Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Конституционно-правовой статус субъектов Российской Федерации: вопросы теории 14
1. Конституционно-правовая характеристика статуса субъектов Российской Федерации 14
2 Органы государственной власти в субъектах Российской Федерации: понятие, система, виды 48
3. Международная правосубъектность субъектов Российской Федерации: особенности закрепления и реализации 98
Глава 2. Конституционно-правовые основы взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов 117
1. Вопросы предметов ведения, компетенции Российской Федерации и ее субъектов и их разграничения: понятие, конституционно-правовое регулирование 117
2. Конституционно-правовая ответственность субъектов Российской Федерации в сфере реализации вопросов совместного и собственного ведения 147
3. Договоры и соглашения между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектами (теория и практика применения) 170
Заключение 192
Список использованных источников 198
- Конституционно-правовая характеристика статуса субъектов Российской Федерации
- Органы государственной власти в субъектах Российской Федерации: понятие, система, виды
- Вопросы предметов ведения, компетенции Российской Федерации и ее субъектов и их разграничения: понятие, конституционно-правовое регулирование
- Конституционно-правовая ответственность субъектов Российской Федерации в сфере реализации вопросов совместного и собственного ведения
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена глубинными изменениями, происходящими в политической и правовой сферах жизни российского общества и государства, реформированием их на основе принципов, заложенных Конституцией России 1993 года. Это особо очевидно в связи с тем, что в Российской Федерации идут процессы объединения субъектов, меняются не только их наименования, но и правовая основа. Все это приводит к тому, что продолжают сохраняться проблемы, связанные со сферой взаимоотношения Российской Федерации и ее субъектов.
Конституция Российской Федерации подтвердила федеративный характер нашего государства, закрепив принцип федерализма в качестве важнейшего принципа конституционного строя России. Субъекты Федерации получили широкие права, в частности, право иметь свои учредительные документы (конституции, уставы) и законодательство, право формировать собственную систему органов государственной власти, право участвовать во внешнеэкономических и международных связях и другие.
Данный принцип определяет всю систему отношений между Российской Федерацией и ее субъектами. Несмотря на принятие множества федеральных нормативных правовых актов, нельзя сказать, что законодательная база регулирования обозначенной сферы общественных отношений уже окончательно сформирована.
Значимость и сложность вопросов федеративного устройства определяется тем, что они находятся на стыке интересов двух уровней государственной власти: федерации и субъектов Российской Федерации, а следовательно, возникает необходимость нахождения наиболее оптимальной модели их взаимодействия.
Проблемы суверенитета и целостности России, а также правовые, организационные и финансово-экономические аспекты взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, являются непростыми не только с точки зрения теории, но и, в первую очередь, практики. Это объясняется комплексностью взаимоотношений между двумя уровнями государственной власти, которые должны сосуществовать в рамках единого государства.
В юридической литературе к проблемам, связанным с различными аспектами федеративных отношений, ученые-конституционалисты обращались неоднократно. Большинство трудов, затрагивающих отдельные стороны взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, было выполнено на основе изучения нормативной базы и материалов практики, которые впоследствии претерпели ряд существенных изменений. Так, пока еще недостаточно исследованы вопросы определения круга полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения, федерального вмешательства, о пределах правового регулирования на федеральном уровне системы органов государственной власти субъектов, вопросы конституционно-правовой ответственности
субъектов федерации за нарушение федеральной Конституции и законодательства и некоторые другие. Требуют дальнейшего научного разрешения вопросы «экономического (финансового) федерализма», международной правосубъектности российских регионов, становления судебной власти субъектов Российской Федерации. Необходимо отметить отсутствие единых подходов к пониманию таких юридических категорий, как «конституционный статус», «конституционно-правовой статус», «правовой статус» субъектов Российской Федерации, «предметы ведения», «компетенция», «полномочия» органов государственной власти, «государственный суверенитет», «международная правосубъектность» и других, а также их дифференциации. Более четкого закрепления ждут финансово-экономические ресурсы, обеспечивающих фактическую реализацию вопросов, отнесенных к ведению Российской Федерации и ее субъектов.
Необходимо также отметить и то, что в разрешении правовых, организационных и финансово-экономических аспектов взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов и их органов власти в первую очередь заинтересованы сими субъекты и их органы, так именно этот уровень в большей степени приближен к населению, и именно к ведению субъектов отнесено разрешение многих социально-острых вопросов. Поэтому актуальной является проблема участия субъектов Российской Федерации в процедуре их урегулирования на федеральном уровне.
Таким образом, актуальность темы диссертационного исследования предопределяется необходимостью совершенствования конституционно-правового регулирования статуса субъектов Российской Федерации и основ их взаимоотношений с федерацией. Это позволит, с одной стороны, укрепить Российскую государственность, а с другой - обеспечить адекватную реализацию полномочий как самой федерацией, так и ее субъектами в интересах граждан.
Степень научной разработанности темы.
Вопросам федеративных отношений в разное время посвятили исследования такие известные ученые как Р.Г. Абдулатипов, С. А. Авакьян, А.С. Автономов, А.Б. Агапов, И.Н. Барциц, А.Г. Богатырев, Л.Ф. Болтенкова, Н.В. Варламова, Н.В. Витрук, В.Г. Вишняков, Л.А. Григорян, Д.Л. Златопольский, В.Т. Кабышев, Л.М. Карапетян, Е.В. Колесников, В.А. Кочев, Б.С. Крылов, Н.С. Крылова, М.И. Кукушкин, О.Е. Кутафин, А.А. Ливеровский, В.А. Лебедев, В.Н. Лысенко, В.М. Манохин, Е.Б. Мизулина, Н.А. Михалева, А.В. Мицкевич, Ф.Р. Муратшин, Ф.Х. Мухаметшин, В.В. Невинский, А.С. Пиголкин, СВ. Поленина, М.С. Саликов, А.С. Саломаткин, Б.А. Страшун, Е.С. Строев, В.М. Сырых, Э.В. Тадевосян, Ю.А. Тихомиров, Б.Н. Топорнин, Н.А. Умнова, В.Е. Чиркин, Г.Н. Чеботарев, Б.С. Эбзеев и другие. В своих трудах они исследовали проблемы, касающиеся сущности и построения федеративного государства, а
также различные аспекты взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.
Рассмотрению принципов федеративного устройства нашего государства, а также организационным аспектам взаимоотношений федеральных и региональных (субъектов Российской Федерации) органов государственной власти были посвящены научные труды С.А. Авакьяна, Н.С. Бондаря, А.В. Безрукова, А.Г. Богатырева, Н.В.Варламовой, В.Г. Вишнякова, М.В. Глигич-Золотаревой, М.Н. Гончарова, И.В. Евдокимова, А.В. Демина, Т.В. Заметиной, В.В. Иванова, Н.А. Ионова, А.Т. Карасева, А.Н. Кокотова, В.А. Кравца, Т.Д. Мамсурова, А.В. Пикулькина, Т.А. Рабко и других ученых.
Отдельные аспекты взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в области законотворчества были рассмотрены в работах И.Г. Дудко, Т.Д. Зражевской, Л.А. Иванченко, М.Ф. Казанцева, А.И. Козулина, Е.И. Козловой, А.Н. Кокотова, Е.В. Колесникова, В.В. Лазарева, М.А. Митюкова, Ф.К. Муратшина, И.В. Петелиной, П.Б. Пыренкова, Е.М. Савельевой, Н.С. Соколовой, А.Б. Агапова, М.Н. Афанасьева, А.И. Бобылева, В.Г. Бородина, Л.Н. Васильевой, Н.Г. Горшковой, В.И. Ивакина, В.В. Кистанова, Н.П. Колдаевой, Н.М. Колосовой, А.А. Кондрашева, В.А. Лебедева, А.Н. Медушевского и др. Отдельные финансово-экономические аспекты рассматриваемой сферы общественных отношений нашли свое отражение в работах О.И. Бетина, Н.С. Крыловой, A.M. Лаврова, Ю.И. Любимцева, В.М. Мухачева, Г.В. Петровой, Д.Е. Фадеева, А.А. Уварова и других. Вопросы международной правосубъектности и внешнеэкономической деятельности субъектов Российской Федерации освещены в работах Ю.Н. Гавло, Г.В. Игнатенко, СЮ. Марочкина, В.Л. Толстых, В.В. Пустогарова и другие. Договор, как одна из ступеней в российском федерализме и в публичном праве России в целом, рассматривается в трудах Н.Г. Александрова, М.В. Баглая, Д.Н. Бахраха, С.Н. Бабурина, А.В. Демина, А.П. Сычева, СМ. Шахрая. Проблемы конституционно-правовой ответственности в России поднимаются в работах Н.С. Бондаря, В.А. Виноградова, В.И. Васильева, М.В. Глигич-Золотаревой, И.А. Дымова, А.А. Кондрашовой, С.Д. Князева, А.Н. Костюкова, А.А. Сергеева, Е.С Шугриной и других ученых.
Деятельность Конституционного Суда РФ в регулировании федеративных отношений отражена в работах М.В. Баглая, СВ. Боботова, Н.В. Витрука, А.Л. Кононова, М.И. Кукушкина, Т.Г. Морщаковой, СЭ. Несмеяновой, М.С Саликова, В.А. Туманова, Ю.Л. Шульженко, Б.С. Эбзеева и др.
Разграничение компетенции властей «по вертикали» в федеративном государстве и в России в частности, анализируется в работах Д.Е. Дымова, А.И. Ковачева, А.Е. Козлова, И.А. Умновой, В.Н. Лысенко, М.С. Саликова.
Вместе с тем, необходимо отметить, что комплексные исследования конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации, их
взаимоотношений с Российской Федерацией с учетом изменений, происходящих в государстве, еще далеки от завершения.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие по вопросам статуса субъектов и их взаимоотношений с Российской Федерацией в процессе реализации принципа федерализма.
Предметом диссертационного исследования выступают
конституционно-правовой статус субъектов Российской Федерации, правовые, организационные и финансово-экономические основы взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в сфере федеративного устройства, нормы права, непосредственно регулирующие обозначенную сферу общественных отношений, а также теоретические представления по вопросам развития и совершенствования федеративных отношений в России и взаимодействия ее со своими субъектами.
Целью диссертационного исследования является комплексное изучение и анализ актуальных проблем правового регулирования федеративных отношений, включающих в себя характеристику как конституционно-правового статуса субъектов, так и федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также научное обоснование рекомендации по совершенствованию конституционного законодательства, направленных на повышение эффективности регулирования отношений, выступающих объектом исследования.
В соответствии с указанной целью были определены задачи исследования:
- проанализировать имеющиеся теоретические позиции по вопросу
характеристики статуса субъектов Российской Федерации и предложить свое
видение данной категории;
-уточнить особенности закрепления и реализации правосубъектности субъектов Российской Федерации;
изучить нормативную основу взаимоотношений Российской Федерации и субъектов, выработать основные направления ее совершенствования;
исследовать механизмы конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации в сфере реализации вопросов совместного ведения, а также собственного ведения субъектов;
проанализировать практику заключения и применения договоров и соглашений между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов в целях выработки практических предложений по совершенствованию этого процесса;
сформулировать предложения по совершенствованию конституционно-правового регулирования статуса субъектов РФ и их взаимоотношений с Российской Федерацией.
Теоретическую основу исследования составили труды ведущих ученых по проблемам теории государства и права, конституционного права, административного права, муниципального права, политологии, социологии и иным дисциплинам, среди них труды: С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, А.С. Автономова, И.Н. Барцица, Н.С. Бондаря, М.В. Баглая, С.Н. Бабурина, А.В. Безрукова, Н.В. Витрука, В.Р. Выгибаряна, Л.А. Григорьева, М.В. Глигич-Золотаревой, A.M. Добрынина, И.Г. Дудко, В.Б. Евдокимова, И.В. Евдокимова, Г.В. Игнатенко, Л.А. Иванченко, Д.Л. Златопольского, Т.Д. Зражевской, А.А. Кондрашева, В.Т. Кабышева, В.А. Косачева, Е.И. Козловой, Е.И. Кутафина, Н.М. Колосовой, А.Н. Кокотова, В.А. Кравца, А. Т. Карасева, А. А. Ливеровского, В. А. Лебедева, М.А. Миткова, Н.А. Михалевой, В.В. Невинского, В.В. Пустогарова, М.С. Саликова, А.С. Соломатина, Б.А. Страшуна, Ю.А. Тихомирова, Н.А. Умновой, В.Е. Чиркина, Ю.Л. Шульженко, Е.С. Шугриной, Т.Я. Хариевой, B.C. Эбзеева, и других.
Методологическая основа диссертации. При проведении диссертационного исследовании применялись как общенаучные методы познания (системного анализа, исторический, социологический, структурно-функциональный, формально-логический), так и специальные методы (сравнительно-правовой и формально-юридический). Их применение позволило рассмотреть вопрос темы во взаимосвязи, целостности, достаточно всестороннее и объективно.
Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, нормативно-правовые акты Президента и Правительства РФ, органов власти субъектов Российской Федерации, решения Конституционного Суда Российской Федерации.
Эмпирическую основу исследования составляет практика взаимодействия Российской Федерации и ее субъектов, а также их органов власти; материалы Министерства юстиции РФ по вопросам приведения нормативных актов субъектов Российской Федерации в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством; договорная практика Российской Федерации с ее субъектами, материалы научных конференций, периодической печати по вопросам темы исследования.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в комплексном конституционно-правовом исследовании вопросов конституционно-правового регулирования статуса субъектов Российской Федерации и их взаимоотношений непосредственно с самой Федерацией, что позволило высказать авторскую позицию относительно рассматриваемых вопросов.
Диссертация содержит положения и рекомендации, направленные на совершенствование нормативно-правовой базы по регулированию как конституционно-правового статуса субъектов, так и их взаимоотношений с Российской Федерацией.
По результатам диссертационного исследования были сформированы следующие основные положения, выносимые на защиту:
Учитывая, что правовой статус субъекта включает в себя такие общие для всех черты, как наличие: собственной территории, самостоятельной системы органов государственной власти, собственной правовой системы, наименования, символики, в данной работе конституционно-правовой статус определяется через единство трех составных элементов: прав (правомочий), обязанностей и ответственности.
Автор полагает, что равноправие субъектов можно рассматривать в рамках их равностатусности, то есть как равенство прав, обязанностей и ответственности. Соответственно, конституционное равенство субъектов означает равенство их конституционных статусов.
В работе отмечается, что система государственной власти в Российской Федерации основывается на принципе ее единства, который означает, что федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов федерации, осуществляют свои функции как самостоятельные органы, одновременно выступая в качестве единой системы государственной власти. Данное единство достигается единством принципов их функционирования, наличием совокупности определенных сдержек и противовесов.
4. Федеральному законодателю желательно установить гарантии для
органов государственной власти субъектов от необоснованного
вмешательства Российской Федерации в дела последних, но при этом
возможность применения соответствующих мер со стороны Российской
Федерации не должна быть чисто номинальной. При регулировании вопроса
применения института федерального вмешательства более последовательно
должен применяться принцип разделения власти. В частности, предлагается
ограничить Президента РФ в его праве распускать законодательный орган
субъекта РФ по любому из предусмотренных законодательством оснований,
что обеспечит большую стабильность и эффективность деятельности данного
органа власти.
Соискатель указывает, что в российской конституционной модели при закреплении предметов ведения так называемые «остаточные» предметы ведения распределяются на основе принципа децентрализации.
В диссертации отмечается, что полномочия по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов можно подразделить на собственные полномочия субъектов, делегированные, добровольные, добровольно-принудительные и субделегированные, которые подробно раскрываются в работе.
7. Основной формой ответственности высших должностных лиц
субъектов РФ является на сегодняшний день их личная ответственность
перед Президентом РФ, который вправе отстранить их от занимаемой
должности в связи с «утратой доверия». Представляется, что данная мера
допустима только в условиях переходного периода и для современного
исторического периода не подходит. Отрешение высшего должностного лица субъекта РФ должно происходить только при наличии соответствующих оснований, указанных в федеральном законе (имеющийся перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, предусмотренный указом Президента РФ от 28 июня 2007 г. № 825 является несовершенным и не должен использоваться в качестве основания для привлечения высших должностных лиц субъектов РФ к ответственности).
8. Рассмотрение и анализ распространенной ранее практики заключения
договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между
федерацией и ее субъектами позволили сделать вывод о том, что принятие
Федерального закона от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ вытеснило из правовой
практики договоры о разграничении компетенции, нарушающие
федеральную Конституцию и законодательство, и восстановило единство
правового пространства Российской Федерации.
Изменения, внесенные в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» федеральным законом от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ, регламентировали процедуры заключения договора о разграничении полномочий и формально увеличили требования к его форме и содержанию. Однако данные поправки не оказали существенного влияния на изменение роли договора как инструмента присвоения субъектами РФ дополнительных полномочий, а, скорее, наоборот, создали для отдельных субъектов предпосылки использования договора в собственных интересах в обход федеральной Конституции и федеральных законов под видом учета региональной специфики (примером может служить новый договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан, утвержденный Федеральным законом от 24 июля 2007 г. № 199-ФЗ). Учитывая существующую негативную практику заключения и применения договоров о разграничении компетенции между РФ и ее субъектами, а также в целях построения единого правового пространства, вносится предложение отказаться от договорной формы регулирования таких отношений.
9. Действующее нормативно-правовое регулирование временной
финансовой администрации в субъекте Российской Федерации как
разновидности временного возложения полномочий органов государственной
власти субъектов РФ на федеральные органы государственной власти
является не вполне продуманным и требует своего совершенствования. В
связи с чем вносится предложение о необходимости принятия федерального
закона, в котором желательно закрепить исчерпывающий перечень
оснований и механизм применения института временного осуществления
федеральными органами власти отдельных полномочий органов
государственной власти субъектов и института временной финансовой администрации.
10. В диссертации сформулирован ряд предложений по совершенствованию законодательства, регламентирующего основы взаимоотношений Российской Федерации и субъектов, уточнение характеристики конституционно-правового статуса федерации.
Теоретическая и практическая значимость работы определяется ее направленностью на уточнение конституционно-правовой характеристики статуса субъектов Российской Федерации и их взаимоотношений с федерацией, что позволило сформулировать определенные выводы и практические предложения по их совершенствованию.
Достоверность и обоснованность результатов исследования обеспечивается тем, что в его основу положена разносторонняя методологическая база, а также практическая оценка материала, на котором основаны выводы, положения и результаты научного исследования.
Содержащиеся в работе положения и выводы могут быть использованы при подготовке учебных пособий, в преподавании учебного курса конституционного (государственного) права Российской Федерации, спецкурсов по федеративному устройству Российской Федерации, правовому статусу субъектов и организации в них государственной власти.
Результаты исследования могут быть использованы и в практической правотворческой и правоприменительной деятельности органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.
Апробация результатов исследования. Результаты исследования были обсуждены на кафедре конституционного права Уральского юридического института МВД России и рекомендованы к защите.
Основные теоретические положения диссертации нашли отражение в научных статьях, опубликованных в ведущих научных журналах, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией для публикации основных результатов диссертаций на соискание ученой степени кандидата и доктора наук, а также апробированы на научно-практических конференциях.
Материалы исследования использованы в разработке научно-
практического пособия «Взаимодействие органов внутренних дел и органов
местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка»,
внедрены и используются в процессе преподавания дисциплины
«Конституционное (государственное) право России» в Уральском
юридическом институте Министерства внутренних дел Российской
Федерации, а так же в процессе преподавания дисциплин «Правоведение»,
«Правоведение. Основы теории права», «Конституционное
(государственное) право России» в Уральском гуманитарном институте.
Структура диссертационного исследования обусловлена целью и задачами. Работа состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и библиографического раздела.
Конституционно-правовая характеристика статуса субъектов Российской Федерации
Проблема конституционно-правого статуса субъектов Российской Федерации в науке конституционного права до настоящего времени остается весьма актуальной. В связи с чем важное значение приобретает вопрос о том, какое значение для федеративного устройства России имеет определение конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации. Термин «статус» упоминается в Конституции РФ 1993 года в п. 1, 2 и 5 ст. 66. Однако само содержание понятия «статус» Конституцией РФ не раскрывается. Категория «статус» происходит от латинского слова «status» - состояние, положение, правовое положение (совокупность прав и обязанностей) гражданина или юридического лица . В политологии статус понимается как «совокупность прав и обязанностей, определяющих юридическое положение лица, государственного органа, международной организации» . Аналогичные определения содержатся: в словаре иностранных слов (М.: Русский язык, 1988), словаре русского языка СИ. Ожегова (М.: Русский язык, 1988).
Более точным применительно к субъекту РФ представляется следующее определение статуса: как совокупности его прав, обязанностей и ответственности по отношению к гражданам и федеральному центру» . Причем если определенные права и обязанности присущи, как правило, высшим органам власти субъекта федерации, то ответственность, может наступать как для указанных органов власти, так и для субъекта федерации в целом. В юридической науке рассматриваются такие понятия, как «конституционный статус», «конституционно-правовой» и «правовой» статусы субъектов Федерации.
Понятие «правовой статус» охватывает содержание понятий «конституционный» и «конституционно-правовой» статусы. Конституционный и конституционно-правовой статусы являются теоретической основой для конструктивного правового статуса. Поэтому представляется необходимым рассмотреть понятие «правовой статус» более подробно.
В юридической литературе существуют различные точки зрения относительно признаков, характеризующих правовой статус субъекта Российской Федерации. Так, А.А. Безуглов и С.А. Солдатов характеризуют правовой статус субъекта Российской Федерации в совокупности таких признаков, как: наличие своей территории у субъекта РФ; наличие своей системы органов государственной власти; правовая система субъекта РФ; государственные символы субъекта РФ1.
По мнению М.С. Саликова, правовой статус субъекта Российской Федерации обладает следующей совокупностью признаков: субъекты федерации самостоятельно разрабатывают и принимают свои конституции (уставы); самостоятельно устанавливают собственное наименование; являются самоуправляющимися территориями; территория субъектов федерации является составной частью российского государства; субъекты федерации самостоятельно разрабатывают и принимают собственное законодательство, иные нормативные акты в пределах своих полномочий, интересы субъектов представлены на федеральном уровне; самостоятельно устанавливают и формируют собственную систему органов законодательной, исполнительной, судебной власти; обладают ограниченной международной правосубъектностью; имеют собственную символику; не обладают правом сецессии (одностороннего выхода из состава Российской Федерации); субъекты Федерации равноправны; субъекты Федерации - не суверенные государственные образования .
Н.М. Добрынин2 полагает, что можно выделить следующие главные признаки правового положения субъекта федерации: субъекты федерации - это системообразующие элементы федерации; как и федерация в целом, они обладают государственной властью; субъекты федерации, наделенные всей полнотой государственной власти вне пределов ведения РФ и полномочий федерации по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, находятся в состоянии прямой постоянно действующей взаимозависимости в отношениях между собой и в отношениях с федеральным центром; обладают самостоятельностью и ее конституционными гарантиями; имеют законодательно установленное право участия в делах федерации; вправе заключать соглашения и союзы с другими субъектами федерации, с субъектами других федераций, а также участвовать в иных международных отношениях.
Исходя из вышесказанного, можно отметить, что во всех характеристиках правового статуса субъекта Российской Федерации содержатся такие общие черты, как: наличие собственной территории; самостоятельное установление своего наименования, наличие системы органов государственной власти; обладание собственной правовой системой; своя официальная символика; возможность быть участниками международных и внешнеэкономических связей, а также равноправие субъектов и отсутствие сецессии. Полагаем возможным рассмотреть некоторые из вышеперечисленных признаков.
Органы государственной власти в субъектах Российской Федерации: понятие, система, виды
В конституционно-правовой характеристике статуса субъектов Российской Федерации важное значение имеют вопросы уточнения системы и видов органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Это позволит определить не только природу федерации, но и модель разграничения предметов ведения и компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами.
В литературе по-разному пытаются подойти к определению понятия органа государственной власти. Так, А.С. Шабуров орган государственной власти рассматривает как первичный структурный элемент механизма (аппарата) государства, индивид или организация, наделенные государственно-властными полномочиями для осуществления функций и задач государства .
Во-первых, когда речь идет о государственном органе, необходимо понимать, что государственньш орган - это индивид или организация, т. е. следует представить основного носителя конкретного вида государственной власти.
Во-вторых, государственньш орган (индивид или организация) наделен государственно-властными полномочиями, т.е. юридически закрепленными полномочиями осуществлять государственную власть, принимать от имени государства юридически значимые решения и обеспечивать их реализацию. Государственно-властное полномочие имеет следующие характерные черты: а) порядок формирования и деятельности государственного органа, его структура и компетенция закрепляются нормами права; б) орган государства наделен правом издания правовых актов, содержание которых должно соответствовать его компетенции; в) реализация полномочий, установленных этими правовыми актами, предписана, обеспечивается и охраняется от нарушений возможностью применения государственного принуждения; г) государственный орган опирается на материальное обеспечение вьшолнения исходящих от него правовых предписаний благодаря возможности распоряжаться определенной частью единого фонда государственной собственности в пределах своей компетенции.
Лишь при наличии у той или иной организации или учреждения всех указанных и взаимосвязанных между собой элементов государственно-властного полномочия можно сказать, что это государственный орган. Наличие государственно-властных полномочий, обладание ими - важнейший признак государственного органа, в тесной связи с которым находятся и другие его признаки.
В-третьих, государственный орган как часть механизма государства обладает определенной экономической и организационной обособленностью, самостоятельностью.
В-четвертых, каждый государственный орган выполняет свойственные ему функции в соответствии с его компетенцией, ролью и местом в механизме государства. Государство, его механизм функционируют через отдельные государственные органы. Из этого следует, что функции государства в целом осуществляются посредством реализации функций отдельными государственными органами. Тот или иной государственный орган, выполняя свои функции, тем самым одновременно участвует в выполнении различных функций государства.
Понятие "орган" можно рассматривать также как часть более широкого понятия "организация". Организация предполагает коллектив людей, объединенных общими целями деятельности для решения поставленных задач. Орган — это конкретная разновидность организации, причем, в отличие от нее, органом может быть как одно должностное лицо, так и известным образом организованная группа должностных лиц. Поэтому каждый государственный орган является составной частью организационной структуры государственного аппарата. Последний состоит из органов, обладающих определенными чертами и свойствами, подчеркивающими их принадлежность к осуществлению государственной власти и функций государственного управления. Поскольку государственными органами вырабатываются и реализуются властно-управленческие решения, их следует отличать от тех организационных структур государства, в которых создаются материальные, социальные и духовные продукты: от государственных предприятий, осуществляющих экономическую деятельность на базе государственной собственности; от государственных учреждений, связанных, как правило, с оказанием социальных и духовных услуг; от государственных организаций, выполняющих обычно организационные функции в различных социальных сферах.
Мы можем выделить специфические признаки, отличающие государственные органы от других организаций, имеющихся в государстве и обществе: регламентация конституционно-правового статуса органа; наличие у него государственно-властных полномочий; законодательные особенности учреждения; порядок деятельности в присущих ему организационно-правовых формах; наличие определенной компетенции, включающей в себя предметы ведения и полномочия в отношении этих предметов ведения в соответствующей сфере государственной деятельности.
Таким образом, «государственный орган», нашему мнению, это учрежденное в структуре государства в установленном порядке организационно-правовое образование, имеющее собственную компетенцию и наделенное властными полномочиями по осуществлению определенного вида государственной деятельности, характеризующееся задачами, функциями, структурными особенностями, формами и методами.
Государственные органы образуются для осуществления государственной власти и реализации функций государственного управления. Социальное предназначение их властно- управленческой деятельности в основном сводится к следующим функциям: регулятивной, связанной с принятием нормативных актов, правил поведения людей; организаторской, обеспечивающей исполнение принимаемых решений; охранительной, заключающейся в обеспечении правопорядка, безопасности граждан, защите их прав и свобод. Названные функции лежат в основе соответствующих видов государственной деятельности — нормотворческой, организаторской (исполнительной, распорядительной), правоохранительной. Функции государственной власти и виды деятельности государства обусловливают первичную специализацию государственных органов по практическому осуществлению государственного управления.
Наиболее существенный признак государственных органов — наличие государственно-властных полномочий. Вместе с другими этот признак позволяет нам четко разграничить государственные органы, являющиеся носителями государственной власти, и государственные организации, учреждения, предприятия, а также и негосударственные органы и организации. Государственно-властные полномочия выражаются в компетенции государственных органов и практически реализуются в принимаемых ими властно-управленческих решениях. Они закрепляются в издаваемых государственными органами от имени государства юридически обязательных нормативных и индивидуальных правовых актах, а также находят свое отражение в конкретных действиях и предпринимаемых мерах. Во исполнение принятых решений государственные органы осуществляют наблюдение за неуклонным соблюдением требований, содержащихся в данных актах, обеспечивают защиту этих требований от нарушений путем применения разнообразных мер воспитания, убеждения, разъяснения и поощрения, а в необходимых случаях и государственного принуждения. Дня реализации государственных функций государственные органы наделяются государственно-властными полномочиями как внешнего, так и внутреннего характера. Их деятельность облекается в правовые формы, а принимаемые ими акты имеют иерархию по юридической силе и значению. Они осуществляют правотворческую, правоприменительную и правоохранительную деятельность, в процессе которой опираются на интеллектуальную, организационную, материальную и принудительную силу государства. Каждый из них представляет собой относительно самостоятельное, структурно обособленное звено государственного аппарата. Вместе с тем государственные органы образуют в своей совокупности определенную систему, которая основывается на конституционно закрепленных принципах.
Вопросы предметов ведения, компетенции Российской Федерации и ее субъектов и их разграничения: понятие, конституционно-правовое регулирование
Одним из ключевых вопросов любого федеративного государства является вопрос о разграничении компетенции между федеральным центром и субъектами федерации. Какие вопросы решаются исключительно федеральными властями, какие - самостоятельно субъектами, а какие -совместно? От того, насколько оптимально будет решен этот вопрос, зависит стабильность федерации и ее гармоничное развитие.
Отмечая важность данной проблемы для существования и развития государства, следует отметить, что решение по существу вопросов, касающихся разграничения предметов ведения между федерацией и ее субъектами, затрагивает практически все сферы жизнедеятельности государства. Решение этих вопросов должно заключаться, главным образом, в отыскании той удачной формулировки, которая исключала бы возможность для федеральных органов вторгаться в предметы ведения, предоставленные субъектам федерации, а органов субъектов федерации - в предметы ведения федерации1.
Предметы ведения федерации и ее субъектов - это круг конституционно зафиксированных вопросов, по которым, в зависимости от формы правления государства, соответствующие государственные органы федерации и ее субъектов компетентны принимать решения2.
Под полномочиями же понимаются предоставленные законом или иными правовыми актами права субъекту (органу или должностному лицу) совершать действия, принимать решения по конкретным вопросам управления. При этом нельзя не отметить, что полномочия следует считать производными от предметов ведения .
В отечественной научной литературе достаточно прочно устоялось понимание того, что «предметы ведения» и «полномочия органов государственной власти» в совокупности составляют понятие «компетенция данного органа» .
Разнобой в употреблении терминов «предметы ведения», «компетенция» и «полномочия» наблюдается в федеральном законодательстве, в договорах между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, а также в законах субъектов РФ, конкретизирующих конституционную модель разграничения предметов ведения3.
Компетенция государственного органа - это юридически предоставленные ему права на решение определенного круга вопросов и на издание определенных видов правовых актов; права, устанавливающие место данного органа в системе государственных органов, реализуемые им самостоятельно .
«Предметы ведения - это сферы государственной и общественной жизни, находящиеся в распоряжении соответствующих государств и государственных образований, внутри которых органы власти и управления осуществляют те или иные полномочия. Полномочия есть права и (или) обязанности государств, государственных образований и их органов по рассмотрению и решению конкретных вопросов в рамках соответствующих сфер (предметов ведения). Компетенция федерации, ее субъектов и их органов представляет собой обобщенное понятие, охватывающее предметы ведения и полномочия»5.
Таким образом, вопрос о разграничении предметов ведения - это вопрос об отношениях между федерацией и ее субъектами, вопросы же о разграничении полномочий - это вопросы об отношениях: во-первых, между отдельными видами федеральных органов; во-вторых, между отдельными видами органов субъектов федерации; в-третьих, между федеральными органами и органами субъектов федерации.
Разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами отражает характер суверенитета федерального государства и уровень суверенности входящих в его состав образований.
Разграничение полномочий - это установление объема юридически предоставленных федеральным органам и органам субъектов федерации прав на решение определенного круга вопросов и на издание определенного вида правовых актов .
С точки зрения В.А. Лебедева, «общее значение термина "полномочие" можно сформулировать как право органа власти на определенные действия» . В данном толковании понятие «полномочия» тождественно понятию «компетенция», хотя нельзя не отметить, что «компетенция» несколько шире; применение данного термина возможно не только для характеристики полномочий определенных органов власти и управления, но и для констатации принадлежности «предмета ведения» федерации или ее субъектам.
«"Полномочие", как таковое, - отмечает С.А. Авакьян, - имеет смысл лишь в рамках (демократического) правового государства. Там, где государственная власть ничем не ограничена, понятие "полномочие" теряет смысл» .
М.В. Баглай и В.А. Туманов компетенцию понимают как «совокупность полномочий государственного органа и должностного лица, установленную законом в соответствии с их ролью и назначением. Компетенция содержит в себе пределы полномочий, выход за которые нарушает принцип разделения властей или распределение полномочий в порядке подчиненности. В пределах своей компетенции каждый орган или лицо действует самостоятельно, что, однако, не исключает возможности контроля со стороны других органов или вышестоящих лиц, если это предусмотрено законом. Неуклонное осуществление полномочий, входящих в компетенцию, как и соблюдение ее границ, составляет основу баланса властей и четкого выполнения своих задач всеми должностными лицами» .
Термин «компетенция» был применен в Основах законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях, принятых Верховным Советом СССР 23 октября 1980 г. Ст. 3 этих Основ называется «Компетенция Союза ССР и союзных республик в области законодательства об административных правонарушениях».
В Конституции Российской Федерации 1993 г. термин «компетенция» не используется. Он подразумевается в тех ее статьях, где речь идет о разграничении полномочий между органами государственной власти. Данное положение связано с доминирующим в российском праве мнением, что компетенция государственного органа определяется через два ее элемента -предметы ведения и полномочия2.
Конституционно-правовая ответственность субъектов Российской Федерации в сфере реализации вопросов совместного и собственного ведения
Вопросы ответственности являются ключевыми для права, так как реализация тех или иных норм всегда будет зависеть от эффективности обеспечивающих санкций. Налицо прямая зависимость между оптимальностью использования государственного принуждения и качеством реализации правовых норм, сформулированная еще древнекитайским философом Лао Цзы: «Когда растут законы, увеличивается число преступников» . Специфическая по своей сути проблема совершенствования законодательных механизмов ответственности органов публичной власти становится всеобъемлющей проблемой обеспечения эффективности правовых инструментов регуляции общественных отношений. Особенно сильно несовершенство существующей модели ответственности органов публичной власти проявляется именно в праве конституционном, ибо нигде кроме конституции нет такого количества норм, состоящих из гипотез и диспозиций, не подкрепленных санкциями .
В отличие от гражданской и уголовной ответственности, четко и подробно урегулированных нормами соответствующего законодательства, конституционно-правовая ответственность на сегодняшний день весьма фрагментарно и нечетко прописана и в Конституции РФ, и в федеральных законах, что создает иллюзию отсутствия нормативно закрепленного института конституционной ответственности. Ответственность органов публичной власти, не будучи подкрепленной соответствующей законодательной базой, постоянно находила свое воплощение в основном вне рамок «правового поля» либо с их нарушениями.
Длительное время конституционную ответственность не выделяли как самостоятельный вид, считая ее частями политической и уголовной ответственности, поэтому не было четкого определения. Поэтому, прежде всего, необходимо определиться с соотношением названных видов ответственности и конституционной ответственности.
Политическая ответственность - это ответственность власти перед обществом за выполнение принятых на себя обязательств, а также за надлежащую реализацию властных полномочий, которые получены от народа как единственного источника власти .
Существуют разные подходы к вопросу о соотношении политической и конституционной ответственности. Так, есть мнение о том, что конституционная ответственность является разновидностью политической ответственности ; что конституционная ответственность объединяет в себе политическую, моральную и юридическую ответственность . Целесообразно поддержать тех авторов, которые рассматривают конституционную ответственность как разновидность юридической ответственности .
Политическая ответственность не обладает чертами юридической ответственности, прежде всего в отношении нарушения юридических норм, без чего невозможны мера принуждения и реализация санкции правовой нормы. Так, например, отстранение от должности может быть как политической мерой, так и конституционной санкцией. Важно учитывать, что политическая ответственность означает только то, что занимающее высшую государственную должность лицо может лишиться политической поддержки в силу той или иной причины, тогда как основанием конституционной ответственности для высших должностных лиц является нарушение их конституционных обязанностей. Конституционная ответственность включает в себя совокупность норм конституционного законодательства, регулирующих применение санкций к властным структурам5. Что касается соотношения конституционной и уголовной ответственности, то их объединяет принадлежность к юридической ответственности. Для уточнения различий между ними важно рассмотреть две основных концепции конституционной ответственности.
Первая из них основана на «широком» понимании конституционной ответственности, когда в нее включают составы преступлений, предусмотренных уголовным законодательством для лиц, занимающих высшие государственные должности. Например, Польский Государственный трибунал, избираемый Сеймом на срок действия полномочий Парламента, вправе применять виды наказания для высших должностных лиц государства, предусмотренные уголовным кодексом1.
Второй подход к проблеме в «узком» понимании означает ограничение конституционной ответственности американской формулой «импичмента» . Суть этой процедуры заключается в возможности предъявить обвинение и отстранить от должности выборное лицо (например, президента) за нарушение Конституции и других законов. Важно, что после отстранения от должности дальнейшее судебное разбирательство осуществляется на общих основаниях и не входит в систему конституционной ответственности власти. Например, по Конституции США президент и другие должностные лица отстраняются от должности, если в порядке импичмента они будут признаны виновными в тяжких преступлениях и проступках. После импичмента проводится расследование, предъявляется обвинение, и лицо предается суду и несет наказание в соответствии с законом.
Очевидно, что оба подхода эффективны с учетом конкретного исторического развития общества. Так, в условиях развитой демократии более целесообразно разделение уголовной и конституционной ответственности, так как принцип равенства перед законом уже имеет устоявшеюся систему реализации. В условиях же формирования правового государства существование особых процедур привлечения должностных лиц к уголовной ответственности в рамках конституционной является более эффективным для укрепления законности в обществе. Это связано с тем, что на практике в таких государствах в обычном судопроизводстве очень сложно привлечь к ответственности лицо, обладающее иммунитетом, к юридической ответственности .
В первом случае речь идет о существовании особого конституционного судопроизводства. Основанием конституционной ответственности в данном случае признают также нормы уголовного законодательства. Во втором -конституционная ответственность базируется, прежде всего, на защите Конституции и конституционного строя: в такой ситуации нормативным основанием ответственности являются нормы Конституции и иные нормы конституционного законодательства.
Учитывая вышеизложенное, можно согласиться с Н.М. Колосовой, что конституционная ответственность - это необходимость наступления неблагоприятных последствий за невыполнение (ненадлежащее исполнение) субъектами правоотношений своих конституционных обязанностей и (или) злоупотребления своими конституционными правами .
