Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-правовые основы деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации 12
1.1. Понятие и сущность конституционного контроля в российской федерации 12
1.2. Юридическая природа конституционных и уставных судов субъектов российской федерации 38
1.2.1. Правовое регулирование порядка образования и деятельности конституционных (уставных) судов Российской Федерации 65
Глава 2. Основы функционирования и перспективы развития конституционных (уставных) судов субъектов федерации 97
2.1. Особенности взаимодействия конституционных (уставных) судов с иными судебными органами российской федерации 97
2.2. Юридическая природа решений конституционных (уставных) судов субъектов российской федерации и механизм ответственности за их неисполнение 119
2.3. Пути дальнейшего развития конституционной (уставной) Юстиции субъектов российской федерации 142
Заключение 164
Список использованных источников 169
- Юридическая природа конституционных и уставных судов субъектов российской федерации
- Правовое регулирование порядка образования и деятельности конституционных (уставных) судов Российской Федерации
- Юридическая природа решений конституционных (уставных) судов субъектов российской федерации и механизм ответственности за их неисполнение
- Пути дальнейшего развития конституционной (уставной) Юстиции субъектов российской федерации
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена теоретической и практической значимостью вопросов, связанных с функционированием и деятельностью конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации.
Становление правового государства невозможно без совершенствования юридических механизмов защиты конституционных прав граждан, в том числе связанных с деятельностью специальных судебных органов, реализуемой в форме конституционного судопроизводства.
Конституционное правосудие - принципиально новый для России правовой институт, присущий странам с развитыми демократическими традициями. Его предназначение заключается в обеспечении верховенства и прямого действия Конституции, ограничении власти, защите прав и свобод личности. Осуществляемый в форме правосудия, конституционный контроль выступает как самостоятельный, специальный вид контрольной деятельности государства, весомый элемент правовой защиты Конституции страны.
После принятия в 1993 году Конституции Российской Федерации, закрепления в ней принципов федерализма, разделения властей, признания за субъектами Российской Федерации права иметь самостоятельные системы государственной власти и свое законодательство, создавать правовые механизмы защиты основных законов субъектов Федерации - конституций и уставов - обозначилась еще более четко.
Особую роль в обеспечении верховенства и прямого действия конституции (устава) и ее правовой защиты на территории соответствующего субъекта РФ, защите прав и свобод личности, соблюдении принципа разделения властей, разрешении конфликтов между ветвями государственной власти призван играть институт судебного конституционного (уставного) контроля.
Вместе с тем, специализированные судебные органы, осуществляющие конституционный (уставный) контроль созданы лишь в некоторых субъектах Российской Федерации и осуществляют они свои функции по правовой охране конституций и уставов с различной степенью активности и эффективности. Формирование законодательных основ и утверждение реальной практики конституционного (уставного) контроля в субъектах Российской Федерации представляет собой достаточно длительный и сложный процесс, сопряженный с рядом трудностей. Несмотря на проявившееся в последние годы повышение внимания ученых и юристов-практиков к данной проблеме до настоящего времени сохраняется потребность глубокого научного осмысления многих проблем правового регулирования организации и деятельности органов конституционного (уставного) контроля в субъектах Российской Федерации.
Несовершенство как федерального, так и регионального законодательства в этой сфере создает предпосылки к возникновению проблем в области реализации своих полномочий конституционными (уставными) судами субъектов РФ.
Приведенные обстоятельства свидетельствуют о необходимости дальнейшего изучения правовых проблем создания и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации и об актуальности темы настоящего диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы исследования. За последние годы можно отметить многочисленные работы представителей отечественной науки конституционного права, посвященные рассмотрению различных вопросов организации и функционирования региональных конституционных (уставных) судов: Н. В. Бочкаревой, A.M. Брусина, А.Г. Гатауллина, А.С. Геляхова, В.В. Гошуляка, А. В. Гусева, Г.А. Жилина, Т.Д. Зражевской, А.Н. Кокотова, А.В. Минакшина, М.А. Митюкова, Е.Н. Моисеева, А.И. Осоцкого, С.Г. Павликова, Е.М. Переплесниной, Е. В. Портновой, И.А. Умновой, А.С. Шабурова, С.Н. Школы и др.
Вместе с тем комплексные работы по заявленной теме отсутствуют. В этой связи теоретико-правовое исследование по выявлению, обобщению и решению проблем, связанных с организацией и функционированием конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации требует обращения, в частности, к отечественной науке теории государства и права, конституционного права.
Объектом исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в процессе создания и функционирования конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации; взаимоотношения между различными ветвями власти и внутри судебной системы Российской Федерации.
Перечисленные отношения составляют блок наиболее проблемных аспектов деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, необходимое регулирование которых является актуальным и перспективным для дальнейшего развития исследуемого института.
Предметом исследования являются нормативно-правовые акты, содержащие правовые основы организации и деятельности конституционных (уставных) судов, а также основные проблемы их создания и функционирования. Предметная база включает выявление проблем, связанных с обоснованием сущности этих норм, установление противоречий в механизме их реализации, и выработку рекомендаций по совершенствованию законодательства в рассматриваемой сфере.
Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основе всестороннего исследования статуса конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, с учетом имеющихся научных подходов, результатов анализа соответствующего законодательства, эмпирической базы, а также практики конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, обосновать пути решения проблем, связанных с их деятельностью.
Цель исследования достигается посредством решения следующих задач:
- проанализировать понятие и раскрыть сущность конституционного
контроля в Российской Федерации;
- исследовать юридическую природу конституционных и уставных судов
субъектов Российской Федерации;
- определить место конституционных (уставных) судов субъектов
Российской Федерации в системе органов государственной власти;
- рассмотреть порядок взаимодействия конституционных (уставных)
судов субъектов Российской Федерации с иными судебными органами;
исследовать юридическую природу решений конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации и механизм ответственности за их неисполнение;
- сформулировать рекомендации по совершенствованию организации и
деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской
Федерации.
Нормативно-правовую базу исследования составляют Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство о судебной системе и судоустройстве, конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, законы о конституционных (уставных) судах субъектов Российской Федерации, регламенты конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов ее субъектов.
Эмпирическую основу исследования составляют решения региональных органов конституционного правосудия, правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Федерации по различным вопросам проблемы исследования, отчеты о деятельности конституционных (уставных) судов субъектов РФ, их доклады о состоянии конституционной законности, обзоры судебной практики органов конституционной юстиции.
Методология исследования. Для решения поставленных задач и достижения цели автором использованы как общенаучные, так и специальные методы познания: сравнения, анализа и синтеза, системного и структурного подходов, восхождения от абстрактного к конкретному, статистический, сравнительно-правовой, имитационного моделирования и другие.
Теоретическая основа исследования. Теоретические положения и выводы диссертационного исследования основаны на анализе философской и юридической литературы, научных разработок по общей теории права, отраслевым юридическим наукам.
Теоретическую основу исследования правовых основ организации и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации составили научные работы таких ученых, как, С.С. Алексеева, Л.И. Антоновой, Е.Б. Абросимовой, В.И. Анишиной, A.M. Барнашова, В.К. Бобровой, Н.А. Богдановой, О.В. Брежнева, Н.В. Витрука, Ю.В. Гаврюсова, Г.А. Гаджиева, В.В. Гошуляка, Г.Т. Ермошина, В.И. Задиоры, А.В.Зиновьева, В. Д. Зорькина, И.А. Конюховой, М.А. Краснова,
В.А. Кряжкова, Л.В. Лазарева, В.М. Лебедева, А.П. Любимова, М.А. Митюкова, B.C. Нерсесянца, С.Э. Несмеяновой, Ж.И. Овсепян, В.Е. Сафонова, Т.Я. Хабриевой, Н.Н. Харитоновой, Н.М. Чепурновой и др.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что в нем решены актуальные теоретические и практические задачи, связанные с определением места и роли конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации в системе разделения властей, в структуре органов государственной власти современной России и правовых механизмов стимулирования социального развития страны, что позволило вынести на защиту ряд конкретных выводов и предложений.
На защиту выносятся следующие положения и выводы, содержащие элементы научной новизны:
1. Судебный конституционный (уставный) контроль является особым
видом государственной деятельности, осуществляемой судебными органами в
форме конституционного (уставного) судопроизводства, направленной на
обеспечение соответствия конституции (уставу) законов и иных нормативных
правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления, а
также действий органов власти и их должностных лиц.
2. Формирование органов конституционной (уставной) юстиции является
обязанностью субъектов Российской Федерации, продиктованная
Конституцией Российской Федерации, в целях поддержания режима
законности и правопорядка, обеспечения верховенства Основного Закона
России, защиты прав граждан сообразно установившимся традициям и
новациям правового регулирования в соответствии с международными и
национальными нормативными актами.
3. Исходя из того, что порядок образования и деятельности
конституционных (уставных) судов на уровне субъектов Российской
Федерации, может быть различным, обосновывается целесообразность
закрепления моделей законодательного регулирования такого порядка в
Федеральном законе «Об общих принципах организации конституционных
(уставных) судов субъектов Российской Федерации». Каждый субъект
Российской Федерации, принимая решение об учреждении судебного органа
конституционного (уставного) контроля, мог бы избрать одну из предлагаемых
Федеральным законом моделей образования такого органа.
4. Общие принципы организации конституционных (уставных) судов
субъектов Российской Федерации должны содержать положение о том, что
субъекты Российской Федерации создают конституционные (уставные) суды,
финансирование и материально-техническое обеспечение деятельности
которых осуществляется по такой схеме, применяемой к мировым судьям,
когда зарплата судей и социальные выплаты производятся из федерального
бюджета, а иные расходы компенсируются из бюджета субъекта Российской
Федерации.
5. При отсутствии четкого законодательного регулирования
взаимоотношений Конституционного Суда Российской Федерации и
конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации процессуальные взаимоотношения между ними могут иметь следующие варианты:
1) Конституционный Суд Российской Федерации учитывает правовые
позиции конституционных судов субъектов Российской Федерации, поскольку
в соответствии с ч. 2 ст. 74 Федерального конституционного закона «О
Конституционном Суде Российской Федерации» он принимает решение,
оценивая как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл,
придаваемый ему официальным толкованием или сложившейся
правоприменительной практикой.
2) Конституционный Суд Российской Федерации может отложить
рассмотрение вопроса о назначении дела к слушанию либо перенести дату
рассмотрения назначенного дела до окончания производства по аналогичному
или связанному с ним вопросу в конституционном (уставном) суде субъекта
Федерации (п. 3 23 Регламента Конституционного Суда Российской
Федерации). При этом предусмотренные Определением Конституционного
Суда РФ положения об ограничении в части вопросов, рассматриваемых
конституционными (уставными) судами (оговорка о том, что конституционные
(уставные) суды не вправе вторгаться в компетенцию ни Конституционного
Суда РФ, ни иных федеральных судов), целесообразно закрепить
законодательно путем внесения соответствующих изменений в ФКЗ «О
судебной системе в РФ», а также в региональное законодательство о
конституционных (уставных) судах.
6. Процедуры конституционно-исполнительного производства, механизм конституционной ответственности за неисполнение и ненадлежащее исполнение решений органов конституционного контроля, основания и возможные санкции за неисполнение этих решений следует закрепить в отдельном Федеральном законе «О механизме исполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации, конституционных (уставных) судов, иных органов конституционного контроля субъектов Российской Федерации», а вопросы статуса судей конституционных (уставных) судов субъектов Федерации, особенно в части, касающейся сроков полномочий, организационных вопросов, материальных и социальных гарантий - в Федеральном законе «О статусе судей в Российской Федерации».
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что полученные в процессе исследования результаты и основанные на них теоретические выводы и предложения пополняют потенциал науки конституционного права и могут повлиять на процесс видоизменения и совершенствования отдельных норм и положений конституционного законодательства, регулирующего порядок организации и деятельности органов конституционного (уставного) контроля субъектов Российской Федерации. Результаты исследования могут послужить в качестве исходного материала для последующих научных исследований проблем правового статуса конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации.
Практическая значимость результатов исследования состоит в том, что выводы и положения, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы для совершенствования законодательной и нормативной правовой базы Российской Федерации и ее субъектов. В частности, в сфере повышения эффективности деятельности конституционных (уставных) судов.
Отправные положения диссертационного исследования могут служить базой при подготовке учебных и методических пособий, в учебном процессе при изучении конституционного права Российской Федерации студентами и аспирантами высших учебных заведениях.
Апробация результатов исследования. Основные положения работы изложены в выступлениях и тезисах к докладам на научно-практических конференциях: «Федеративное устройство России: уроки истории, современное состояние и перспективы развития» (СПб., 2006 г.), «Миграционная политика в России: проблемы становления и развития (СПб., 2008 г.), «Права человека и правоохранительная деятельность» (СПб., 2008 г.), «Россия-Китай: развитие регионального сотрудничества в XXI веке» (Чита, 2010 г.).
Основные результаты диссертационного исследования внедрены в учебный процесс Санкт-Петербургского государственного университета аэрокосмического приборостроения.
Результаты проведенного исследования отражены в двенадцати научных публикациях, в том числе, три статьи по теме исследования опубликованы в журналах, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации, трех монографиях и одном учебном пособии.
Юридическая природа конституционных и уставных судов субъектов российской федерации
Несмотря на достаточно пристальное внимание к проблеме правовой охраны конституции, в общем, и конституционному контролю в частности, в Российской Федерации в последнее время, единого подхода в определении понятия и сущности конституционного контроля в отечественной юридической науке так и не сложилось. Во многом это связано с тем, что конституционный контроль - весьма сложное и многогранное явление, которое нельзя описать однопланово, используя какую-то одну форму его проявления.
Зачастую сущность конституционного контроля определяют через категорию правовой охраны конституции. В данном подходе решающее значение имеет принцип правового государства и формы его обеспечения. Верховенство конституции - неотъемлемый элемент правового государства. С одной стороны, принцип приоритета конституционных норм является частным случаем верховенства закона, с другой стороны, приоритет конституционных норм играет совершенно особую роль в осуществлении верховенства закона, роль основы, конституционного ядра. Причем в любом государстве функционирует целая система, призванная обеспечивать верховенство основного закона, называемая системой правовой (юридической) охраны конституции.
Организация охраны конституции может осуществляться в различных формах. Так, например, В.В. Лазарев выделяет следующие формы конституционного контроля: 1) в форме использования властных прерогатив президентом как гарантом конституции; 2) в форме использования компетентными субъектами права законодательной инициативы; 3) путем установления особого порядка (усложненного) пересмотра и внесения предложений о поправках в текст действующей конституции; 4) в форме прямого конституционного надзора, когда компетентный государственный орган выявляет неконституционность акта, но сам не отменяет его; 5) через косвенный конституционный надзор, когда правомочные органы (суды общей юрисдикции) вправе временно не применять законы (если, по их мнению, они не соответствуют конституции) и обращаться за подтверждением их конституционности в конституционный суд; 6) в форме предварительного и последующего конституционного контроля, когда компетентные государственные органы не только выявляют несоответствие актов (не вступивших или уже вступивших в юридическую силу) конституции, но и отменяют то, что не соответствует основному закону; 7) в форме официального нормативного и казуального конституционного толкования; 8) посредствам конституционно-правового судебного разрешения споров о компетенции (между субъектами федерации, органами государственной власти и управления и так далее); 9) в форме конституционной экспертизы правоприменительной практики, когда конституционный суд рассматривает дела по жалобам на нарушения основных прав и свобод граждан1.
Иначе говоря, деятельность органов, осуществляющих правовую охрану конституции, как отмечает Г.Г. Арутюнян, является средством обеспечения стабильности государства и общества в условиях последовательного и непрерывного развития. Эта роль осуществляется посредствам проверки, выявления, констатации и устранения несоответствий нормативных актов конституции, в ходе которых органы конституционного контроля, например вправе отменять обнаруженные несоответствия .
Неукоснительное следование конституции, соблюдение конституционной законности, соответствие конституции правовых актов и действий государственных органов, учреждений, организаций, должностных лиц является необходимым условием существования правового государства. Выполнение этих требований, несомненно, связано с реализацией важнейшей задачи по созданию эффективного механизма правовой охраны конституции, под которым понимается система правовых институтов и процедур, обеспечивающих ее действие.
Набор элементов этого механизма по-разному определяется в отечественной научной литературе. Так, Л.В. Лазарев включает в него совершенствование законодательства, порядок внесения конституционных поправок, надзорно-контрольные меры (контроль парламентский, Т.Я. Насырова под правовой охраной конституции понимает совокупность юридических средств, при помощи которых обеспечивается выполнение норм конституции и режима конституционной законности4.
Т.М. Пряхина, проводившая достаточно обширные исследования в данной области, предложила следующее определение понятия правовой охраны: «система правовых средств, установленных государством и призванных обеспечить воплощение в основном законе воли всего народа, гарантировать надлежащую реализацию всех конституционных норм, создавать условия для достижения искомого социального эффекта»5.
По мнению Ю.П. Еременко, понятие «правовая охрана конституции» имеет широкий и узкий смысл. В широком смысле правовую охрану конституции в процессе реализации конституционных установлений обеспечивают нормы различных отраслей права. В случае же нарушения конституционных норм возникают охранительные правовые отношения: административные, уголовные, гражданские и другие. В узком смысле рассматриваемое понятие, по мнению автора, включает в себя конституционный контроль и конституционный надзор, а также конституционную ответственность, которые выступают правовой формой охраны законности .
Правовое регулирование порядка образования и деятельности конституционных (уставных) судов российской федерации
Кроме того, по мнению многих авторов, расширение юрисдикции конституционных (уставных) судов субъектов РФ будет соответствовать требованиям п. «а» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, согласно которым в совместном ведении России и ее субъектов находятся вопросы обеспечения соответствия региональных нормативных актов Конституции РФ и федеральным законам. Соответственно введение общей подведомственности Конституционного суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов РФ обеспечит реализацию указанной конституционной нормы114.
Интерес вызывает позиция тех исследователей, которые обосновывают целесообразность двухинстанционной организации конституционного контроля характером устройства России, поскольку «в федеративном государстве организация конституционного правосудия на двух уровнях предпочтительнее его организации только на федеральном уровне. Во-первых, создание в субъектах Федерации собственных органов конституционного правосудия повышает их роль в развитии федеративных отношений в соответствии с принципами конституционного строя. Во-вторых, хотя федеральный орган конституционного правосудия и органы конституционного правосудия в субъектах РФ обладают своими полномочиями, связанными с регулированием федеративных отношений, в различном объеме и каждый на своем уровне имеет собственные задачи, в целом они действуют как партнеры в решении общих задач - обеспечении территориального верховенства федеральной Конституции и на этой основе упрочения Федерации и установления в ней конституционного строя»115.
Не представляется целесообразным детально рассматривать все проекты, предполагающие создание двухуровневой системы конституционного контроля. Как правило, они сводятся к следующему: Конституционный Суд РФ становится вышестоящей инстанцией по отношению к конституционным и уставным судам субъектов РФ, полномочия которых существенно расширяются. В частности, региональные органы конституционного (уставного) контроля получают право проверять соответствие местных нормативных актов не только на предмет соответствия основному закону субъекта РФ, но и Конституции РФ1 .
Безусловно, здесь имеют место положительные аспекты, связанные, например, с образованием в этом случае целостной системы конституционного контроля. Можно даже предположить, что подобного рода планы не вызовут сопротивления у регионов, поскольку возможность обжалования актов местных инстанций будет компенсирована расширением их компетенции. Вместе с тем здесь придется столкнуться с уже обозначенной проблемой, наблюдаемой в процессе становления мировой юстиции. Вряд ли такие органы будут иметь подлинную независимость, фактический статус региональных судебных инстанций и соответственно способствовать реализации конституционного принципа федерализма. Стоит, наверное, согласиться и с исследователями, которые указывают на возможность появления при таком варианте организации судебной власти новых проблем, поскольку неизбежными будут ситуации, когда один и тот же акт субъекта РФ будет признан Конституционным Судом РФ не соответствующим Конституции РФ, а конституционным (уставным) судом -соответствующим конституции (уставу) субъекта РФ.
В настоящее время было бы целесообразным принятие нормативного акта, разграничивающего полномочия между Конституционным Судом РФ, конституционными (уставными) судами субъектов РФ, судами общей
Имеют место проекты, предполагающие, например, формирования органов конституционной юстиции в федеральных округах России либо даже замену окружными конституционными (уставными) судами органов конституционного правосудия в каждом субъекте. См., напр.: Боброва В.К. Проблемы правового регулирования статуса уставного суда субъекта РФ. Автореферат дис... канд. юрид. наук. М., 2001. С. 24. юрисдикции и создаваемыми административными судами . Здесь стоит отметить предложения более «мягкого» реформирования, также преследующие цель оптимизации взаимоотношений федеральных и региональных судебных инстанций. Так, по мнению В.Н. Витрука, при определении полномочий конституционных (уставных) судов субъектов РФ они прежде всего могли бы осуществлять «предварительный конституционный нормоконтроль. То есть активно участвовать в нормотворческом (законотворческом) процессе в субъектах Федерации в качестве экспертов, заключения которых были бы обязательны для законодателей, а их преодоление законодателем возможно лишь при определенных условиях и в установленном законом порядке. Последующий (репрессивный) конституционный контроль, осуществляемый конституционными (уставными) судами, целесообразен лишь по жалобам граждан и их объединений. Полагаем, что при сочетании предварительного и последующего (репрессивного) конституционного контроля в компетенции конституционных (уставных) судов перспектива их создания была бы более обнадеживающей»118.
Конституционные (уставные) суды обеспечивают непосредственное действие конституций (уставов) субъектов Федерации, защиту прав и свобод граждан главным образом путем разрешения конституционно-правовых споров, возникающих на региональном уровне. Поэтому порядок образования этих судов также отличается определенной спецификой. С одной стороны, он призван гарантировать профессионализм и авторитетность состава конституционных (уставных) судов, способность лиц, назначаемых на должности судей, квалифицированным образом осуществлять соответствующую юрисдикционную деятельность. С другой стороны, данный порядок должен обеспечивать независимость конституционных (уставных) судов и их судей, принятие органами конституционного правосудия сбалансированных решений, адекватно воспринимаемых всеми органами государственной власти и обществом в целом. Конституционные (уставные) суды являются судебными органами субъектов Федерации, образуемыми по их усмотрению и входящими в их систему органов государственной власти, постольку установление порядка их образования отнесено к компетенции самих субъектов Федерации, в то же время Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации» (ч. 4 ст. 13) не исключает и федерального законодательного регулирования данных отношений"9. Он предусматривает: «Порядок наделения полномочиями мировых судей, а также председателей, заместителей председателей, других судей конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации устанавливается федеральными законами и законами субъектов российской федерации» . Федеральный закон от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (п. «з» ч. 3 ст. 5) относит решение вопросов о назначении на должность судьи конституционного (уставного) суда к компетенции законодательного органа власти соответствующего субъекта Федерации . В тех республиках, областях, в которых образованы двухпалатные законодательные органы государственной власти (Республика Тыва, Чеченская Республика, Свердловская область и др.), соответствующим полномочием, как правило, наделена одна из палат вышеуказанного органа.
Юридическая природа решений конституционных (уставных) судов субъектов российской федерации и механизм ответственности за их неисполнение
В юридической науке нет единого мнения по вопросу о юридической природе актов конституционного правосудия в Российской Федерации.
М.И. Байтин считает, что акты Конституционного Суда РФ в соответствии с его статусом и функциональным назначением в системе разделения властей, в том числе итоговые правовые решения, по своей юридической природе представляют собой не нормативно-правовые установления, а особую разновидность актов толкования права. По мнению Г.А. Гаджиева, акты Конституционного Суда РФ являются судебными прецедентами153. П.А. Гук также указывает на прецедентный характер решений Конституционного Суда РФ154. Б.А. Страшун, напротив, отрицает прецедентный характер решений Конституционного Суда РФ. По его мнению, решения Конституционного Суда, «даже разрешающие конкретные дела о конституционности законодательных и некоторых других правовых норм высокого уровня, это не прецеденты, потому что подобные дела разрешать никакой другой суд не компетентен. И для самого Конституционного Суда его собственные решения вряд ли можно считать прецедентами, поскольку аналогичные дела Судом повторно не рассматриваются» 5. В.А. Сивицкий и Е.Ю. Терюкова указывают на нормативную природу актов Конституционного Суда РФ156. В.И. Анишина полагает, что они «фактически имеют силу нормативного акта» . Б.С. Эбзеев считает: решениям Конституционного Суда РФ присуща «материально-правовая сила закона, но это решение не является нормативным актом и не рассматривается в качестве прецедента, имеющего нормативно-регулирующее значение, хотя фактически и выступает таковым» . Е.И. Козлова относит постановления Конституционного Суда РФ к особого рода источникам конституционного права. «Хотя суд, Гаджиев Г. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации как источник конституционного права // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 1999. № 3. С. 81 подчеркивает она, - и не является органом, принимающим правовые акты, однако содержащиеся в его решениях правовые позиции имеют юридическое значение. На их основе утрачивают силу правовые акты, признанные не соответствующими Конституции. Аналогичный характер имеют и постановления конституционных и уставных судов субъектов Российской Федерации»159.
Что касается конституционных (уставных) судов РФ, то по итогам рассмотрения дел по существу они принимают решения в форме постановлений и заключений. Последние, являясь видом итогового решения, имеют рекомендательный характер. Как правило, заключение выносится по вопросу об ответственности высшего должностного лица субъекта Федерации; в заключении констатируется сам факт наличия (или отсутствия) нарушения конституции (устава) высшим должностным лицом, подтверждается соблюдение требований процедуры (или усматривается нарушение процедуры) выдвижения обвинения против высшего должностного лица. Что же касается иных документов, принимаемых органом региональной конституционной юстиции (определений, посланий, представлений), то они относятся к процедурным вопросам, либо регулируют внутриорганизационную деятельность суда, либо носят информационный характер .
Постановления, являясь основным видом итоговых решений, принимаются по делам о проверке конституционности актов, по разрешению споров о компетенции, по жалобам граждан на нарушения конституционных прав и свобод, по запросам судов, по толкованию конституции (устава). Анализ законов субъектов Федерации о конституционных (уставных) судах позволяет выделить следующие их признаки:
Данная характеристика особенностей постановлений конституционных (уставных) судов позволяет отграничить их от актов судов общей юрисдикции и арбитражных судов. Ведь рассмотрение и принятие решений в плане сравнительно-текстуальной деятельности, как известно, не является исключительной прерогативой только конституционной юстиции. На это особо обратил внимание Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 16 июня 1998 г. № 19-П «По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации»161.
Среди признаков, раскрывающих юридическую характеристику постановлений конституционных (уставных) судов, наиболее значимым является то, что данные акты принимаются при соблюдении процедуры конституционного судопроизводства и вопросы, подлежащие разрешению, сопряжены с оценкой конституционности. В научной литературе сложились различные оценки юридической природы постановлений региональных конституционных (уставных) судов . Однако господствующей является
Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации: Сборник нормативных актов. М: Юридическая литература, 1997. С. 33 - 35; Проблемы образования и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации: Материалы Всероссийского совещания. М.: Формула права, 2000; Несмеянова С.Э. Проблемы становления и развития органов конституционного контроля в субъектах Российской Федерации. Челябинск: Изд-во ЮУрГУ, 2003. С. 131. позиция об их нормативном характере. Так, В.А. Кряжков относит решения конституционных (уставных) судов к юридическим актам особого рода, «которым присущи нормативно-интерпретационный характер, обобщенность и общеобязательность»163.
Достаточно оригинально трактует нормативность итоговых решений конституционных (уставных) судов профессор Ж.И. Овсепян. «Хотя напрямую, - пишет она, - принцип нормативности итоговых решений конституционных (уставных) судов не сформулирован, но он логически следует из особенностей содержания этих решений, поскольку ими подтверждаются либо отменяются нормативные акты. Нормативный характер проверяемых актов как бы «передается» решениям конституционного (уставного) суда, оценивающих эти акты»164.
Между тем законы о конституционных судах ряда субъектов РФ предусматривают возможность осуществления конституционного контроля не только в отношении нормативных, но и иных, относимых к ненормативным, актов парламентов, глав субъектов, органов исполнительной власти, органов местного самоуправления (например, Республика Саха (Якутия), Республика Марий Эл, Республика Адыгея и др.)165. Возникает ли в таком случае «нормативность» итоговых решений конституционных судов?
Пути дальнейшего развития конституционной (уставной) Юстиции субъектов российской федерации
В других случаях вопрос о том, должна ли норма вышеупомянутого Закона применяться в отношении судей конституционных (уставных) судов или нужно исходить из каких-либо специальных положений, установленных законодательством субъекта Федерации, является более сложным или даже спорным. Например, статья 5 Закона «О статусе судей в Российской Федерации» устанавливает порядок отбора кандидатов на должности судей, предусматривающий в том числе сдачу претендентами квалификационного экзамена. Большинство субъектов Федерации, в которых учреждены конституционные (уставные) суды, посчитали, что отбор кандидатов на должности их судей должен строиться на иных началах. Как отмечает И.А. Минникес, «представляется, что это правильный подход. Высшее юридическое образование, признанная высокая квалификация в области права, наличие необходимого стажа работы по специальности уже предполагают, что кандидат в судьи конституционного (уставного) суда, прошедший процедуру назначения, будет выполнять свои обязанности должным образом. Кроме того, в пользу этой позиции говорит и тот факт, что для судей Конституционного Суда РФ квалификационный экзамен не предусматривается» . Однако законодатель одного из субъектов Федерации решил иначе. Закон Республики Адыгея от 17 июня 1996 года № 11, в редакции от 8 ноября 2006 года, «О Конституционном Суде Республики Адыгея» (ст. 8.1) предусмотрел сдачу квалификационного экзамена кандидатами на должности судей Конституционного Суда. Вряд ли такое решение соответствует специфике статуса соответствующих судей.
Таким образом, ряд положений Закона «О статусе судей в Российской Федерации» не может применяться в отношении судей конституционных (уставных) судов субъектов Федерации в силу особенностей организации и деятельности данных судебных органов, а также с учетом регулирования аналогичных вопросов в Законе «О Конституционном Суде Российской Федерации», хотя формально никаких исключений для рассматриваемой категории судей не предусмотрено.
К таким законоположениям относятся, например, нормы: о досрочном прекращении полномочий председателей, заместителей председателей судов решением соответствующей квалификационной коллегии судей; о недопустимости назначения одного и того же лица на должность председателя, заместителя председателя суда более двух раз подряд; о привлечении к осуществлению правосудия судьи, находящегося в отставке; о порядке принесения присяги судьей; о повышении квалификации судей (ч. 11, 14 ст. 6.1, ст. 7.1, 8, 20.1 Закона «О статусе судей в Российской Федерации») и некоторые др.
Представляется, что федеральное законодательство о правовом положении судей должно более четко дифференцировать нормы, касающиеся всех судей и затрагивающие лишь некоторые их категории. Отсутствие подобного разделения приводит к тому, что иногда отдельные федеральные законы необоснованно ограничивают в отношении судей конституционных (уставных) судов субъектов Федерации гарантии, вытекающие из положений Закона «О статусе судей в Российской Федерации». Например, данный Закон устанавливает важные процессуальные гарантии неприкосновенности судьи: «Судья, задержанный по подозрению в совершении преступления или по иному основанию либо принудительно доставленный в любой государственный орган, если личность этого судьи не могла быть известна в момент задержания, после установления его личности подлежит немедленному освобождению»; «Уголовное дело в отношении судьи по его ходатайству, заявленному до начала судебного разбирательства, рассматривается Верховным Судом Российской Федерации» (ч. 5, 11 ст. 16 Закона «О статусе судей в Российской Федерации»). По смыслу данного Закона эти гарантии должны касаться всех судей без исключения. Однако Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации (ст. 449, 452) интерпретирует их совершенно иным образом: он устанавливает, что первая из упомянутых гарантий касается только судей федеральных судов и мировых судей, вторая - только судей федеральных судов.
Таким образом, Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации ограничивает гарантии неприкосновенности судей конституционных (уставных) судов субъектов Федерации. Подобный подход является совершенно необоснованным, поскольку, как уже отмечалось, осуществление конституционного правосудия сопряжено с ничуть не меньшим, а может быть, даже большим риском давления на судью, чем реализация иных форм судебной власти. Кроме того, ограничив в уголовно-процессуальном законе гарантии неприкосновенности судей конституционных (уставных) судов субъектов Федерации, федеральный законодатель нарушил важный принцип, закрепленный в ч. 4 ст. 9 Закона «О статусе судей в Российской Федерации»: «Гарантии независимости судьи, включая меры его правовой защиты, материального и социального обеспечения, предусмотренные настоящим Законом, распространяются на всех судей в российской федерации и не могут быть отменены и снижены иными нормативными актами российской федерации и субъектов российской федерации».
Представляется, что решение указанных проблем федерального законодательного регулирования статуса судей конституционных (уставных) судов субъектов Федерации может быть в известной мере достигнуто посредством внесения изменений и дополнений в Закон «О статусе судей в Российской Федерации» с целью устранения существующих пробелов и противоречий, а также уточнения многих его норм. Но возможен и иной подход: сохранив вышеупомянутый Закон в нынешнем виде, принять отдельный федеральный закон, устанавливающий особенности применения Закона «О статусе судей в Российской Федерации» в отношении судей конституционных (уставных) судов субъектов Федерации, особенно в части, касающейся сроков полномочий, организационных вопросов, материальных и социальных гарантий.
Еще один возможный вариант решения рассматриваемых проблем заключается в изменении самой конструкции федерального законодательства о статусе судей: поскольку Закон «О судебной системе Российской Федерации» регламентирует основы статуса всех судей, на его базе могут быть приняты отдельные Федеральные законы «О статусе судей судов общей юрисдикции и арбитражных судов в Российской Федерации» и «Об основах статуса судей конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации» (или Федеральный закон «Об общих принципах организации конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации», в которых должна содержаться глава об основах правового положения судей этих судов). Статус судей Конституционного Суда Российской Федерации регулируется с учетом общих принципов, его определяющих, федеральным конституционным законом об этом Суде. Данный подход позволяет, с одной стороны, обеспечить единство статуса всех судей в его основополагающих чертах, а с другой - законодательно отразить специфику правового положения отдельных их категорий.
