Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Конституционно-правовые основы регулирования финансово-экономических взаимоотношений субъекта Российской Федерации и местного самоуправления . 10
1.1. Понятие и сущность конституционно-правового регулирования финансово-экономических взаимоотношений субъекта Федерации и местного самоуправления 10
1.2. Правовые основы финансов муниципальных образований и устройство местных бюджетов . 35
1.3. Законодательное регулирование субъектом Федерации отношений муниципальной собственности. 66
Глава 2. Региональные проблемы правового регулирования финансово-экономического взаимодействия субъекта Федерации и местного самоуправления в современных условиях . 84
2.1. Организация межбюджетных отношений субъекта Федерации и муниципальных образований . 84
2.2. Правовое обеспечение бюджетного процесса в муниципальных образованиях . 91
2.3. Правовые условия формирования благоприятной инвестиционной среды в муниципальньгх образованиях. 115
Заключение 126
Список использованных нормативных источников, архивных материалов и литературы
- Понятие и сущность конституционно-правового регулирования финансово-экономических взаимоотношений субъекта Федерации и местного самоуправления
- Правовые основы финансов муниципальных образований и устройство местных бюджетов
- Организация межбюджетных отношений субъекта Федерации и муниципальных образований
- Правовое обеспечение бюджетного процесса в муниципальных образованиях
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Формирование гражданского общества, предпосылки подъема России, укрепление основ федерализма и демократической государственности предполагают взаимодействие, доверие, поддержку в финансово-экономических отношениях каждого субъекта Федерации (региона) и местного самоуправления. Созидательные преобразования, осуществляемые во всех областях, краях, автономных областях и республиках России, требуют улучшения конституционного и всего правового регулирования финансово-экономических взаимоотношений, складьтающихся в регионах. Особое значение приобретает эффективное и динамичное развитие отношений, направленное на повышение роли муниципальньгх образований и субъектов Российской Федерации в финансово-экономической сфере, в области защиты прав и свобод гражданина. Развести государственное, муниципальное и частное, установить предельно ясные отношения при одновременном усилении их взаимосвязи и взаимодействии - важнейший резерв подъема Российской Федерации.
Проблемы правового регулирования финансово-экономических взаимоотношений между субъектом Федерации и местным самоуправлением многоаспектны и носят меж-диспиплинарньш характер. В переходный период к демократическому государственному устройству и рынку, когда ставится задача выравнивания экономических условий регионов, основными формами воздействия на упорядочение финансово-экономических отношений должны быть нормативно-правовое регулирование и контроль, имеющие своей целью создание благоприятной правовой и институциональной среды обитания всех субъектов данных отношений.
Практика рыночных преобразований свидетельствует о том, что сила и стабильность демократического федеративного государства во многом обуславливается комплексностью и эффективностью правового механизма финансово-экономического взаимодействия (ПМФЭВ), который находится в основе функционирования региональной и местной власти. В формировании такого механизма самое активное участие должны принимать федеральные органы государственной власти. Однако финансово-экономические усилия внутрирегиональных властей, как никогда, нуждаются во взаимной поддержке.
Конституция Российской Федерации, действующее региональное (субъектное) законодательство создали лишь основу такого взаимодействия. Самостоятельность регионов должна развиваться и путем интегративных (внутрирегиональных) связей, и при строгом разграничении функций, полномочий, финансово-экономических ресурсов и ответственности между федеральным, региональным и муниципальным уровнем.
Это обстоятельство требует систематизации методологических и научно-практических подходов к выработке правовых средств, способствующих созданию на действующей конституционной основе сбалансированной системы взаимных финансово-экономических прав и ответственности субъекта Федерации и ее составных частей - муниципальных образований.
Научный анализ системы финансово-экономических отношений между субъектом Федерации и местным самоуправлением позволяет выработать эффективные подходы к регулирующей, координирующей и контролирующей роли первого, обеспечение правовой защиты законных интересов второго и определения сферы совместных предметов ведения того и другого субъектов взаимодействия.
Степень разработанности проблемы. Изучение, анализ и оценка отношений субъекта Федерации и местного самоуправления свидетельствуют о том, что финансово-экономические вопросы регулирования правоотношений между ними не получают должного и полного разрешения. Не используются многие теоретические аспекты регионального управления и самоуправления, подробно рассмотренные в трудах дореволюционных ученых и государственных деятелей: А.Н.Васильчикова, Л.Д.Велихова, С.Ю.Витте. М.М.Ковалевского, М.И.Лазаревского, П.И.Новгородцева, М.И.Свечникова, Б.Н.Чичерина и других.
В 80-90 годы заметен повышенный интерес ученых-юристов к местному самоуправлению и регионоведению в России. Среди авторов уже опубликованных материалов С.А.Авакьян, Г.ВАтаманчук, Г.В.Барабашев, И.Л.Бачило, В.И.Васильев, ЮА.Веденеев, В.Г.Випшяков, Б.Н.Габричидзе,М.А.Краснов, О.Е.Кутафин, Б.М.Лазарев, А.Ф.Ноздрачев, В.АЛрокошин, М.М.Рассолов, А.Я.Слива, Ю.А.Тихомиров, В.И.Фадеев, К.Ф.Шеремет и др.
Расширяется круг исследований, связанных с отдельными вопросами правового регулирования государственного и муниципального управления. Необходимо выделить работы А.Г.Воронина, А.Г.Гладышева, Н.И.Глазуновой, Н.А.Емельянова, В.А.Зозулюка, В.Н.Иванова, В.А.Лапина, В.И.Патрушева, Н.Л.Тумановой, А.Н.Широкова и других авторов.
Однако во многих трудах рассматривались, как правило, лишь отдельные аспекты данной темы. До сих пор нет специального монографического исследования, в той или иной степени охватывающего комплекс вопросов, связанных с анализом правового регулирования финансово-экономического механизма взаимодействия субъекта Федерации и местного самоуправления. В то же время жизнь ставит перед юридической наукой актуальные исследовательские задачи, требующие теоретического осмысления идей и практики внутрирегиональных правоотношений на этапе поиска конструктивного сотрудничества власти и институтов, новых форм регионального согласия и системы охраны прав граждан в рыночных условиях.
Цель диссертационного исследования - показать механизм правового регулирования финансово-экономических взаимоотношений субъекта Федерации и местного самоуправления, перспективы развития соответствующей конституционной и нормативно-правовой базы и на этой основе предложить варианты, модели эффективного использования местных ресурсов и повышения жизненного уровня населения. Задачи исследования:
обосновать научно-методологические подходы к правовому регулированию финансово-экономических взаимоотношений субъекта Федерации и местного самоуправления;
доказать необходимость рациональной модели правового обеспечения финансово-экономического развития муниципальных образований, вытекающей из требований новейшего законодательства;
определить научно-практические подходы к решению проблем регулирования финансово-экономических отношений органов государственной власти субъекта Федерации и местного самоуправления, а также законодательные условия для формирования бла-
гоприятной инвестиционной среды в муниципальных образованиях с учетом отечественного и зарубежного опыта;
- сформулировать ряд практических рекомендаций, направленных на правовое обеспечение повышения эффективности финансово-экономических отношений в регионах. Объектом исследования являются правоотношения, возникающие в процессе финансово-экономических взаимодействий субъекта Российской Федерации и местного самоуправления, главным образом на примере Новгородской области. Последняя была выбрана как объект исследования в силу типичного и одновременно уникального опыта в государственном и муниципальном управлении области.
Предмет исследования - конкретная деятельность субъекта Федерации и местного самоуправления в сфере правового регулирования финансово-экономических взаимоотношений между ними.
Теоретическую и методологическую основу исследования составили труды отечественных и зарубежных авторов. Диссертация основьшается на применении достижений современной теории права, государственного и муниципального управления, ряда отраслей правовой системы, опирающейся на обширное законодательство.
Научными методами исследования являются системный, функциональный и программно-целевой подходы, сравнительно-правовой анализ экономических, социальных, духовно-нравственных явлений в региональной жизнедеятельности. Междисциплинарньш характер работы обусловлен комплексностью проблематики исследования.
Нормативную базу диссертации составляют Конституция Российской Федерации, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации, иные нормативно-правовые акты. В работе использованы статистические материалы, информационные записки, экспертные заключения и иные сведения из практики государственного и муниципального управления.
Эмпирической базой исследования стали материалы органов государственной власти Российской Федерации и местного самоуправления, в частности, Новгородской области по становлению, развитию и регулированию финансово-экономических взаимоотношений между субъектом Федерации и местным самоуправлением, собственный
опыт работы автора в органах государственного управления, изученная им практика ана--логичных взаимоотношений в Германии и Канаде. Автор располагал конкретной программой научно-экспериментального исследования, обеспеченной фактическими материалами, полученными в итоге использования методов включенного наблюдения и экспериментальной отработки.
Основные результаты, полученные автором и их научная новизна усматриваются в постановке, осмыслении и реализации правового механизма финансово-экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, который ранее не получил юридического обоснования в теории и практике государственного управления.
Кроме того, на защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны положения и выводы:
сделан вывод о необходимости установления нового правового режима хозяйствования в регионах, способного поднять финансово-экономическую активность субъектов Федерации и местного самоуправления, искоренить экономику долговой необязательности;
определены научно-методологические подходы к разработке основ организации финансово-экономического взаимодействия субъекта Федерации и местного самоуправления, направленных на обеспечение управляемости;
критически рассмотрены, уточнены и систематизированы новые институты финансового и налогового права, используемые в Федеральном законе о финансовых основах местного самоуправления;
установлена взаимозависимость между эффективностью правового регулирования финансово-экономических отношений в субъекте Федерации и развитием местного самоуправления, включая и формирование благоприятной инвестиционной среды в муниципальных образованиях;
- сформулирован и раскрыт принцип соответствия степени юридической ответст
венности муниципальных образований уровню их финансовой обеспеченности в межбюд
жетных отношениях;
- обоснованы научные и практические рекомендации о совершенствовании право
вого обеспечения финансово-экономического процесса в муниципальных образованиях и
их межбюджетных отношений с субъектом Федерации;
- предложены научная разработка "Правовые основы организации финансово-
экономического взаимодействия субъекта Федерации и местного самоуправления" и соот
ветствующая "Целевая программа", а также макет областного закона "О локальном регу
лировании финансово-экономических взаимоотношений в системе государственного и
муниципального управления".
Практическая значимость исследования. Предложения, сформулированные автором, имеют практическую направленность. В диссертации исследована и адаптирована к условиям различных регионов новгородская система финансово-экономических взаимоотношений. Она включает право органов местного самоуправления распоряжаться частью федеральных налогов сверх долей, закрепленных за ними федеральным законодательством (подлежащих зачислению субъекту Федерации), а также налогами субъекта Федерации; выравнивание бюджетов муниципальных образований через формирование стабилизационного фонда субвенций и создание зон экономического благоприятствования; передачу в муниципальную собственность необходимых населению предприятий, учреждений, организаций; выделение сельским и поселковым администрациям целевых денежных средств из резервного фонда субъекта Федерации, встречное финансирование смет расходов сельских, поселковых администраций, которые не являются муниципальными образованиями.
Материалы диссертации могут стать основой для подготовки ряда нормативно-правовых актов, регулирующих управленческие функции и имущественные полномочия органов регионального и муниципального управления, отношения собственности, создают необходимые предпосылки для разработки практических мер по совершенствованию финансово-экономических отношений и повышению жизненного уровня населения; а также преподавания курсов государственного управления и регионоведения, муниципального и финансового права в Российской Федерации.
Ряд теоретических и практических предложений исследователя опубликованы, а также использованы при подготовке нормативно-правовых актов в Новгородской области, в разработке которых автор принимал непосредственное участие.
Апробация и внедрение результатов исследования осуществлялись в деятельности автора по организации взаимодействия администрации Новгородской области с органами местного самоуправления. Материалы диссертации докладывались соискателем на научно-практической конференции "Пути стабилизации экономики региона и становление самоуправления (на базе Новгородской области)" (г. Новгород, 1995г.) ; в ходе реализации российско-канадского проекта "Федерализм в сотрудничестве", осуществленного в рамках межправительственной программы технического сотрудничества (г. Новгород, 1996г.); на научной конференции "Структурные преобразования экономики региона и развитие местного самоуправления (на базе Новгородской области)" (г. Новгород, 1997г.). Выводы диссертационного исследования нашли отражение в научных публикациях автора , при чтении им лекций по курсу "Конституционное право" и "Муниципальное право" в Новгородском Государственном Университете им. Я. Мудрого.
Структура диссертации. Диссертационное исследование состоит из введения, двух глав, шести параграфов, заключения и списка использованной литературы, архивных и нормативных источников.
Понятие и сущность конституционно-правового регулирования финансово-экономических взаимоотношений субъекта Федерации и местного самоуправления
Конституционно-правовое регулирование является важнейшим средством упорядочения финансово-экономических отношений в субъекте Федерации и, прежде всего, поведения населения, которое самостоятельно и под свою ответственность осуществляет деятельность в форме народовластия по решению вопросов регионального и местного значения непосредственно или через органы государственной власти субъекта Российской Федерации и местного самоуправления. Речь идет о поведении субъектов конституционного и муниципального права, конкретизируемого в предписаниях правовых норм текущего законодательства и исходящей из них практической деятельности по приобретению финансово-экономических прав и выполнению соответствующих юридических обязанностей. Модель таких взаимоотношений конструируется и теоретически, и нормативно, и практически не по какому-то одному проявлению, оттенку, свойству, а комплексно, системно, исходя из многогранности, сложности и сочлененности финансово-экономических отношений с другими общественными и государственными явлениями.
Исходными элементами концепции конституционно-правового регулирования данных отношений являются государственная гарантированность, самостоятельность, организационно-правовое взаимодействие, ответственность, достаточность материальных и финансовых ресурсов, финансово-экономическая независимость, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, наличие собственных полномочий и многообразие форм их реализации. Не менее значимы для раскрытия сущности конституционно-правового регулирования финансово-экономических отношений в субъекте Федерации и такие понятия, как муниципальная собственность, муниципальное образование, вопросы местного значения, местный бюджет, реформа местного самоуправления.
11 июня 1997 года Президент Российской Федерации издал Указ №568 "Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации"1. Этот Указ имеет особое значение для раскрытия сущности регулирования финансово-экономических отношений, поскольку декларирует завершение, в основном, первого этапа государственной реформы местного самоуправления. Реформирование связано с принятием Федеральных законов "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (1995 год)2 и "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" (1997 год)3, законов субъектов Федерации по вопросам местного самоуправления, проведением в большинстве субъектов Федерации муниципальных выборов.
Приоритетной задачей дальнейшего развития реформы местного самоуправления: стало создание финансово-экономической основы местного самоуправления, формирование муниципальной собственности, организация эффективного финансово-экономического взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации с органами местного самоуправления.
Что представляют собой конституционно-правовые основы регулирования финансово-экономических взаимоотношений? В самом общем виде речь идет о взаимных связях, образующихся из общения субъекта Российской Федерации и местного самоуправления на правовой и финансово-экономической основах, участники которого являются носителями прав и обязанностей (правовые отношения).
На наш взгляд, все элементы конституционно-правового регулирования тесно взаимосвязаны между собой. Становление и развитие финансово-экономических взаимоотношений базируется на реализации норм Конституции Российской Федерации, содержащих финансовые, бюджетные и налоговые права органов государственной власти субъекта Российской Федерации и местного самоуправления. Она закладывает правовые основы финансово-экономической самостоятельности органов местного самоуправления в решении вопросов, входящих в их компетенцию. Согласно части 2 статьи 8 Конституции России "в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности". В соответствии с частью 1 статьи 132 Основного закона органам местного самоуправления предоставлено право самостоятельного формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, установления местных налогов и сборов. Часть 2 статьи 132 закрепляет правило, согласно которому органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Важной представляется гарантия местного самоуправления в виде права на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти.
Положения Конституции Российской Федерации развиты федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в котором определены: - состав муниципальной собственности и местных финансов; -система правоотношений, возникающих между органами местного самоуправления и хозяйствующими субъектами на территории муниципального образования и субъекта Российской Федерации; - основные властные полномочия органов местного самоуправления в сфере регулирования экономических отношений на территории муниципального образования; - понятие муниципального заказа как основной формы исполнения расходной части местных бюджетов; - основные принципы и основа формирования регионального и местных бюджетов, их взаимосвязей. многие из перечисленных прав и полномочий не могут быть сегодня реализованы, поскольку приведение в соответствие бюджетного, налогового и другого законодательства, формирующего в целом финансовую политику государства... затянулось".4 Новым шагом в формировании конституционно-правовой основы финансово-экономического развития субъекта Российской Федерации и муниципальных образований стало принятие закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", который предусмотрел:. - перечень собственных доходов субъекта Российской Федерации и местного самоуправления; - долю федеральных налогов, закрепленных за муниципальными образованиями на постоянной основе; - возможность создания органами местного самоуправления собственных налоговых служб и казначейств; - создание в бюджете субъекта Федерации фонда финансовой поддержки муниципальных образований; - право получения местным бюджетом предусмотренных законодательством налогов с филиалов и представительств, головные предприятия которых расположены вне территории муниципального образования.
Правовые основы финансов муниципальных образований и устройство местных бюджетов
Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" относит местные финансы к экономической основе местного самоуправления (ст.28). Раскрывается это понятие в Федеральном законе "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации". Согласно статьи 2 Закона, "местные финансы включают средства местного бюджета, государственные, муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления, и другие финансовые средства".
Формирование и использование местных финансов основывается на принципах законности, финансовой самостоятельности, государственной поддержки, гласности и социальной справедливости. При этом право собственности в отношении местных финансов принадлежит населению муниципального образования, которое реализуется им самостоятельно в соответствии с уставом муниципального образования либо делегируется органам местного самоуправления.
Финансовая самостоятельность автоматически не порождает финансовую состоя-тельность муниципальных образований, поэтому государство содействует развитию его финансовой инфраструктуры, гарантирует ее защиту через эффективную систему мер, включающую поддержку через целевые федеральные и региональные программы. Она гарантируется Конституцией Российской Федерации, органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Статья 132 Конституции Российской Федерации определяет, что "органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет".
Финансовая состоятельность достигается с помощью различных средств. Среди них главные - передача объектов государственной собственности в муниципальную, а также материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления полномочий муниципальных образований. Далее среди этих средств выделяются осуществление контроля за использованием ресурсов, установление и обеспечение государственных минимальных социальных стандартов, регулирование отношений государственного бюджета с местными бюджетами, оказание государственной финансовой поддержки муниципальным образованиям через принятие федеральных и региональных программ развития местного самоуправления. Также осуществляется компенсация дополнительных расходов, связанных с решениями, принятыми на федеральном и региональном уровнях.
Дополнительно на субъекты Российской Федерации возлагается ответственность за обеспечение сбалансированности минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности (ст. 5, п. 5 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"). При этом финансовая самостоятельность выступает в качестве объективной необходимости реализации вопросов, находящихся в ведении муниципальных образований (ст.6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"). Полномочия органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Федерации в этой части закреплены в статьях 4, 5 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и ст.4 Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации".
В настоящее время нормативную базу местных финансов составляет целостная система нормативных актов. Основными являются: Конституция Российской Федерации, Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 года, Закон Российской Федерации "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления"13 от 15 апреля 1993 года. Надо подчеркнуть в связи с этим роль Закона Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации"14 от 27 декабря 1991 года и Закона Российской Федерации "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР"15. Кроме того, имеют прямое отношение к местным финансам Закон Российской Федерации "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации"16 от 20 июля 1995 года, Закон Российской Федерации "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" от 25 сентября 1997 года. Среди Указов Президента Российской Федерации следует назвать Указ "Об организации подготовки государственных минимальных социальных стандартов для определения финансовых нормативов формирования бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов"17 от 23 мая 1996г. № 769 и принятое затем распоряжение Правительства Российской Федерации "О государственных минимальных социальных стандартах"18 от 3 июля 1996г. №1064-р. И наконец, Закон Российской Федерации "О бюджетной классификации Российской Федерации" от 15 августа 1996 года, уставы и законы субъектов Российской Федерации.
Руководствуясь данной нормативной базой, в рамках своей компетенции и своих полномочий население муниципального образования, органы местного самоуправления решают вопросы использования местных финансов. Наделение органов местного само- управления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации с одновременной передачей материальных и финансовых средств (ст.6, п.4 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". При этом в случае необеспеченности реализации переданных полномочий материальными и финансовыми ресурсами органы местного самоуправления не несут ответственности за осуществление этих полномочий.
Следовательно, принцип финансовой самостоятельности местного самоуправления недвусмысленно закреплен в нормативных актах и является необходимым условием соответствия полномочий и ответственности муниципальных образований.
В настоящее время местные бюджеты являются составной частью финансовой системы муниципального образования на местном уровне. Они представляют собой основанную на совокупности экономических отношений и юридических норм "форму образования и расходования денежных средств" , предназначенных для финансирования функций органов местного самоуправления. Устройство муниципального бюджета - это организация и основные принципы его построения. В Новгородской области в соответствии со статьей 2 Закона "О бюджетном процессе в области" оно основывается на принципах единства, полноты, реальности, гласности и самостоятельности местного бюджета, четкого разграничения функций областного бюджета и местных, равноправия муниципальных образований в бюджетной сфере.
Организация межбюджетных отношений субъекта Федерации и муниципальных образований
Статья 1 Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" определяет бюджетное регулирование как "процесс распределения доходов и перераспределения средств между бюджетами разных уровней в целях выравнивания доходной базы местных бюджетов, осуществляемый с учетом государственных минимальных социальных стандартов".
Основой бюджетного регулирования является закрепленное законом распределение источников доходов между бюджетами разного уровня. В составе областного бюджета могут создаваться целевые и резервные бюджетные фонды, средства которых в целях осуществления социальных, экологических и других программ, ликвидации последствий стихийных бедствий, проведения иных мероприятий, покрытия дефицита могут передаваться безвозмездно в виде субвенций, субсидий и дотаций в местные бюджеты.
Организация межбюджетных отношений, например, в Новгородской области осуществляется не только на основе федеральных законов, но и посредством исполнения законов Новгородской области "О бюджетном процессе в области", об областном бюджете на соответствующий финансовый год. Отношения областного бюджета с местными бюджетами базируются на принципах: взаимной ответственности; применения единой методологии, учитывающей индивидуальные особенности муниципальных образований; выравнивания доходов муниципальных образований; максимально возможного сокращения встречных финансовых потоков; компенсации местным бюджетам расходов по исполнению государственных полномочий; повышения заинтересованности органов местного самоуправления в увеличении собственных доходов местных бюджетов; гласности межбюджетных отношений.
Согласно Закона Новгородской области "Об областном бюджете на 1997 год" наиболее эффективными средствами бюджетного регулирования в Новгородской области выступают: - нормативные отчисления от федеральных и областных регулирующих доходов; - дотации на содержание бюджетных учреждений социально-культурной сферы и другие; - прямая финансовая помощь депрессивным районам области и в виде возмещения предприятиям 4-х муншщпальных образований, имеющих статус зон экономического бла-гоприятствия, федеральной доли налогов; на поддержку сельских и поселковых администраций и приобретение им транспортных средств за счет областного резервного фонда областной администрации; - субвенции местным бюджетам из стабилизационного фонда субвенций; - трансферты муниципальным образованиям за счет средств областного фонда финансовой поддержки муниципальных образований; - часть средств, поступающих Новгородской области как нуждающемуся и особо нуждающемуся региону Российской Федерации в виде трансферта из федерального фонда финансовой поддержки субъектов Федерации; - средства, поступающие по взаимным расчетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации.
При этом величина отчислений от регулирующих доходов, порядок предоставления финансовой помощи муниципальным образованиям в виде дотаций, субвенций и трансферта за счет областных финансовых ресурсов устанавливается по единой методике, разрабатываемой Администрацией Новгородской области и утверждаемой областной Думой. В соответствии с областным законом "Об областном бюджете на 1997 год" доля дотаций местным бюджетам, запланированной финансовой помощи муниципальным образованиям из фонда финансовой поддержки местного самоуправления, стабилизационного фонда субвенций, из областного резервного фонда на поддержку сельских, поселковых администраций и приобретение им автотранспорта, а также избирательная финансовая поддержка наиболее депрессивных муниципальных образований в 1997 год составила 42 процента от расходной части областного бюджета52.
В 1998 году в связи с передачей в местные бюджеты 75 процентов налога на имущество предприятий, что на 15 процентов выше уровня 1997 года, абсолютная сумма дополнительных доходов, которые поступят в бюджеты городов и районов, составит около 8,9 млн. деноминированных рублей.
Нормативы отчислений (в процентах) от регулирующих доходов, а также доли (в процентах) средств, выделяемых из фонда финансовой поддержки муниципальных образований, устанавливаются путем применения единой методологии, разрабатываемой органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с федеральным законодательством. При этом уровень закрепленных доходов бюджета должен составлять не менее 70 процентов доходной части минимального бюджета муниципального образования, а при отсутствии такой возможности в связи с недостаточностью закрепленных и регулирующих доходов - не менее 70 процентов доходной части без учета в ней дотаций, трансферта и субвенций. Единая методика расчета минимальной бюджетной потребности в Новгородской области разрабатывается на основе объективных факторов и показателей. В расчет принимается перечень основных социальных услуг, финансируемых за счет бюджетных средств и гарантируемых жителям всей территории Новгородской области независимо от места проживания (областной минимальный стандарт), а также распределение соответствующих бюджетных расходов по уровням бюджетной системы: областной и муниципальный. Отражается сложившийся среднестатистический уровень обеспечения населения объектами инженерно-технической и социальной инфраструктуры на территории области и возможности его изменения в прогнозируемом периоде за счет различных источников. Учитываются также единые либо групповые для территорий минимальные финансовые нормативы по отраслям бюджетных расходов; численность, социальная, половозрастная структура населения; величина, тип населения, административно-территориальное значение; другие факторы.
Для всех территорий закладывается единый уровень минимальной финансовой обеспеченности. При этом в условиях дефицита и необеспеченности финансовыми источниками в текущие бюджеты включаются расходы на приобретение и капитальный ремонт объектов, поддерживающих нормальную жизнедеятельность населения, а финансирование капитальных вложений осуществляется за счет целевых, заемных и других дополнительных источников.
Для достижения этого уровня в процессе бюджетного регулирования органы государственной власти закрепляют за бюджетами муниципальных образований полностью или в твердо фиксированной доле на долговременной основе (не менее чем на три года) любые регулирующие доходы, а также могут передавать в эти бюджеты свои закрепленные доходы.
Правовое обеспечение бюджетного процесса в муниципальных образованиях
Представительные органы местного самоуправления Новгородской области вправе самостоятельно разрабатывать положение о бюджетном процессе в муниципальном образовании в соответствии с общими принципами бюджетного процесса, установленного законом Российской Федерации "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР" (с последующими изменениями и дополнениями от 7 февраля 1992 года, 24 июня 1992 года, 5 ноября 1994 года, 31 июля 1995 года) и Законом Новгородской области "О бюджетном процессе в области" от 25 января 1995 года. Например, решением Новгородской городской Думы № 150 от 26 июня 1997 года утверждено "Положение о бюджетном процессе в городе Новгороде", которое является уникальным и в то же время типичным документом для муниципальных образований Новгородской области и за ее пределами.
В соответствии со статьей 6 Закона Новгородской области "О бюджетном процессе в области" решение о начале работы над составлением проектов бюджетов в области принимает Губернатор области за 6 месяцев до начала нового финансового года. В течение первых 3-х месяцев составляются прогноз социально-экономического развития области, сводный баланс финансовых ресурсов, определяются основные направления бюджетной политики, уточняется перечень целевых региональных программ, подлежащих бюджетному финансированию. На основании этих данных комитет финансов области разрабатывает методику формирования бюджетов муниципальных образований на предстоящий финансовый год в соответствии с требованиями законодательства, осуществляет расчеты и обоснования нормативов отчислений от регулирующих доходов, сумм дотаций, субвенций, трансфертов, которые доводятся до органов местного самоуправления. При этом сообщаются следующие данные: проектируемые нормативы (проценты) отчислений от регулирующих доходов и принятые в их расчет суммы контингентов этих доходов; дотации и субвенции, трансферт, намечаемые к выделению из бюджета и их целевое назначение; перечень расходов, передаваемых из областного бюджета.
При формировании проекта бюджета Администрация области по согласованию с органами местного самоуправления вправе формировать централизованные фонды при органах управления субъекта Федерации для финансирования программ регионального масштаба, которые не включаются в бюджеты муниципальных образований. Согласно части 2 пункта 3 статьи 6 Закона Новгородской области "О бюджетном процессе в области" "расходы на целевые областные программы предусматриваются в областном бюджете в случае, если они являются общеобластными и не могут быть включены в бюджеты административно-территориальных образований". Например, в областном бюджете на 1998 год предусмотрено выделение 14 миллионов рублей государственному областному унитарному предприятию "Новжилкоммунсервис" для централизованного приобретения материалов и, частично, топлива для муниципальных предприятий жилищно-коммунального хозяйства области.
При определении нормативов отчислений от регулирующих налогов, сумм субвенций, дотаций, трансфертов не учитываются местные налоги, которые рассматриваются как дополнительные доходные источники муниципальных образований.
В течение последующих 3-х месяцев органами местного самоуправления ведется детальная проработка, согласование показателей социально-экономического развития я расчетов по проектам бюджетов.
В случае несбалансированности доходов и минимально необходимых расходов бюджетов органов местного самоуправления последние представляют в администрацию области расчеты для обоснования необходимых размеров нормативов отчислений от регулирующих доходов, дотаций, субвенций, перечень доходов и расходов, подлежащих передаче из областного бюджета, а также об изменении состава объектов, подлежащих бюджетному финансированию.
Составление проектов местных бюджетов, их утверждение и исполнение осуществляются в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации и бюджетной классификацией субъекта Российской Федерации, а также прогнозами и программами социально-экономического развития муниципальных образований, на основании которых соответствующие администрации вносят предложения о постатейном санкционировании бюджетных расходов. При этом предметом ведения исполнительного органа муниципального образования является составление и исполнение бюджета, а в сферу компетенции представительного органа входит рассмотрение, утверждение и контроль за исполнением местного бюджета. Перед обсуждением местные бюджеты предаются гласности. Ежегодно публикуются отчеты об исполнении местных бюджетов. Утверждение бюджетов и отчетов об их исполнении производится гласно и публично, за исключением вопросов, отнесенных к категории государственных тайн. Аналогичная процедура используется органами государственной власти области. До принятия 25 декабря 1997 года Новгородской областной Думой Закона "Об областном бюджете на 1998 год" и Концепции социально-экономического развития на 1998 год проекты этих документов были опубликованы в областной газете "Новгородские ведомости"56.
Разработка прогнозных показателей и приоритетных направлений социально-экономического развития муниципального образования осуществляется комитетом по экономике на основании данных отдела статистики, комитета финансов, налоговой инспекции, предложений комитетов и управлений (отделов), крупных предприятий. В прогнозе отражаются основные тенденции и динамика показателей социально-экономического развития муниципального образования за последние два года.
Приоритетные направления представляются в виде табличного материала и пояснительной записки с отражением предполагаемых мероприятий, затрат и ожидаемого социально-экономического эффекта.
Прогноз обеспечивает разработку исходной информации для составления проекта бюджета муниципального образования на планируемый год, в том числе приоритетных направлений расходования бюджетных средств на предстоящий финансовый год.
Прогнозные показатели и приоритетные направления социально-экономического развития муниципального образования утверждаются представительным органом местного самоуправления.
