Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Обеспечение соответствия учредительных и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам как конституционно-правовая категория
1.1 Понятие обеспечения соответствия учредительных и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам 12
1.2. Предмет и эталоны обеспечения соответствия учредительных и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам 44
Глава 2. Обеспечение соответствия учредительных и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам как предмет совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ
2.1. Отечественная модель конституционно-правового разграничения предметов ведения и полномочий 71
2.2. Разграничение компетенции РФ и субъектов РФ в сфере обеспечения соответствия учредительных и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам 96
Глава 3. Основные направления обеспечения соответствия учредительных и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам
3.1. Согласование федерального и регионального законодательства 115
3.2. Приведение в соответствие федеральному законодательству законодательства субъектов РФ 131
3.3. Совершенствование законодательства о правовых актах и законодательном процессе субъектов РФ 168
Заключение 179
Библиографический список 182
- Понятие обеспечения соответствия учредительных и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам
- Предмет и эталоны обеспечения соответствия учредительных и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам
- Отечественная модель конституционно-правового разграничения предметов ведения и полномочий
- Согласование федерального и регионального законодательства
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Для современной России в условиях основательного реформирования социально-экономических, политико-государственных институтов, многочисленности и разноплановости субъектов РФ, усложнения регионального законодательства проблема обеспечения единства и стабильности отечественной системы законодательства, гармоничности и оптимальности соотношения её разных звеньев имеет большое значение. Она требует своего решения в рамках федерального и регионального правотворчества, правоприменения, что предполагает её активное научное изучение.
Одно из направлений указанной работы - исследование проблем обеспечения соответствия учредительных и иных нормативных правовых актов субъектов РФ Конституции Российской Федерации и федеральным законам,1 предусмотренного пунктом «а» части 1 статьи 72 Конституции РФ. Следует сказать, что данная тема пока не подвергалась полноценному развернутому конституционно-правовому исследованию, хотя правовая.реальность объективно уже давно сформировала предпосылки для этого.
Понятие обеспечения соответствия учредительных и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам
Пункт «а» части 1 статьи 72 Конституции России утверждает в качестве одного из предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации «...обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краёв, областей, городов федерального значения, автономной области, автонолшых округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам».
Возникает вопрос — что такое «обеспечение соответствия» по смыслу названной конституционной нормы? Если это деятельность, то какова её субъектно-организационная и функциональная характеристика? Какую роль играет названное «обеспечение» по отношению к основам конституционного строя и другим положениям Конституции, и почему оно отнесено к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации?
Комментарии к рассматриваемой норме Конституции РФ различным образом представляют данную проблему.
Так, В.В. Лазарев «обеспечение соответствия актов» называет «процессом», который «...в рамках реальной Федерации не может не иметь непрерывного характера, что, в свою очередь, обусловлено необходимостью эффективного функционирования правовой системы федеративного государства» . По мнению В.В. Лазарева, субъекты Федерации полномочны самостоятельно решать вопросы об обеспечении соответствия своих законов и иных нормативных правовых актов федеральным законам, однако, это не затрагивает акты субъектов Федерации, принятых по предметам их ведения. Таким образом, на поверхность выходит вопрос «обратного соответствия актов» , когда федерация принимает акты по вопросам собственного ведения субъектов РФ (статья 73 Конституции РФ) и возникает необходимость «корректировки» уже федеральных актов. Указанный вопрос в настоящее время остаётся без должного внимания.
«Обеспечение соответствия актов» В.В. Лазаревым идентифицировано как «процесс», хотя не называются ни направления данного процесса, ни субъекты, вовлеченные в него, ни конкретные цели и предмет его воздействия, ни причина, по которой Конституция РФ определила «процесс обеспечения» именно как объект совместного федерально-регионального государственного регулирования.
В комментариях к Конституции РФ под общей редакцией В.Д. Карповича пункт «а» части 1 статьи 72 рассматривается более системно.4 Автор соответствующего фрагмента М.Г. Мойсеенко препарирует смысл категории «соответствие».
По его мнению, категория «соответствие» по своему содержанию и конституционному смыслу отличается от понятий «законность», «противоречивость», «тождественность», «аналогичность» и т.п. Состояние соответствия или несоответствия одного нормативного акта другому акту, обладающему большей юридической силой, приоритетом, обусловлены местом каждого из них в иерархии правовых актов, определенной самой Конституцией. Что касается «обеспечения соответствия актов», то, по М.Г. Мойсеенко, это «...достижение такого состояния, при котором устраняются либо преодолеваются противоречия, коллизии, столкновения актов или их отдельных норм» .
В данной позиции отсутствует разграничение понятий «противоречие» и «несоответствие»: место в иерархии нормативных правовых актов связывается лишь с «соответствием» или «несоответствием», хотя «обеспечение соответствия» определено как состояние устранения6 или преодоления противоречий, коллизий, столкновений. На наш взгляд, не вполне ясно, почему автор «выбросил» из числа негативных состояний соотношения законодательных актов различных государственных территориальных уровней «несоответствия» и акцентировал внимание на возможности достижения конституционного «обеспечения соответствия» при устранении либо преодолении лишь «противоречий», «коллизий», «столкновений». Помимо этого М.Г. Мойсеенко не выявляет сущности «обеспечения соответствия актов», употребляя в качестве его синонима словосочетание «достижение состояния». Что необходимо, исходя из этого, воспринимать как названное федеральной Конституцией «обеспечение соответствия актов» - сам «процесс достижения» либо непосредственно «состояние»? И в чём заключается данное «достижение»?
О.Е. Кутафин, комментируя пункт «а» части I статьи 72 Конституции России, вообще избегает какого-либо структурирования или определения «обеспечения соответствия актов». Учёный ограничивается тезисом: «...республики обязаны принимать свои конституции и законы, а края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа - свои уставы, законы и иные нормативные правовые акты в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами» . «Обеспечение соответствия актов» здесь остается без развернутого определения. О.Е. Кутафин в рамках приведённого нами текста, не выделяет признаков, возможных элементов или направлений названного обеспечения соответствия актов.
Предмет и эталоны обеспечения соответствия учредительных и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам
В предыдущем параграфе предметом «обеспечительной деятельности» по смыслу части 1 пункта «а» статьи 72 Конституции РФ были названы конкретные нормативные правовые акты, оцениваемые с точки зрения их органичности (конфликтности или бесконфликтности) в законодательной системе. Может ли быть предметом «обеспечительной» деятельности не конкретный акт, а их совокупность: например, отрасль законодательства или всё национальное законодательство в целом? Полагаем, что ответ на поставленный вопрос носит положительный характер, поскольку проблематично осуществлять функцию «обеспечения соответствия актов» в контексте неоднократно приводимой нами нормы федеральной Конституции, не представляя всю систему правового регулирования, не зная особенностей национальной системы законодательства. По нашему мнению, рассматривать конкретный нормативный правовой акт в качестве предмета исследуемой деятельности без тех системных связей, в которых он находится, некорректно, поскольку данные связи в значительной мере определяют его суть, содержание, его внешний законодательный контекст. Если анализировать пункт «а» части 1 статьи 72 Конституции России, то все нормативные правовые акты, указанные в нем, можно подразделить на два основных вида - акты, по отношению к которым обеспечивается соответствие (акты-эталоны), и акты, которые подвергаются «обеспечительному» воздействию. К первой группе, в соответствии с пунктом «а» части 1 статьи 72, относится Конституция РФ и федеральные законы; ко второй - конституции республик в составе РФ, законы республик, уставы, законы и иные нормативные правовые акты краёв, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. Представляется, что указание в тексте пункта «а» части 1 статьи 72 в качестве предмета «обеспечения соответствия актов» конституций, законов республик в составе РФ, уставов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ, а в качестве эталонов, с которыми они соотносятся, Конституции РФ и федеральных законов, ещё не говорит о том, что предметом «обеспечительного» воздействия являются только исключительно названные нормативные правовые акты. Это равным образом касается и эталонов «обеспечения соответствия», перечень которых не ограничен исключительно Конституцией РФ и федеральными законами, о чём будет сказано ниже. Рассматривать предмет «обеспечения соответствия актов» по смыслу пункта «а» части 1 статьи 72, т.е. акты, которые подвергаются «обеспечительному» воздействию, по нашему мнению, неверно без анализа эталонного уровня, а именно, тех актов, которые выступают в качестве критериев «обеспечения соответствия». В этой связи возникает ещё один вопрос, требующий пояснения в контексте рассмотрения проблемы предмета -какой смысл вкладывается в словосочетание «федеральный закон» в пункте «а» части 1 статьи 72? И вообще, что такое закон, как он соотносится с такими понятиями, как «система законодательства» и «законодательство»? Закон как результат законотворческой деятельности обладает рядом специфических признаков. Почти всегда — это «...нормативный акт, устанавливающий, излагающий, отменяющий, или изменяющий общие предписания — нормы права» . По своему смыслу слово «закон» в русском языке означает «правило», «предел, положенный свободе воли и действия»100, т.е. под законом понимают правило поведения общего значения, обязательное для всех лиц и организаций. И.А Ильин в общем смысле закон определяет таким образом: «Суждения, которые утверждают какой-нибудь постоянный и необходимый порядок, называются законами» . В философском смысле закон представляет собой «...необходимое существенное, устойчивое, повторяющееся отношение между явлениями в природе и обществе. Понятие закона родственно понятию сущности». Таким образом, закон, обобщая и систематизируя определённые признаки: в нём формулируется сущность явлений общественной жизни. Закон составляет основу общественных и природных явлений, но поскольку явления по своей природе динамичны, изменчивы, данная сущность постоянно претерпевает некоторые изменения. Явления не всегда тождественны каким-то процессам.
Отечественная модель конституционно-правового разграничения предметов ведения и полномочий
Современная модель конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями государственной власти имеет обширную историческую подоплеку15 . Это, вне всяких сомнений, комплексная система, однако для того, чтобы определить место и роль в ней конституционного «обеспечения соответствия актов», необходимо понять, насколько она совершенна и насколько гармонично нахождение в ней той деятельности, которая является объектом настоящего диссертационного исследования.
Свой анализ разграничения предметов ведения и полномочий, которое закрепляет национальное право России, построим на основе следующих основных позиций: 1) содержание понятий «предметы ведения», «полномочие», «компетенция»; 2) содержание, средства «разграничения» в сфере совместного ведения.
Изучение модели разграничения через призму содержания «совместного ведения» обусловлено теми целями, которые ставит в настоящем исследовании диссертант. Рассматриваемое «обеспечение соответствия актов» является элементом статьи 72, поэтому первоначально целесообразно определить специфику «совместного ведения» как своего рода «системы» по отношению к своему «элементу» - пункту «а» части 1 данной конституционной статьи.
В литературе нередко разграничение предметов ведения и полномочии обобщается понятием «разграничение компетенции», но единого понимания и единообразного использования в правотворчестве понятий «компетенция», «предметы ведения» и «полномочия» нет.
Российское законодательство официально определяло данные понятия в федеральном законе от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», ныне не действующем.
Понятие «предмет ведения» в Законе определялось как сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией к компетенции Российской Федерации, субъекта РФ или одновременно Российской Федерации и субъекта РФ (соответственно предмет ведения Федерации, субъекта Федерации и предмет совместного ведения).
В этих сферах общественных отношений (предметах ведения) Федерация и субъекты осуществляют государственно-властную деятельность, в ходе которой принимаются законы и иные нормативные правовые акты, в которых в том числе определяются полномочия государственных органов Российской Федерации и ее субъектов в рамках их предметов ведения. Как следовало из положений Закона, полномочия органа государственной власти представляют собой права и обязанности органа государственной власти в отношении принятия правовых актов, а также осуществления иных государственно-властных действий.
Таким образом, полномочия производим от предметов ведения. Согласно указанному Федеральному закону, по предметам ведения Российской Федерации полномочия определяются и реализуются федеральными органами, по предметам ведения субъектов Федерации - органами государственной власти субъектов Федерации, но на основе федеральной Конституции, а по предметам совместного ведения - совместно органами государственной власти Федерации и ее субъектов. Компетенцию органа государственной власти Федеральный закон определял как совокупность полномочий органа государственной власти по предметам ведения, установленным Конституцией РФ, и принятыми в соответствии с ней конституциями (уставами) субъектов Федерации.
В настоящий момент официального законодательного определения упомянутых понятий нет, поскольку Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Тем не менее, это не означает, что федеральный законодатель будет понимать под приводимыми понятиями что-то иное, по сравнению с определениями утратившего силу федерального закона. По существу, нормы данного закона основывались на положениях юридической науки о том, что полномочия составляют содержание компетенции, а предметы ведения - сферу компетенции, которые представляются вполне обоснованными. В российском законодательстве понятие «компетенция органа государственной власти» зачастую подменяется «предметами или вопросами ведения» Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Существуют и обратные ситуации, когда понятие «компетенция» используется вместо понятия «предметы ведения» Российской Федерации либо «полномочия Российской Федерации и полномочия субъектов Российской Федерации» .
Согласование федерального и регионального законодательства
Конституционное «обеспечение соответствия актов разного уровня» по смыслу пункта «а» части 1 статьи 72 Конституции РФ, как уже было отмечено, является комплексным правовым явлением, включающим в себя как превентивные мероприятия (общего или частного характера), так и собственно позитивную деятельность по детализации общих нормативных положений Федерации. Этот сегмент «обеспечения соответствия актов» наиболее важен, так как создание адекватного правового поля в масштабах всего государства поставлено в зависимость от того, насколько «понятны» региональному законодателю правовые предписания Федерации.
Назвать деятельность по адаптации федеральных законодательных установлений к уровню субъекта РФ «развитием положений федеральных законов», на наш взгляд, не совсем корректно, поскольку не учитывается степень влияния регионов на процесс принятия общегосударственных законов. Такому содержанию больше отвечает термин «согласование», тем более что в юридической литературе уже выделялись фундаментальные принципы согласования федерального и регионального законодательства. Среди них называют конституционные принципы и иные. К первой группе относят принципы федерализма, демократизма, законности, гуманизма, разделения властей, обязательности обнародования нормативных актов; ко второй - научность (профессионализм), эффективность, гласность, своевременность, прогнозирование (планирование) .
В настоящем параграфе нами используется термин «согласование», так как термин «развитие» позволяет обозначить лишь одностороннюю связь между федеральным и региональным законодательством при приоритете федерального права. Не стоит забывать о том, что текст федеральной Конституции содержит ряд норм, указывающих на возможность воздействия уже региональных законодательных (представительных) органов на содержание правовых предписаний Федерации.
Например, части 2 и 3 статьи 78 Конституции, регламентирующие обоюдную возможность передачи государственных полномочий, причём в конструкции данной нормы используется формула - «по соглашению»; часть 2 статьи 95, определяющая принцип регионального представительства в верхней палате федерального парламента; часть 1 статьи 104, наделяющая законодательный (представительный) орган субъекта РФ правом федеральной законодательной инициативы; часть 3 статьи 129, устанавливающая процедуру согласования для назначения прокуроров субъектов РФ202; статья 134, предоставляющая законодательному (представительному) органу субъекта РФ вносить предложения о поправке в Конституцию РФ и её пересмотре; статья 136, в которой прописывается порядок изменения глав 3-8 Конституции, при котором необходимо получение согласия не менее чем двух третей законодательных органов субъектов РФ.
«Согласование» связано не только с тем, насколько региональное законодательство соответствует федеральному: оно подразумевает ещё и обратную связь. Причём такая постановка вопроса не теоретична и относится не только к негативному аспекту соотношения нормативных правовых актов203: Конституционный Суд РФ уже не раз рассматривал запросы на предмет отсутствия в тексте Конституции РФ и федеральном законодательстве реальных механизмов реализации части 4 статьи 76.
В последнее время роль правотворчества субъектов Федерации постоянно возрастает. Вместе с тем, теоретические и практические проблемы регионального права в контексте конституционного «обеспечения соответствия» пока не получили должного внимания205. На сегодняшний день нет единого концептуального подхода к решению вопроса о том, как должно «согласовываться» законодательство субъекта Федерации, и какие механизмы должны обеспечивать его соответствие федеральному законодательству.
Система законодательства субъекта РФ имеет относительную самостоятельность. С одной стороны, она - единое целое, имеющее в своем составе различные компоненты. С другой стороны, она входит в систему законодательства России, тесно связана с федеральным законодательством и нормативными актами органов местного самоуправления, которые также влияют на содержание законодательства субъекта Федерации.
