Содержание к диссертации
Введение
1. Закон как юридическая категория 11
1.1. Понятие закона 11
1.2. Виды законов в Российской Федерации 32
2. Констрггуционно-правовое содержание принципа верховенства федерального закона 56
2.1. Понятие верховенства федерального закона 56
2.2. Приоритет Конституции Российской Федерации в правовой системе 67
2.3. Конституционность и законность как проявление верховенства Конституции и закона 83
3. Обеспечение верховенства федерального закона в современной России 124
3.1. Судебный конституционный контроль за законами 124
3.2. Роль прокуратуры РФ в обеспечении и охране законности. 142
3.3. Коллизии в праве и приоритет закона в Российской Федерации 157
Заключение 185
Список использованных источников 188
- Понятие закона
- Виды законов в Российской Федерации
- Понятие верховенства федерального закона
- Судебный конституционный контроль за законами
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В Конституции РФ 1993 г. впервые четко зафиксирован принцип верховенства федерального закона. В Основной норме прямо установлено, что российская Конституция и федеральные законы имеют верховенство на всей государственной территории России (ч. 2 ст. 4). Данное положение относится к основам конституционного строя Российской Федерации. Можно утверждать, что верховенство федеральных законов является одним из важнейших принципов конституционного права, а, следовательно, всего отечественного законодательства. Задача утверждения верховенства закона неразрывно связана с глобальной целью построения демократического правового государства. В целом эта работа в ближайшее время будет вестись по двум основным направлениям: во-первых, осуществление соответствия федеральных актов Конституции РФ и общероссийским законам; во-вторых, соответствие региональных актов (конституций (уставов), законов и других актов) федеральным законоположениям.
За последние годы в Российской Федерации развернулась активная деятельность по подготовке и принятию новых законов. С начала 90-х годов было издано более 2500 законов, причем почти половина из них о внесении изменений и дополнений в действующие законодательные акты. Приняты законы, обеспечивающие крупные социально-экономические преобразования и демократизацию основных сфер жизни России.
Роль закона возрастает. Он становится основным и решающим инструментом, определяющим тенденции и направления регулирования общественных отношений, их охрану и защиту. Кроме того, неуклонно увеличивается «удельный вес» закона в общей системе нормативных актов.
Формирование правовой государственности требует изменить отношение к закону, в полной мере использовать его потенциал как основного источника права, гарантировать его реальный приоритет.
В отечественной правовой системе признается безусловное верховенство Конституции РФ. Приоритет закона указывает его неповторимую роль и место применительно к массиву многочисленных и противоречивых нормативных правовых актов.
Принципиальное значение имеет характеристика России в качестве демократического и правового государства (ст. 1 Конституции РФ). Главное в идее правового государства - связанность государства правом. Верховенство права - это в первую очередь верховенство закона. Оно выражается в том, что главные, ключевые, основополагающие общественные отношения регулируются (нормируются) законами. Президент РФ В.В. Путин выдвинул лозунг о «диктатуре закона». Думается и в данном случае под словом «диктатура» следует понимать ничто иное, как верховенство, приоритет закона (См.: Российская газета. 2000.11 июля).
Необходим более осмотрительный и продуманный подход к актуальной проблеме конкретизации законоположений. Нередко многочисленные подзаконные акты, которыми обрастает закон, дезавуируют его смысл, не прошла бесследно эпоха «указного права».
Законы зачастую принимаются в спешке и большим количеством ошибок (грамматических, логических и т.д.), что требует в последующем внесения изменений и дополнений в закон. Так, например в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации за 4 года (2002-2006 гг.) было внесено 25 изменений, в Кодекс РФ об административных правонарушениях -59, в Налоговый кодекс РФ (часть 2) - 94.
Президент РФ В.В. Путин в своем послании Федеральному Собранию Российской Федерации па 2002 г. отметил: «Сегодня нам приходится принимать много законов для того, чтобы быстрее адаптироваться к изменяющимся условиям. Между тем даже это не может оправдать, что принятые законы часто противоречат друг другу. Будучи принятыми - не исполняются. Постоянно подвергаются изменениям, иной раз даже не вступив в силу» (См.: Российская газета. 2002.19 апреля.).
Часто принимаются законы, которые не могут быть исполнены из-за финансовой необеспеченности. В связи с этим в науке все чаще поднимается вопрос об эффективности закона. Более того, говорится о самостоятельном направлении в юридической науке -эффсктологии (В.Н. Кудрявцев, Н.И. Матузов и др.).
Реальному утверждению принципа верховенства препятствует внутренняя несогласованность самого законодательства. До сих пор не определено место таких нормативных актов как кодекс и основы законодательства. Зачастую один федеральный закон устанавливает свой приоритет перед другими.
Усугубляет положение низкое качество законов, слабая координация правотворческой деятельности, отсутствие должной правовой культуры у должностных лиц и граждан, правовой нигилизм.
В последнее время все больше исследователей и практиков признают судебный прецедент (прежде всего решения Конституционного Суда РФ) источником права. В свете этого актуализировался вопрос о соотношении его с другими источниками права, о его месте в правовой системе России.
Негативно сказывается отсутствие закона о нормативно-правовых актах на федеральном уровне. Еще в 1996 году Государственной Думой в первом чтении был принят проект соответствующего федерального закона, однако в 2004 году данный проект был отклонен (См.: СЗ РФ. 1996. № 47. Ст. 5307; 2004. № 21. Ст. 1982). Тем не менее актуальность данного закона более чем очевидна. В ряде субъектов (Кабардино-Балкарская Республика, Самарская область, город федерального значения Москва и др.) подобные законы уже приняты и действуют.
Проблема устранения коллизий между конституционно-правовым законодательством Федерации и ее субъектов все еще не теряет свою актуальность, хотя в этом направлении ведется большая и целом плодотворная работа. Примеры тому - деятельность Конституционного Суда РФ, полномочных представителей Президента России в федеральных округах. Специально рассматривался вопрос о роли прокуратуры в обеспечении и охране законности, но упор сделан на ее деятельность по соответствию нормативных актов Конституции РФ и федеральным законам.
Решение этих и некоторых других задач - важное условие формирования Российской Федерации как демократического и правового государства.
Степень разработанности темы и круг источников. Исследуемая тема является многогранной, включает в себя несколько аспектов. Отдельные вопросы темы в той или иной мере подверглись разработке.
Исходя из того, что, во-первых - принцип верховенства федерального закона - есть принцип российской правовой системы в связи с чем автором исследовались труды многих правоведов (СА. Авакьяна, С.С. Алексеева, М.И. Байтина, А.А. Белкина, В.Д. Зорькина, В.Т. Кабышева, Е.В. Колесникова, О.Е. Кутафина, Е.А. Лукьяновой, В.О. Лучина, О.В. Мартышина, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, Т.М. Пряхиной, В.К. Самигуллина, Н.В. Сильченко, В.Н. Синюкова, Ю.М. Тихомирова, И.Е. Фарбера, Р.Л. Хачатурова и др.);
Во-вторых - принцип верховенства федерального закона один из принципов российского федерализма. В этой связи особое внимание в работе уделяется исследованиям государствоведов по проблемам развития федеративных отношений в современный период (М.В. Баглая, В.В. Гошуляка, И.Г. Дудко, Т.Д. Зражевской, И.А. Кравца, А.В. Малько, В.В. Невинского, И.А. Умновой, Т.Я. Хабриевой, В.Е. Чиркина, СМ. Шахрая, Б.С. Эбзеева и др.);
В-третьих - верховенство федерального закона - это принцип законности, правового государства, в связи с чем в работе проанализированы труды С.С. Алексеева, Н.Н. Вопленко, А.Ф. Ефремова, Ю.П. Еременко, Н.И. Матузова, П.М. Рабиновича, В.К. Самигуллина, И.С. Самощенко, М.С. Строго-вича, Л.С. Явича и ряда других авторов.
Признавая важность вклада этих и других ученых в разработку вопросов состояния и необходимости совершенствования российского законодательства, нельзя не отметить, что до сих пор отсутствует специальное исследование проблемы верховенства федерального закона. В начале 90-х годов белорусским ученым Н.В. Сильченко была защищена докторская диссертация по теме «Проблема верховенства закона» (Минск, 1993), посвященная преимущественно общетеоретическим аспектам темы. Но она на сегодняшний день в силу объективных причин не охватывает весь круг вопросов но интересующей нас теме. Более того, некоторые выводы сделанные в указан ной работе, на наш взгляд, небесспорны и не в полной мере отвечают современным реалиям. Уделялось данной проблеме внимание и на крупных научных конференциях (см., напр.: Законодательство России в XXI веке: Москва, 17 октября 2000 г. М.: Ин-т зак-ва и сравнит, правоведения при Правительстве РФ, 2002. С. 8-69).
В последнее десятилетие анализируемая тема активно освещалась в учебной литературе по теории государства и права и конституционному праву (см., напр.: М.Н. Марченко Источники права: Учебник. М., 2005. Разд. П., гл. 1).
Отдельные аспекты исследуемой темы рассматривались в работах ряда ученых: Н.С. Бондаря, ДБ. Гусева, А.В. Выстроповой, В.Т. Кабышева, Е.В. Колесникова, ИЛ. Кравца, А.В. Кривошеина, О.Е. Кутафина, В.О. Лучина, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, В.В. Невинского, В.Н. Синюкова, Ю.А. Тихомирова, Л.В. Шварц и др.
Среди исследований, затрагивающих конституционный аспект проблемы, следует выделить работы Е.С. Аничкина, Е.А. Золотухиной, Е.В. Колесникова, Н.А. Штей.
Нормативную базу исследования составили Конституция РФ, федеральное законодательство, законодательство российских субъектов. Для сравнительного анализа были привлечены нормативно-правовые акты Союза ССР и РСФСР, зарубежных государств, включая государства - члены СНГ.
Объектом настоящего исследования является регулируемый федеральным и региональным законодательством круг общественных отношений, направленных на решение социально-экономических и политических задач Российского государства.
Предметом исследования служат положения Конституции РФ, федерального и регионального законодательства, решения Конституционного Суда РФ и других российских судов.
Цели и задачи исследования. Диссертационное исследование проводится с целями: характеристики содержания конституционного принципа вер ховенстш федерального закона в современной России, включая проблему его реализации, разработки рекомендаций по совершенствованию правотворческой деятельности федеральных органов государственной власти.
Для достижения указанных целей поставлены следующие задачи:
- дать современную трактовку понятия общероссийского (федерального) закона;
- рассмотреть виды законов в Российской Федерации;
- показать особую роль Конституции России в правовой системе Российской Федерации и обеспечении приоритета федерального закона;
- сформулировать понятие «верховенства федерального закона» и проанализировать его содержание;
- проанализировать реализацию принципа верховенства федерального закона;
- внести соответствующие предложения и рекомендации по совершенствованию законодательства.
Методологическая основа исследования. Для решения поставленных задач соискатель использовал концептуальные положения диалектико-мате-риалистического метода, а также такие известные методы познания правовой действительности, как исторический, логический, системный, сравнительно-правовой, статистический и др. Обозначенная тема исследуется и рассматривается в развитии и взаимосвязи с учетом объективно существующей правовой российской действительности.
Научная новизна определяется значимостью проблемы и недостаточностью ее разработанности в теории права и в конституционном праве; состоит в комплексном раскрытии принципа верховенства федерального закона с позиций демократического конституционного права. Предложения и выводы, содержащиеся в диссертации, направлены на совершенствование действующего законодательства и правоприменительной практики как на федеральном уровне, так и на уровне российских субъектов.
Положения, выносимые на защиту:
1. На основе анализа законодательства и литературных источников от-стаивается традиционный вывод, о том, что основными критериями типологии законов в Российской Федерации являются их юридическая сила и сфера действия.
2. Определение федерального закона. Это политически значимый нормативно-правовой акт, принимаемый Федеральным Собранием РФ в особом установленном порядке или посредством референдума Российской Федерации, обладающий верховенством, высшей юридической силой и прямым действием на всей государственной территории России, выражающий волю и интересы большинства граждан и регулирующий важные общественные отношения.
3. Уточнено содержание термина «федеральный закон» в ч. 2 ст. 4 Конституции РФ. Он используется в широком смысле, т.е. для обозначения всех законов, принимаемых федеральным законодателем, - как федеральных законов, принимаемых в обычном порядке, так и федеральных конституционных законов.
4. Принцип верховенства федерального закона следует рассматривать в трех аспектах:
- как принцип правовой системы, означающий его главенствующую роль в регулировании общественных отношений;
- как принцип федеративного государства, означающий его приоритет перед нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (за исключением указанных в ст. 73 Конституции РФ);
- как требование законности и принцип правового государства.
5. Верховенство федерального закона - это конституционный принцип демократического федеративного правового социального государства, озна- ающий его приоритет в регулировании общественных отношений, направ чгный на охрану государственного суверенитета, организацию публичной асти, обеспечение законности и правопорядка, защиту прав и свобод чело-са и гражданина.
6. Реальному утверждению принципа верховенства федерального закона препятствует несовершенство действующего законодательства (дефекты, коллизии, пробелы и т.д.) и правоприменительной практики.
7. Последовательное соблюдение правил законодательной техники является необходимым условием повышения качества законов, исключения (или уменьшения) дефектов и коллизий в законодательстве.
8. Реализация данного базового, конституционного принципа верховенства федерального закона требует принятия общегосударственных программ развития законотворческой деятельности среднесрочного и долгосрочного характера и постоянного мониторинга федерального и регионального законодательства.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертационного исследования обсуждались по главам и в целом па заседаниях кафедры конституционного и международного права Саратовской государственной академии права, отражены в семи публикациях. По данной проблеме автор выступал с сообщением на Всероссийской научно-практической конференции «Самобытность потребительской кооперации: опыт и проблемы управления» (Мурманск, 2002 г.). Диссертантом разработаны и направлены в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации предложения о внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» и Федеральный закон «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания», (приложение № 1 и № 2).
Структура работы. Поставленная проблема, объект, предмет и цели диссертации предопределили ее внутреннюю логику и структуру. Работа состоит из трех глав, разбитых на восемь параграфов, введения, списка использованных литературных и нормативных источников и двух приложений.
Понятие закона
Слово «закон» известно отечественной правовой практике со времен договоров Руси с Византией 911 и 944 гг.1. Однако собственно юридический, современный смысл этого понятия начал формироваться только в начале XIX века.
Ранее, как правило, под законом понимались как отдельно взятые кодексы, «государевы указы», «царские манифесты», регламенты, уставы, учреждения, наказы, так и вся их совокупность в целом .
Лишь в 1810 году в Манифесте об учреждении Государственного Совета закон впервые был выделен из всех прочих юридических документов в качестве «верховного» правового акта. Постулировалась мысль, что «никакой Закон, Устав и Учреждение не исходит из Совета и не может иметь сво-его совершения без утверждения Державной Власти» . Тем самым с понятием «закон» связывались представления не только об «установлении высшей власти», об «общем правиле, изданном верховной властью», но и о «правильно организованной власти», о народном представительстве. Это понятие постепенно утверждалось в общественном сознании в качестве верховного источника права.
Впрочем, наряду с этим в ст. 70 Основных законов 1832 г. было установлено, что «высочайший указ, по частному делу последовавший, или особенно на какой-либо род дел состоявшийся, по сему именно делу или роду дел отменяет действие законов общих».
Так впервые на нормативном уровне обозначилась проблема различения понятий «закон» и «указ», получившая дальнейшее развитие па протяжении
XIX и XX веков. Если Российская Империя, как гласила ст. 84 Основных законов 1906 г., «управляется на твердых основаниях законов, изданных в установленном порядке» , то возникал вопрос, о каком именно порядке идет речь.
Статья 86 Основных законов 1906 г. определяла, что «никакой новый закон не может последовать без одобрения Государственного Совета и Государственной Думы и воспринять силу без утверждения Государя Императо-ра» . В Основных законах 1906 г. (ст.П) было закреплено право императора издавать в порядке верховного управления указы для устройства и приведения в действие различных частей управления и давать повеления, необходимые для исполнения законов, под условием соответствия таких указов и повелений законам3.
Фактически указ императора не имел каких-либо нормативно-правовых отличий от закона. Любой указ изначально приобретал силу закона, тем более что согласно ст. 53 законы издавались в виде уложений, уставов, учреждений, грамот, положений, наказов, инструкций, манифестов, указов, мнений Государственного Совета и докладов, удостоенных высочайшего утверждения.
В Основных законах была предпринята попытка установить определенное различие между законами и другими высочайшими повелениями, однако реализовать это не удалось, и фактически любой указ подходил под понятие закона. Основополагающая идея Основных законов формулировалась в ст. 10: «Власть управления во всем ее объеме принадлежит Государю Императору». Применительно к нормативным актам, перечисленным в ст. 53 Основных законов, понятие подзаконности практически лишалось всякого смысла, оно было приемлемо главным образом для обязательных постановлений, инструкций и распоряжений, которые исходили от Совета министров, отдельных министров, других должностных лиц и, согласно ст. 122 Основпых законов, не должны были противоречить закону. В данную категорию распоряжений не включались так называемые чрезвычайные распоряжения императора «с силою закона» (ст. 87 Основных законов).
В начале XX века, с образованием парламента Российской империи, закон получает статус основного, фундаментального источника права. Это, в частности, подразумевало, что:
- закон стал выражать волю не одного, а трех субъектов государственной власти - царя, Государственного Совета и Государственной Думы;
- действие законов могло распространяться как на всю территорию государства и касаться всего населения империи (к ним относились так называемые общие законы), так и на отдельные ее территориальные части («местные законы») либо затрагивать отдельные категории граждан и лиц («специфические законы»); - законы вводились в действие с момента их официального опубликования1.
Таким образом, с введением в стране специального представительного органа, официально наделенного полномочиями высшей законодательной власти, законы стали вырабатываться уже по воле не одного императора, а с участием всех (или большинства) социальных групп населения. Тем самым были заложены первые предпосылки для возвышения роли закона в иерархии правовых актов. Хотя речь о разделении властей пока еще не шла, возникла и материальная база законотворчества в лице Государственной Думы, поскольку парламентские институты как раз и создаются для осуществления и совершенствования законодательной работы.
После 1917 г. в истории нашей страны последовал период нормотворчества советской власти, начавшегося с революционных декретов, деклараций, инструкций, резолюций, воззваний, обращений и других подобных документов, выступавших в качестве нормативных правовых актов конституционной значимости.
Виды законов в Российской Федерации
В современной отечественной научной литературе обычно выделяют следующие виды законов: федеральные конституционные, законы РФ о поправке к Конституции РФ, обычные федеральные.
Федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным самой Конституцией (ч. 1 ст. 108): чрезвычайное положение (ст. 56, 88), военное положение (ч. 3 ст. 87), образование новых субъектов Федерации (ч. 1 ч. 137), порядок принятия в Российскую Федерацию новых субъектов (ч. 2 ст. 65, ч. 1 ст. 137), порядок изменения статуса субъектов Российской Федерации (ч. 5 ст. 66), описание и порядок официального использования государственных символов - государственного флага, герба, гимна (ч. 1 ст. 70), порядок назначения референдума (п. «в» ст. 84), статус Уполномоченного по правам человека (п. «д» ч. 1 ст. 103), порядок деятельности Правительства РФ (ч. 2 ст. 114), судебная система (ч. 3 ст. 118, ч. 3 ст. 128), порядок созыва Конституционного Собрания (ч. 2 ст. 135).
Е.В. Колесников выделяет следующие особенности федерального конституционного закона1:
1. Конституционные законы развивают и дополняют Конституцию РФ.
2. Принимаются они по вопросам, предусмотренным Основным законом. Их перечень детерминирован конституционными нормами и не является произвольным.
3. Особое содержание актов, вызванное близостью к общероссийской Конституции, приводит к наделению их большей юридической силой, чем обычные законы. Федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам (ч. 3 ст. 76), что лишний раз подтверждает приоритет собственно Конституции РФ.
4. Подготавливаются они в специальном, более усложненном и длительном во времени порядке, чем обычные законы. Для их принятия необходима активная позиция обеих палат Федерального Собрания - голосование «за» трех четвертей от общего числа членов Совета Федерации и двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы.
5. Они не могут быть отклонены Президентом РФ и возвращены на новое рассмотрение. Глава государства, безусловно, обязан их подписать и обнародовать (ч. 2 ст. 108).
Что касается установленного Конституцией России перечня вопросов, по которым должны приниматься федеральные конституционные законы, то, например, принятие федеральных конституционных законов об «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми - Пермяцкого автономного округа», «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа» прямо не предусмотрено Конституцией1. Однако в ч. 2 ст. 65 Основного Закона указывается, что принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта осуществляются в порядке, установленном федеральным конституционным законом.
Учитывая то, что в настоящее время наметилась тенденция укрупнения регионов, очевидно, будут еще приниматься подобные федеральные конституционные законы.
В связи с этим в литературе имеется мнение, что по конституционным вопросам, вошедшим в приведенный перечень, Федеральное Собрание обязано принять федеральные конституционные законы, а по остальным вопросам может это сделать, если считает, что они имеют конституционный характер2. М.В. Баглай видит в перспективе принятие подобных законов по вопросам приобретения и прекращения гражданства - ч. 1 ст. 6, ограничение прав и свобод человека и гражданина в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства - ч. 3 ст. 55, порядок выборов Президента РФ (ч. 4 ст. 81), порядок формирования Совета Фе У дерации и порядок выборов депутатов Государственной Думы (ч. 2 ст. 96) .
Понятие верховенства федерального закона
В Конституции РФ 1993 г. впервые зафиксирован принцип верховенства федерального закона, В основной норме прямо установлено, что российская Конституция и федеральные законы имеют верховенство на всей территории России (ч. 2 ст. 4).
Прежде всего, данное положение следует понимать во взаимосвязи с другими базовыми положениями. Хотя Конституция и федеральные законы названы законодателем рядом (чтобы подчеркнуть их верховенство над другими нормативными правовыми актами в России) и федеральные законы согласно ч. 1 ст. 76 Конституции имеют прямое действие на всей территории России, правовая сила, уровень верховенства Конституции и законов различны1. Конституция имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей российской территории; законы же, в том числе федеральные, как и иные правовые акты, не должны противоречить Конституции (ч. 1 ст. 15). Таким образом, приоритет федерального закона возможен лишь при условии его соответствия основным нормам. Современная конституция, -справедливо отмечает Б.С. Эбзеев, - не есть лишь способ или форма регламентации отношений между личностью и государством, определение их взаимных прав и обязанностей. Это продуманная модель организации всех сфер жизни социума, степень детализации которой в каждой из них различна - от детального определения организации государственной власти до провозглашения лишь общих принципов, на которых зиждутся экономическое развитие или культура2. В связи с этим важное значение имеет конкретизация конституционных положений в текущем законодательстве.
Конституция и основанные на ней федеральные конституционные законы и иные федеральные законы закрепляют пределы ведения России и ее полномочий по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов (ст.ст. 5,11, 71, 72), определяют правомочия федеральных органов государственной власти (ст. 11, 80-129,134-137).
Конституционные нормы закрепляют, а основанные на ней федеральные законы конкретизируют признание высшей силы общепризнанных принципов и норм международного права (ч. 4 ст. 15, ч. 1 ст. 17, ст. 62, 63), включая решения некоторых международных органов.
Таким образом, верховенство федеральных законов является одним из важнейших принципов и норм всего конституционного права, а, следовательно, всего отечественного законодательства.
Оговоримся, что в литературе наряду со словом «верховенство» зачастую применяется слово «приоритет»
Этимологически оба слова означают практически одно и тоже: «верховенство» означает начальствование, главенство; слово «приоритет» означает первенствующее положение , поэтому употребление этих слов как синонимов на наш взгляд оправдано.
Следует отметить, что принцип верховенства закона в литературе понимается по-разному. Ряд исследователей акцентируют внимание на обязанности соблюдения законов и непререкаемости3. Однако, на наш взгляд, нельзя смешивать понятие общеобязательности и верховенства, так как обязательному и безусловному исполнению подлежат не только законы, но и подзаконные акты (указы Президента, постановления Правительства РФ и др.).
Некоторые ученые выводили понятие верховенство через его высшую (наибольшую) силу закона
С.Л. Зивс рассматривал его и как высшую юридическую силу акта и как элемент иерархического построения системы источников права .
Ряд авторов (С.А. Комаров, И.С. Самошенко) трактуют его как прин-цип (свойство) законности .
А.В. Мицкевич и Л.С. Явич верховенство закона связывали с верховенством высшего представительного органа государства над административно-управленческим аппаратом4.
Болгарский ученый Н. Неновски выводил данное понятие исходя из приоритета прав человека. В частности он утверждал, что «в социалистическом государстве закон верховенствует не потому, что это просто акт верховного государственного органа, а потому, что в нем закреплены права человека как высшей ценности и права человека как суверена» .
В современных условиях подобное объяснение является недостаточным. На наш взгляд, верховенство закона - принцип правовой системы, означающий главенствующую роль законодательной формы в регулировании важных общественных отношений и связей. В законе должны содержаться в основном первичные, базисные положения - правила, имеющие прямое действие и государственную защиту.
Судебный конституционный контроль за законами
В настоящее время в России актуальна проблема обеспечения верховенства Конституции РФ и федерального закона. В последнее время налаживается механизм обеспечения соответствия регионального законодательства федеральному. Одним из главных инструментов этого механизма является судебный конституционный контроль, согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов, вето Президента и приостановление им действий актов органов исполнительной власти субъектов в случае противоречия Конституции и федеральным законам, прокурорский надзор и деятельность судов общей и арбитражной юрисдикции в сфере нормокон-троля1. Изменениями в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» названный юридический инструментарий дополнен конституционной ответственностью высших должностных лиц и законодательных (представительных) органов субъектов Федера-ции. Эффективным элементом в механизме обеспечения конституционности регионального законодательства является деятельность полномочных представителей Президента в федеральных округах. Немаловажную роль в этом процессе играют конституционные (уставные) суды субъектов.
Однако при всем многообразии рычагов обеспечения верховенства Конституции РФ и федерального закона особое место в этом механизме занимает судебный конституционный контроль.
Необходимо отметить, что в науке он трактуется по-разному. Так, по мнению С.А. Авакьяна, конституционный контроль - это специальный вид государственной деятельности, направленный на обеспечение правильного понимания конституции и обусловленных ею законов, на защиту закрепленного в них конституционного строя государства.
Д.Л. Златопольский характеризует конституционный контроль ограничительно - как осуществление контроля за проведением в жизнь конституции, конституционных или органических законов.2
По мнению Л.В, Лазарева, в прагматическом плане конституционный контроль - это проверка и оценка правовых актов и действий в целях устранения их несоответствия конституции, с точки зрения сущности - это обеспечение верховенства и прямого действия конституции, ограничение власти государства и защита прав и свобод личности.
Ю.Л. Шульженко понимает под конституционным контролем деятельность компетентных государственных органов по проверке, выявлению, констатации и устранению несоответствий нормативных актов конституции, законам, в ходе которой данные органы полномочны отменять обнаруженные несоответствия.
И.А. Алебастрова трактует конституционный контроль как процедуру проверки актов и действий органов и учреждений публичной власти (а иногда и частных лиц) на предмет их соответствия конституции
Н.В. Витрук определяет конституционный контроль как специфическую функцию компетентных государственных органов по обеспечению верховенства конституции в системе нормативных актов, ее прямого непосредственного действия в деятельности субъектов общественных отношений
На наш взгляд, все вышеуказанные мнения сводятся в сущности к одному: конституционный контроль - особый вид деятельности компетентных органов государства, заключающийся в проверке соответствия законов и иных нормативно-правовых актов Основному Закону.
Данный контроль обеспечивает функционирование конституции государства как высшего нормативного акта, имеющего непосредственное действие. Действенность, эффективность конституционного контроля обеспечивается наличием специального независимого судебного органа - конституционного суда, а также особой, тщательно регламентированной процедуры судопроизводства.
Необходимо отметить, что некоторые ученые конституционный контроль рассматривают в широком значении этого понятия, включающий в себя наряду с судебным конституционным контролем и иные формы (парламентский, контроль главы государства и т.д.), как особую власть - контрольную . На наш взгляд, данная точка зрения в современной науке не согласуется с положениями Конституции РФ (ст. 10), где указано, государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Контрольная власть в Российской Федерации как самостоятельная ветвь власти только формируется.
В России органом конституционного контроля является Конституционный Суд РФ. Объектом конституционного контроля является соответствие российской Конституции: федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, конституций республик, уставов иных субъектов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Федерации, изданным по вопросам, отлосящимся к ведению органов государственной власти РФ и совместному ведению органов государственной власти России и органов государственной власти ее субъектов; договоров между органами государственной власти РФ и органами государственной власти ее субъектов, договоров между органами государственной власти субъектов РФ; не вступивших в силу международных договоров.
