Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретические основы правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации
1. Правовое пространство Российской Федерации и механизм обеспечения его единства 22
2. Правовая экспертиза: понятие и виды 50
3. Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации как объект правовой экспертизы 68
Глава II. Проведение правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов российской федерации
1. Методика осуществления правовой экспертизы 83
2. Правовая экспертиза нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, воспроизводящих нормы федеральных актов, использование судебной практики 111
3. Правовые основы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации 129
Глава III. Порядок обеспечения соответствия нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации конституции российской федерации и федеральным законам
1. Влияние правовой экспертизы на качество нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации 152
2. Основные направления совершенствования правового регулирования проведения правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации 162
Заключение : 173
- Правовое пространство Российской Федерации и механизм обеспечения его единства
- Правовая экспертиза: понятие и виды
- Методика осуществления правовой экспертизы
- Влияние правовой экспертизы на качество нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Верховенство Конституции РФ и федеральных законов создает предпосылку стабильности федеративного устройства. Принятие органами государственной власти субъектов РФ различных нормативных правовых актов порождает огромный массив регионального законодательства, который в совокупности с федеральным законодательством образует правовое пространство страны. Президент РФ в Указе от 10.08.2000г. № 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации» (в редакции Указа Президента РФ от 18.01.2010г. № 80)1 обозначает курс на приведение нормативных правовых актов субъектов РФ в соответствие с федеральным законодательством, на формирование единого правового пространства. Для указанной цели создана база данных «Федеральный регистр» - федеральный банк нормативных правовых актов субъектов РФ. На высших должностных лиц субъектов РФ (руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ) возложена обязанность в семидневный срок после принятия нормативных правовых актов субъектов РФ обеспечивать направление их копий, а также официальных изданий, в которых публикуются нормативные правовые акты субъектов РФ, для их включения в федеральный регистр и проведения правовой экспертизы. Ведение федерального регистра и проведение правовой экспертизы возложено на Министерство юстиции РФ. Очевидно, что процесс приведения нормативных правовых актов субъектов РФ в соответствие с федеральным законодательством является постоянным и
1 Российская газета. 2000. № 159. 16 августа.
непрерывным, поэтому тема диссертации актуальна не только на современном этапе, но и в перспективе дальнейшего совершенствования российского законодательства.
Состояние и степень разработанности темы. В современной науке конституционного права исходные положения анализа отдельных вопросов правовой экспертизы нормативных актов содержатся в работах И.С. Андреева, Л.Ф. Апт, СМ. Бекетовой, А.Б. Венгерова, А.Н. Гончаровой, Н.С. Ельцова, И.А. Закирова, Н.А. Калининой, Р.К. Надеева, Н.В. Ралдугина, О.В. Селезневой, Ю.А. Тихомирова и др.
Экспертиза нормативных правовых актов на коррупциогенность, в том числе методика коррупциогенности законодательства представлена в теоретических и практических разработках в К.И. Головщинского, П.А. Кабанова, А.Н. Кокотова, М.А. Краснова, Г.А. Сатарова, Э.В. Талапиной, Ю.А. Тихомирова, В.А. Южакова и др.
По близкой к исследованию тематике защищены кандидатские диссертации. Наиболее полно вопросы деятельности Министерства юстиции РФ по обеспечению единства правового пространства отражены в диссертации Н.С. Котовой. В частности, представлен положительный опыт органов юстиции в данной сфере деятельности; определены основные направления совершенствования организации работы. Правовой экспертизе нормативного правового акта как средства повышения эффективности законодательства посвящено диссертационное исследование Е.В. Журкиной. В работе охарактеризованы специфические черты правовой экспертизы; высказана необходимость нормативного определения и закрепления
1 Котова Н.С. Деятельность Министерства юстиции Российской Федерации по обеспечению единства правового пространства: на примере Главного управления Минюста России по Московской области [Текст]: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.14 /Н.С. Котова. М., 2004. 221 с.
требований к порядку проведения правовой экспертизы нормативного акта . В диссертации В.Ю. Рагозина комплексно рассматривается институт правовой экспертизы проектов федеральных законов в качестве элемента законодательного процесса, оказывающего непосредственное влияние на качество и эффективность законов. Исследованию правовой экспертизы посвящена диссертация И.А. Закирова, в которой рассматриваются понятие, принципы, состав, функции, классификация правовых экспертиз; понятие и стадии экспертного процесса . Предметом исследования в диссертации А.А. Разуваева являются характерные черты и признаки института экспертизы, ее юридическая природа, проблемы нормативно-правового регулирования экспертной деятельности в РФ .
Актуальным остается исследование правовых основ и практики проведения правовой экспертизы территориальными органами Министерства юстиции РФ на территории различных субъектов РФ, в том числе применительно к Сибирскому федеральному округу.
Цели и задачи исследования. Цель диссертационного исследования -комплексный анализ теоретических основ и практики проведения правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов РФ территориальными органами Министерства юстиции РФ в субъектах РФ в пределах Сибирского федерального округа, выработка предложений по совершенствованию правового регулирования в сфере правовой экспертизы.
1 Журкина Е.В. Правовая экспертиза нормативного правового акта как средство повышения эффективности
законодательства [Текст]: автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.01 /Е.В. Журкина. М, 2009. 25 с.
2 Рагозин В.Ю. Правовая экспертиза законопроектов в Российской Федерации [Текст]: дис. ... канд. юрид.
наук: 12.00.02 /В.Ю. Рагозин. М, 1998. 166 с.
3 Закиров И.А. Правовая экспертиза [Текст]: автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.01 / И.А. Закиров.
Нижний Новгород, 2008. 27 с.
4 Разуваев А.А. Экспертиза как средство повышения эффективности процесса правореализации: вопросы
теории и практики [Текст]: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.01 / А.А. Разуваев. Саратов, 2006. 229 с.
Для достижения поставленной цели в работе решаются следующие задачи:
определение понятия правового пространства РФ и механизма обеспечения его единства, в том числе в деятельности Министерства юстиции РФ;
характеристика понятия и видов правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов РФ;
исследование юридической природы нормативных правовых актов субъектов РФ;
рассмотрение специфики процесса проведения правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов РФ как важнейшего средства формирования единого правового пространства РФ;
анализ случаев воспроизведения (дублирования) в нормативных правовых актах субъектов РФ норм Конституции РФ и федеральных законов, а также использование материалов судебной практики по делам об оспаривании нормативных правовых актов субъектов РФ при проведении правовой экспертизы;
раскрытие правовой основы и особенностей проведения антикоррупционной экспертизы территориальными органами Министерства юстиции РФ;
исследование влияния правовой экспертизы на качество нормативных правовых актов субъектов РФ в пределах Сибирского федерального округа;
выработка приоритетных направлений совершенствования правового регулирования проведения правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов РФ.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе проведения правовой экспертизы
нормативных правовых актов субъектов РФ.
Предмет диссертационного исследования составляют
конституционно-правовые основы и практика проведения правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов РФ территориальными органами Министерства юстиции в субъектах РФ в пределах Сибирского федерального округа, а также научные взгляды и концепции отечественных и зарубежных ученых, материалы судебной практики.
Методологической основой диссертационного исследования являются применяемые в юридической науке и смежных с ней других общественных науках методы познания. При разрешении теоретических и прикладных вопросов автор опирался на частнонаучные и специальные методы исследования: сравнительно-правовой, историко-правовой, формально-юридический, конкретно-социологический. В диссертации использованы эмпирический и теоретический метод исследования, а также прием обобщения проведения правовой экспертизы и статистический анализ.
Теоретическая основа исследования. Для исследования теоретико-методологических вопросов проведения правовой экспертизы нормативных правовых актов привлекались философские труды Платона, Аристотеля и более позднего времени - Ф. Бэкона, Ш. Монтескье, Г.В.Ф. Гегеля.
В работе при исследовании различных правовых вопросов использованы воззрения выдающихся русских дореволюционных ученых: Е.В. Васьковского, А.Д. Градовского, Н.М. Коркунова, В.О. Ключевского, М.М. Сперанского, Е. Н. Трубецкого.
Исследование опирается на труды ученых по теории и истории государства и права, конституционному, административному праву. В частности, работы следующих авторов: С.А. Авакьяна, М.В. Баглая, A.M. Барнашова, Д.Н. Бахраха, В.Ф. Воловича, Н.В. Витрука, Л.С. Зивса, В.Б. Исакова, В.И. Крусс, И.А. Кравца, О.А. Красавчикова, О.Е. Кутафина, Р.З. Лившица, М.А. Митюкова, В.В. Невинского, Ж.И. Овсепяна,
О.Г. Румянцева, А.С. Саломаткина, Ю.А. Тихомирова, А.А. Уварова, Т.Я. Хабриевой, Г.Н. Чеботарева, Б.С. Эбзеева и др.
Изучению российского федерализма, особенностям конституционно-правового статуса субъектов РФ, анализу разграничения компетенции между РФ и субъектами РФ посвящают свои исследования Р.Г. Абдулатипов, М.В. Бородач, М.В. Глигич-Золотарева, Н.М. Добрынин, И.Г. Дудко, И.А. Конюхова (Умнова), В.А. Лебедев, И.А. Полянский, и др.
К рассмотрению тематики нормативных правовых актов субъектов РФ обращались Ж.С. Жайкбаев, А.И. Козулин, Ю.А. Тихомиров и др. Пристальное внимание порядку принятия, действия, пересмотра конституций (уставов) субъектов РФ уделено в работах Е.С. Аничкина, А.Б. Каягина, Н.А. Михалевой и др.
Последнее десятилетие характеризуется появлением научных исследований, посвященных вопросам обеспечения единства правового пространства РФ. В частности, это труды С.Н. Бабурина, И.Н. Барцица, В.А. Кряжкова, И.А. Побережной, А.Н. Черткова и др.
Проблемы пробелов в праве изучались как в советской юридической науке, так и на современном этапе: В.И. Акимовым, С.С. Алексеевым, О.С. Иоффе, В.В. Лазаревым, О.Э. Лейстом, П.Е. Недбайло, В.М. Сырых, Ф.Р. Уранским, М.Д. Шаргородским, Л.С. Явичем и др.
Исследованию природы юридической техники также уделено достаточное внимание в советской правовой литературе, и в современный период интерес к изучению указанной темы достаточно высок. Например, труды С.С. Алексеева, Т.Д. Зражевской, Т.В. Кашаниной, Д.А. Керимова, Г.И. Муромцева, Р.К. Надеева, А.С. Пиголкина, СВ. Полениной и др.
Для сравнительного анализа рассмотрены работы зарубежных правоведов, в частности А. Нашиц, Л. Мадер; приводится положительный опыт проведения правовой экспертизы Республики Казахстан, обоснованный
профессором М.Т. Баймахановым.
Нормативная и эмпирическая база исследования. Проанализированы Конституция РФ, международные правовые акты, федеральные нормативные правовые акты, акты высших судебных органов РФ, а также нормативные правовые акты субъектов РФ Сибирского федерального округа (республик Алтай, Бурятия, Тыва, Хакасия; Алтайского, Забайкальского и Красноярского краев; Иркутской, Кемеровской, Новосибирской, Омской и Томской областей). Эмпирическую базу исследования составили практика деятельности территориальных органов юстиции и органов государственной власти субъектов РФ в пределах Сибирского федерального округа, статистические данные за период 2006-2010 гг.
Научная новизна исследования состоит в том, что на теоретическом и практическом уровне представлен анализ юридической природы правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов РФ. Исследование нормативных правовых актов субъектов РФ проведено на материалах деятельности территориальных органов Министерства юстиции в субъектах РФ в пределах Сибирского федерального округа. Отражены статистические данные территориальных органов Министерства юстиции РФ по приведению нормативных правовых актов субъектов РФ в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством. Представлена практика реагирования органов государственной власти субъектов РФ на экспертные заключения о несоответствии нормативных правовых актов субъектов РФ федеральному законодательству. В диссертационном исследовании формулируются предложения по совершенствованию федерального законодательства и правоприменительной практики в сфере организации проведения правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов РФ.
На защиту выносятся следующие положения, обладающие научной новизной:
1. Правовая экспертиза нормативных правовых актов - это комплексный
правовой институт, который базируется на нормах различной отраслевой
принадлежности (конституционного, муниципального и административного права). Для правовой экспертизы характерно сочетание императивного и диспозитивного методов правового регулирования, поскольку для органа принявшего акт, существует возможность несогласия с выводами, содержащимися в заключении по результатам правовой экспертизы полностью или в части.
Предлагается авторская классификация видов правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов РФ, которая может быть осуществлена по следующим основаниям: по объекту; по способу оценки положений нормативного акта; по субъектному составу.
2. Для обеспечения единства правового пространства Министерство
юстиции РФ осуществляет деятельность по мониторингу действующего
законодательства субъектов РФ. В настоящее время на федеральном уровне
отсутствует нормативный правовой акт, регламентирующий процедуру
деятельности Минюста России по проведению мониторинга действующего
законодательства, вместе с тем такая работа ведется Министерством с 2004
года. Кроме того, не дано определение понятия «мониторинг
законодательства субъектов РФ». В связи с этим, автором предлагается под
мониторингом действующего законодательства понимать систематическое
отслеживание нормативного регулирования определенной сферы
общественных отношений. Представленное понятие в дальнейшем может
быть включено в федеральный нормативный правовой акт,
регламентирующий эту сферу деятельности.
3. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов
субъектов РФ, проводимая Министерством юстиции РФ и его
территориальными органами, является самостоятельным видом правовой
экспертизы. При проведении антикоррупционной экспертизы, акт (или
проект) анализируется на наличие в нем норм коррупциогенного характера.
Правовую и антикоррупционную экспертизы не стоит разграничивать, а
необходимо рассматривать параллельно. Практика показывает, что выявляемые в нормативных правовых актах факторы, способствующие проявлению коррупции, могут одновременно являться нарушением федерального законодательства и наоборот.
Для органов юстиции антикоррупционная экспертиза является частью правовой экспертизы, ее субинститутом. Для иных субъектов проведения -самостоятельный вид оценки нормативных правовых актов и их проектов.
Требуется методическое обеспечение деятельности по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов. Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов не содержит методических рекомендаций по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, ограничиваясь лишь указанием круга лиц, обязанных ее применять, а также перечислением коррупциогенных факторов.
Обеспечение единства правового пространства РФ возможно за счет оперативного реагирования органов государственной власти субъектов РФ на изменение федерального законодательства, принятия нормативных правовых актов, направленных на приведение противоречащих актов в соответствие с действующим законодательством РФ. Выявлено, что причиной несоответствия нормативных правовых актов субъектов РФ Конституции РФ и федеральному законодательству и превышения полномочий субъекта РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ является неопределенность предметов ведения субъектов РФ, установленного по остаточному принципу.
В статье 71 Конституции РФ отсутствует закрепление института правовой экспертизы как предмета исключительного ведения РФ. Представляется целесообразным законодательно определить механизм
взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов
государственной власти субъектов РФ при реализации пункта «а» части 1 статьи 72 Конституции РФ.
Необходимо предоставить полномочие территориальным органам Министерства юстиции РФ обращаться в суд с заявлением о признании нормативного правового акта субъекта РФ противоречащим закону полностью или в части. Предлагается принятие Федерального закона «О правовой экспертизе нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации», требуется внесение изменений в Гражданский процессуальный кодекс РФ. Принятие указанного закона предоставит руководителю органа, проводившего правовую экспертизу, право обращения в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта субъекта РФ в порядке, установленном главой 24 Гражданского процессуального кодекса РФ.
6. Предлагается комплекс предложений по внесению изменений в действующее законодательство:
представляется целесообразным законодательно определить особый порядок подготовки и согласования экспертных заключений на конституции (уставы) субъектов РФ территориальными органами Минюста России. Разумно проводить правовую экспертизу всех Основных законов субъектов РФ в Главном управлении Министерства юстиции, действующего в пределах соответствующего федерального округа. Несомненным преимуществом такого порядка будет являться особо тщательная подготовка экспертного заключения и отсутствие возможного влияния региональных властей на результаты правовой экспертизы Основного закона субъекта РФ;
закрепление в Федеральном законе от 17.07.2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»: 1) определения понятия «антикоррупционная экспертиза»; 2) регламентация процедуры
1 Российская газета. 2009. № 133. 22 июля.
парламентского контроля качества федеральных законов, как важнейшего элемента системы нормативных правовых актов РФ в целях минимизации коррупционных рисков при их разработке и принятии;
- необходимо издание Министерством юстиции РФ методических рекомендаций по юридической обработке нормативных правовых актов субъектов РФ, подлежащих включению в федеральный регистр, в которых необходимо регламентировать порядок определения нормативности правового акта, подлежащего включению в указанную базу данных.
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в его теоретико-прикладной направленности. Результаты настоящей работы позволяют сделать конкретные выводы и предложения, которые могут быть использованы в работе Министерства юстиции РФ и его территориальных органов, прокуратуры, в научно-исследовательской деятельности, в учебном процессе.
Апробация результатов исследования. Работа прошла обсуждение на
кафедре конституционного и международного права Сибирского
университета потребительской кооперации. Основные положения
диссертации изложены в научных публикациях автора общим объемом
6,18 п.л. В ходе подготовки материалов диссертационного исследования
принято участие в международных научно-практических конференциях:
«Актуальные проблемы развития правовой системы государства: российский
и международный опыт» (г. Новосибирск, НГУЭУ, 2008г.), «Международные
юридические чтения» (г. Омск, ОмЮИ, 2008г.), «Актуальные проблемы
современной правовой науки» (г. Новосибирск, СибУПК, 2008г.),
«Конституция РФ и проблемы построения демократического общества и
правового государства», посвященная 15-летию принятия Конституции РФ
(г. Новосибирск, СибАГС, 2008г.); всероссийской научно-практической
конференции «Правовые проблемы укрепления российской
государственности» (г. Томск, ЮН ТГУ, 2010г.) и в других конференциях.
Основные результаты диссертационного исследования докладывались на проблемных семинарах на курсах повышения квалификации в Российской правовой академии Министерства юстиции РФ (г. Москва, РПА, 2007г.), международной школе - практикуме молодых ученых и специалистов по юриспруденции при Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ по курсам «Эффективность законодательства и современные юридические технологии» и «Наследие юридической науки и современность» (г. Москва, ИЗиСП, 2008г., 2010г.). Материалы исследования использованы при разработке учебной программы по спецкурсу «Правовая экспертиза нормативных актов»; применяются при проведении учебных занятий по прокурорскому надзору и муниципальному праву России.
Опыт работы диссертанта в Главном управлении Министерства юстиции РФ по Новосибирской области (ранее - по Сибирскому федеральному округу) позволил апробировать результаты исследования на практике. Диссертантом подготовлены экспертные заключения, в том числе о несоответствии нормативных правовых актов субъектов РФ Конституции РФ и федеральному законодательству. В рамках служебных полномочий нормативные правовые акты субъектов РФ анализируются на наличие коррупциогенных факторов.
Структура работы. Диссертация подготовлена в соответствии со следующей структурой: введение, три главы, состоящие из восьми параграфов, заключение, библиография, три приложения.
Правовое пространство Российской Федерации и механизм обеспечения его единства
Принятая в 1993 году Конституция Российской Федерации впервые провозглашает основы конституционного строя. Энциклопедический словарь определяет, что конституционный строй — это система правоотношений, в которых реализуются суверенитет народа, права и свободы личности, прерогативы органов государственной власти. В более узком значении конституционный строй понимается как способ организации государства, базирующийся на Конституции и защищаемых ею ценностях1.
В отечественной научной и учебной правовой литературе встречаются различные определения понятия конституционного строя. Н.А. Богданова определяет конституционный строй как «логическое построение, отражающее объективированные в нормах конституционного права устройство государства и общества, а также положение человека в системе отношений: государство — общество — личность» , однако, В.И. Лафитский считает, что конституционный строй охватывает только основы государственности и права, тогда как правовое государство — все стороны государственного и правового бытия . О.Е. Кутафин вкладывает в это понятие совокупность определенных гарантий подчиненности государства праву . Под конституционным строем М.В. Баглай понимает «порядок, при котором соблюдаются права и свободы человека и гражданина, а государство действует в соответствии с конституцией»2. Также в учебной литературе под конституционным строем понимается форма (или способ) организации государства, которая обеспечивает подчинение его праву и характеризует его как конституционное государство3. На наш взгляд, предложенные ведущими исследователями трактовки понятия конституционный строй, не являются столь полярными, их объединяет единый стержень — подчинение нормативных актов идеям правового государства. Следует согласиться, с понятием конституционного строя, данным О.Г. Румянцевым, в которое вкладывается целостная система, подчиненная безусловным нравственным и конституционным велениям. Она основана на совокупности основополагающих регуляторов, которые содействуют закреплению в общественной практике и в правосознании стабильных, справедливых, гуманных и правовых связей между человеком, гражданским обществом и государством .
Глава первая Конституции Российской Федерации провозглашает основы конституционного строя, к которым в частности, относится определение России как федеративного и правового государства. При этом сама Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу и прямое действие и применяется на всей территории России (статья 15). Как отмечает И.А. Кравец, высшая сила Конституции выражает ее место в иерархии правовых актов, действующих в Российской Федерации, а также определяет приоритет действия и применения конституционных норм. Это качество может рассматриваться в двух аспектах: в формальном и материальном. Формальный аспект высшей юридической силы означает, что предусмотренные Конституцией правовые акты должны приниматься с соблюдением конституционной процедуры. Если зафиксированная конституционными нормами процедура не соблюдается, правовой акт может быть признан Конституционным Судом Российской Федерации не соответствующим Конституции. Материальный аспект высшей юридической силы предполагает, что правовые акты в границах, предусмотренных Конституцией, должны соответствовать ей по содержанию. Содержательное соответствие выражается в непротиворечивости законов и иных правовых актов конституционным положениям
Правовая экспертиза: понятие и виды
Конституция Российской Федерации, провозгласившая Россию федеративным правовым государством, состоящим из равноправных субъектов, закрепила разграничение предметов их ведения и полномочий. Распределение полномочий проводится не только Основным законом государства, но и Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий (статья 11 Конституции Российской Федерации). Субъекты
Российской Федерации легитимно имеют свое законодательство, республики - конституцию, иные субъекты - устав (статья 5 Конституции Российской Федерации). Активное нормотворчество субъектов Российской Федерации порождает огромное количество нормативных правовых актов. Важнейшим правовым инструментом, с помощью которого выявляются несоответствия между нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством является правовая экспертиза, проводимая Министерством юстиции Российской Федерации.
Термин «эксперт» происходит от латинского expertus (французского expertise) - опытный, и обозначает специалиста в области науки, техники, искусства и т.д., приглашаемого для экспертизы, то есть для исследования и разрешения вопроса, требующего специальных знаний. Как правило, под экспертизой понимается либо совокупность определенных целенаправленных действий исследовательского характера, либо результат таких действий.
В последнее время экспертиза находит все более широкое применение в жизни общества, распространяясь на новые сферы деятельности: государственно-правовую, социально-экономическую, научно-техническую и иные. Экспертиза может проводиться в различных государственных органах, ведомственных учреждениях и негосударственных организациях в зависимости от предмета и назначения экспертизы. При этом во всех случаях, когда говорят об экспертизе, то имеют в виду исследование, проводимое сведущим лицом (экспертом) для ответа на вопросы, требующие специальных (научных, опытных, профессиональных) познаний Решаемые экспертами вопросы разнообразны. Постановка их определяется потребностями практики государственных органов, коммерческих и некоммерческих организаций, должностных лиц и просто интересами граждан.
Экспертиза есть прикладное исследование конкретного объекта в целях достижения не собственно научного, а прикладного знания. Характерной особенностью такого исследования является применение особых, специализированных методик, отвечающих требованию проверяемости. Поэтому любая экспертиза имеет свой определенный регламент, порядок осуществления, предопределяемый спецификой предмета экспертизы и сферой применения специальных знаний.
Проведение экспертизы - весьма сложная, ответственная и трудоемкая деятельность, предполагающая соблюдение определенных правил, процедур и условий . Однако до настоящего времени теория экспертиз (экспертология) в науке разработана недостаточно. Еще менее разработано понятие экспертизы нормативного правового акта.
По мнению И.С. Андреева, экспертизу нормативного правового акта следует рассматривать как один из элементов системы социального порядка, функционально ориентированной на обеспечение правового регулирования общественных отношений, возникающих между субъектом и объектом воздействия4. В рамках деятельности Министерства юстиции Российской Федерации под юридической экспертизой понимается правовая оценка формы акта, его целей и задач, предмета правового регулирования, компетенции органа, принявшего акт, содержащихся в нем норм, порядка принятия, обнародования (опубликования) на предмет соответствия требованиям Конституции Российской Федерации и федерального законодательства. В отдельных наиболее сложных случаях в установленном порядке либо по согласованию к проведению юридической экспертизы могут привлекаться научные и иные организации1. Таким образом, можно выделить еще один вид правовой экспертизы - научная экспертиза нормативных правовых актов. Применительно к деятельности Министерства юстиции проведение научной экспертизы нормативных правовых актов не регламентировано. Относительно экспертизы нормативных правовых актов федерального уровня, в литературе давно высказывалось мнение, что порядок проведения независимой научной экспертизы необходимо регламентировать специальным федеральным законом об экспертизе проектов законов, законодательных предложений и иных актов, вносимых на рассмотрение Государственной Думы . Следует отметить, что например, в Республике Казахстан, научной экспертизе проектов нормативных правовых актов и концепций законопроектов, проводимой высшими научными учреждениями и высшими учебными заведениями соответствующего профиля, отводится важное место
Методика осуществления правовой экспертизы
Правовая экспертиза нормативного правого акта субъекта Российской Федерации начинается с определения предмета его правового регулирования, который выявляется в результате осознания общественной потребности и возможностей ее удовлетворения путем принятия и реализации нормативного правового акта. Правовой акт должен представлять собой нормативную модель будущего с опережающим отражением процессов, на которые он призван воздействовать
Правильный выбор круга общественных отношений, подлежащих правовому регулированию, определяет предмет нормативного правого акта . В соответствии с Рекомендациями по проведению юридической экспертизы -цели, задачи и предмет правового регулирования акта рекомендуется проанализировать на предмет их соответствия основам конституционного строя Российской Федерации, соблюдения основных прав и свобод человека и гражданина, а также рассмотреть с точки зрения соответствия разграничению предметов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, установленному Конституцией Российской Федерации (статьи 71, 72, 73, 76) и федеральными законами.
Итак, предмет регулирования нормативного правового акта необходимо определять через его соответствие сфере ведения субъекта Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации или ведения Российской Федерации, установленной Конституцией Российской Федерации. По данной проблеме И.А. Умнова пишет, что «несовершенна юридическая техника и достаточно высока степень пробельности в определении круга предметов совместного ведения. Не все сферы, объективно нуждающиеся в признании их предметами совместного ведения, обозначены в федеральной Конституции».] Как показала практика, установленный в статье 71 Конституции Российской Федерации перечень предметов ведения Российской Федерации неполон. Из содержания ряда других статей Конституции Российской Федерации следует, что к ведению Российской Федерации относятся вопросы установления государственных символов: государственного флага, герба, гимна (статья 70 Конституции Российской Федерации); введения чрезвычайного положения (статьи 56, 88 Конституции Российской Федерации); введения военного положения на отдельных территориях Российской Федерации (статья 87 Конституции Российской Федерации). Однако данные вопросы не включены в круг предметов ведения Российской Федерации статьи 71 Конституции Российской Федерации2. Необходимо учитывать, что в экспертном заключении формулировать предмет правового регулирования, при необходимости, возможно со ссылкой на пункт 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», которым предусматривается перечень решения вопросов, относящихся к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).
Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации принимаются во исполнение федеральных законов, постановлений Правительства Российской Федерации и иных федеральных нормативных правовых актов. Обычно нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в преамбуле содержат указание во исполнение или в соответствии с каким федеральным правовым актом они приняты. Например, постановление Губернатора Новосибирской области от 27.04.2009г. № 173 «Об утверждении Положения об управлении физической культуры и спорта Новосибирской области»1 принято в соответствии с Федеральным законом от 04.12.2007г. № 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации»." Необходимо установить соответствуют ли правовые основания, обусловившие принятие нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, основаниям, указанным в Конституции Российской Федерации и федеральном законодательстве.
Состояние нормативного регулирования — это перечень актов федерального законодательства (включая Конституцию Российской Федерации) на соответствие которым рассматривался акт. В экспертном заключении нормативные правовые акты федерального уровня излагаются с учетом их юридической силы и последней редакции документа.
Влияние правовой экспертизы на качество нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации
Анализ действующего законодательства Российской Федерации показывает неуклонный рост количества нормативных правовых актов, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации. По данным справочно-правовой системы «КонсультантПлюс» в настоящее время действует свыше 143247 федеральных нормативных актов, при этом свыше 120665 актов принято после принятия Конституции Российской Федерации 1993 года.
Стабильность - неотъемлемое качество права, без которого оно не может существовать как устойчивая, постоянная система регулирования отношений в современном цивилизованном обществе, справедливо отмечает А.С. Пиголкин. Современная российская правовая система должна быть устойчивой, не подверженной быстрым и многочисленным изменениям. Лишь тогда она сможет быть эффективным средством формирования и закрепления новой политической и экономической системы страны. В то же время стабильность законодательства — это постоянство, устойчивость основных принципов правового регулирования, и она вовсе не означает закостенелость, неподвижность юридической системы. Единство и борьба традиций и реформ, статики и динамики в праве всегда определяли пути развития законодательства. Многое еще нужно в праве подправить, преобразовать, реформировать. Но при этом следует законодательствовать таким образом, чтобы все вновь создаваемые юридические предписания превратились в стабильные правила, не подверженные частым и тем более непродуманным изменениям1.
Удельный вес федерального законодательства по сравнению с региональными и муниципальными нормативными массивами устойчиво сокращается, подчеркивает А.С. Пиголкин. Такая тенденция показывает, что идея децентрализации управления в стране, решения большинства вопросов на местах все больше прокладывает себе дорогу. Объясняется это в первую очередь идеями укрепления федеративных начал Российского государства, необходимостью перехода функций управления на места, повышения активности и инициативы местных законодательных и исполнительных органов . Справедливо согласиться с И.Г. Дудко, что «региональный нормативный массив приобретает с каждым годом все большее значение в российской правовой системе»3.
По мнению Т.В. Кашаниной, «говоря о децентрализации нормативного регулирования, не следует преувеличивать его значение и превращать в самоцель. Ныне едва ли обоснованы идеи, что проблема децентрализации в праве приобрела наиактуальнейший характер, что централизованное регулирование должно быть минимальным, избирательным, упорядочивающим лишь то, что нельзя не урегулировать из центра»
В Российской Федерации сложилась четкая структура федерального законодательства, законодательства субъектов Российской Федерации, на уровне местного самоуправления принимаются и действуют муниципальные правовые акты. Изменения политической, экономической, общемировой ситуации накладывают отпечаток на действующие нормативные правовые акты, которые должны соответствовать требованиям нового времени. В связи с этим, к нормативным правовым актам должны предъявляться особые требования - достаточности правового регулирования при принятии акта, но и действие акта «на опережение».
Конституция Российской Федерации относит обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт «а» части 1 статьи 72). Реализация на практике этого конституционного положения порождает целый комплекс проблем: во-первых, как обеспечить безусловное соблюдение строгого соответствия Конституции Российской Федерации правовых актов, принимаемых субъектами Российской Федерации; во-вторых, как преодолеть центробежные тенденции, которые с самого начала процесса федерализации проявляются в политике целого ряда субъектов Российской Федерации; в-третьих, каковы должны быть правовые механизмы, обеспечивающие следование принципу соответствия нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству .
