Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Государственный несудебный механизм по защите прав человека: сущность и специфика российской федерации
1.1 Общая характеристика механизма несудебной защиты прав человека в системе национальной правозащитной деятельности Российской Федерации и зарубежных государств 14
1.2 Международные критерии создания и функционирования национальных правозащитных институтов 33
ГЛАВА 2. Комиссии по правам человека в системе государственных специализированных правозащитных институтов в зарубежных странах
2.1 Институт комиссий по правам человека в зарубежных странах 42
2.2 Сравнительно-правовой анализ государственных несудебных правозащитных институтов: комиссия по правам человека и омбудсмен 78
ГЛАВА 3. Проблемы развития института комиссий по правам человека в российской федерации
3.1 Национальный правозащитный институт при Президенте Российской Федерации 101
3.2 Правовой статус и основные направления деятельности комиссий по правам человека в субъектах Российской Федерации 119
3.3 Проблемы повышения эффективности деятельности комиссий по правам человека в Российской Федерации 151
Заключение 171
Приложение 175
Список использованной литературы 180
- Общая характеристика механизма несудебной защиты прав человека в системе национальной правозащитной деятельности Российской Федерации и зарубежных государств
- Международные критерии создания и функционирования национальных правозащитных институтов
- Институт комиссий по правам человека в зарубежных странах
- Национальный правозащитный институт при Президенте Российской Федерации
Введение к работе
В период демократических преобразований, реформирования правовой системы Российской Федерации, включения ее в международное и европейское правовое пространство особую значимость приобретают проблемы прав человека. Права человека не только детерминируют свободу личности, сферу её автономии, но и упорядочивают общественные и межличностные отношения. Более того, права человека задают параметры взаимоотношений человека и государства, определяют границы деятельности государства по поводу вторжения в сферу личной свободы человека, ограждают человека от всевластия и произвола государственных органов. Фактически, обеспечение и защита прав человека выступают основным мерилом качества государственности, критерием соответствия принципам правового, социального государства.
С начала 90-х годов в российском законодательстве утверждаются правовые нормы, призванные гарантировать и обеспечивать реализацию прав человека. Действующая Конституция Российской Федерации впервые установила: "Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина -обязанность государства" (ст. 2). Конституция Российской Федерации не только подробно и четко определила права и свободы, которыми наделены граждане России и иные лица, пребывающие на её территории, но и определила систему реализации общепризнанных прав человека как систему особых правоотношений, связанных с их защитой, а также механизмы защиты.
Несмотря на то, что права и свободы человека и гражданина "определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием" (ст. 18 Конституции РФ), в нашей стране по-прежнему происходят серьезные нарушения гражданских, политических, социально-экономических прав и свобод.
В истории правового развития человечества наряду с традиционными органами, защищающими права личности и регулирующими отношения между государством и гражданами, важную роль играют национальные учреждения, классифицируемые по принадлежности к одному из двух типов институтов: комиссий по правам человека или омбудсмена. Для нашей страны эти институты несудебной защиты являются новыми. Поэтому необходимость исследования становления этих правозащитных институтов в целом не вызывает сомнения.
Вопросы защиты прав человека и гражданина
внутригосударственными правозащитными институтами исследовались многими зарубежными учеными, такими как: М.Г. Альварес, Л. Бар, Дж. Динсдейл, М. Лессаж, Д. Роуат, и др. В нашей стране исследованию правозащитного института Уполномоченного по правам человека (омбудсмена) посвящены работы А.С. Автономова, В.В. Бойцовой, Л.В. Бойцовой, С.Н. Гурвиц, В.А. Карташкина, Н.С. Колесовой, Е.А. Лукашевой, В.В. Смирнова, Н.Ю. Хаманевой, О.А. Шеенкова и др. Регионального омбудсмена - работы А.Ю. Сунгурова, А.Г. Аракелян и др. Статус и деятельность международных комиссий по правам человека (например, Комиссия по правам человека ООН, Межамериканская комиссия по правам человека, Африканская комиссия по правам человека и народов и др.) достаточно обстоятельно изучены в трудах российских и зарубежных авторов - В.В. Бойцовой, Г.М. Даниленко, В.А. Карташкина, Е.А. Лукашевой, А.Х. Саидова, Т. Буергенфала, Д. Вейсбродта, М. Кебы, Ф. Ньюмена, В. Ройтера, К. Хюфнера и др.
В научной литературе отсутствуют специальные монографические исследования, посвященные российским комиссиям по правам человека. Фрагментарно эта проблема рассматривалась несколькими авторами. Необходимо упомянуть две (репринтные) работы Московского Центра содействия обучению правам человека, демократии и культуре мира -"Обращения граждан как объект правового регулирования и фактор
публичной политики" (2003 г.) и "Обоснование и методы повышения эффективности деятельности комиссий по правам человека в субъектах Российской Федерации" (2001 г), в которых затрагиваются отдельные проблемы совершенствования деятельности комиссий. В материалах круглых столов, проводимых Санкт-Петербургским центром "Стратегия" (под руководством А.Ю. Сунгурова) - "Комиссии и уполномоченные по правам человека: опыт российских регионов" (2002 г.), "Участие власти в защите прав человека: комиссии и Уполномоченные" (2001 г.), комиссии по правам человека рассматриваются как переходный этап на пути к становлению регионального уполномоченного, игнорируя тот факт, что институт комиссий функционирует наряду с омбудсменом во многих странах, в том числе демократически развитых.
Многообразие форм организации и функционирования
специализированных на защите прав личности региональных
государственных институтов детерминируется национальными
особенностями, правовыми и административными системами отдельных стран. В Российской Федерации институт региональных комиссий открывает новую главу во взаимоотношениях власти и гражданина. В системе государственного правозащитного механизма комиссии появляются практически одновременно с "омбудсменом". Тем не менее, можно констатировать парадоксальную ситуацию: несмотря на массовость распространения и позитивную роль института комиссий по правам человека, он фактически не стал объектом пристального внимания российской юридической науки. Поэтому исследование правового статуса российских комиссий по правам человека на сегодняшний день безусловно актуально.
Цель диссертационного исследования — на основе анализа опыта деятельности института комиссий по правам человека в зарубежных странах выявить общее и особенное между комиссиями по правам человека в развитых, развивающихся странах, странах, переживающих этап
преобразований, а также в Российской Федерации и ее субъектах. Определить правовой статус и роль данного института в системе внутригосударственного несудебного механизма защиты прав человека России, и возможные направления совершенствования и повышения эффективности практики работы комиссий по правам человека в субъектах Российской Федерации.
Достижение поставленной цели предопределило решение целого комплекса задач:
рассмотреть общие и особенные черты несудебной правозащитной деятельности Российской Федерации и зарубежных государств;
определить правовую природу и проанализировать опыт деятельности комиссий по правам человека;
выявить общие и отличительные черты институтов омбудсмена и комиссий по правам человека;
исследовать полномочия и особенности формирования комиссий по правам человека в Российской Федерации;
определить проблемы и пути совершенствования деятельности комиссий по правам человека в Российской Федерации.
Предметом исследования является комиссия по правам человека как государственный несудебный правозащитный институт.
Основными методологическими принципами исследования являются:
признание права как выражения формального равенства, т.е. всеобщей равной меры свободы и справедливости в общественных отношениях;
универсальность прав человека;
примат международных норм и принципов по правам человека над внутригосударственными;
-учет национальной и региональной специфики при выборе способов, механизмов и средств обеспечения и защиты нарушенных прав.
Основными методами исследования, применяемыми в данной работе, являются:
системный и структурно-функциональный подход (который позволяет рассматривать комиссию как целостное образование в единстве принципов организации и функций; выявить роль комиссии в системе органов, осуществляющих защиту прав и свобод человека);
компаративистский метод (для сравнения правового статуса национальных учреждений, выявления общего и особенного в деятельности комиссий и омбудсменов зарубежных и постсоветских стран);
конкретно-социологический метод (позволяющий выяснить реальное положение дел, эффективность правозащитных мероприятий и, соответственно, целесообразность тех или иных юридических процедур);
логико-правовой анализ законов (указов, постановлений и распоряжений) о комиссиях по правам человека, законов об омбудсменах и др. нормативно-правовых актов зарубежных стран и России.
Теоретической базой диссертации стали учения выдающихся теоретиков политико-правовой мысли и важнейшие международные документы о правах человека.
В связи с тем, что в настоящее время нет исследований, посвященных всестороннему рассмотрению института комиссий по правам человека в Российской Федерации и ее субъектах, анализ деятельности комиссий по правам человека основан на нормативно-правовых актах Президента РФ, субъектов Федерации, докладах и отчетах комиссий по правам человека, материалах совещаний представителей комиссий.
Нормативную базу диссертации составляют: Конституция РФ, ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации", Положение о Комиссии по правам человека при Президенте РФ (18.10.96 г.), Положение "О Совете при Президенте Российской Федерации по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека" (6.11.2004 г.), указы президентов республик, постановления и распоряжения глав
субъектов Российской Федерации о комиссиях по правам человека, проект Федеральной концепции обеспечения и защиты прав и свобод человека, решения Генеральной Ассамблеи ООН по правам человека, конституции и законы о комиссиях и омбудсменах некоторых зарубежных стран и др.
Эмпирическую базу диссертации составляют: доклады и отчеты зарубежных и российских комиссий по правам человека, материалы различных совещаний представителей комиссий по правам человека Российской Федерации. В исследовании использован опыт разрешения свыше трех тысяч жалоб и заявлений граждан, рассмотренных автором в связи с работой в комиссии по правам человека при губернаторе Иркутской области; материалы, полученные диссертантом: при прохождении практики в аппарате Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации (2001 г.), а также информация, полученная в ходе посещения офиса Верховного комиссара по правам человека ООН (Женева) и Европейского Суда по правам человека (Страсбург) в рамках обучения на Высшем международном курсе по правам человека (Хельсинкский Фонд по Правам Человека, Польша, 2003-2004 гг.).
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что оно представляет одно из первых в отечественной науке исследований, посвященных правовому анализу нового для российской действительности несудебного правозащитного института комиссий по правам человека. На основе авторского перевода действующего законодательства о национальных и региональных правозащитных институтах впервые на монографическом уровне проводится анализ и обоснование различий между институтом комиссий по правам человека и институтом омбудсмена в зарубежных странах. Определяется правовой статус и роль нового правозащитного института - комиссий по правам человека - в системе дополнительных гарантий государственной защиты прав на федеральном уровне и в субъектах Российской Федерации. Формулируются практические рекомендации по совершенствованию деятельности комиссий по правам человека в субъектах
Федерации как необходимых элементов внутригосударственного механизма обеспечения и защиты прав человека в условиях создания гражданского общества и правового государства.
Новизна диссертации отражена также в положениях, выносимых на защиту:
1. Анализ национальных и региональных (в федеративных
государствах) комиссий по правам человека позволяет говорить о единой
правовой концепции данного типа учреждений - как
внутригосударственного специализированного субсидиарного института по
содействию и защите прав человека и гражданина, несмотря на
существующие между ними различия в правовом статусе, полномочиях и
функциях, а также основных направлениях деятельности.
Сравнение организационно-правовых принципов деятельности комиссий по правам человека в Российской Федерации (на федеральном и региональном уровнях) и в зарубежных странах демонстрирует соответствие функциональной направленности правозащитной деятельности российских и зарубежных комиссий. Но в отличие от аналогичных иностранных институтов российские комиссии в основном не соответствуют международным критериям формирования и эффективной деятельности несудебных правозащитных институтов.
Все больше государств предпочитают создавать два и более специализированных органа, которые можно рассматривать в качестве государственных несудебных правозащитных институтов. Целесообразность создания и одновременного функционирования двух независимых органов на национальном и (или) региональном уровнях (США, Канада, Дания, Франция, Германия и др.) вызваны четким разделением функций комиссий (как полифункционального института) и института омбудсмена (концентрирующего внимание на защите гражданских и политических прав посредством рассмотрения жалоб граждан на действия (бездействие) и решения государственных органов и должностных лиц). В развивающихся
странах, а также в посттоталитарных государствах, институт омбудсмена возникает в гораздо более неблагоприятных политико-правовых и экономических условиях, поэтому вынужден брать на себя несвойственные ему в нормальной ситуации широкие функции, характерные для комиссий по правам человека.
В связи с этим, представляется, что классификацию институтов комиссий и омбудсменов следует проводить в зависимости от полномочий и функций, а не формально - по наименованию. Увеличение числа государственных несудебных правозащитных институтов можно считать позитивной тенденцией при условии четкого разделения функций и сферы их компетенции. Предупреждение дублирования деятельности, как на национальном (оптимальный вариант, на наш взгляд, - Франция), так и на региональном уровне (Канада, Австралия) делает эффективным сотрудничество комиссий и омбудсменов, особенно при включении омбудсмена в состав комиссии (Франция, Греция), усиливая не только их взаимодополняемость, но и стимулируя в целом развитие механизмов защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина.
4. Институциональный принцип становления государственных
правозащитных институтов в субъектах РФ характеризуется отличными от
классических моделей особенностями: формирование новых несудебных
государственных институтов происходит преимущественно в форме
комиссий по правам человека. Становление института региональных
омбудсменов не означает "автоматического" упразднения комиссий по
правам человека. В Российской Федерации в силу остроты проблем с
защитой прав человека более оптимальным представляется создание и
функционирование двух специализированных правозащитных институтов -
комиссий и уполномоченного по правам человека в соответствии с
международными критериями.
5. В диссертации показано, что сфера компетенции российских
уполномоченных по правам человека гораздо шире по сравнению с
компетенцией омбудсменов в развитых зарубежных странах и практически идентична полномочиям аналогичных институтов в развивающихся странах. Такая сфера компетенции уполномоченных порождает дублирование функций комиссий по правам человека, хотя в законах, кроме процедур возбуждения производства по делам о нарушении прав человека, остальные функции уполномоченных не определены.
Положение о Совете при Президенте Российской Федерации по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека требует некоторой доработки для повышения эффективности его деятельности. В настоящее время Положение о Совете (как и ранее действовавшее Положение о Комиссии по правам человека при Президенте РФ) не соответствует международным критериям (по правовому статусу, составу, финансовому обеспечению и др.). Закрепленные в Положении цели и задачи Совета не находят полного отражения в его полномочиях.
Анализ деятельности комиссий по правам человека в субъектах Российской Федерации дает основание утверждать, что в настоящее время существует противоречие между провозглашенными целями, задачами, функциями комиссий как консультативно-совещательных органов, наделенных координирующими и нетрадиционными "контрольными" полномочиями по воздействию на должностных лиц и средствами (организационно-правовыми, материально-техническими) их обеспечения, являющееся главным препятствием для эффективной деятельности комиссий.
Такое положение ограничивает юридическую и финансовую самостоятельность комиссий по правам человека в РФ. По мнению автора, следует привести в соответствие организационно-правовые принципы деятельности комиссий международным критериям эффективных государственных правозащитных институтов.
8. В диссертации предложены основные пути повышения
эффективности института комиссий в субъектах Российской Федерации.
Среди которых наиболее значимые: законодательное урегулирование их деятельности; гарантии самостоятельности; соответствие полномочий функциям; демократизм процедур принятия и рассмотрения обращений граждан, наличие штатного аппарата; сотрудничество комиссий, как между собой, так и с различного рода государственными и негосударственными учреждениями и организациями; повышение уровня осведомленности общественности о правах человека и способах их защиты и др.
9. Представляется, что, придавая комиссиям по правам человека
консультативный и совещательный статус, следует нормативно закреплять
соответствующие механизмы направления, получения и практического
использования их рекомендаций, так как это является подтверждением
реального стремления содействовать обеспечению прав человека со стороны
региональных органов власти. Отсутствие механизма рассмотрения или
реагирования на информацию, поступающую из комиссии, приводит к
неэффективности консультативной функции и в целом может отрицательно
сказываться на авторитете комиссии среди населения.
Также необходимо изменить отсылочный характер некоторых норм положений о региональных комиссиях и установить сроки обязательного ответа органов государственной власти и местного самоуправления по результатам рекомендаций и заключений комиссии; определить порядок привлечения к ответственности и возможные санкции, которые будут применены к должностным лицам и организациям, проигнорировавшим рекомендации и заключения региональных комиссий; включить пункт об обязательном доведении до сведения главы субъекта Федерации информации о состоянии прав человека в регионе и заключений комиссии о случаях массовых и грубых нарушений прав и свобод человека.
10. На основе сравнительного анализа российских региональных
комиссий и уполномоченных по правам человека показано, что они
действуют на разных стадиях применения юридических гарантий прав:
деятельность комиссий направлена в первую очередь на охрану и
предупреждение нарушений прав человека, а институт уполномоченного преимущественно ориентирован на защиту и восстановление нарушенных прав. Принципиальным моментом, определяющим эффективность создания и функционирования институтов двух типов является четкое разделение сферы компетенции и функций комиссии и уполномоченного по правам человека в регионах, а также их тесное сотрудничество между собой.
Теоретическая и практическая значимость результатов работы.
Теоретически обоснована с учетом специфических особенностей постсоветской России необходимость развития комиссий по правам человека на уровне Российской Федерации и ее субъектов как полифункциональных несудебных правозащитных институтов.
Помимо теоретических выводов в диссертации содержатся положения, которые могут быть учтены непосредственно в практической работе для повышения эффективности деятельности региональных комиссий и совершенствования несудебного механизма правозащиты.
Материалы диссертационного исследования также могут быть использованы при чтении курсов "Конституционное право Российской Федерации", "Конституционное право зарубежных стран", спецкурса "Права человека", организации семинаров для государственных служащих и должностных лиц, студентов и широкого круга граждан, интересующихся проблемами защиты прав человека.
Апробация полученных результатов.
Отдельные результаты исследования были обсуждены на международных, всероссийских, региональных научно-практических и научно-теоретических конференциях "Интеллектуальные и материальные ресурсы Сибири" (Иркутск, 2001, 2002, 2003), "Stadium" (Иркутск, 2001, 2002, 2003, 2004); семинарах, проводимых при содействии ООН "Содействие развитию образования в области прав человека" (Москва, 2001, 2002); семинарах в рамках Высшего международного курса по правам человека (Хельсинкский Фонд по Правам Человека, Польша, 2003, 2004).
Общая характеристика механизма несудебной защиты прав человека в системе национальной правозащитной деятельности Российской Федерации и зарубежных государств
Западная Европа, а затем Америка веками продвигались в направлении правового государства, личной свободы и равенства всех перед законами. Еще древние мыслители - Платон, Аристотель, Сенека, а в новые времена Локк, Монтескье, Гроций, Руссо разрабатывали идеи свободной личности, защищенной государством и правом. Эти идеи нашли воплощение в многочисленных документах, принятых в разных странах. Великая хартия вольностей (1215 г.), Петиция о праве (1628 г.), Habeas Corpus Act (1679 г.), Билль о правах (1689 г.), Декларация независимости США (1776 г.), Билль о правах (1789-1791 гг.), французская Декларация прав человека и гражданина (1789 г.) и последующие международные документы новейшего времени -таков неполный перечень этой традиции.
Сложная российская история в дореволюционный и послереволюционный периоды не создала достаточно устойчивых предпосылок для правового государства. В архетипах российского сознания закон и право не имеют самоценного значения, и лишь тогда выступают ценностью, когда к ним добавлено прилагательное "справедливый". Справедливость ставилась выше права, и это было не просто сохранением в российской жизни традиционно-общинных форм социальной регуляции, но и своеобразной нравственной самозащитой личности в неправовом социальном пространстве.
С точки зрения классической (западноевропейской) цивилизационной модели прав человека нелегко понять совершенно необычное положение с правами человека в России. При подходе к этой проблеме используют понятие "нарушение прав человека", которое возникло в принципиально ином обществе. В России - дореволюционной и советской нередко имело место фактическое бесправие граждан, в России постсоветской, наряду со значительными завоеваниями реформации в сфере политических прав и свобод, речь идет о систематическом, грубом нарушении социально-экономических прав. Так, например, по словам В.В. Путина "30 миллионов наших сограждан имеют доходы ниже прожиточного минимума. Это огромная цифра. Причем большинство бедных в стране - это трудоспособные люди"2.
Общество без участия государства неспособно обеспечить конституционно провозглашенные права и свободы человека. Для этого, как известно, необходимы властные, административные и материальные ресурсы. Поэтому в Российской Федерации вопрос о поддержании нормативных предписаний о правах человека системой практических мер является сегодня первостепенным по ряду причин.
До сих пор продолжают нарушаться права беженцев и вынужденных переселенцев, нетерпимое положение сохраняется в пенитенциарной системе, ущемляются права военнослужащих, растет угроза экстремизма, фашизма и антисемитизма. Власти ряда субъектов Российской Федерации осуществляют дискриминацию по национальному и этническому признакам, демонстративно нарушают конституционное право граждан на свободный выбор места жительства и пребывания. Нередко принимаются законы и иные нормативные акты, противоречащие Конституции и федеральному законодательству.
Процесс развития новой российской государственности, в том числе создание федеральных округов, изменение порядка формирования исполнительной власти на региональном уровне, системы обеспечения внутренней безопасности страны и многое другое требуют совершенствования старых и создания новых правовых механизмов обеспечения гарантий и защиты прав человека.
К этому следует добавить, что такие серьезные преобразования как переход от так называемого, реального социализма к демократическому правовому государству особенно остро ставит вопрос о выборе адекватных решений о статусе личности в государстве, о принадлежащих ей правах и механизмах их защиты. А, следовательно, актуализирует использование положительного опыта по обеспечению и реализации прав и свобод человека в других государствах.
Современная ситуация такова, что целый ряд проблем с правами человека не ограничивается рамками одного государства. Права человека и гражданина признаны фундаментальными цивилизационными ценностями. Поэтому, если сравнительно недавно законодательное закрепление правового положения личности относилось к внутренней компетенции государства, то, начиная с середины XX века, в этом вопросе произошли кардинальные изменения: права человека стали объектом регулирования как внутригосударственного, так и международного права. Международное право защищает индивида от посягательств на его права и свободы и предоставляет каждому право на их защиту в международных органах при условии, если исчерпаны все внутригосударственные средства и механизмы правовой защиты. Более того, с позиций международного права создание внутригосударственной системы защиты прав человека является обязанностью демократического государства.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации "государственная защита прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации гарантируется" (ст. 45 ч. 1). Российская Федерация признала общепризнанные принципы международного права в области осуществления прав и свобод человека составной частью российской правовой системы. Но признание примата международного права и включение международных стандартов во внутреннее законодательство - это лишь первый шаг на пути к реализации в России общепризнанных прав и свобод человека и созданию системы их защиты.
Традиционно защита прав и свобод человека обеспечивается системой правовых принципов, учреждений, институтов, гарантий. Создание внутригосударственной системы защиты прав человека основано на законодательном закреплении прав человека и ограничении прав государства по отношению к личности как атрибутов современного правового государства, независимо от его социально-политического строя и уровня развития демократии. Но даже самое демократическое государство, гарантирующее и защищающее права человека, одновременно является силой, олицетворяющей "противостояние именно этого государства основным правам". Одна из главных причин такой противоречивой ситуации с правом, в том числе и с правами человека, заключается в самой природе власти - "...власть всегда стремится вырваться из любых ограничивающих ее рамок" , иначе без стремления к постоянному упрочению она потеряет динамизм и социальную мощь. Поэтому стандарты и критерии правового государства и прав человека, как подчеркивает профессор С.С. Алексеев, приобретают реальное значение "если политический режим не превышает социально оправданный порог, существующей в данном обществе "потребности во власти".
Международные критерии создания и функционирования национальных правозащитных институтов
В настоящее время Программа прав человека Организации Объединенных Наций развивается в направлении от установления международных стандартов в области прав человека к их реализации. В соответствии с решениями Венской Всемирной конференции по правам человека (июнь 1993 г.) всем государствам рекомендовано, наряду с совершенствованием традиционных механизмов защиты прав человека, дополнить существующие правозащитные механизмы созданием новых национальных институтов по правам человека. Главная цель и особенность которых состоит в том, что все их функции и основные направления деятельности непосредственно должны служить исключительно обеспечению и защите прав и интересов человека и гражданина. Сегодня национальные институты в форме омбудсмена учреждены примерно в 90 государствах, в форме комиссий по правам человека - более чем в 50, в двух формах одновременно - более чем в 30 странах1. Массовое становление в XX веке институтов комиссий по правам человека и омбудсмена породило бурную дискуссию в ООН по проблемам практики деятельности и функций государственных несудебных правозащитных институтов. Генеральной Ассамблеей ООН был принят ряд решений по данному вопросу, основные из них (41/129 от 4 декабря 1986 и 46/124 от 17 декабря 1991) совместно с резолюциями Комиссии по правам человека ООН (1987/40 от 10 марта 1987, 1988/72 от 10 марта 1988, 1989/52 от 7 марта 1989, 1990/73 от 7 марта 1990, 1991/27 от 5 марта 1991 и 1992/54 от 3 марта 1992, 1993/55 от 9 марта 1993) были положены в основу разработки международных стандартов деятельности национальных правозащитных институтов. В частности, особо стоит отметить резолюцию ООН 48/134 от 20 декабря 1993 года "Национальные институты по содействию и защите прав человека", в приложении к которой сформулированы "Принципы, касающиеся статуса национальных институтов, занимающихся содействием и защитой прав человека", так называемые "Парижские принципы" (далее по тексту- ПП)1. В отношении национального учреждения эти принципы устанавливают международные критерии, которые определяют его: права и обязанности; круг вопросов, в рамках которых принимаются юридически значимые решения; формы и характер участия в осуществлении функций. В соответствии с ПП на национальное учреждение возлагается задача содействовать и защищать права человека, следовательно, по своей правовой природе оно выступает как внутригосударственный, несудебный, специализированный на защите прав человека институт. Для обеспечения независимости такого национального учреждения оно создается на основе конституции или закона. Важной составляющей его независимости является достаточное финансирование, которое позволяет бесперебойно осуществлять его правозащитную деятельность, в том числе, работу персонала. По составу национальное учреждение по правам человека должно обеспечивать плюралистическое представительство гражданского общества, их назначение оформляется официальным актом, в котором обязательно указывается конкретный срок действия полномочий этих представителей. Порядок назначения его членов (выборы или иные процедуры) строго не регламентируется. Вместе с тем, рекомендуется в состав учреждения включать представителей: неправительственных организаций, занимающихся вопросами прав человека; профсоюзов; профессиональных организаций (ассоциации юристов, врачей, журналистов и видных ученых и др.); различных религиозных течений; парламента. Для повышения эффективности деятельности национального учреждения по содействию и защите прав человека предлагается в его состав включать квалифицированных экспертов по правам человека и представителей правительственных органов на консультативной основе. В соответствии с ПП в конституционном или законодательном акте, определяющем состав и компетенцию национального учреждения по правам человека, должны четко излагаться его полномочия. Следовательно, по форме закрепления полномочия данного учреждения могут классифицироваться как конституционные и законодательные. По направлению деятельности полномочия целесообразно разделить на внутригосударственные и внешнегосударственные. К внутригосударственным полномочиям национального учреждения относятся: представление на консультативной основе правительству, парламенту и любому другому компетентному органу по собственной инициативе или по просьбе заинтересованных органов рекомендаций, предложений и докладов по вопросам, касающимся содействия и защиты прав человека и предание их гласности; рассмотрение любых случаев нарушений прав человека и привлечение внимания правительства к случаям нарушения прав человека в любой части страны; подготовка докладов о положении в стране с точки зрения прав человека в целом, а также о более конкретных вопросах; содействие согласованию национального законодательства, правил и практики с международными документами по правам человека, участником которых является данное государство;
Институт комиссий по правам человека в зарубежных странах
Реализация международных рекомендаций по созданию и функционированию национальных учреждений, специализирующихся на защите прав человека, нашла отражение в современной тенденции расширения и укрепления внутригосударственного несудебного правозащитного механизма во многих странах мира. Если судить по официальному наименованию национальных правозащитных институтов, то прослеживается следующая закономерность: в Африканском регионе - 90%, Тихо-Азиатском регионе - все 100 % национальных институтов принадлежат к типу комиссий по правам человека; в Америке - преимущественно распространен институт омбудсмена, а в Европе - соотношение институтов омбудсмена и комиссий примерно равно.
В соответствии с темой исследования рассмотрим зарубежные национальные комиссии по правам человека и региональные, т.к. для нашей страны особый интерес вызывает опыт функционирования комиссий в федеративных государствах на уровне регионов (штатов, областей, провинций и т.д.).
Представляют интерес организационно-правовые основы и главные направления деятельности государственного несудебного правозащитного института, принадлежащего к типу комиссий по правам человека в США -как одной из наиболее развитых зарубежных стран, тем более что опыт США может быть особо интересен для Российской Федерации, так как обе страны имеют федеративную форму государственного устройства.
Несмотря на двухсотлетнее формирование демократических институтов, в США до сих пор на федеральном уровне отсутствуют такие национальные институты по правам человека как комиссия по правам человека и омбудсмен (за исключением единственной специализированной комиссии - Американской комиссии по равным возможностям в сфере занятости). Для американской практики характерно формирование комиссий по правам человека на уровне штатов, городов, деревень, графств и т.д.
Полномочия и статус комиссий по правам человека определяются в соответствии с конституциями или законами штатов. Основными задачами американских комиссий являются: защита от дискриминации по различным основаниям (в сфере занятости, торговли, выплаты арендной платы или коммерческой собственности, по возрасту, сексуальной ориентации, расе, религии, семейному положению, физической или умственной неполноценности) в результате противозаконных действий любого лица; просвещение населения по способам и формам защиты прав и свобод человека и гражданина; анализ ситуации с правами человека в регионе и подготовка рекомендаций по изменению положения; сотрудничество с другими государственными и общественными организациями.
Для реализации своих задач комиссии разрабатывают различные программы, как краткосрочные (1-2 года), так и долгосрочные. Так, например, комиссия по правам человека штата Нью-Гемпшир реализует программы по медиации, по предотвращению дискриминации в отношении беременных женщин . Комиссия штата Техас и комиссия штата Кентукки проводят политические обзоры деятельности государственных агентств, статистические исследования о найме рабочей силы государственными структурами (для учета в государственных структурах представительства женщин, национальных меньшинств, афро-американцев).
Для повышения эффективности своей деятельности комиссии по правам человека штатов и городов США учитывают социальные изменения и местную специфику при разработке различных программ. Так, например, Комиссия по правам человека штата Миссури, созданная в 1957 году, отмечает, что на протяжении более 40 лет основная работа Комиссии состояла в разрешении жалоб, а в новом тысячелетии Комиссия сменила акценты, отдав приоритет программам по правовому обучению "для того, чтобы люди были хорошо осведомлены о своих правах и обязанностях с целью уменьшения случаев дискриминации и расширив проблемное поле своей деятельности" . Комиссия по правам человека штата Кентукки в 2002 году разработала специальную программу для испаноговорящего населения, которая включает в себя информацию о защите от дискриминации, издание правозащитной литературы на испанском языке, обучение лиц, работающих с испаноговорящим населением .
Важным показателем обеспечения плюралистического представительства общественных сил служит состав комиссий по правам человека. Общим для всех американских комиссий является наличие в составе как членов, работающих на постоянной основе, так и совместителей на общественных началах, которые представляют интересы различных социальных групп. Количественный состав комиссий различен, от шести (Техас) - семи (Аляска, Нью-Гемпшир), до одиннадцати (Миссури, Кентукки) и более человек. Как правило, члены комиссий назначаются губернатором и утверждаются легислатурой (законодательным собранием) штата.
Национальный правозащитный институт при Президенте Российской Федерации
Прототипом президентской комиссии явилась Комиссия по гуманитарному сотрудничеству и правам человека под руководством Ф.М.Бурлацкого, созданная в 1987 году в рамках советского Комитета за Европейскую безопасность и сотрудничество1. Следующим шагом в становлении национальной комиссии по правам человека стал Указ Президента Российской Федерации № 1458 от 26 сентября 1993 г. "О Комиссии по правам человека при Президенте Российской Федерации". В соответствии с Указом была образована Комиссия по правам человека как совещательный и консультативный орган при Президенте. Первым председателем Комиссии был назначен С.А.Ковалев, ранее возглавлявший Комитет по правам человека в Верховном Совете. По ряду политических причин (в том числе чеченский вопрос) в феврале 1996 г. Комиссия самораспустилась и в течение нескольких месяцев не функционировала.
Действующая затем до 6 ноября 2004 г. следующая Президентская Комиссия была создана Указом Президента РФ № 864 от 13 июня 1996 г. "О некоторых мерах государственной поддержки правозащитного движения в Российской Федерации". Положение о Комиссии по правам человека при Президенте Российской Федерации (далее - Положение) и ее состав были утверждены Указом Президента РФ № 1457 от 18 октября 1996 г. (изменения внесены по Указу Президента РФ № 1120 от 10 сентября 2001 г.).
Согласно Положению "Комиссия по правам человека при Президенте Российской Федерации является совещательным и консультативным органом при Президенте Российской Федерации, содействующим реализации главой государства его конституционных полномочий гаранта прав и свобод человека и гражданина, признаваемых и гарантируемых в Российской Федерации согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией Российской Федерации" (п.1). На основании этого пункта можно определить основную цель деятельности российской Комиссии как содействие в реализации конституционных полномочий Президента. В этом смысле цель деятельности российской комиссии была более конкретизирована (акцентирована на усилении гарантий прав человека), чем цели деятельности национальных комиссий по правам человека в зарубежных странах. В то же время, несмотря на многочисленные различия между ними, цели национальных комиссий по правам человека некоторым образом унифицированы и состоят в содействии и защите прав человека для построения справедливого общества, в котором уважаются права и свободы человека.
Подавляющее большинство комиссий как развитых, так и развивающихся стран были созданы законами или актами парламента и определяются как независимые национальные комиссии, т.е. имеющие возможность действовать независимо от президента, правительства, парламента, политических партий и др. По этому основанию российская комиссия отличалась от зарубежных, так как была создана подзаконным актом. Как и в других странах, Комиссия по правам человека при Президенте являлась независимой от других государственных органов, но также ее обязанностью было "составление общих и специальных докладов о соблюдении прав человека и гражданина и направление их Президенту Российской Федерации" (п. 4 Положения).
Представляется, что в том и другом случае можно говорить только об относительной независимости комиссий. Так, с одной стороны, Президентской Комиссии предоставлялась свобода действий в рамках ее полномочий, а с другой стороны, у нее сохранялась определенная связь с государством через установленные подзаконным актом пределы деятельности комиссий и обязанности предоставлять отчеты, доклады о конкретной ситуации с правами человека, а также посредством государственного финансирования, объем которого в Российской Федерации являлся частичным (п. 14 Положения - обеспечение деятельности Комиссии возлагалось на Главное управление внутренней политики Президента Российской Федерации). На наш взгляд, это одна из главных отличительных характеристик комиссий по правам человека от неправительственных правозащитных организаций.
Правовая основа деятельности зарубежных комиссий по правам человека позволяет точно определять их сферу компетенции, полномочия и применяемые процедуры, так как законы, на основании которых создаются комиссии, достаточно большие по объему и содержат четко определенные положения, тем самым, предотвращая коллизии юрисдикции (например, законы о национальных институтах Канады, Австралии, Индии, Мексики, Нигерии, Кении и др.).
Конкретные полномочия комиссии по правам человека в каждом государстве определяются соответствующим законом либо подзаконным актом. Следует отметить, что в отличие от большинства зарубежных комиссий по правам человека консультативные полномочия Комиссии по правам человека при Президенте РФ были ограничены. Так, например, многие зарубежные комиссии имеют полномочия консультировать парламент, исполнительную и (или) судебную власть по проблемам прав человека, обращаться в соответствующие министерства, ведомства по проблемам, касающимся прав человека, представлять заключения о проектах или действующих законах непосредственно в парламент, участвовать в судебных разбирательствах, касающихся вопросов прав человека, участвовать в составлении докладов о выполнении обязательств, вытекающих из международных договоров и др.
На основании пунктов 1 и 4 Положения о Комиссии можно сделать вывод о том, что консультативные полномочия Комиссии по правам человека при Президенте РФ не распространялись на законодательную и судебную власть. Следует обратить внимание на приоритетность в деятельности Комиссии разработки предложений, направляемых Президенту Российской Федерации о совершенствовании механизма обеспечения и зашиты прав и свобод человека и гражданина.
