Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Место и роль Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в государственном механизме обеспечения прав и свобод человека и гражданина 17
1.1. Анализ мировой практики становления и развития института омбуд смена 17
1.2. Становление и развитие института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации 39
1.3. Общая характеристика и пути совершенствования конституционно-правового статуса Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации 56
Глава II. Взаимодействие Уполномоченного по правам человека Российской Федерации и органов исполнительной власти Российской Федерации в обеспечении конституционных прав и свобод человека и гражданина 88
2.1. Общая характеристика и пути совершенствования конституционно-правовых основ взаимодействия Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти в обеспечении конституционных прав и свобод человека и гражданина 88
2.2. Конституционно-правовые основы взаимодействия Уполномоченных по правам человека федерального и регионального уровней с органами исполнительной власти в обеспечении конституционных прав и свобод человека и гражданина 124
2.3. Конституционно-правовые основы взаимодействия Уполномочен ного по правам человека в Российской Федерации с органами внутренних дел в обеспечении конституционных прав и свобод человека и гражданина 152
Заключение 183
Список использованной литературы 192
- Анализ мировой практики становления и развития института омбуд смена
- Становление и развитие института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации
- Общая характеристика и пути совершенствования конституционно-правовых основ взаимодействия Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти в обеспечении конституционных прав и свобод человека и гражданина
- Конституционно-правовые основы взаимодействия Уполномоченных по правам человека федерального и регионального уровней с органами исполнительной власти в обеспечении конституционных прав и свобод человека и гражданина
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Провозглашение в Конституции Российской Федерации (РФ) прав и свобод человека и гражданина как высшей ценности предъявляет особые требования к деятельности всех органов государственной власти и должностных лиц. Главным принципом этой деятельности должен быть принцип обеспечения всех прав и свобод человека и гражданина. Однако в связи с тем, что в настоящее время Российская Федерация делает только первые шаги на пути демократического развития, это объективно влияет на ситуацию с правами человека.
Наибольшую озабоченность вызывают нарушения прав самых незащищенных категорий российских граждан (женщины, дети, пенсионеры). Ущемляются права военнослужащих и сотрудников органов внутренних дел (ОВД). Президент Российской Федерации на встрече с Верховным комиссаром ООН по правам человека откровенно признал, что проблема обеспечения прав человека на сегодняшний день стоит в Российском государстве достаточно остро1. В этой связи необходимо совершенствовать уже существующие и создавать новые процедуры, институты и механизмы правового характера против злоупотребления властью.
Учрежденный в 1993 г. институт Уполномоченного по правам человека в РФ , с одной стороны, должен был решить основную часть
1 Встреча Президента Российской Федерации В.В. Путина с Верховным
комиссаром ООН по правам человека Луиз Арбур. Официальный сайт
Президента Российской Федерации. Режим доступа: text/news/2006/02/l 02204.
2 Под правовым институтом понимается совокупность правовых норм,
регулирующих определенный круг взаимосвязанных общественных
отношений, которые образуют в рамках предмета права самостоятельную,
обособленную группу.
3 Конституция Российской Федерации. - М.: Известия, 1993. Ст.103 п. «д»:
«К ведению Государственной Думы относится назначение на должность и
освобождение от должности Уполномоченного по правам человека,
действующего в соответствии с федеральным конституционным законом».
имеющихся проблем и противоречий и изменить к лучшему ситуацию с правами человека. Появление государственного защитника прав человека вызвало большой интерес у населения, обеспокоенного не только нарушениями прав и свобод личности, но и широко распространившимся бюрократизмом в деятельности должностных лиц, их пренебрежительным и неуважительным отношением к людям, что подтверждается статистикой поступающих обращений граждан к Уполномоченному по правам человека в РФ. Только за 2006 г. им было рассмотрено 32477 жалоб и заявлений граждан. Из них: на нарушение политических прав и административных процедур - 1819, на нарушение гражданских прав - 3779, на нарушение жилищных прав - 5458, на нарушение прав детей - 826, на нарушение трудовых прав - 1807, на нарушение прав в уголовном, уголовно-исполнительном судопроизводстве - 12359, на нарушение социального обеспечения - 2649, на нарушение в сфере миграционной политики и межнациональных отношений - 1061, на нарушение прав военнослужащих и членов их семей - 1844 и т.д.1
С другой стороны, приведенная статистика свидетельствует о том, что только законодательным закреплением данного института искоренить нарушения прав человека в российском обществе не представляется возможным.
Наделяя Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации широкими функциями по обеспечению прав граждан, законодатель во многих случаях не сформировал механизм реализации его полномочий по защите прав человека. Так, Уполномоченный по правам человека в РФ обладает рядом прав при проведении проверки по жалобе и по результатам ее рассмотрения. Однако соответствующие обязанности государственных органов, которые должны обеспечить ему возможность реализации этих прав, закрепленных в Федеральном конституционном законе
1 Информация получена в отделе мониторинга и анализа соблюдения прав человека аппарата Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.
«Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», не
предусмотрены. "
Тем не менее, осуществляя свою деятельность по защите прав человека, Уполномоченный по правам человека в РФ не может действовать обособленно от других государственных органов. Для наиболее эффективной реализации своих полномочий по восстановлению нарушенных пряв граждан ему необходимо исполнять возложенные на него функции совместно с государственными, общественными и иными структурами, что в управленческой науке определяется как взаимодействие. Но поскольку именно этот аспект деятельности Уполномоченного по правам человека в РФ является наименее урегулированным, необходимо разрешение проблемных вопросов и противоречий, возникающих при взаимодействии Уполномоченного по правам человека в РФ и органов государственной власти. В связи с тем, что большой объем полномочий по реализации прав человека принадлежит органам исполнительной власти, актуальным является исследование теоретических и правовых основ взаимодействия именно с этими государственными органами, а также анализ их совместной практической деятельности, чему и посвящена данная работа.
Степень разработанности темы исследования. Большое значение для настоящего диссертационного исследования имеют работы, посвященные изучению прав и свобод человека, проблемам их реализации. Среди них следует выделить труды: Д.А. Авдеева, B.C. Афанасьева, М.В. Баглая, Л.Ш. Берекашвили, А.Д. Бойкова, Л.Д. Воеводина, СИ. Глушковой, А.В. Губанова, Е.В. Киричека, О.Е. Кутафина, Ю.И. Лейбо, Е.А. Лукашевой, А.В. Малько, А.А. Пионтовского, И.Ф. Покровского, Ф.М. Рудинского, Ю.С. Решетова, И.В. Ростовщикова, В.М. Савицкого, А.В. Стремоухова, К.Б. Толкачева, А.Г. Хабибулина, В.Е. Чиркина и других.
Вопросы защиты прав граждан в сфере исполнительной власти исследовались российскими учеными: А.Б. Агаповым, Е.С. Бакалдиной, Л.В. Гааг, Н.А. Игнатюк, И.М. Лазаревым, В.М. Семеновым, Н.Ю. Хаманевой,
В.В. Щебляковым, а также учеными западных стран, такими как А. Ангелов, Л.Бар, Е. Баяки, В. Баяки, Е. Борковский, Г. Брэбан, С. Говедаров, В.Давидович, И. Лазаров, М. Лессаж, Ф. Люшер, К. Марек, С. Попович и другими.
Различные аспекты деятельности ОВД по обеспечению прав человека и гражданина исследованы в трудах П.В. Анисимова. R.M, Артемова, Л.Ш. Берекашвили, В.Н. Бутылина, А.Н. Гайнетдинова, А.Г. Головко, И.В. Гончарова, М.П. Киреева, A.M. Кононова, В.В. Лазарева, А.А. Магомедова, А.Я. Малыгина, Е.Н. Мирошникова, В.А. Михайлова, А.С. Мордовца, Р.С. Мулукаева, Е.А. Пушкарева, И.В. Ростовщикова, СВ. Рыбак, A.M. Смирного, Т.В. Стукаловой, В.М. Шамарова и других.
В конце XX в. правовой институт омбудсмена1 был мало известен ученым нашей страны и изучался главным образом узким кругом специалистов в области зарубежного права. Первые научные статьи об институте омбудсмена в зарубежных странах появились в начале 70-х гг. прошлого столетия и принадлежали А.С. Автономову, Э.М. Аметистову, И.А. Мелик-Дадаевой, Г.А. Мурашину, В.А. Туманову, Ю.С. Шемшученко. Исследованию института омбудсмена посвящены работы ряда зарубежных авторов: Альваро Хиль-Роблеса, Евы Лентовски, СВ. Андерсона, Д. Роуат, которые представляют большой практический интерес для становления института Уполномоченного по правам человека в России и его научного осмысления.
В 90-е г. XX столетия исследование института омбудсмена в национальных правовых системах российскими учеными-правоведами
1 Данный термин происходит от слова «umbud» (в средневековом шведском языке это означало силу или авторитет) и имеет, очевидно, исландские корни, а шведское слово «umbud» понимается как переводчик или представитель других лиц. В теоретическом плане понятие «омбудсмен» является собирательным, представляет собой родовое понятие, образ специальной службы, не похожей на другие государственные и общественные структуры, независимо от официально принятого его наименования.
получило более широкое распространение. Изучению становления, развития и деятельности института Уполномоченного по правам человека в России и за рубежом посвящены работы следующих авторов: В.В. Бойцовой, Л.В. Бойцовой, И.С. Власова, О.В. Воробьева, Н.М. Касаткиной, В.А. Кикотя, Н.С. Колесовой, И.А. Ледях, Е.А. Лукашевой, В.А. Маклакова, М.А. Никифоровой, А.Н. Соколова, Б.А. Страшуна, А.Н. Сунгурова, Н,Ю. Трещетенковой, К.Б. Трумпеля, Н.Ю. Хаманевой и других.
В работах названных авторов был проведен научный анализ правового статуса, компетенции, организации работы, основных направлений деятельности и перспектив развития нового для России правового института Уполномоченного по правам человека.
В последние годы данной проблематике уделяли пристальное внимание такие ученые, как: К.М. Амосов, А.А. Бегаева, С.А. Борсученко, Н.Ю. Заворотнюк, В.И. Засыпалова, Л.И. Захарова, С.А. Князькин, Н.В. Корнеева, Н.В. Кузьминых, Л.К. Лазарь, А.Г. Майоров, Е.Г. Маркелова, С.Н. Матвеев, А.Ю. Семенова, А.А. Удальцов, З.М. Шабанова, О.А. Шеенков и другие.
Труды одних ученых были посвящены комплексному исследованию проблем формирования и деятельности института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, другие - ставили целью своих исследований изучение проблем формирования уполномоченных по правам человека в субъектах РФ, создания института специализированных уполномоченных по правам человека. Некоторые ученые проводили сравнительно-правовые исследования зарубежных и российского омбудсменов, а также рассматривали деятельность данного института в международном механизме защиты прав и свобод.
Однако, несмотря на значительное количество научных трудов и существенный вклад их авторов в развитие науки, вопросы взаимодействия Уполномоченного по правам человека в РФ и органов исполнительной
власти практически не исследовались. Частично данные вопросы поднимались в работах О.А. Шеенкова, А.А. Удальцова, А.Ю Семеновой.
Нет сомнений в том, что данные работы сыграли определенную роль в разработке теоретических и правовых аспектов взаимодействия Уполномоченного по правам человека в РФ с органами исполнительной власти, причем в большей степени это относилось к правоохранительным органам. Однако в проведенных исследованиях не ставилась цель выявления и разрешения проблемных вопросов правового регулирования взаимодействия Уполномоченного по правам человека в РФ с органами исполнительной власти, развития теории и анализа практики их совместной деятельности в целом.
Кроме того, указанными авторами комплексно не исследовались вопросы сотрудничества Уполномоченного по правам человека в РФ с органами внутренних дел по совершенствованию законодательства, регламентирующего деятельность последних по обеспечению основных прав и свобод человека, по правовому просвещению сотрудников ОВД в сфере соблюдения и защиты прав и свобод граждан и другие аспекты их сотрудничества, что и определило тему исследования.
Объектом исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в процессе взаимодействия между Уполномоченным по правам человека в РФ и органами исполнительной власти, в том числе органами внутренних дел при осуществлении деятельности по защите и охране прав человека и гражданина.
Предметом исследования являются теоретические, правовые, организационные основы взаимодействия Уполномоченного по правам человека в РФ с федеральными и региональными органами исполнительной власти по защите и охране основных прав и свобод человека и гражданина Российской Федерации.
Цель и задачи исследования. Цель настоящего диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основе анализа современной правовой
науки, действующего законодательства, регламентирующего деятельность Уполномоченного по правам человека в РФ, органов исполнительной власти, и практической деятельности соответствующих государственных органов, осуществить комплексное исследование конституционно-правовых основ их взаимодействия по обеспечению прав и свобод человека и определить пути совершенствования взаимодействия между ними.
Реализация данной цели исследования непосредственно связана с решением следующих задач:
проведение сравнительно-правового анализа формирования основных моделей института омбудсмена за рубежом и определение их влияния на становление института Уполномоченного по правам человека в РФ;
исследование особенностей возникновения института Уполномоченного по правам человека в РФ, его развитие на федеральном и региональном уровнях, выявление основных противоречий и проблемных вопросов его современного функционирования;
определение места и роли Уполномоченного по правам человека в РФ по обеспечению конституционных прав и свобод человека и гражданина в деятельности федеральных органов исполнительной власти и исполнительно-распорядительных органов субъектов Российской Федерации;
разработка рекомендаций и предложений по совершенствованию совместной практической деятельности Уполномоченного по правам человека в РФ, уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации и органов исполнительной власти на федеральном и региональном уровнях;
-уточнение роли и места ОВД при осуществлении их служебной деятельности по обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина в системе государственных институтов Российской Федерации на современном этапе развития;
разработка рекомендаций и предложений по совершенствованию взаимодействия Уполномоченного по правам человека в РФ и органов внутренних дел при осуществлении деятельности по обеспечению прав и свобод человека и гражданина;
разработка рекомендаций по совершенствованию действующего законодательства, регулирующего обеспечение прав и свобод человек-я и гражданина Российской Федерации, и их применение в деятельности как уполномоченных по правам человека на федеральном и региональном уровнях, так и органов исполнительной власти на современном этапе демократического развития России.
Методологическая база и методы исследования. Методологию исследования составил комплекс общенаучных и специальных методологических принципов познания социально-правовых явлений, которые применяются с помощью таких методов как диалектический, сравнительно-правовой, историко-правовой, системный, социологический, лингвистический, логический и др.
Комплексный характер исследования предполагает и формально-юридический анализ широкого круга нормативных правовых актов как российских, так и международных, определяющих правовые основы функционирования института омбудсмена за рубежом и в России, обусловливающих взаимоотношения между Уполномоченным по правам человека в РФ и органами исполнительной власти, в том числе органами внутренних дел по защите и охране основных прав и свобод человека и гражданина.
Работа основана на достижениях конституционного права, общей теории государства и права, философии, истории, социологии, а также административного, уголовного и иных отраслей права. Автор использовал выводы, содержащиеся в трудах видных теоретиков западных и российских школ. Изучен значительный объем общетеоретической и специальной литературы, связанной с объектом и предметом исследования.
Научная новизна исследования. В диссертации впервые комплексно проанализированы теоретические и практические аспекты взаимодействия Уполномоченного по правам человека в РФ и уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации с органами исполнительной власти.
В настоящее время в науке российского конституционного права еще не сложилась целостная система совместной деятельности Уполномоченного по правам человека в РФ и уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации с органами исполнительной власти, не сформированы единые правовые основы сотрудничества. Это приводит к снижению эффективности деятельности по обеспечению прав и свобод человека и гражданина как Уполномоченного по правам человека в РФ и уполномоченных по правам человека в субъектах Федерации, так и органов исполнительной власти.
В этой связи научная новизна исследования заключается:
в определении теоретических основ взаимодействия Уполномоченного по правам человека в РФ с органами исполнительной власти по защите прав и свобод человека и гражданина;
- в анализе накопленного опыта осуществления совместной
деятельности Уполномоченным по правам человека в РФ и органами
исполнительной власти по защите прав граждан как на федеральном, так и на
региональном уровнях;
в исследовании конституционно-правовых основ взаимодействия Уполномоченного по правам человека в РФ с органами исполнительной власти по обеспечению прав и интересов личности;
в определении наиболее актуальных конституционно-правовых проблем в сфере взаимодействия Уполномоченного по правам человека в РФ с органами исполнительной власти по защите и охране прав и свобод человека;
в формулировании обоснованных предложений по совершенствованию конституционно-правовых основ взаимодействия уполномоченных по правам человека на федеральном и региональном уровнях с органами исполнительной власти в следующих направлениях: а) восстановление нарушенных прав граждан, в том числе и сотрудников опганов внутпенних лел: б) оазвитие законодательства Российской
А 'А ' ' ' А ' '
Федерации о правах человека и гражданина; в) правовое просвещение по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты; г) развитие международного сотрудничества в области прав человека. Положения, выносимые на защиту:
Институт Уполномоченного по правам человека в РФ является частью существующей в России системы защиты прав и интересов личности. Важнейшая характерная черта деятельности Уполномоченного по правам человека в РФ по обеспечению прав человека - отсутствие у него императивных полномочий. Тем не менее, совокупность его прав и обязанностей, закрепленных в Федеральном конституционном законе «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» позволяет Уполномоченному по правам человека в РФ воздействовать на решения исполнительно-распорядительных органов государственной власти и эффективно защищать права и свободы граждан.
Права и свободы человека и гражданина, закрепленные в Конституции Российской Федерации, не могут быть в полной мере защищены созданной и функционирующей в настоящее время структурой государственных органов, в том числе органов исполнительной власти. Защита прав и свобод человека и гражданина должна осуществляться наиболее эффективными способами и методами, в том числе на основе тесного взаимодействия институтов Уполномоченного по правам человека и органов исполнительной власти, что требует совершенствования и развития конституционно-правовых основ их взаимодействия.
3. Совершенствование взаимодействия института Уполномоченного по
правам человека и органов исполнительной власти должно проходить как на
федеральном, так и на региональном уровнях. При этом Уполномоченный по
правам человека в РФ должен взять на себя не только ответственность за
обеспечение взаимодействия с федеральными органами исполнительной
власти, но и исполнять координирующие функции при пповепении панной
работы в субъектах Российской Федерации.
Необходимо развивать единую систему государственной защиты прав человека, повышать ее эффективность в условиях федеративного государственного устройства Российской Федерации посредством законодательного закрепления обязанности введения института Уполномоченного по правам человека в федеральных округах и в субъектах РФ, с тем, чтобы они действовали на основании единства форм и методов выявления и пресечения нарушений прав человека, контроля за их соблюдением. При этом формирование данного правозащитного органа в федеральных округах и субъектах Российской Федерации может быть отнесено к компетенции региональных органов государственной власти.
Совершенствование защиты различных категорий российских граждан объективно предполагает создание специализированных уполномоченных по правам человека в различных сферах жизнедеятельности общества и государства (Уполномоченный по правам ребенка, Уполномоченный по правам военнослужащих, Уполномоченный по правам сотрудников правоохранительных органов и др.). Создание специализированных уполномоченных по правам человека позволит не только гарантировать реальную защиту граждан, права которых нарушаются, но и права должностных лиц соответствующих органов исполнительной власти, в том числе органов внутренних дел, которые, участвуя в обеспечении праЕ и свобод человека и гражданина, сами часто остаются незащищенными.
Современная правовая база, регулирующая взаимодействие Уполномоченного по правам человека в РФ и органов исполнительной
власти, должна быть основана не на временных соглашениях и меморандумах, а на федеральном и региональном законодательстве, что предполагает внесение изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», и в иные федеральные законы РФ («О милиции», «О прокуратуре». «О внутренних войсках МВД России» и т.д.).
Данные изменения и дополнения должны закреплять конкретные формы, методы и порядок осуществления совместных действий Уполномоченного по правам человека в РФ с органами исполнительной власти, органами внутренних дел и другими правоохранительными органами и должностными лицами указанных органов для обеспечения эффективного и оперативного взаимодействия между ними.
6. Необходимость большей защищенности граждан в условиях введения чрезвычайных правовых режимов (режим чрезвычайного положения, режим контртеррористической операции) и режима военного положения предполагает внесение соответствующих изменений в действующие федеральные конституционные законы для обеспечения беспрепятственной деятельности Уполномоченного по правам человека в РФ в условиях данных режимов с тем, чтобы Уполномоченный по правам человека в РФ не оказывался в прямой зависимости от амбиций тех или иных высокопоставленных должностных лиц и рядовых чиновников.
Внесение подобных изменений, по мнению диссертанта, позволит эффективно взаимодействовать Уполномоченному по правам человека в РФ с органами исполнительной власти, обеспечивающими чрезвычайные правовые режимы, в целях защиты прав и свобод человека.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования состоит в обобщении практики совместной деятельности Уполномоченного по правам человека в РФ с органами исполнительной власти, в содержащихся в нем выводах и рекомендациях, направленных на дальнейшее совершенствование основных направлений их взаимодействия,
что, в конечном итоге, позволит повысить эффективность деятельности Уполномоченного по правам человека в РФ, уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации и органов исполнительной власти на федеральном и региональном уровнях по соблюдению, защите и охране прав и свобод человека и гражданина.
Результаты проведенного диссертационного исследования могут быть использованы:
в нормотворческой деятельности по совершенствованию действующего законодательства Российской Федерации, и в частности законодательства, регулирующего деятельность Уполномоченного по правам человека в РФ, уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации, органов исполнительной власти, в том числе органов внутренних дел по обеспечению прав и свобод человека и гражданина;
- при подготовке рекомендаций по организации деятельности
Уполномоченного по правам человека в РФ, уполномоченных по правам
человека в субъектах Российской Федерации, органов исполнительной
власти, в том числе органов внутренних дел, обеспечивающих в рамках
своих полномочий права и свободы человека и гражданина в Российской
Федерации;
- в учебном процессе в образовательных учреждениях юридического
профиля при изучении соответствующих тем конституционного права РФ,
конституционного права зарубежных стран, курса по правам человека, курса
по обеспечению прав человека в деятельности органов внутренних дел.
Обоснованность и достоверность полученных результатов. Результаты настоящего исследования основываются на анализе и обобщении различных научных и нормативных источников (отечественных и зарубежных); изучении отечественного и зарубежного опыта (как исторического, так и современного) практической деятельности института омбудсмена (в рамках скандинавской, англо-американской, континентально-европейской моделей данного института); на материалах и документах
государственных, правоохранительных органов (анализ обращений, поступающих в МВД России), правозащитных организаций, международно-правовых актах, статистических данных, полученных из докладов о деятельности уполномоченных по правам человека на федеральном и региональном уровнях, относящихся к вопросам обеспечения основных прав и свобод человека и гражданина.
Апробация и внедрение результатов исследования осуществлялись по следующим направлениям:
- основные положения и выводы диссертации изложены в
опубликованных научных статьях в журналах правовой тематики:
«Юридические науки», «Право: теория и практика», включая публикацию в
правовом журнале, рекомендованном ВАК: «Вестник Московского
Университета МВД России»;
- результаты исследования, выводы, предложения и рекомендации
докладывались автором на межвузовском научно-практическом семинаре:
«Проблемы совершенствования российского законодательства по
обеспечению безопасности государства» (Москва, 2006);
- положения и выводы диссертации использованы в учебном процессе:
при проведении учебных занятий по дисциплинам «Конституционное право
Российской Федерации», «Конституционное право зарубежных стран»,
«Обеспечение основных прав и свобод человека и гражданина в
деятельности органов внутренних дел» для слушателей Академии
управления МВД России.
Основные положения диссертации отражены в трех научных статьях, общим объемом 1,4 п.л.
Внедрение результатов исследования подтверждается
соответствующими официальными актами.
Структура и объем диссертации определены целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Анализ мировой практики становления и развития института омбуд смена
Государство, в зависимости от убеждений управляющих чиновников, могло бы стать порождением неизбежного зла (согласно учению английского философа Томаса Гоббса)1, либо инструментом, который позволит человеку в качестве «zoon politikon» (существа социального) развиваться в полной мере (Аристотель) . Но в любом случае институт государства существует ради каждого отдельного человека, а не наоборот. Права каждого должны быть защищены перед государственной властью независимо от того, обусловлена ли эта власть волей народа или была установлена без его согласия.
Права и свободы отдельных людей являются одновременно и разумным оправданием государственной власти, и пределом для ее осуществления. И в этом случае действует незыблемый принцип баланса прав, когда права государства заканчиваются там, где начинаются права гражданина. Соблюсти его позволяют предоставленные человеку и гражданину возможности прибегать к судебной и иной защите в случае неправомерных действий органов государства. Государственная власть, если она действует беспредельно и бесконтрольно, может попрать свободу, защищать которую она призвана. Действия государственных органов в отношении граждан должны отвечать закону, так как ограничение свобод возможно только в предусмотренных законом случаях. Гарантию этого может дать лишь право каждого проверить правомерность действий государственных органов посредством надлежащего разбирательства беспристрастной инстанцией. В правовом государстве органы власти и управления, посягающие на свободу отдельных лиц, в своих действиях ограничены законом.
Охрана свобод без правового государства в той же мере немыслима, в какой и правовое государство немыслимо без свободы каждого1. Данное положение принято в правовых демократических странах как аксиома. Принята она с 1991 года и в России, которая с подписанием Декларации прав и свобод человека и гражданина , встала на путь формирования правового государства, что положило начало новому этапу в развитии российского общества. Кроме того, в Конституции Российской Федерации права и свободы граждан провозглашены «высшей ценностью», что предъявляет особые требования к деятельности всех государственных органов власти и должностных лиц. В ст.18 Конституции Российской Федерации говорится, что права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими и определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти.
Тем не менее, одного лишь факта закрепления прав и свобод в Конституции Российской Федерации недостаточно для построения правового государства, главными элементами которого являются свобода человека, наиболее полное обеспечение его прав, а также ограничение правом государственной власти. Важнейшей задачей является внедрение в правоприменительную практику принципа непосредственного (прямого) действия конституционных норм о правах и свободах граждан2. Это означает возможность для граждан фактически осуществлять признанные конституцией права и свободы, вне зависимости от того, «существуют уже или нет законодательные акты, призванные при необходимости их конкретизировать, определять правила, механизмы и процедуры для их наиболее эффективного осуществления»3.
Новый этап в развитии российской государственности связан1 с признанием общегуманистических ценностей, в том числе идеи уважения прав человека, его правовой защищенности, автономии личности, существования сферы, свободной от вмешательства государства, от произвола должностных лиц. Это диктует необходимость нового подхода к проблемам прав человека и свободы в демократически устроенном обществе .
Права человека - необходимое условие обеспечения его свободы, достоинства, нормальных условий жизнедеятельности - не имеют психологической и нравственной опоры в общественном сознании граждан нашей страны.
Становление и развитие института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации
В России некоторый опыт защиты прав человека государством имел место в 20-30-е гг. XX века, когда в СССР были созданы специальные административные органы, занимавшиеся рассмотрением и расследованием жалоб на бюрократизм и волокиту в государственных и общественных организациях (Бюро жалоб в системе Госконтроля, Объединенное бюро жалоб)1. Что же касается института омбудсмена в его классическом понимании, то в СССР он считался буржуазным и малоэффективным. Аппарат омбудсмена рассматривался лишь как внешне независимое учреждение в буржуазных государствах, «ничтожная эффективность которого предопределена законом»
Одновременно с тем Советский Союз заявлял о том, что советский прокурор с его полномочиями получать жалобы на действия чиновников, успешнее выступает в роли независимого защитника прав личности. Иностранные исследователи также обращали внимание на сходство полномочий советского Генерального прокурора и омбудсмена4, указывали на историческое родство между институтом советской прокуратуры и существовавшей в Швеции и Финляндии должностью канцлера юстиции, из которой позднее развился институт омбудсмена5. Однако советский прокурор, контролировавший соблюдение законности и прав граждан, должен был также защищать интересы государства и выступать как государственный обвинитель. «Неудивительно, что эти две роли оказались несовместимыми, и постепенно на первый план вышли государственные интересы»
С приходом к власти М.С. Горбачева в апреле 1985 г. наметилось изменение отношения государства к защите основных прав и свобод человека и гляжляниня В 1987 г. в рамках советского Комитета за Европейскую безопасность и сотрудничество, была создана Комиссия по гуманитарному сотрудничеству и правам человека под руководством Ф.М. Бурлацкого. В Комиссию вошли многие выдающиеся деятели, ученые, представители различных религиозных конфессий, руководители средств массовой информации. Комиссия рассматривала самые острые жалобы граждан, готовила и участвовала в проведении многих правозащитных конференций, встреч, семинаров. Изучение деятельности Комиссии дает возможность сделать вывод, что ее работа была первым шагом на пути к созданию правозащитных институтов в России2.
В девяностые годы прошлого столетия Россия начала движение по нелегкому пути реформ. Происходящие в Российской Федерации перемены, приобщение к мировому сообществу, развитие демократии и превалирование права привело Россию к пониманию необходимости обеспечения гарантий прав человека и гражданина, поскольку степень развитости таких гарантий определяется уровнем развития права в соответствующем обществе и правосознанием должностных лиц. Существовавшие средства, направленные на охрану прав граждан, уже не могли достаточно эффективно работать в новых условиях, так как их деятельность не была акцентирована исключительно на защите прав человека и гражданина. В этой связи возникла необходимость не только совершенствования уже имеющихся методов, но и создания HORKTX инструментов, гарантирующих и охраняющих права личности2.
Одним из первых, кто предложил использовать в России ценный зарубежный опыт, накопленный в сфере функционирования института омбудсмена, был Э.М. Аметистов3. На первом этапе, по его мнению, следовало создать постоянную комиссию Верховного Совета СССР по защите прав и свобод человека на основе паритетного представительства обеих палат. Задачи, полномочия и методы деятельности данной комиссии могли бы сочетать в себе опыт омбудсменов и аналогичных структур, существовавших в зарубежных парламентах. Второй этап введения в действие парламентского механизма защиты прав и свобод человека предполагал разработку комиссией и представление Верховному Совету СССР «проекта создания института, аналогичного Омбудсману, ... главной задачей которого было бы рассмотрение индивидуальных случаев нарушений прав и свобод»4. Однако, с развалом СССР данные предложения потеряли свою актуальность. В то же время рекомендации Э.М. Аметистова и других ученых5 подготовили почву для дальнейших преобразований в области прав человека, но уже в новой России.
Общая характеристика и пути совершенствования конституционно-правовых основ взаимодействия Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти в обеспечении конституционных прав и свобод человека и гражданина
Государство осуществляет свою деятельность через органы государственной власти, которые, каждый в своей области и своими специфическими методами, выражают организаторскую роль государства в обществе. Создание определенной системы органов государственной власти предопределяет то, что они действуют не обособленно друг от друга, а в процессе взаимодействия обеспечивают эффективность отправления функций государства, в том числе защиту прав человека. Выполняя в целом, безусловно, полезную и необходимую функцию, исполнительная власть почти во всех странах и на всех уровнях обнаруживает в себе тенденцию к «разбуханию» государственного аппарата, коррупции, чиновничьему произволу. Обилие разного рода министерств и ведомств объективно требует высокой координации их деятельности. Постоянной и повсеместной проблемой является установление деловых бесконфликтных взаимоотношений между исполнительной властью и другими органами государства
Для нашего исследования представляет интерес рассмотрение конституционно-правовых основ взаимодействия Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и органов исполнительной власти, так как и те и другие государственные органы призваны обеспечивать права и свободы человека и гражданина, создавать организационные и материальные условия для осуществления гражданами своих прав и свобод.
Как известно, исполнительная власть включает в себя основную массу государственных органов и наибольшее число государственных служащих, которые обладают широкими полномочиями. Исполнение законов, являющееся по концепции правового государства главной функцией исполнительной власти, объективно требует осуществления большой распорядительной деятельности, которая неизбежно затрагивает права и интересы граждан - и защищает их и нарушает.
Органы исполнительной власти играют большую роль в реализации статуса гражданина, а также в защите его прав и свобод. В пределах предоставленной им компетенции они организуют исполнение норм Конституции Российской Федерации и законов, имеющих отношение к административно-правовому положению личности, издают соответствующие правовые акты, влияющие на содержание статуса гражданина, оказывают содействие в реализации конкретных субъективных прав граждан и осуществляют их охрану.
В соответствии со ст.ПО Конституции Российской Федерации исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации, которое состоит из Председателя Правительства Российской Федерации, заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров. В пределах своей компетенции, установленной Конституцией Российской Федерации и законами, Правительство Российской Федерации самостоятельно решает вопросы и несет полную ответственность за свои действия. Правительство Российской Федерации издает свои правовые акты, самостоятельно строит свои взаимоотношения с другими органами власти.
Президент Российской Федерации является главой государства и не входит ни в одну из трех ветвей власти, однако имеет ряд конституционных полномочий в сфере исполнительной власти. Анализ полномочий Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации дает все основания считать главой исполнительной власти Российской Федерации именно Президента Российской Федерации, а не Председателя Правительства или Правительство Российской Федерации в целом, так как указания Президента обязательны для Правительства, при этом в Указах Президента весьма часто встречаются положения, означающие прямое вмешательство в организацию и деятельность Правительства Российской Федерации. Такое соотношение между властью Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации вовсе не означает, что Правительство Российской Федерации обезличено.
Как высший орган федеральной исполнительной власти, Правительство обладает очень широким кругом полномочий.
Правительство в пределах своей компетенции организует реализацию внутренней и внешней политики государства; осуществляет регулирование в социально-экономической сфере; обеспечивает единство системы исполнительной власти в стране, направляет и контролирует деятельность ее органов; формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их выполнение; реализует предоставленное ему право законодательной инициативы .
Конституционно-правовые основы взаимодействия Уполномоченных по правам человека федерального и регионального уровней с органами исполнительной власти в обеспечении конституционных прав и свобод человека и гражданина
Российская Федерация возникла в c.wnv определенных исторических причин. В настоящее время федерализм выступает как единственно возможная форма государственно-территориального устройства столь обширного государства. Конституция России 1993 года продолжила процесс совершенствования федеративных отношений, закрепила равенство всех субъектов Федерации, провела более четкое разделение предметов ведения и полномочий федеральной власти и органов государственной власти субъектов Федерации.
На основании данного принципа Федеральным конституционным законом «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» предусмотрена возможность субъектов Федерации учреждать должность Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации1.
Учреждение института Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации, как показало исследование, не только желательно, но и необходимо для современного развития государственных институтов субъектов Российской Федерации. Данную точку зрению подтверждают и сами руководители субъектов Российской Федерации. Так, в одном из выступлений губернатор Московской области Б.В. Громов подчеркивает: «Мы хотим, чтобы чиновник не присваивал себе права по своему произвольному . усмотрению вершить судьбы людей. Только тогда можно будет говорить о восстановлении доверия общества к власти»
Необходимо отметить, что с момента создания института Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации в их деятельности имелись определенные трудности, которые связаны с субъективными факторами. Становится понятным повышенный интерес научной общественности к данной проблематике. Эти вопросы исследовались в работах П.П. Баранова2, В.И. Засыпаловой3, А.Ю. Сунгурова4, Е.Г. Маркеловой5, С.Н. Матвеева6, что позволило развить правовые основы данного института. Однако за прошедшее время часть проблемных вопросов потребовала корректировки, как в организационном, так и в правовом плане.
Совершенно справедливо в свое время отмечал А.Ю. Сунгуров, что «особая потребность в институте регионального Уполномоченного по правам человека возникает тогда, когда существующие государственные структуры в субъектах Российской Федерации перестают удовлетворять решению всех контрольных задач и возникает необходимость дополнительной защиты прав граждан от административного произвола» , что сохраняет свою актуальность в настоящее время.
Нужно отметить, что процесс становления института Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации развивается в регионах медленно. В настоящее время должность
Употтномоченного по ппязям чепгтекя R гл/бъекте Российской Феяепяттии учреждена в тридцати двух субъектах Федерации. К основным причинам, повлиявшим на это, можно отнести: отсутствие императивного закрепления введения должности Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации на уровне федерального закона и, как следствие, отсутствие регионального законодательства по этому вопросу; функционирование Комиссий по правам человека в субъектах Российской Федерации; нежелание (противодействие) создания института Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации органами власти части регионов России.
Как уже было отмечено выше, Федеральный конституционный закон не обязывает субъекты Российской Федерации учреждать должность Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации, он лишь закрепляет возможность учреждения такой должности в соответствии с конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации. Проведенный анализ законодательства показывает, что институт Уполномоченного по правам человека в субъектах Федерации предусмотрен не был. В этой связи нельзя не согласиться с мнением ряда ученых, которые предлагают решить вопрос законодательного закрепления этого института в регионах и вместе с тем внести изменения и дополнения в основные законы субъектов Российской Федерации
Гарантированное ст. 19 Конституции Российской Федерации равенство прав и свобод человека и гражданина, относится в полной мере и к праву на их защиту всеми предусмотренными законом способами. Институт Уполномоченного по правам человека является одним из механизмов защиты прав и свобод человека и гражданина. И в этой связи отсутствие этой должности во всех субъектах Российской Федерации ставит жителей одних субъектов Федерации в неравное положение с жителями других, в которых данная должность учреждена2.
Как известно, 5 апреля 2002 г. по инициативе Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в Государственную Думу был внесен Проект федерального конституционного закона «О внесении изменения в ст. 5 Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации». В нем предлагалось закрепить обязательное учреждение должности Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации. В пояснительной записке к законопроекту указывалось, что отсутствие в Законе императивной нормы об учреждении указанной должности, сдерживает процесс формирования системы уполномоченных по правам человека в нашей стране, призванных обеспечить единообразную защиту прав и свобод человека и гражданина в условиях федеративного государственного устройства.
