Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Демократические преобразования, проведенные в России за последние десятилетия ХХ столетия, способствовали изменению политико-правовой системы. Приоритетным направлением в политической жизни общества стала деятельность государства по конституированию, соблюдению, охране и защите прав и свобод человека и гражданина.
Однако действующий механизм обеспечения прав и свобод человека и гражданина не отличается совершенством, что проявляется, в частности, в недостаточном уровне правовой культуры и правосознания должностных лиц, отсутствии навыков правовой самозащиты у самих граждан. Кроме того, далеко не всегда своевременно применяются адекватные меры реагирования и воздействия на нарушения основных прав, свобод и законных интересов граждан со стороны государственных органов, в том числе правоохранительных.
Российское общество, реализующее свои интересы через государство, призванное создавать условия для достойной жизни и свободного развития человека, должно обеспечивать приоритет прав и свобод человека и гражданина (ст. 2 Конституции РФ).
Одним из способов решения существующих проблем выступает развитие и совершенствование института Уполномоченного по правам человека. Достаточно большой опыт, накопленный различными странами мира, представляет практический интерес для тех государств, которые только начинают использовать институт омбудсмена. Опыт деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации также требует обобщения и юридической оценки. Уполномоченный по правам человека призван охранять и защищать права и свободы человека и гражданина, осуществлять проверку их соблюдения должностными лицами органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Становление правового государства, непосредственно связанное с обеспечением приоритета прав человека, есть та идеальная цель, на достижение которой направлен и институт Уполномоченного по правам человека. Именно ею определяется его юридическая и социальная природа и поиск путей устранения проблем, в основе которых лежат противоречивые взаимоотношения между гражданами и органами государственной власти. Актуальность данного исследования заключается в теоретической, политико-правовой и практической значимости повышения авторитета и совершенствования правового статуса Уполномоченного по правам человека, усилении его роли в жизни российского общества как арбитра в разрешении социальных конфликтов. При этом в данном диссертационном исследовании особое внимание уделено практической деятельности Уполномоченного по правам человека Российской Федерации за последние пять лет.
Степень научной разработанности темы, теоретическая основа и круг используемых источников. Институт Уполномоченного по правам человека России является относительно новым, изучение его деятельности проводилось лишь в теоретическом плане. Юридический анализ проблемы в практическом аспекте весьма актуален для отечественных исследователей данного научного направления. Характер темы исследования обусловил необходимость обращения к значительному количеству научных источников.
Теоретической основой диссертационного исследования послужили работы таких зарубежных ученых, как Альваро Хиль-Роблес и Ева Лентовская, С. В. Андерсон, К. Гонцола, Д. С. Ровейт и др.
Для изучения становления и функционирования института омбудсмена в национальных правовых системах были использованы исследования А. С. Автономова, Э. М. Аметистова, М. В. Баглая, Н.С. Бондаря, А. Д. Бойкова, В. В. Бойцовой, Н. С., Бондаря, И. С. Власова, Л. Д. Воеводина, С. А. Волкова, О. В. Воробьева, Н. В. Витрука, А. В. Зиновьева, В. А. Карташкина, Н. С. Колесовой, В. В. Комаровой, О. Е. Кутафина, И. А. Ледях, Е. А. Лукашевой, В. С. Нерсесянца, Ф. М. Решетникова, Ф. М. Рудницкого, Ю. С. Решетова, О. В. Савина, И. С. Самощенко, А. Ю. Сунгурова, Н. Ю. Хаманевой и др.
Определенное значение для осмысления исследуемой автором проблемы имели диссертационные исследования Корнеевой Н. В., Семеновой А. Ю., Удальцова А. А.
Несмотря на популярность проблемы в научной литературе многие аспекты статуса и практики деятельности Уполномоченного по правам человека остались за рамками внимания науки, с учетом этого в диссертации формулируются предложения по совершенствованию статуса Уполномоченного по правам человека и его деятельности.
Объектом диссертационного исследования выступают общественные отношения, возникающие в сфере реализации конституционно-правового статуса Уполномоченного по правам человека Российской Федерации.
Предметом диссертационного исследования являются теоретические, конституционно-правовые и практические аспекты конституционно-правового статуса и организационной деятельности Уполномоченного по правам человека в современной России по рассмотрению и разрешению жалоб граждан на нарушения их прав и свобод должностными лицами различных органов государства, а также разработка конкретных рекомендаций по совершенствованию правового статуса Уполномоченного по правам человека.
Целями диссертационного исследования являются: – анализ комплекса проблемных в конституционно-правовой теории и практике вопросов, связанных с правовым статусом Уполномоченного по правам человека;
– обоснование рекомендаций по активизации и повышению результативности деятельности Уполномоченного по правам человека в современных условиях России;
– разработка усовершенствованной модели реализации конституционно-правового статуса Уполномоченного по правам человека.
В процессе достижения поставленных целей автор сформулировал следующие задачи:
– уточнение места и роли Уполномоченного по правам человека в системе органов государства;
– обоснование авторского понимания содержания и юридической природы конституционно-правового статуса Уполномоченного по правам человека в России;
– конституционно-правовое исследование проблем становления и развития института Уполномоченного по правам человека в России, а также организации его деятельности по рассмотрению и разрешению жалоб граждан;
– исследование законодательных основ организации и деятельности Уполномоченного по правам человека в России и его компетенции;
– анализ конституционно-правовых основ взаимодействия Уполномоченного по правам человека с представительными и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления, а также органами правосудия и прокуратуры;
– изучение и анализ поступающих в аппарат Уполномоченного по правам человека жалоб граждан на деятельность сотрудников органов внутренних дел, а также выявления причин и условий, их порождающие;
– оценка результативности реагирования Уполномоченного по правам человека на нарушения органами внутренних дел прав и свобод человека и гражданина;
– выявление пробелов в законодательстве о статусе Уполномоченного по правам человека и с учетом отечественного и зарубежного опыта разработка рекомендаций по активизации и повышению результативности деятельности Уполномоченного по правам человека.
Нормативную основу диссертационного исследования составили Конституция Российской Федерации, Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», и иное действующее законодательство Российской Федерации, регулирующие деятельность данного правозащитного института.
Методологическая основа диссертационного исследования основана на общенаучных методах познания, в числе которых диалектический, системный анализ, а также специальных методах: историческом, формально-логическом, конкретно-социологическом, формально-юридическом, сравнительно-правовом, статистическом, методе интерпретации правовых идей и теорий.
В основу эмпирической базы диссертационного исследования были положены отчеты и доклады Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, статистические обзоры, подготовленные сотрудниками аппарата Уполномоченного по правам человека в России. Изучены аналитические справки, опубликованные в сборниках государственных органов, в частности, сборниках МВД России, ГУВД, МВД субъектов Российской Федерации, а также материалы СМИ о практике деятельности органов государственной власти, в том числе органов внутренних дел, оценки специалистов и экспертов об опросах общественного мнения, отраженные в статистических обзорах ОВД.
Научная новизна диссертации состоит в том, что автором проведено комплексное системное исследование конституционно-правового статуса Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, а также теоретических и практических проблем взаимодействия института Уполномоченного по правам человека с другими институтами охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина и непосредственного участия в их обеспечении.
Научная новизна результатов исследования заключается в том, что диссертантом обоснована необходимость разграничения категорий «органы государственной власти» и «государственные органы» и на этой основе представлена дополнительная аргументация об уточнении места Уполномоченного по правам человека в системе органов государства; обоснован авторский подход юридической природы понятия «жалоба» в адрес Уполномоченного по правам человека; сформулировано авторское определение понятия «жалоба», как особого вида обращений граждан; на основе выявленных пробелов в законодательстве о статусе Уполномоченного по правам человека обоснована необходимость предложенных автором семи положений, выносимых на защиту, которые направлены на устранение недостатков в правовом регулировании статуса Уполномоченного по правам человека; предложены четыре схемы, в которых обобщена практика его деятельности за последние пять лет.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Согласно ст. 6 Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»: «На должность Уполномоченного по правам человека в РФ назначается лицо… имеющее познания в области прав и свобод человека и гражданина, опыт их защиты». В такой формулировке просматривается явная недооценка юридического образования. Для деятельности такой важной государственной фигуры, данная ситуация вряд ли может быть оправданна. Именно юридическое мышление позволяет грамотно и профессионально решать проблемы практики защиты прав и свобод человека и гражданина, оптимально и позитивно воздействовать на устранение причин и условий, порождающих их нарушения.
В связи с этим в ст. 6 ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» следует внести дополнительное требование о необходимости наличия у кандидата на должность Уполномоченного по правам человека в РФ юридического образования и (или) ученой степени в области юридических наук. Такая норма будет способствовать повышению авторитета Уполномоченного по правам человека, эффективности и результативности его деятельности, послужит дополнительной гарантией высокого уровня его юридической квалификации.
2. Действующее законодательство, определив нижний возрастной предел для кандидата на должность Уполномоченного по правам человека в РФ, обошло молчанием верхний возрастной предел его пребывания в должности. С учетом характера деятельности Уполномоченного по правам человека в РФ необходимо установить стандартный верхний возрастной предел, как у судей Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ – 70 лет, т. е. единый, не исключающий обстоятельства, связанные с состоянием здоровья и иными ситуациями невозможности пребывания в должности Уполномоченного.
3. Конституция РФ содержит лишь упоминание об Уполномоченном по правам человека в РФ (п. «д» ч.1 ст.103), закрепляя право Государственной Думы РФ назначать на должность и освобождать от должности Уполномоченного по правам человека. Целесообразно предусмотреть в Конституции самостоятельную статью, посвященную непосредственно Уполномоченному по правам человека, в которой четко обозначить его основные права и обязанности, а также ответственность в форме досрочного прекращения полномочий. Данное предложение обусловлено еще и тем, что в конституциях и уставах большинства субъектов Российской Федерации закреплены институты уполномоченных по правам человека. Данный институт должен быть унифицирован, отличаться единством, не противоречить Конституции Российской Федерации.
4. В Федеральном конституционном законе «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» отсутствует указание на срок, в течение которого жалоба гражданина должна быть рассмотрена Уполномоченным. С учетом специфики деятельности данного института и значительного объема поступающих жалоб общие нормы Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан в Российской Федерации» 2006 года, устанавливающие сроки рассмотрения и разрешения жалоб граждан, едва ли применимы к деятельности Уполномоченного по правам человека. В связи с этим в Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан в Российской Федерации» следует внести уточнение о том, что общие сроки рассмотрения жалоб граждан не распространяются на деятельность Уполномоченного по правам человека. Целесообразно установить иные реальные сроки рассмотрения Уполномоченным по правам человека жалоб граждан в форме дифференцированной шкалы или вилки от 20 до 50 дней. Законодателю стоило бы на первом этапе реализации этих сроков установить особый контроль за этой стороной деятельности Уполномоченного по правам человека, в частности в процессе обсуждения его плановых и внеплановых отчетов.
5. Учитывая, что жалобы в системе обращений граждан к Уполномоченному по правам человека занимают одно из первых мест не только по количеству, но и потому, что они имеют непосредственное отношение к приоритетным конституционным правам и свободам, а также потому, что среди отечественных ученых отсутствует единый подход к этому понятию, на основе анализа такого обращения граждан, как жалоба, с учетом их важности, диссертантом была сделана попытка дать определение понятию «жалоба» Уполномоченному по правам человека, под которой следует понимать устное или письменное обращение (единоличное или групповое) в адрес Уполномоченного по правам человека Российской Федерации в связи с нарушениями субъективных прав, свобод и законных интересов граждан, допущенными при принятии решений или совершении действий (бездействие) государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами или государственными служащими, если ранее эти решения или действия (бездействие) были обжалованы в судебном или административном порядке.
6. Следует предоставить Уполномоченному по правам человека в РФ право законодательной инициативы по предметам его ведения. Данное положение носит принципиальный характер, так как: во-первых, это право направлено на повышение конституционно-правового статуса Уполномоченного по правам человека; во-вторых, оно расширит и укрепит публичность его деятельности; в-третьих, оно неизбежно повысит авторитет Уполномоченного у россиян; в-четвертых, позитивно скажется на результативности и ответственности за свою деятельность; в-пятых, это право видимо ранее, не стало предметом широкого обсуждения и не дошло до законодателя; в-шестых, уместно будет вспомнить, что вода точит камень не силой удара падения, а частотой падения. Таким правом уже наделены уполномоченные по правам человека в республике Татарстан, Московской, Самарской областях и других субъектах Российской Федерации.
7. Статья 29 ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» не предоставляет Уполномоченному право запроса в Конституционный Суд РФ, а закрепляет за ним только право на жалобу в этот суд. Право на жалобу не порождает обязанность Конституционного суда РФ принять дело к производству. Необходимо предоставить Уполномоченному по правам человека право запроса о соответствии Конституции РФ нормативных актов, нарушающих права и свободы человека и гражданина, закрепленные в главе 2 Конституции. Тем более, что Конституционный Суд РФ не имеет права в силу ст. 125 Конституции РФ и ст.36 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» принимать подобные дела к производству по своей инициативе. Предоставление такого права повысит авторитет Уполномоченного по правам человека в РФ, а также результативность взаимодействия Уполномоченного по правам человека с органами правосудия.
Теоретическая значимость диссертационного исследования. Представленный автором материал обогащает теоретический потенциал современной науки конституционного права. Кроме того, теоретически значимо обобщение практики деятельности исследуемого института за последние пять лет; такие данные впервые внедрены в научный оборот.
Практическая значимость исследования состоит в том, что выводы и предложения, сформулированные в диссертационном исследовании, могут быть использованы: при совершенствовании законодательства в области организации и деятельности Уполномоченного по правам человека; в правоприменительной и правоохранительной деятельности органов государственной власти; в учебном процессе высших, средне-специальных и средних учебных заведений при изучении правового статуса Уполномоченного по правам человека. Содержащиеся в диссертационном исследовании предложения и рекомендации могут быть полезны в законодательном процессе, как на федеральном, так и на региональном уровнях.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования отражены в опубликованных научных работах автора, обсуждались и были одобрены на кафедре конституционного права Санкт-Петербургского университета МВД России. Они пробированы в выступлениях автора на всероссийской научно-практической конференции «Семейная политика. Социально-правовые аспекты защиты матери и ребенка» (Санкт-Петербург, 28 марта 2008 г.), международной научно-практической конференции: «Избирательное законодательство Российской Федерации в механизме обеспечения права граждан на управление делами государства» (Санкт-Петербург, 23–24 ноября 2007 г.), международной научно-практической конференции: «Проблемы обеспечения реализации и защиты прав, свобод и законных интересов субъектов семейных правоотношений» (Санкт-Петербург, 22–23 апреля 2008 г.), международной научно-теоретической конференции адъюнктов и докторантов: «Правоохранительная деятельность органов внутренних дел России и зарубежных государств в контексте современных научных исследований» (Санкт-Петербург, 27 июня 2008 г.), международной научно-практической конференции: «Правовая регламентация правозащитной деятельности в Российской Федерации (теория и практика реализации предписаний Конституции РФ и Всеобщей Декларации прав человека» (Санкт-Петербург, 10–11 декабря 2008 г.), международной студенческой научно-практической конференции «Юстиция: сегодня и завтра» (Санкт-Петербург, 27-28 марта 2009 г.)
Выводы, сформулированные в диссертационном исследовании, использовались диссертантом в процессе проведения семинаров и практических занятий по курсу «Конституционное право России» в Санкт-Петербургском университете МВД России, они частично внедрены в практическую деятельность Главного следственного управления по г. Санкт-Петербургу и Ленинградской области. Кроме того, в ходе исследования автор использовал личный опыт работы по рассмотрению и разрешению жалоб граждан в Общественной приемной Полномочного представителя Президента Российской Федерации в Северо-Западном федеральном округе.
Структура диссертационного исследования включает в себя введение, две главы, состоящие из шести параграфов, заключение, список использованной литературы.
