Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I Общая характеристика реализации прав и свобод человека и гражданина в условиях проведения контртеррористической операции
1. Правовой режим контртеррористической операции в системе особых правовых режимов: понятие и особенности правового регулирования 14
2. Особенности правового статуса граждан в условиях правового режима контртеррористической операции 35
3. Конституционно-правовые гарантии обеспечения прав и свобод человека и гражданина в условиях правового режима контртеррористической операции 67
ГЛАВА II Правовые и организационные основы деятельности органов внутренних дел по обеспечению прав и свобод человека и гражданина в условиях проведения контртеррористической операции
1. Правовые основы деятельности органов внутренних дел по обеспечению прав и свобод человека и гражданина в условиях правового режима контртеррористической операции 89
2. Организационные основы деятельности органов внутренних дел по обеспечению прав и свобод человека и гражданина в условиях проведения контртеррористической операции 118
3. Направления совершенствования организационно-правовых основ деятельности органов внутренних дел по защите прав и свобод человека и гражданина при осуществлении правового режима контртеррористческой операции 140
Заключение 154
Список использованной литературы 159
Приложения 178
- Правовой режим контртеррористической операции в системе особых правовых режимов: понятие и особенности правового регулирования
- Конституционно-правовые гарантии обеспечения прав и свобод человека и гражданина в условиях правового режима контртеррористической операции
- Правовые основы деятельности органов внутренних дел по обеспечению прав и свобод человека и гражданина в условиях правового режима контртеррористической операции
- Направления совершенствования организационно-правовых основ деятельности органов внутренних дел по защите прав и свобод человека и гражданина при осуществлении правового режима контртеррористческой операции
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Важным фактором формирования в России правового государства стало конституционное закрепление прав и свобод человека и гражданина в качестве высшей ценности. Впервые в статье 2 Конституции Российской Федерации от 12 декабря 1993 года (далее – Конституция РФ) с учетом требований международно-правовых актов закреплена норма, согласно которой государство обязано признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека. Президент Российской Федерации (далее – Президент РФ) Д. Медведев в своем Послании к Федеральному Собранию Российской Федерации 5 ноября 2008 года отметил, что «Конституция предопределила путь обновления России как государства свободной нации. Как общества, для которого высшей ценностью являются права и достоинство каждого человека». Несмотря на это жизнь человека на протяжении тысячелетий подвергалась опасности. Спустя тысячи лет ситуация коренным образом не изменилась. И вновь следует говорить о влиянии различных угроз на права и свободы человека и гражданина, одной из которых является угроза терроризма.
Несмотря на активно принимаемые меры по предупреждению терроризма, эта глобальная проблема не утрачивает своей актуальности. В подтверждение этого следует привести заявление председателя Правительства Российской Федерации (далее – Правительство РФ) В. Путина о том, что «терроризм стал главной угрозой наступившего века». В современных условиях терроризм вышел за рамки национальной проблемы отдельных стран и приобрел международные масштабы. Количество террористических актов в мире год от года увеличивается, несмотря на активно принимаемые меры. Так, в 2006 году количество терактов в мире выросло на 25% по сравнению с 2005 годом. Тогда как, по словам Н. Патрушева, при общем возрастании количества терактов в мире число терактов в России в последние годы сокращается вдвое. Если в 2005 году было совершено 257 террористических актов, то в 2006 – 112, а в 2007 – 48. В 2006 году на территории России было предотвращено более 300 терактов, которые, в первую очередь, планировались на территории Дагестана, Ингушетии, Чечни и Ставропольского края. В 2008 году российским правоохранительным органам удалось предотвратить 97 терактов, 50 из которых планировались в местах массового пребывания людей. Наконец, по заявлению директора Федеральной службы безопасности Российской Федерации (далее – ФСБ РФ) А. Бортникова на заседании Национального антитеррористического комитета (далее – НАК), с начала 2009 года в России предотвращено 35 преступлений террористического характера. Кроме того, в результате проведения контртеррористических и оперативно-боевых мероприятий на территории Северо-Кавказского региона нейтрализовано 67, задержано 233 боевика. Таким образом, отмечая определенные успехи в этой области, «Новая Россия, – по словам Президента РФ Д. Медведева, – доказала свою способность успешно бороться с терроризмом и с внешней агрессией».
Наиболее эффективным правовым средством противодействия терроризму является введение правового режима контртеррористической операции, предусмотренного статьей 11 Федерального закона от 6 марта 2006 года № 35-ФЗ «О противодействии терроризму» (далее – ФЗ «О противодействии терроризму»). Следует отметить, что особое место в механизме обеспечения прав и свобод человека и гражданина в условиях режима контртеррористической операции занимают органы внутренних дел. Это специально уполномоченные государством органы, деятельность которых непосредственно направлена на защиту прав граждан. Но, к сожалению, на практике осуществление органами внутренних дел своих полномочий не всегда сочетается с такими принципами их деятельности как законность, обоснованность и соразмерность, что нередко приводит к нарушению прав граждан именно органами внутренних дел.
В этой связи особый интерес представляет выработка новых концептуальных подходов к решению проблемы обеспечения органами внутренних дел прав и свобод человека и гражданина в условиях проведения контртеррористической операции.
Приведенные обстоятельства обуславливают актуальность и практическую значимость, определяют выбор темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности исследования. Определяя степень разработанности данной темы, следует отметить, что правовой режим контртеррористической операции, особенно в контексте обеспечения прав и свобод человека и гражданина, недостаточно изучен в научной литературе.
В конституционном праве имеются работы, посвященные отдельным аспектам данной проблемы. Так, разносторонние вопросы прав и свобод человека и гражданина нашли свое отражение в работах следующих отечественных ученых: С.А. Авакьяна, М.В. Баглая, М.И. Байтина, В.В. Барбина, Н.С. Бондаря, А.Г. Братко, В.Н. Бутылина, Н.В. Витрука, Л.Д. Воеводина, В.И. Гоймана, В.Д. Горобца, Н.Л. Гранат, В.Т. Кабышева, В.А. Карташкина, В.Я. Кикотя, С.А. Комарова, Ю.В. Кудрявцева, О.Е. Кутафина, В.В. Лазарева, В.В. Лапаевой, Е.А. Лукашевой, В.О. Лучина, Н.И. Матузова, А.С. Мордовца, Л.Я. Морозовой, В.С. Нерсесянца, С.В. Пчелинцева, И.В. Ростовщикова, О.Г. Румянцева, Б.Н. Страшуна, А.В. Стремоухова, Ю.А. Тихомирова, К.Б. Толкачева, Б.Н. Топорнина, Т.Я. Хабриевой, В.Е. Чиркина, Б.С. Эбзеева и др.
Рассмотрению различных аспектов как правовых режимов в целом, так и особых правовых режимов в частности, в том числе и в связи с обеспечением прав и свобод человека и гражданина, посвящены работы отечественных ученых С.С. Алексеева, Д.Н. Бахраха, И.В. Гончарова, В.Н. Григорьева, В.В. Гущина, А.Н. Домрина, В.В. Лозбинева, А.В. Малько, А.В. Мелехина, И.С. Розанова, В.Б. Рушайло, С.В. Тихомирова и других ученых.
Результаты исследований отдельных аспектов противодействия терроризму, в том числе в рамках правового режима контртеррористической операции, представлены в трудах ученых Ю.И. Авдеева, Ю.М. Антоняна, М.И. Дзлиева, О.В. Зубовой, Э.С. Иззатдуста, М.П. Киреева, Е.Г. Ляхова, А.Ф. Майдыкова, Н.В. Патрушева, В.Е. Петрищева, В.В. Устинова, О.М. Хлобустова и др.
Признавая огромный вклад ученых в исследование вопросов, лежащих в основе диссертационной работы, следует отметить, что проблемы обеспечения органами внутренних дел прав и свобод человека и гражданина в условиях проведения контртеррористической операции не были предметом всестороннего научного анализа.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе обеспечения органами внутренних дел прав и свобод человека и гражданина в условиях правового режима контртеррористической операции.
Предметом исследования выступает совокупность нормативно-правовых актов, регулирующих деятельность органов внутренних дел по обеспечению прав и свобод человека и гражданина в условиях проведения контртеррористической операции, и соответствующая практика их реализации.
Цели и задачи диссертационного исследования. Основной целью диссертационного исследования является исследование института контртеррористической операции как правового средства обеспечения прав и свобод человека и гражданина, а также организационно-правовых основ деятельности органов внутренних дел по защите этих прав и свобод и разработка на этой основе научно-практических рекомендаций и предложений по их совершенствованию.
Для достижения указанной цели были поставлены следующие основные задачи:
— раскрытие понятия и сущности правового режима контртеррористической операции в системе особых правовых режимов;
— теоретическо-правовое обоснование правового режима контртеррористической операции как режима, предполагающего установленные законом ограничения прав и свобод человека и гражданина;
— анализ правового регулирования режима контртеррористической операции и выработка предложений по совершенствованию законодательства в этой области;
— анализ конституционно-правовых гарантий обеспечения прав и свобод человека и гражданина в условиях введения режима контртеррористической операции, а также исследование оснований их классификации;
— рассмотрение конституционно-правовых основ деятельности органов внутренних дел в механизме обеспечения прав и свобод граждан в условиях правового режима контртеррористической операции;
— разработка и формулирование конкретных рекомендаций по повышению эффективности правового регулирования деятельности органов внутренних дел по защите прав и свобод человека и гражданина при осуществлении режима контртеррористической операции.
Методологическая основа диссертационного исследования. Методологическую основу диссертации составляют современные методы познания явлений и процессов правовой действительности. В процессе исследования использовались общенаучные (исторический, материалистической диалектики, системный, целевой), частные (формально-юридический, сравнительно-правовой, статистический, социологический) и другие методы исследования. Применение указанных методов обеспечило основу для теоретических выводов относительно обеспечения органами внутренних дел прав и свобод человека и гражданина в условиях правового режима контртеррористической операции.
Эмпирическую базу диссертационного исследования составил анализ правовых и иных источников: Конституция РФ, международно-правовые акты, конституционное и иное федеральное законодательство, указы Президента РФ и постановления Правительства РФ, законодательство субъектов Российской Федерации, акты органов местного самоуправления, ведомственные нормативные правовые акты, практика деятельности органов внутренних дел в указанной сфере, сравнительный анализ законодательства об особых правовых режимах, данные анкетирования сотрудников органов внутренних дел, принимавших участие в проведении контртеррористических операций, а также другой юридический материал.
Научная новизна диссертационного исследования. Представленное диссертационное исследование является первой в отечественной юридической науке работой, в которой на основе исследования правового режима контртеррористической операции как правового средства обеспечения прав и свобод человека и гражданина рассматриваются направления совершенствования организационно-правовых основ деятельности органов внутренних дел по защите прав и свобод граждан в условиях проведения контртеррористической операции.
Автор предпринял попытку доработки категориального аппарата, сформулировав определение правового режима контртеррористической операции. В диссертации определены сущность и особенности правового регулирования контртеррористической операции, а также выявлены особенности правового статуса человека и гражданина в условиях правового режима контртеррористической операции. На основе анализа действующего в Российской Федерации законодательства в области прав человека рассмотрено действие конституционно-правовых гарантий прав и свобод граждан при введении режима контртеррористической операции.
На базе результатов проведенного исследования с учетом зарубежного опыта в диссертации разработаны конкретные предложения по совершенствованию законодательства, регулирующего общественные отношения, складывающиеся в условиях правового режима контртеррористической операции. В диссертационном исследовании также проведен анализ организационно-правового обеспечения деятельности органов внутренних дел по защите прав и свобод граждан в условиях проведения контртеррористической операции. На его основе сформулированы конкретные предложения по совершенствованию нормативно-правового обеспечения деятельности органов внутренних дел, а также организационной структуры органов внутренних дел, направленные на обеспечение прав и свобод человека и гражданина в условиях правового режима контртеррористической операции.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Авторское определение понятия «правовой режим контртеррористической операции», под которым понимается особый правовой режим, вводимый Указом Президента Российской Федерации в пределах территории проведения конкретной контртеррористической операции в целях пресечения и раскрытия террористического акта, минимизации его последствий и защиты жизненно важных интересов личности, общества и государства, предполагающий расширение полномочий органов государственной власти и допускающий в качестве временной меры ограничения правосубъектности физических и юридических лиц.
2. Вывод о необходимости правового закрепления режима контртеррористической операции на конституционном уровне путем принятия Федерального конституционного закона Российской Федерации обосновывается возможностью применения временных ограничений прав и свобод человека и гражданина в условиях проведения контртеррористической операции.
3. Под конституционно-правовыми гарантиями обеспечения прав и свобод человека и гражданина в условиях проведения контртеррористической операции следует понимать правовые условия и средства, закрепленные в Конституции РФ и отраслевом законодательстве, обеспечивающие фактическую реализацию и общую защиту прав и свобод человека и гражданина, в том числе путем расширения полномочий органов государственной власти и дополнительного ограничения отдельных прав и свобод граждан.
4. В целях совершенствования конституционно-правовых гарантий обеспечения прав и свобод человека и гражданина необходимо предусмотреть в Федеральном конституционном законе Российской Федерации «О противодействии терроризму» норму, закрепляющую правовые условия ограничения прав и свобод человека и гражданина следующего содержания: «Для обеспечения безопасности личности, общества и государства в условиях правового режима контртеррористической операции могут быть установлены отдельные ограничения прав и свобод граждан с указанием оснований, целей, конкретных пределов и срока действия вводимых ограничений».
5. В целях повышения эффективности борьбы с терроризмом необходимо создание комплексной, стратегически ориентированной Государственной концепции противодействия терроризму, содержащей предложения по развитию антитеррористической политики, основанные на практическом опыте и обусловленные потребностями личности, общества и государства по обеспечению их безопасности. В данной Государственной концепции противодействия терроризму должны быть определены основные направления развития системы государственных органов (в том числе органов внутренних дел), задействованных в сфере предупреждения, выявления и пресечения террористических угроз.
6. Для обеспечения эффективного взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации, осуществляющих противодействие терроризму, предлагается создание Межведомственного центра по противодействию терроризму при Национальном антитеррористическом комитете Российской Федерации.
7. Учитывая международный опыт, а также специфику борьбы с терроризмом представляется целесообразным создание в рамках Министерства внутренних дел Российской Федерации самостоятельного специализированного подразделения по противодействию терроризму, находящегося в оперативном подчинении Межведомственного центра по противодействию терроризму при Национальном антитеррористическом комитете Российской Федерации.
Теоретическая значимость работы обусловлена тем, что сформулированные в диссертации выводы имеют определенное общетеоретическое значение для науки конституционного права и могут быть использованы для дальнейшей научной разработки проблем обеспечения органами внутренних дел прав и свобод человека и гражданина в условиях проведения контртеррористической операции.
Практическая значимость результатов исследования заключается в том, что материалы диссертации, основные выводы и предложения могут быть использованы:
— при разработке и совершенствовании законодательства, регулирующего общественные отношения в условиях правового режима контртеррористической операции;
— при совершенствовании правовых и организационных основ деятельности органов внутренних дел по обеспечению прав и свобод человека и гражданина в условиях правового режима контртеррористической операции;
— в практической деятельности сотрудников органов внутренних дел, принимающих участие в обеспечении режима контртеррористической операции;
— при преподавании в высших юридических образовательных учреждениях дисциплин «Конституционное право России», «Муниципальное право», «Теория государства и права», «Обеспечение прав человека в деятельности органов внутренних дел», а также при разработке специальных курсов и учебно-методических пособий.
Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация подготовлена и обсуждена на кафедре государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России. В ходе работы над диссертационным исследованием был сделан ряд научных сообщений на заседаниях кафедры.
Основные положения диссертации были изложены в тезисах выступлений на теоретических, научно-практических конференциях и семинарах, в частности «Местное самоуправление: проблемы правового регулирования, совершенствования управления, охраны правопорядка и собственности» в Академии права и управления 21 ноября 2006 года, «Актуальные проблемы правового обеспечения приоритетных национальных проектов» в МГУ им. М.В. Ломоносова 8-9 декабря 2006 года, «Вопросы совершенствования правоохранительной деятельности ОВД» в Московском университете МВД России 20 апреля 2007 года, «Информатизация и информационная безопасность правоохранительных органов» в Академии управления МВД России 20-21 мая 2008 года, «Экстремальные ситуации, конфликты, согласие» в Академии управления МВД России 26 ноября 2008 года, «Права человека и их обеспечение органами внутренних дел» в Академии управления МВД России 11 декабря 2008 года, «Органы внутренних дел и гражданское общество: проблемы взаимодействия в обеспечении безопасности личности, общества и государства» в Академии управления МВД России 21 апреля 2009 года.
Отдельные положения диссертации используются при чтении курсов «Конституционное право России», «Обеспечение прав человека в деятельности органов внутренних дел» в Академии управления МВД России, Омской академии МВД России, а также в практической деятельности ГУВД по Московской области, Западно-Сибирского управления внутренних дел на транспорте и Омского линейного управления внутренних дел на транспорте.
Основные идеи, а также теоретические и практические положения, изложенные автором в настоящем диссертационном исследовании, нашли отражение в 9 научных работах общим объемом 4,8 п. л., в том числе в одной лекции на тему «Ограничение прав и свобод человека и гражданина в условиях правового режима контртеррористической операции» объемом 2,5 п. л. Структура и объем диссертации определены целями и задачами исследования. Работа состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений.
Правовой режим контртеррористической операции в системе особых правовых режимов: понятие и особенности правового регулирования
Терроризм по своим масштабам и последствиям превратился в одну из самых опасных проблем, с которыми человечество вошло в XXI век. Следует отметить, что за последние тридцать лет в мире было совершено более 10 тысяч террористических актов (широко известных и нашедших отражение в мировых средствах массовой информации)1. В нашем государстве терроризм особенно интенсивно возрастал в процессе и после распада СССР. Достаточно вспомнить события в республиках Узбекистан, Таджикистан, Азербайджан, Грузия, Армения, Чечня.
Однако впервые Россия столкнулась с этим явлением гораздо раньше. В 60-80-е годы ХЕХ века терроризм возник и развивался как один из методов борьбы с царским режимом. Во второй половине XX столетия, на фоне совершенствования средств уничтожения произошла эскалация различных форм терроризма. Он превратился в средство тотальной войны против существующих режимов власти, достижения террористами поставленных целей. В полной мере проявилась его античеловеческая природа, нашедшая свое выражение в массовых убийствах людей2.
Мишенью терроризма стала не только Россия. Международный терроризм приобретает все более угрожающие масштабы, его проявления влекут массовые человеческие жертвы, приводят к разрушению материальных и ду ховных ценностей. Расширение географии терроризма осложняет отношения между социальными, национальными группами и народами. Нет такой страны, нет такой точки на карте мира, откуда бы ни поступали сообщения о проявлениях террора. Наиболее яркое подтверждение этого факта - террористические акты в г. Нью-Йорке 11 сентября 2001 года, взрывы на острове Бали в Индонезии, захват заложников в Театральном центре во время демонстрации мюзикла «Норд-Ост» в г. Москве 23 октября 2002 года, захват террористами школы № 1 в г. Беслане и др.
Так, 11 сентября 2001 года произошел беспрецедентный по своей жестокости террористический акт. Цепь катастроф, вызвавших массовую гибель людей в Нью-Йорке,.Вашингтоне и юго-западной Пенсильвании в результате захвата пассажирских самолётов и тарана ими зданий Всемирного торгового центра и Пентагона. В результате террористического акта погибло 2973 человека из 90 стран мира, не считая 19 террористов, в том числе 246 тех, кто летел на самолётах, 2602 - в башнях Всемирного торгового центра (из них 343 пожарных и 60 полицейских) и г25 - в Пентагоне; кроме того, 24 человека считаются пропавшими без вести1.
Теракт в московском метро произошел утром 6 февраля 2004 года. Взрывное устройство было приведено в действие во втором вагоне поезда в перегоне между станциями «Павелецкая» и «Автозаводская». По официальным данным, погибли 40 человек, более сотни получили ранения. Согласно основной версии, взрыв совершил смертник, находившийся во втором вагоне поезда2.
Израиль на протяжении длительного времени является одной из основных целей исламского терроризма, Центральная Азия і представляет собой поистине полигон для различных экстремистских организаций, Великобритания страдает от атак Ирландской Республиканской Армии, в Испании и Франции действуют боевики ЭТА, Юго-Восточная Азия и страны Дальнего Востока также не застрахованы от нападений исламистских группировок. Проблемы в Ираке сделали это государство наиболее опасным с точки зрения террористической угрозы. Отдельно надо сказать о сети Аль-Кайды, которая сейчас представляет собой наиболее организованный центр террористической угрозы в мире.
В большинстве стран наблюдается устойчивая тенденция по усилению борьбы с терроризмом, которая сопровождается довольно жесткими мерами, принимаемыми властными структурами в отношении граждан. В зависимости от характера опасности существуют различные меры, с помощью которых государство обеспечивает собственную безопасность, а также безопасность своих граждан от террористических угроз. От обычных мер обеспечения правопорядка они отличаются тем, что действуют не только в отношении террористов, а затрагивают интересы всего населения, ограничивая предоставленные ему права и накладывая дополнительные обязанности.
На выступлении в Афинском университете 7 декабря 2001 года В. Путин заявил, что «серьезная угроза мировому сообществу, демократии -терроризм. Для борьбы с ним недостаточно объединить ресурсы и возможности государств, мало создать эффективную национальную и международную систему. Будем откровенны: пока мы до конца не осознали саму социальную природу терроризма, всю его многоликость. А без этого питающие его корни истребить будет практически невозможно. Борясь с терроризмом, мы не вправе попирать права и свободы»1.
Участившиеся противоправные террористические деяния, существующая угроза международного терроризма привели к тому, что Российская Федерация, вслед за целым рядом западных стран, пошла по пути существенного ужесточения своего законодательства по борьбе с терроризмом. С принятием ФЗ «О противодействии терроризму» расширился круг участников антитеррористической деятельности, предусмотрено международное сотрудни 17 чество Российской Федерации в области борьбы с терроризмом, введены дополнительные меры и ограничения прав и свобод человека и гражданина в условиях проведения контртеррористической операции.
В соответствии с ч. 5 ст. 3 ФЗ «О противодействии терроризму» «контртеррористическая операция - комплекс специальных, оперативно-боевых, войсковых и иных мероприятий с применением боевой техники, оружия и специальных средств по пресечению террористического акта, обезвреживанию террористов, обеспечению безопасности физических лиц, организаций и учреждений, а также по минимизации последствий террористического акта».
Конституционно-правовые гарантии обеспечения прав и свобод человека и гражданина в условиях правового режима контртеррористической операции
Провозглашение в Конституции РФ прав и свобод граждан «высшей ценностью» налагает особые требования на деятельность всех государственных органов власти и должностных лиц1, в том числе в рамках правового режима контртеррористической операции. В условиях данного режима государство в лице уполномоченных органов, с одной стороны, ограничивает права граждан, а с другой, - обязано гарантировать неотъемлемые права личности.
Система гарантий является важнейшим элементом обеспечения прав и свобод человека и гражданина в условиях введения режима контртеррористической операции. Без гарантий провозглашение прав и свобод превращается в декларирование. Права и свободы личности только тогда становятся реальностью, когда гарантируются государством.
Таким образом, рассмотрение вопроса о гарантиях прав и свобод личности в условиях введения режима контртеррористической операции имеет немалое теоретическое и практическое значение.
Тема гарантий прав человека достаточно широко изучена в юридической литературе. Свои исследования в этой области проводили такие ученые как Е.А. Аграновская, Н.С. Алексеев, З.С. Беляева, И. Ю. Богдановская, Н.С. Бондарь, Л.Д. Воеводин, Н.В. Витрук, А.Е. Жилинский, Л.Н. Завадская, И.А. Иконицкая, В.А. Карташкин, В.В. Лазарев, Е.А. Лукашева, И.А. Ледях, А.В. Малько, Н.И. Матузов, А.С. Мордовец, В.М. Савицкий, Б.Н. Топорнин, P.O. Халфина и др.2 Тем не менее, до настоящего времени среди учёных не существует единого взгляда на проблему гарантий прав и свобод личности. Как полагает В.Н. Бутылин, гарантии есть система условий, обеспечивающих удовлетворение потребностей и интересов человека. Их основной функцией является исполнение обязательств государством и другими субъектами в сфере реализации основных прав личности1. По мнению HJB. Витрука, гарантии в основном понимаются как средства либо условия и средства, обеспечивающие фактическую реализацию и всестороннюю охрану прав и свобод2. А.И. Добровольская считает, что под гарантиями прав личности следует понимать средства или способы, при помощи которых гражданам обеспечиваются возможности практического использования принадлежащих им прав3. Ф.М. 1 удинский под гарантиями понимает условия реализации прав и средства их защиты4. Данные подходы по своему содержанию достаточно схожи между собой.
Более развернутое определение дает Л.Д. Воеводин. Он полагает, что гарантии представляют собой фактические условия и средства, включая материальные, политические, идеологические и юридические, которые обеспечивают пользование таким полномочием как действительным, а не мнимым5. Близкую к рассматриваемой точке зрения позицию высказывает С.А. Авакь-ян. Под гарантиями он понимает «материальные, организационные, духовные и правовые условия и предпосылки, делающие реальностью осуществление основных прав и свобод, исполнение обязанностей человека и гражданина и обеспечивающие им охрану от незаконных ограничений и посягательств»6. Интересную позицию высказывает В.В. Лазарев. По его мнению, под га-рантированностью прав и свобод человека и гражданина следует понимать «своеобразный внешний механизм ограничения власти, которая всегда стремится к саморасширению и усилению своего присутствия во всех сферах человеческой жизни»1. Это определение наиболее точно отражает все признаки, которые должны присутствовать в системе гарантирования прав и свобод человека в условиях правового режима контртеррористической операции. Введение данного режима в соответствии с ч. 3 ст. 11 ФЗ «О противодействии терроризму» выражается в ограничении определенных прав и свобод граждан, при этом происходит расширение пределов компетенции государственных органов и их должностных лиц. По этой причине государством должны быть предусмотрены конкретные гарантии зашиты прав человека.
За последние годы в Российской Федерации был принят целый ряд законов, усиливающих гарантии соблюдения прав граждан. Одна Конституция РФ содержит достаточное количество норм гарантирующего характера. В частности, положения о том, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства (ст. 2 Конституции РФ), что в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина (ч. 1 ст. 17 Конституции РФ), государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина (ч. 2 ст. 19), государственная защита прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации гарантируется (ч. 1 ст. 45 Конституции РФ), Российская Федерация гарантирует своим гражданам защиту и покровительство за ее пределами (ч. 2 ст. 61 Конституции РФ) и т.д.2
Вместе с тем демократические преобразования не привели к ожидаемым результатам в деле охраны и защиты прав и свобод российских граждан. Дело в том, что человек, совершая террористический акт, создает ситуацию, при которой государственная власть вынуждена идти на ограничение основных прав и свобод этого человека и других людей. В этих и других случаях власть не всегда следует ею же принятым законам, то есть допускаются нарушения законности. Поэтому правовой статус человека и гражданина нужно защищать от государственной политической власти, точнее - от государственных служащих органов власти, которые эту законность нарушают1.
В юридической литературе существуют различные способы классификации гарантий прав и свобод человека и гражданина.
Можно выделить гарантии по признаку того, где нашла свое закрепление та или иная правовая норма, так или иначе влияющая на реализацию законных прав и свобод личности. По этому критерию все гарантии С.Н. Болдырев предлагает делить на конституционньїе и отраслевые, отличающиеся по юридической силе и сфере влияния, при этом к отраслевым относит юридические гарантии: а) гражданского процесса; б) уголовно-правовые; в) уголовно-процессуальные; г) административно-правовые; д) гражданско-правовые; е) закрепленные в нормах тру-дового, семейного, финансового и других отраслей права . Данная классификация представляется спорной в части, поскольку конституционное право так же, как и трудовое, семейное, административное является одной из отраслей российского права. Однако, если учитывать ведущий характер отрасли конституционного права, данная классификация вполне логична.
Правовые основы деятельности органов внутренних дел по обеспечению прав и свобод человека и гражданина в условиях правового режима контртеррористической операции
Ведущую роль в обеспечении реализации прав и свобод человека и гражданина приобретает деятельность правоохранительных органов, среди которых особо следует выделить органы внутренних дел. Именно они выполняют значительный объем работы по обеспечению прав и свобод человека и гражданина, взаимодействуя с другими правоохранительными органами (судом, прокуратурой, адвокатурой, органами государственной безопасности, юстицией, нотариатом). Это, прежде всего, обусловлено широтой их полномочий, позволяющей им активно, посредством самых разнообразных средств и методов, а также в различных формах участвовать в обеспечении прав и свобод граждан .
Органы внутренних дел - это государственные органы, входящие в состав исполнительной власти. Возглавляет систему органов внутренних дел — Министерство внутренних дел Российской Федерации (далее - МВД РФ). В соответствии с Положением, утвержденным Указом Президента РФ, МВД РФ является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в пределах своих полномочий, государственное управление в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина, охраны правопорядка, обеспече 90 ния общественной безопасности и непосредственно реализующим основные направления деятельности органов внутренних дел и внутренних войск МВД РФ (далее - внутренние войска) .
Органы внутренних дел в системе органов государства в условиях правового режима контртеррористической операции наделены особыми государственно-властными полномочиями по обеспечению прав и свобод граждан. А значит, их деятельность должна быть четко урегулирована в правовом отношении. Именно поэтому для организации борьбы с терроризмом государство в лице уполномоченных органов обеспечивает правовую основу осуществления всех необходимых мер.
Правовая основа деятельности органов внутренних дел представляет собой совокупность нормативных правовых актов, так или иначе регламентирующих общественные отношения, обязательным участником которых являются органы внутренних дел и их сотрудники". Данные нормативные акты определяют цели, задачи и принципы деятельности органов внутренних дел, их основные и факультативные функции.
Применительно к правовому режиму контртеррористической операции под правовыми основами деятельности органов внутренних дел по обеспечению прав и свобод человека и гражданина следует понимать совокупность правовых норм, закрепленных в нормативных правовых актах, изданных в пределах своей компетенции уполномоченными на то органами, определяющими полномочия органов внутренних дел, условия, средства противодействия терроризму, гарантии законности и другие аспекты по предупреждению и пресечению терроризма при минимальном ограничении прав и свобод человека и гражданина. Создание адекватного социально-политической обстановке в стране национального антитеррористического законодательства во многом определяет успех предупреждения, выявления и пресечения возможных проявлений террористического характера.
Правовые основы деятельности органов внутренних дел по обеспечению прав и свобод человека и гражданина в условиях правового режима контртеррористической операции составляют: 1. Конституция РФ; 2. общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации; 3. внутригосударственные нормативные правовые акты. Правовым базисом деятельности органов внутренних дел в сфере противодействия терроризму является Конституция РФ, которая «имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, применяемые в Российской г Федерации, не должны-противоречить Конституции РФ».
Конституция РФ как Основной закон государства устанавливает важнейшие «правила поведения» правоохранительных органов. В частности, органы внутренних дел в своей деятельности при проведении контртеррористических операций должны исходить из того, что «человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства» (ст. 2 Конституции РФ). Одной из таких обязанностей также является создание специальных учреждений по охране прав и свобод граждан. Это суды, правоохранительные органы, в том числе органы внутренних дел. Развивая это положение, Конституция РФ в п.е ч.1 ст. 114 относит к компетенции Правительства РФ осуществление мер «по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью». Роль Правительства РФ при, реализации данного полномочия заключается в решении вопросов, связанных с финансированием органов внутренних дел и других правоохранительных органов, а также с проведением анализа состояния законности в стране и эффективности борьбы с преступностью.
Следует отметить, что оборонные (в том числе антитеррористические) расходы государства непрерывно растут. Так, по данным Министерства финансов Российской Федерации, с 2001 г. по 2004 г. они выросли в два раза. А уже в 2005 году по бюджетным разделам «Национальная оборона», «Национальная безопасность и правоохранительная деятельность» было освоено 582, 1 млрд. руб. - это почти 20% всех расходов1.
Среди основных прав человека, которые согласно ст. 17 Конституции РФ неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения, одним из ключевых является, право на жизнь. Закрепление в Конституции РФ права на жизнь требует от органов внутренних дел наряду с другими правоохранительными органами решительной борьбы с актами терроризма, в результате которых гибнут люди. С одной стороны, гибель людей может быть связана с действиями террористов, с другой» стороны, - с неудачно проведенными операциями российских спецслужб, в числе которых органы внутренних дел. Яркими примерами непрофессиональных действий органові внутренних дел последнего времени, повлекших многочисленные жертвы среди мирного населения, являлись попытки освободить заложников из концертного зала на Дубровке в Москве (129 погибших, более 700 пострадавших) и штурм школы № 1 в г. Беслане (331 человек погиб и более 600 пострадало) . Это еще раз подтверждает мысль о том, насколько жизнь отдельно взятого человека порой зависит от профессионализма сотрудника органов внутренних дел, о чем подробнее речь пойдет в следующем параграфе.
Направления совершенствования организационно-правовых основ деятельности органов внутренних дел по защите прав и свобод человека и гражданина при осуществлении правового режима контртеррористческой операции
Следует отметить, что правовое и организационное совершенствование деятельности органов внутренних дел является важнейшей составляющей их успешного выполнения своих функций по обеспечению прав и свобод человека и гражданина при осуществлении контртеррористической операции.
Как отмечалось, имеющийся потенциал мер правового противодействия терроризму не всегда используется в полной мере в силу недостаточной эффективности правоприменительной деятельности органов внутренних дел при проведении контртеррористической операции. «Иными словами, с уверенностью можно утверждать, что даже самые лучшие законы при неэффективности их исполнения бессильны в борьбе с терроризмом»2. Эти обстоятельства требуют дальнейшего совершенствования организационно-правовых основ деятельности органов внутренних дел с учетом зарубежного опыта законодательного регулирования противодействия терроризму.
В рамках рассматриваемой проблемы необходимо различать два разных по своему содержанию аспекта этой деятельности: — деятельность органов внутренних дел в рамках государственной системы обеспечения национальной безопасности; — внутриорганизационная деятельность органов внутренних дел при выполнении задач, связанных с обеспечением прав и свобод человека и гражданина в.условиях правового режима контртеррористической операции1. Очевидно, что в Российской Федерации назрела необходимость создания общегосударственной системы противодействия терроризму. Наряду с такими национальными проектами как «Развитие АПК», «Здоровье», «Жилье», «Образование» существенное внимание должно быть уделено проекту «Безопасность», что вызвано назревшей необходимостью в обеспечении прав -и и свобод человека и гражданина в условиях возрастающей,угрозы терроризма в наши дни. Следует отметить, что несмотря на замалчивание такого на-правления в развитии национальных проектов как «Безопасность», актуальность последнего нисколько не снижается. Более того, она растет в связи с повсеместно растущими угрозами терроризма.
В целях повышения эффективности борьбы с терроризмом необходимо создание единой, отсутствующей сегодня в России, комплексной, стратегически ориентированной Государственной концепции противодействия терроризму, которая должна стать прочным фундаментом организации контртеррористической деятельности в стране. Представляется верной точка зрения, В.В. Устинова который полагает, что в концепции должны быть официально закреплены предложения по развитию - антитеррористической политики, основанные на практическом опыте, научно обоснованные и определенные потребностями по обеспечению безопасности личности, общества и государства в данной сфере. Кроме того, в концепции следует определить основные направления развития системы государственных органов (в том числе органов внутренних дел), задействованных в сфере предупреждения, выявления и пресечения террористических угроз.
На основании анализа научной литературы представляется, что по своей структуре концепция должна включать в себя следующие разделы: 1) Общие положения антитеррористической деятельности (принципы и цели, задачи борьбы с терроризмом, основные понятия, причины терроризма). 2) Состояние борьбы с терроризмом, основные проблемы в этой области. 3) Правовые и организационные основы антитеррористической дея тельности. 4) Правовой статус субъектов борьбы с терроризмом. 5) Приемы и методы антитеррористической деятельности. 6) Информационное обеспечение антитеррористической деятельности (обеспечение информационной безопасности, взаимодействие со средствами массовой информации). 7) Региональные особенности противодействия терроризму. 8) Международно-правовые аспекты борьбы с терроризмом. 9) Анализ эффективности системы противодействия терроризму, ее совершенствование. 10) Прогнозирование новых видов террористической угрозы и адапта ция к ним антитеррористической концепции1. Разумеется, эта концепция должна согласовываться с международными подходами к борьбе с терроризмом. Однако, «здесь неминуем «двойной стандарт» в оценках террористической угрозы, подтверждающий эмпирическим путем выведенную формулу: «Каждому государству угрожает свой террорист» . Терроризм многообразен по своей природе, целям и проявлениям. Кроме того, каждая отдельно взятая страна по-разному ощущает угрозу терроризма. Наконец, власти каждой страны, формируя и проводя в жизнь свою внутреннюю и внешнюю политику, руководствуются присущими только им национальными интересами, которые зачастую могут не совпадать с интересами других государств.
Данные обстоятельства исключают возможность быстрой унификации национальных антитеррористических законодательств в единый для всех стран универсальный комплекс правовых норм, закрепляющих меры по борьбе с терроризмом.
Наряду с совершенствованием правовых основ необходимы также организационные преобразования деятельности органов внутренних дел в области борьбы с терроризмом.
Следует отметить, что изучение зарубежного опыта противодействия терроризму позволяет выработать наиболее эффективную систему общегосударственных мер профилактики, выявления и пресечения акций террористиче-s, ского характера . «Такой подход позволит сэкономить время, силы и средства на эмпирической проработке возможных вариантов организации антитеррори-{ стической деятельности, максимально использовать зарубежный опыт законотворчества и повысить научность и эффективность этого процесса в собственной стране»". Более того, это даст возможность двигаться по пути сближения-национальных антитеррористических законодательств во всем мире.
Следует отметить, что для большинства зарубежных государств противодействие терроризму - одна из важнейших общегосударственных задач. Основными направлениями их деятельности в этой области являются совершенствование правовой базы, усиление взаимодействия между органами, участвующими в борьбе с терроризмом, формирование специальных подразделений по борьбе с терроризмом, улучшение их материально-технической оснащенности.
