Введение к работе
Актуальность темы исследования. Конституция Российской Федерации 1993 г. заложила основные принципы и параметры федеративного устройства, дала толчок формированию федерализма в его современных формах, вместе с тем, оставив многие ключевые вопросы конституционного уровня регулирования на усмотрение законодателя. Внутренняя противоречивость и рассогласованность современного законодательства в области федеративных отношений подтверждает значимость конституционной базы и ее влияния на развитие тех или иных правовых институтов.
В России накоплен значительный опыт федеративного строительства, однако, несмотря на то, что вопросам федеративного устройства российского государства посвящено значительное число научных и политических исследований, говорить о выработке согласованных и общепризнанных точек зрения на перспективы развития российской государственности не приходится. Речь идет, прежде всего, об обеспечении государственного и правового единства, сбалансированного сочетания региональных и общефедеральных интересов, принципов централизации и децентрализации управления, оптимизации системы разграничения компетенции между различными уровнями публичной власти.
На сегодняшний день существует широкий спектр дискуссионных проблем, касающихся как конституционной модели российского федерализма в целом, так и отдельных аспектов ее формирования и развития. Федеративными являются, прежде всего, отношения, связанные с разделением предметов ведения и полномочий между различными уровнями власти, как по вертикали, так и по горизонтали, поэтому выработка оптимальных схем разграничения компетенции между Федерацией и ее субъектами является одной из таких проблем. Учитывая, что конфликт интересов, противоречия тенденций являются одной из характерных сторон жизнедеятельности любой федерации, особое внимание в диссертации уделено и проблеме эффективности существующих механизмов снятия противоречий, согласования и учета мнения субъектов Федерации в ходе реализации общегосударственных задач. Залогом построения устойчивых и гармоничных федеративных отношений является установление и поддержание баланса между обеспечением суверенитета Федерации как единого целостного государства и сохранением определенной доли самостоятельности субъектов Федерации в решении их внутренних вопросов. В связи с этим особую значимость приобретает проблема определения механизма и пределов, а равно конституционности оснований применения мер федерального вмешательства.
Необходимость критического анализа и осмысления современных процессов выстраивания федеративных связей, потребность выработки мер по совершенствованию конституционно-
правового регулирования взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов обусловили актуальность и выбор темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы диссертационного исследования. Российский федерализм - это сложная, комплексная тема, исследованию которой посвятил свои работы целый ряд правоведов. Так, общие проблемы федеративного устройства получили глубокую научную проработку в трудах Абдулатипова Р.Г., Авакьяна С.А., Анненковой В.Г., Болтенковой Л.Ф., Варламовой Н., Глигич-Золотаревой М.В., Добрынина Н.М., Заметиной Т.В., Златопольского Д.Л., Ивайловского Д.А., Карапетяна Л.М., Конева Ф.Ф., Конюховой И.А., Кремянской Е.А., Лысенко В.Н., Нарутто СВ., Ромашова Р.А., Савина В.И., Тэпса Д., Умновой И.А., Устинова А.А., Черепанова В.А., Чиркина В.Е., Эбзеева Б.С; в аспекте взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов - в работах Азбукина В.М., Безрукова А.В., Гусевой Т.С., Лихолетовой СВ., Саликова М.С, Чернова СН. Вопросы разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами нашли свое отражение в исследованиях Бережной Т.В., Кандалова П.М., Карасева М.Н., Кима А.Н., Кокотова А.Н., Кондрашева А.А., Макру Ж, Нечаевой Т.В., Черепанова В.А., Черткова А.Н., Чурсиной Е.В. О праве федерального вмешательства в дела субъектов писали Авакьян С.А., Арбузкин A.M., Аринин А.Н., Барциц И.Н., Гончаров И.А., Домрин А.Н., Игнатов А.В., Кондрашев А.А., Ливеровский А.А., Михайлова М.Ю. Проблемой договора в федеративных отношений занимались Лексин И.В., Саликов М.С, Солник С.Л., Умнова И.А., Чертков А.Н., Шахрай СМ.
Опираясь на труды вышеназванных правоведов, автор попытался объединить в настоящей работе комплексную оценку современного состояния российского федерализма с теоретическим анализом сущностных признаков федерации и детальным исследованием узловых проблем конституционно-правового регулирования федеративных отношений в разрезе взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов.
Нормативную базу исследования составляют Конституция Российской Федерации 1993 г., федеральные конституционные и федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, конституции (уставы) и законы субъектов Российской Федерации, договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, а также конституции (основные законы) зарубежных федеративных государств, таких как Австрия, Германия, Канада, Индия. При подготовке работы использовались материалы и статистические данные палат Федерального Собрания.
Цель диссертационного исследования состоит в выявлении наиболее актуальных на сегодняшний день проблем взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов и определении оптимального в современных условиях подхода к формированию модели федеративных отношений.
Данная цель предопределила следующие задачи диссертационного исследования:
- комплексная оценка современного состояния федерализма в России, обзор основных этапов
федеративной реформы;
- теоретический анализ сущностных признаков федеративного устройства и оценка
сложившихся федеративных связей и отношений с точки зрения соответствия указанным
признакам;
- исследование прав субъектов Федерации во взаимоотношениях с Федерацией, оценка их
правовых возможностей;
выявление наиболее острых проблем конституционно-правового регулирования федеративных отношений на основе анализа законодательных конструкций и предложение путей их решения.
Объектом диссертационного исследования являются конституционно-правовые отношения, характеризующие систему правовых связей, складывающихся между Российской Федерацией и ее субъектами.
Предметом диссертационного исследования являются узловые проблемы взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов, теория их построения и практика их конституционно-правового регулирования.
Методологической основой диссертационного исследования послужила совокупность способов и приемов достижения поставленной цели и решения задач настоящего исследования, включая историко-правовой, сравнительно-правовой, формально-юридический, системно-структурный и другие научные методы исследования.
Научная новизна диссертационного исследования выражается в предпринятой автором попытке научного осмысления современных процессов выстраивания федеративных связей и отношений.
Проведено комплексное исследование наиболее актуальных проблем конституционно-правового регулирования различных аспектов взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов в их взаимосвязи и предложены пути их решения.
Проведен критический анализ основных этапов федеративной реформы, выявлены существующие противоречия и недоработки выбранных законодателем конструкций, с приведением собственного видения направлений развития основных институтов федеративных отношений.
Предпринята попытка раскрыть содержание согласительных процедур и механизмов, направленных на повышение участия субъектов Российской Федерации в принятии ключевых решений на федеральном уровне.
Дана комплексная оценка института договора о разграничении полномочий в его развитии, включая анализ положений нового договора с Республикой Татарстан; показана неэффективность
законодательных нововведений и высказаны предложения радикальному пересмотру роли договора в системе федеративных отношений.
На основе детального анализа законодательных конструкций показана неконституционность института временной финансовой администрации и предложены варианты ее корректировки в современных условиях взаимоотношений Федерации и ее субъектов.
В результате проведенного исследования диссертантом выносятся на защиту следующие положения:
Проведенное исследование позволяет утверждать, что, несмотря на масштабную работу по выстраиванию системы федеративных отношений, в России не реализованы сущностные признаки федерации. Россия является федерацией только с точки зрения юридической формы и существует как теоретическая конструкция, подтвержденная нормами Конституции.
Отсутствие развитых механизмов взаимодействия Российской Федерации и ее субъектов, а также критериев и механизмов разграничения компетенции, несмотря на формально конституционное закрепление сферы совместного ведения, не позволяет говорить о движении России в сторону «кооперативного» федерализма. Выбранный законодателем путь реформирования федеративных отношений привел к образованию серьезных диспропорций в соотношении «компетенция-финансы-ответственность» (т.е. концентрации полномочий и ресурсов на федеральном уровне при одновременном возложении на субъекты большого объема расходных обязательств и ответственности), усилению элементов соподчинения (субординации) в системе «Президент РФ - исполнительная власть», и, в итоге, к построению жестко централизованной федерации с тенденцией к унитаризму.
По результатам проведенного анализа конструкций и моделей, выработанных законодателем в ходе федеративной реформы, автором сделан обоснованный вывод о необходимости существенной корректировки конституционной модели разграничения предметов ведения и полномочий, начиная с «чистки» компетенционных позиций по предметам ведения Федерации и совместного ведения (ст. 71 и 72 Конституции) и заканчивая внедрением трехзвенного способа разграничения компетенции путем конструирования перечня предметов ведения субъектов РФ. Автором предложен вариант изложения в тексте Конституции критериев разграничения полномочий по предметам совместного ведения, а также дана своя редакция ст. 73 Конституции. По мнению автора, наполнение ст. 73 Конституции реальным предметным содержанием послужит определению зоны самостоятельности субъектов РФ, свободной от посягательств федерального центра.
В результате принятия новой редакции Федерального закона № 184-ФЗ от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» законодателем была реализована новая схема разграничения компетенции, в результате которой на субъекты РФ был возложен большой объем расходных обязательств без предоставления необходимого финансового обеспечения, а Федерация сняла с себя ответственность за финансирование львиной доли полномочий, переложив ее на плечи субъектов. В разряд диспозитивных попали обязательные по своей сути нормы о финансово-ресурсном обеспечении делегируемых федеральных полномочий. Автор не видит особого смысла в дальнейшем существовании и бесконечном уточнении перечня так называемых «собственных» полномочий субъектов РФ (п. 2 ст. 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ). Предлагается осуществлять детальное разграничение полномочий, с уточнением их типа, характера, объема и источника финансирования, в отраслевых федеральных законах, издаваемых по тому или иному вопросу совместного ведения.
На основе детального рассмотрения мер конституционной ответственности субъектов РФ в диссертации сделан вывод о высокой степени зависимости региональных руководителей от федерального центра, в том числе за счет установления открытого перечня оснований досрочного прекращения их полномочий по инициативе и практически по единоличному решению Президента РФ, при минимальном или формальном участии законодательной власти и суда (яркий пример - утрата доверия Президента РФ и ненадлежащее исполнение высшим должностным лицом своих обязанностей).
В рамках настоящего исследования автор приходит к выводу о серьезном ослаблении роли субъектов РФ в осуществлении федеральной политики и фактическом исключении их из сферы принятия прямых решений по ключевым вопросам общегосударственного значения, что недопустимо в рамках федеративного государства. Данный тезис подтверждается распространением значительного числа органов консультативно-совещательного характера, подконтрольных Президенту РФ, к работе в которых привлекаются региональные представители, при почти полном отсутствии согласительных процедур и механизмов учета мнений субъектов РФ при принятии решений на федеральном уровне. В связи с этим предлагается усовершенствовать существующие и выработать новые механизмы согласования и учета мнения субъектов РФ в рамках федерального законодательного процесса, при решении кадровых вопросов и т.п.; расширить перечень вопросов и круг нормативных правовых актов, требующих согласования с субъектами РФ; придать законодательным нормам о согласовании императивный характер и, в конечном счете, приблизить регионы к центрам принятия властных решений на федеральном уровне -Федеральному Собранию, Правительству РФ, Президенту РФ.
На примере анализа условий нового договора о разграничении полномочий с Республикой Татарстан показано, что законодателем не создано ощутимых препятствий для использования отдельными субъектами договора как инструмента присвоения дополнительных льгот и привилегий в обход федеральной Конституции и законов под видом учета региональной специфики. В связи с чем автором предлагается исключить договор из числа способов разграничения полномочий и придать ему характер соглашений о сотрудничестве (кооперации), направленных на реализацию полномочий, установленных федеральными законами.
Исследование института федерального вмешательства позволяет констатировать, что применение мер федерального вмешательства требует разработки соответствующей конституционной и специальной законодательной базы. Детальный анализ института временной финансовой администрации показал, что практическое применение указанной меры может привести к неконституционному изъятию у органов государственной власти субъектов РФ полномочий, составляющих сферу их исключительной компетенции, и, в конечном итоге, к фактическому отстранению от власти региональных органов власти и должностных лиц. Автор указывает на необходимость корректировки предоставленного временной финансовой администрации объема разноплановых полномочий с точки зрения защиты прав и интересов субъектов РФ, смягчения ее «карательного» характера и оценки ее в большей степени как помощи со стороны Центра.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования.
Теоретическая значимость исследования состоит, прежде всего, в комплексной оценке современного состояния развития федерализма в России, сложившегося в результате масштабной федеративной реформы, с последующим детальным критическим анализом ключевых проблем конституционно-правового регулирования взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов.
Практическая ценность диссертации заключается в том, что в ней приведены отдельные предложения прикладного характера, касающиеся оптимизации конституционной модели разграничения компетенции между Федерацией и ее субъектами, совершенствования конституционно-правового регулирования согласительных процедур и механизмов, направленных на повышение участия субъектов Федерации в решении вопросов общегосударственного значения, роли договора в регулировании федеративных отношений. Выводы, сделанные в исследовании, призваны способствовать выработке последовательной практики толкования правовых предписаний.
Материалы диссертации могут быть использованы в научно-педагогической деятельности по дисциплине «Конституционное право России», а также в преподавании спецкурсов по вопросам федерализма.
Структура диссертации определена поставленной целью и достижением задач научного исследования и состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения и библиографии.
