гражданин Российской Федерации, не моложе 35 лет, имеющий познания в области прав и свобод человека и гражданина, опыт их защиты.
Правоспособность и дееспособность у Уполномоченного по правам человека возникают не одновременно. Специальная правоспособность кандидата на должность Уполномоченного по правам человека возникает с момента, когда лицо может отвечать перечисленным требования, и подтверждается выдвижением кандидата на должность Уполномоченного по правам человека. Юридическим фактом, подтверждающим специальную правоспособность кандидата, является включение данного кандидата в список для тайного голосования.
Дееспособность Уполномоченного по правам человека возникает не с момента его избрания Государственной Думой, а с момента принесения им присяги, поскольку именно с моментом принесения присяги закон связывает юридическое вступление в должность Уполномоченного по правам человека.
6. В перечень подконтрольных субъектов Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации входит как гражданская, так и военная и правоохранительная администрация, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации.
Вместе с тем, необходимо законодательно разрешить муниципальный пробел в перечне подконтрольных субъектов рассматриваемого правоотношения:
- исключить решения представительных органов местного самоуправления – поскольку в настоящее время нарушается вся концепция Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», направленная на исключение из его компетенции представительных органов публичной власти;
- в перечень подконтрольных субъектов должны быть включены муниципальные служащие. Наличие данного пробела можно обосновать тем, что Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации» принят через 10 лет после принятия Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» – в 2007 году. За это время механизм государства усложнился, а концепция Федерального конституционного закона уже не в полной мере стала отвечать требованиям времени, в связи с чем его нормы нуждаются в обновлении.
7. Для возникновения контрольного правоотношения с участием Уполномоченного по правам человека должен иметь место не один юридический факт, а сложный фактический состав: вынесение решения, совершение действий (бездействий) подконтрольным субъектом; обжалование данных решений, действий (бездействий) заявителем в судебном или административном порядке; подача жалобы Уполномоченному с соблюдением условий подачи и реквизитов жалобы; получение жалобы Уполномоченным и принятие по ней решения; принятие жалобы Уполномоченным к своему рассмотрению; уведомление Уполномоченным заявителя и подконтрольного органа о принятии жалобы к рассмотрению.
Решения, действия и бездействия подконтрольных субъектов, с одной стороны, являются одним из юридических фактов в фактическом составе – необходимым для возникновения контрольного правоотношения с участием Уполномоченного. С другой стороны, данные решения, действия и бездействия также являются объектом правоотношения, поскольку именно их будет проверять Уполномоченный на соответствие существующим стандартам прав и свобод человека и гражданина.
8. Характерными особенностями контрольного правоотношения с участием Уполномоченного по правам человека являются:
- решение Уполномоченного по результатам проверочных мероприятий имеет лишь форму рекомендации, но не принуждения подконтрольного субъекта к совершению определенных действий;
- данное правоотношение может впоследствии трансформироваться в контрольное правоотношение иного рода, с участием других субъектов контроля, где Уполномоченный может выступать уже не как контролирующий орган, а как представитель обратившегося к нему заявителя. Такое возможно в случаях, когда подконтрольный субъект игнорирует рекомендации Уполномоченного, либо когда источником нарушения прав и свобод, по мнению Уполномоченного, является закон, на основе которого принято обжалуемое решение. В свою очередь, реализация указанных полномочий будет являться юридическим фактом для возникновения новых контрольных правоотношений.
9. Контрольная деятельность Уполномоченного строится на принципах законности, приоритета прав и свобод человека и гражданина, независимости, объективности, ответственности, гласности, целесообразности, эффективности и сбалансированности, охраны чести и достоинства личности, обязательного разбирательства отклонений в деятельности проверяемых субъектов. Осуществление контроля Уполномоченным в соответствии с данным принципами обеспечивает соблюдение прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации и повышает уровень административного поведения подконтрольных субъектов.
10. Контроль Уполномоченного по правам человека, в отличие от парламентского контроля, не является разновидностью контроля политического, так как в своей контрольной деятельности Уполномоченный наблюдает за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в государстве, а не за политическими решениями подконтрольных субъектов; непосредственно не может повлечь мер ни юридической, ни политической ответственности; его результаты могут лишь способствовать привлечению виновных субъектов к соответствующей ответственности как юридического, так и политического характера, посредством принятия решений уполномоченными на то органами (при юридической ответственности – правоохранительными, административными органами, судами; при политической ответственности – парламентом, президентом) на основе полученной от Уполномоченного информации.
Контроль Уполномоченного по отношению к парламентскому контролю имеет вспомогательную функцию – информационную: чтобы эффективно контролировать деятельность государственного аппарата и принимать соответствующие политические решения и законы парламентарии должны иметь достаточную информацию о положении дел в государстве и обществе. Такую информацию парламент получает в том числе из ежегодных и специальных докладов Уполномоченного по правам человека. В связи с этим, Уполномоченного по отношению к парламенту следует рассматривать не как субъекта парламентского контроля, а как средство его осуществления.
11. Уполномоченный по правам человека теоретически будет являться структурным элементом контрольной ветви государственной власти, поскольку: Уполномоченный является органом государственного контроля; контроль Уполномоченного является внешним, горизонтальным, применяется в отношении организационно не подчиненных ему органов власти и должностных лиц; независимость Уполномоченного специально установлена ст. 2 Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ и является основой его конституционно-правового статуса; Уполномоченный организационно и функционально независим от органов, назначающих (избирающих) его – Государственной Думы и Президента РФ; конституционная ответственность Уполномоченного фактически отсутствует, поскольку Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ не представляет Государственной Думе РФ право на смещение его с должности за ненадлежащее исполнение полномочий – тем самым, исключается внешнее воздействие на его контрольную деятельность; Уполномоченный обладает неприкосновенностью в течение всего срока полномочий; при осуществлении своей контрольной деятельности Уполномоченный осуществляет специфичные именно для него методы контроля посредством рассмотрения жалоб.
Теоретическая значимость диссертационного исследования определяется его новизной и содержащимися в нем выводами, которые будут способствовать более глубокому и всестороннему анализу Уполномоченного по правам человека как органа государственного контроля. Результаты исследования вносят определенный вклад в развитие науки конституционного права, а также могут быть использованы для дальнейших исследований похожих объектов, например, контрольной деятельности уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации, Уполномоченного при Президенте РФ по правам ребенка, уполномоченных по правам ребенка в субъектах Российской Федерации.
Практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что содержащиеся в нем выводы и предложения могут быть использованы для совершенствования законодательства в части регулирования контрольной деятельности Уполномоченного, а также сотрудничества Уполномоченного с другими органами государственного контроля и надзора. Материалы исследования могут быть использованы в процессе преподавания курсов «Конституционное право Российской Федерации», «Парламентское право», «Права человека и механизм их защиты».
Апробация полученных результатов. Основные положения, результаты и материалы настоящего исследования изложены в научных статьях на страницах научных журналов, других работах, опубликованных, в том числе в изданиях, рекомендованных в перечне ВАК.
Результаты исследования докладывались на научно-практических конференциях, посвященных теме диссертационного исследования.
Результаты диссертационного исследования внедрены в учебный процесс и используются в деятельности юридического факультета ФГБОУ ВПО «Пензенский государственный университет», при чтении учебной дисциплины «Конституционное право России», ряда специализированных курсов по государственно-правовой специализации. Отдельные материалы представленного исследования используются также в деятельности Центров правовой поддержки Пензенского регионального отделения Общероссийской общественной организации «Ассоциация юристов России».
Институт уполномоченного по правам человека (омбудсмена): контрольно-правозащитная характеристика
Власть как социально-политическое явление вызывало и вызывает многочисленные споры среди ученых, практиков, политиков относительно ее общественной, правовой, моральной природы, методов ее осуществления и основ для ее применения, в том числе применения насилия. Одни исследователи считают, что власть – это функция, которая является необходимым атрибутом любой социальной общности, другие рассматривают ее как способность властвующего подчинять своей воле других лиц, третьи – как управление, основанное на принуждении.
Государственная власть – это разновидность социальной власти, выражающаяся в форме публично-правовых отношений между государством в лице уполномоченных им субъектов (органов власти, должностных лиц) и иными субъектами, которая опирается на государственный и иные механизмы принуждения, имеет монопольное легальное право применять насилие к неподвластным субъектам, и осуществляет контроль за подвластными объектами.
Государственная власть – это высший авторитет, который признается добровольно или принудительно всеми членами территориального публичного коллектива. Посредством использования государственной власти осуществляется социальное управление в государственно-организованном обществе, в том числе и с помощью контрольно-надзорной деятельности
В отечественной юридической литературе выработаны признаки государственной власти как разновидности власти социальной: распространение на все общество соответствующей территории; выполнение функций, направленных в конечном счете на удовлетворение различных потребностей и интересов всех субъектов данной территории; государственное принуждение (монопольное право применять силу, но только на легальных основаниях и для достижения легальных целей); осуществление специальными субъектами (чиновники, депутаты и т.д.); установление системы налогов; организация населения по территориальному признаку; легитимность и легальность2.
Основные, нормативно-регламентированные, организационно обеспеченные направления деятельности государства, обусловленные главными, объективно необходимыми целями, выражающими его сущность и социальное назначение, в теории государства и права принято называть функциями государства3. При всей значимости стоящих перед государством целей и задач, они не являются основой для развития государства и его функций. Решаемые государством задачи сами непосредственно базируются на социально-экономических и политических потребностях общества, и таким образом определяются закономерностями его развития4.
В функциях государства раскрывается сама его сущность и социальное предназначение, а также те вопросы и направления, которыми занимается государство на данном историческом этапе развития. Функции государства и их конкретное содержание зависят от формы организации государственной власти, от того, какие цели государство ставит перед собой5.
Функциям государства присущи следующие основные черты: Во-первых, функциями государства являются не любые, а именно основные направления его деятельности, сложившиеся в важнейших сферах жизни общества и которые осуществляет государство в силу своих потребностей на данном этапе своего исторического развития.
Во-вторых, продолжая указанную мысль, это так называемая «сущностная характеристика» – через функции выражается и сама «сущность» государства, организация всего общества на данном историческом этапе.
В-третьих, выполняя свои функции, государство тем самым решает стоящие перед ним задачи по управлению обществом, а его деятельность приобретает практическую направленность.
В-четвертых, функции государства раскрывают цели государственного управления на каждом историческом этапе развития общества.
В-пятых, государство реализует свои функции в определенных формах (правовых и неправовых) с помощью особых, характерными для публичной власти методов6.
Таким образом, возникновение той или иной функции зависит от конкретного исторического этапа развития государства. Усложнение общественных отношений обуславливает появление и новых функций государства, реализация которых возлагается либо на прежние, либо на новые органы публичной власти.
В теории государства и права разработано множество классификаций функций государства. Так, по времени различают постоянные функции, существующие на всех этапах развития государства, и временные, появление которых обусловлено конкретными потребностями государства в определенном периоде его развития.
По формам деятельности выделяют законотворческие, управленческие, судебные и контрольно-надзорные. Соответственно, законотворческие функции осуществляют законодательные (представительные) органы власти, управленческие – органы исполнительной власти, судебные – органы судебной власти, контрольно-надзорные – специально создаваемые контрольные органы, прокуратур
Как было указано, одной из характерных черт, присущей функции государства, является применение властью особых методов управления над обществом. Принято выделять такие методы как убеждение и принуждение, рекомендации и поощрение. Среди указанных методов убеждение и принуждение, как указывают историки и государствоведы, сопровождают публичную власть на всем протяжении ее исторического развития.
С помощью убеждения органы власти активно воздействуют на волю, сознания субъектов, склоняя их к определенным действиям, формируя у подвластного субъекта определенный ориентир действий, но в то же время оставляя за ним свободу выбора. Механизм убеждения включает совокупность идеологических, социально-культурных, психологических средств и форм воздействия на сознание и поведение субъектов.
Посредством принуждения государство психологически, материально, насильственно заставляет субъектов осуществлять определенные действия в интересах государства и соответствующие воле государства. При этом государство вправе применять силовые методы, в том числе устанавливая санкции за неосуществление необходимых действий. Принуждение – это необходимый атрибут государственной власти, используя который государство навязывает свою волю подвластным субъектам.
Развитие контрольных полномочий омбудсменов в зарубежных странах
Уполномоченный по правам человека в Воронежской области Т.Д. Зражевская, называя омбудсмена «посредником между государством и обществом», так же делает акцент на его «двойственную правовую природу»: с одной стороны, как государственный орган – это носитель публичных интересов, а с другой стороны, защитник прав и интересов граждан, благодаря которому гуманизируется государство, особенно для наименее защищенных членов общества53.
Омбудсмен играет субсидиарную роль по отношению к существующим средствам правозащиты и контроля – тем самым его контроль является лишь дополнительной гарантией обеспечения прав и свобод и эффективного действия государственного аппарата. Причем, исходя из концепции омбудсмена, последний ни при каких обстоятельствах не должен заменять или подменять собой существующие средства контроля и защиты прав человека.
Основным способом реализации омбудсменом своих контрольных полномочий является процесс получения и расследования жалоб от населения. Причем жалоба не может быть подана на частных лиц, а только на государственные (а также муниципальные) органы власти, их служащих. В большинстве случаев жалобы направляются непосредственно омбудсмену, хотя в некоторых государствах они передаются омбудсмену от депутатов парламента. Национальным законодательством предусматривается определенный срок давности для подачи жалобы, а также требования первоначального обжалования действий чиновника – тем самым устанавливается своеобразный фильтр, чтобы, во-первых, оградить омбудсмена от потока жалоб, во-вторых, чтобы ему направлялись наиболее сложные, неординарные жалобы.
Процедура расследования как правило не имеет каких-либо процессуальных рамок, однако при проведении расследования омбудсмен обладает самыми широки полномочиями по получению документов, объяснений от чиновников, доступу в служебные помещения.
В ряде государств омбудсмену предоставлено право самостоятельно проводить проверки деятельности органов власти, без наличия формального основания – жалобы недовольного гражданина.
Специфичность контроля со стороны омбудсмена заключается в том, что последний не обладает юридически-властными полномочиями, а может использовать только механизмы убеждения и критики, апелляции к парламенту. По окончании расследования проверяемого органу направляется рекомендация омбудсмена с корректирующими действия, которые последний вправе и не выполнять. Юридическая сила рекомендация омбудсмена основывается не на законе, а на убедительности его доводов и его способности завоевывать доверие государственных органов, прессы. Общественное мнение играет огромную роль в поднятии его престижа, а важнейший способ воздействия на администрацию со стороны омбудсмена – предание гласности поведения государственных служащих, что является существенным стимулом для восприятия рекомендаций омбудсмена54.
Н.Ю. Хаманева на основе сравнительно-правового анализа омбудсменов в России и зарубежных странах, сформулировала общие специфические черты этого института.
1. Институт омбудсмена представляет собой важное дополнение правообеспечитeльного механизма, действующего в государстве. Его введение является закономерным итогом демократизации общества.
2. Главная задача деятельности омбудсмена – охрана прав граждан, что конкретизирует его позицию элемента системы охраны правопорядка в широком смысле, существующей наряду с парламентским, судебным, административным и иными формами контроля и надзора.
3. Должность омбудсмена относится к высшим должностям государства.
4. Важнейшая черта института омбудсмена – его независимость. В большинстве стран он избирается парламентом и отчитывается только перед ним.
5. В основную функцию омбудсмена входит контроль за деятельностью исполнительных органов. Этот контроль является внешним и своего рода чрезвычайным. Он осуществляется по инициативе омбудсмена либо по жалобам граждан.
6. В ряде случаев омбудсмен рассматривает дело не только с точки зрения соответствия закону решений и действий администрации, но и вынести решение о человечности, справедливости и целесообразности их действий.
7. Контрольные мероприятия омбудсмена направлены прежде всего на реализацию прав граждан и исправление нарушений в функционировании государственной администрации. Он добивается этого используя арсенал средств, специфичных только для него – методы убеждения, критику, гласность. В его распоряжении нет административных, императивных полномочий. Существование этого института направлено на развитие и совершенствование нетрадиционных способов воздействия на административное поведение.
Субъекты и объекты контрольного правоотношения с участием Уполномоченного по правам человека
Вторая мировая война и ее окончание является некой отправной точкой в эволюции института омбудсмена в странах Западной Европы. Вопрос об эффективных механизмах государственного контроля над деятельностью чиновников приобрел весьма актуальное звучание, решение которого осуществлялось в разных государствах своими способами. Традиционно контроль за деятельностью исполнительной власти осуществляла власть парламентская, однако с усложнением и разрастанием государственного аппарата стало очевидно, что одних только сил парламентариев здесь недостаточно, в связи с чем необходимо было решить вопрос о дополнительных способах разрешения конфликтных ситуаций и дополнении контрольных полномочий парламента.
Такими способами и методами явились либо административные суды, либо институт омбудсмена, либо сочетание данных правовых институтов. В Великобритании должность омбудсмена учреждена в 1967 году и получила название Парламентского уполномоченного по делам администрации. Из названия видно основную цель деятельности омбудсмена – осуществлять контроль за делами администрации, т.е. акцент делается на эффективности государственного аппарата, нежели на защите прав подданных королевства. Рецепция исследуемого института в англо-саксонскую государственно-правовую систему сопровождалась специфическими изменениями в правовом статусе омбудсмена:
1. Парламентский уполномоченный юридически назначается не парламентом, а Королевой по представления Правительства. Вместе с тем, негласное правило гласит, что Правительству необходимо получить предварительное одобрение кандидатуры со стороны лидеров парламентских партий. А.Ю. Сунгуров обращает внимание, что, во-первых, назначение омбудсмена исполнительной властью нарушает уже установившуюся европейскую традицию, но, во-вторых, с учетом политических реалий Великобритании, без согласия парламента назначение омбудсмена не происходит84. Вместе с тем, ежегодный отчет о своей деятельности Уполномоченный предоставляет в парламент.
2. Парламентский уполномоченный не получает жалобы непосредственно у населения. Законом предусмотрен опосредованный доступ к службе – через депутатов парламента. Таким образом, проведение расследования омбудсмен не может начать ни по собственной инициативе, ни при получении жалоб от населения: это возможно сделать лишь после получения ее от депутата. Таким образом, учрежденная должность Парламентского уполномоченного является, во-первых, политическим инструментом контроля за деятельностью администрации со стороны отдельных депутатов, а не всего парламента, во-вторых, вполне вероятна ситуация, когда депутат по тем или иным причинам не будет передавать жалобу омбудсмену, исходя из своих личных, корпоративных или партийных соображений. Тем самым функции и предназначение омбудсмена фактически нивелируются, а восстановление прав и законных интересов подданных королевства ставится ниже чем политические и иные интересы избранных этим же народом депутатов.
С другой стороны, такая форма взаимодействия обусловила наделение омбудсменов особым статусом – должностных лиц, институционально связанных с парламентом. Этот статус подчеркивает независимость омбудсмена от исполнительной власти и его особую функцию дополнительного средства контроля над администрацией, осуществляемую если не от лица парламента, то по поручению последнего. В Великобритании в соответствии со сложившейся практикой, нашедшей отражение в правилах процедуры парламента, должность омбудсмена относится к категории «статутных» должностных лиц Палаты общин85.
3. Еще одной особенностью контрольных полномочий британского омбудсмена является второй, но уже «омбудсменовский фильтр» для принятия жалобы к производству: в случае получения жалобы от депутата, основанием для возбуждения расследования омбудсменом является так называемое «maladministration» – термин, не имеющий точного перевода на русский язык, но толкуемый учеными как «плохое управление», «ненадлежащее администрирование», «ненадлежащее исполнение административных функций». Законом не раскрывается понятия «maladministration» – сделано это в целях того, чтобы омбудсмен самостоятельно определял, что является ненадлежащим управлением в каждом конкретном случае. Тем самым, омбудсмену предоставленные дискреционные полномочия для определения его компетенции и оснований для вмешательства в деятельность административного органа.
4. Важной гарантией обеспечения эффективности контрольной деятельности британского Уполномоченного является своеобразие во взаимодействии между омбудсменом и проверяемыми административными органами: в штате данных административных органов назначаются специальные должностные лица, ответственные за взаимодействие с Парламентским уполномоченным. Данные должностные лица после получения жалобы должны в течение двух недель провести свою внутреннюю проверку по жалобе и представить ответ омбудсмену о принятых (или не принятых) мерах.
Уполномоченный по правам человека и парламентский контроль
Уполномоченный по правам человека является субъектом конституционного права, поскольку его деятельность регламентирована нормами Конституции РФ и соответствующим Федеральным конституционным законным от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ. Следовательно, правоотношения, в которые будет вступать данное должностное лицо, в большинстве своем будут являться конституционными. Данный вид правоотношений характеризуется своим многообразием, имеет весьма специфическое содержание, но в то же время обладает теми же признаками, присущими всем правовым отношений.
Так, Е.И. Козлова указывает следующие специфические черты конституционных правоотношений: - данные правоотношения имеют свое собственное содержание: возникают в особой сфере отношений, составляющих предмет конституционного права; - данным правооотношениям свойствен особый субъектный состав: некоторые субъекты этих отношений не могут быть участниками других видов правоотношений (государство, государственные образования, народ); - конституционные правоотношения отношения характеризуются большим разнообразием, что создает многослойные юридические связи между субъектами, устанавливаемые зачастую через цепь взаимосвязанных между собой правоотношений.
По мнению ученого, конституционно-правовое отношение – это общественное отношение, которое урегулировано нормой конституционного права и содержанием которого является юридическая связь между субъектами в форме взаимных прав и обязанностей, предусмотренных данной правовой нормой105.
М.В. Баглай отмечает, что конституционно-правовые правоотношения не столь очевидны, как, например, гражданско-правовые или уголовно-процессуальные, они редко становятся специальным объектом рассмотрения общих судов. Но эти правоотношения, все же определяют взаимоотношения людей и органов власти и устанавливают баланс прав и обязанностей, и получают судебную защиту со стороны органов общей и конституционной юстиции. Именно субъекты по мнению ученого составляют специфическую особенность данного вида правоотношений, поскольку остальные элементы данного правоотношения во многом схожи с аналогичными элементами правоотношений, порождаемых другими отраслями права106.
Помимо статуса субъекта конституционного права и конституционных правоотношений, Уполномоченный по правам человека является органом государственного контроля. В связи с этим, конституционные правоотношения, в которые вступает Уполномоченный по правам человека и подконтрольный ему субъект, будут являться контрольными правоотношениями. Таким образом, следует обратить внимание, что контрольное правоотношение с участием Уполномоченного по правам человека – это разновидность конституционного правоотношения, поскольку все контрольные процедуры Уполномоченного регламентированы нормами конституционного права.
Перед тем, как перейти к исследованию юридической природы и элементов контрольного правоотношения с участием Уполномоченного по правам человека, следует обратиться к самому понятию «контрольное правоотношение». В юридической литературе данному аспекту, несмотря на многочисленные исследования, посвященные государственному контролю, практически не уделялось внимание. Определения контрольного правоотношения с участием Уполномоченного по правам человека и вовсе отсутствует. М.Л. Баранов предлагает выделять две группы контрольных правоотношений:
1. Базовые (исходные, первичные) контрольные правоотношения – это правоотношения, связанные с осуществлением демократического (народовластного) контроля, а также президентского, парламентского, правительственного и судебного контроля, прокурорского надзора.
2. Конкретные (частные, текущие) правоотношения – это такие правоотношения, субъектами которых являются специальные межведомственные, ведомственные и внутриаппаратные управомоченные контрольные органы, наделенные законодательством контрольно юрисдикционными полномочиями в выделенных сферах управления (финансовый, налоговый, экологический, иные виды контроля и надзора)107.
Однако из приведенной классификации неясно, в какую группу можно отнести контрольное правоотношение с участием Уполномоченного по правам человека: к базовым – наряду с перечисленными видами контроля либо как форму парламентского контроля, или к производным – контролю в сфере защиты прав человека.
Похожие диссертации на Конституционный институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в системе государственного контроля Российской Федерации
