Содержание к диссертации
Стр.
Введение 3
Глава 1. ГЕНЕЗИС, ПРОБЛЕМЫ И ТЕНДЕНЦИИ СТАНОВЛЕ
ЛЕНИЯ ТЕРРИТОРИАЛЬНО-ПОСЕЛЕНЧЕСКОЙ
КОНЦЕПЦИИ ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ ОСНОВЫ
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 13
1. Сущность территориально-поселенческого принципа
формирования территориальной основы местного
самоуправления 13
2. Публично-правовой статус юридической категории
«муниципальное образование»: территориальный аспект 40
3. Типология и классификация муниципальных образований,
порядок изменения границ 64
Глава 2. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ
ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В
СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ:
ПРОБЛЕМЫ КОМПЛЕКСНОГО И СИСТЕМНОГО
ПОДХОДА 82
1. Факторы, влияющие на процесс правового регулирования
субъектами Российской Федерации территориальной
основы местного самоуправления 82
2. Проблемы поиска оптимальной модели территориальной
организации местного самоуправления 97
3. Особенности правового регулирования территориальной 118
основы местного самоуправления в субъектах Российской
Федерации
Заключение 151
Библиографический список использованной литературы 160
Приложения
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В становлении местного самоуправления в Российской Федерации вопросы формирования его территориальной основы оказались в числе наиболее сложных. Конституция Российской Федерации 1993 года в качестве территориальной основы местного самоуправления определила "городские и сельские поселения" и "иные территории"'. Тем самым был установлен территориально-поселенческий принцип организации местного самоуправления. Территориальной основой местного самоуправления стали являться не административно-территориальные единицы субъектов Российской Федерации, а естественные и исторические места проживания людей - городские и сельские поселения, а также их отдельные части или объединения. В дальнейшем территориально-поселенческая парадигма организации местного самоуправления получила свою конкретизацию в законодательстве субъектов Российской Федерации.
В то же время процесс правового регулирования территориальных основ местного самоуправления субъектами Федерации выявил множество проблем, обусловленных неоднозначными подходами к месту и роли местного самоуправления в государственном строительстве, отсутствием целостной, однозначной концепции и научно обоснованного подхода в формировании его территориальной основы. Одним из факторов неурегулированности территориального устройства местного самоуправления продолжает оставаться теоретический спор между сторонниками "общественной" и "государственной" природы муниципально-правовых отношений, который порождает серьезные проблемы на практике.
Проведенный анализ подтверждает, что правовое регулирование территориальных основ местного самоуправления в субъектах Россий-
См.: Конституция Российской Федерации. - М.: Акалис, 1996.
4 ской Федерации осуществляется крайне противоречиво и неоднозначно. Законодательство ряда субъектов Федерации существенно отличается от конституционных принципов формирования территориальных основ местного самоуправления. В ряде субъектов Российской Федерации, в частности в республиках Татарстан, Башкортостан, Коми муниципальные образования ограничены территориями сельсоветов и поселков, в других случаях - в Чувашской Республике, Ульяновской, Кемеровской областях, муниципальные образования созданы только на уровне городов и районов. В некоторых субъектах Федерации положение сложнее. Так, именно правовая неурегулированность территориальных основ в Приморском крае является одной из причин отсутствия легитимных органов местного самоуправления в городе Владивостоке.
На несовершенство территориальной организации местного самоуправления в субъектах Федерации, на юридическую неразработанность вопроса было обращено внимание Правительства России1. Вполне понятно, что проблема требует специального научно-теоретического исследования, анализа и переосмысления происходящих изменений, поскольку остро ощущается потребность в выработке конкретных правовых рекомендаций, методик и технологий, способствующих совершенствованию и оптимизации территориальных основ местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, что в конечном итоге и определило выбор темы данного исследования.
Состояние научной разработанности проблемы. Основные теоретические аспекты современного правового регулирования территориальных основ местного самоуправления в Российской Федерации, нашедшие отражение в действующем законодательстве, были сформулированы отечественными юристами, депутатами с привлечением опытных практиков-
См.: Федеральная целевая программа государственной поддержки развития муниципальных образований. - С.З. - 1999. -№ 51. - Ст.6359.
5
экспертов в период подготовки Федерального закона "Об общих принци
пах организации местного самоуправления в Российской Федерации"1
(далее - Федеральный закон "Об общих принципах..."). Теоретико-
методологические подходы к формированию территориальных основ ме
стного самоуправления нашли отражение в трудах С.А.Авакьяна,
4$ Р.В.Бабуна, С.Н.Бабурина, В.И.Васильева, Н.А.Емельянова,
О.Е.Кутафина, А.И.Попова, И.В.Постового, И.И.Овчинникова, В.И.Фадеева, К.Ф.Шеремет, Е.С.Шугриной и других исследователей .
Заметный вклад в разработку данной проблематики внесли научные воззрения А.А.Замотаева, А.А.Мальцева, О.Л.Савранской3. Проблеме
См. об этом Авакьян С.А. Местное самоуправление в Российской Феде
рации: концепции и решения нового закона // Вестник МГУ. - Право. -
1996. - № 2. - С. 10-13; Васильев В.И. Готовится важнейший закон. Не
допустить бы ошибок // Российская Федерация. - 1994. - №.13; Васильев
В.И., Шеремет К.Ф. Местное самоуправление: закон третий // Сегодня. -
#- 1994. - 21 октября; Кирпичников В. Нет закона - нет порядка // Россий-
ская Федерация. - 1995. - № 2; Говорский В. Безрайонный вариант - надуманный вариант // Российская Федерация. - 1995. - № 9 и др.
2 См.: Проблемы реализации Федерального закона "Об общих принци
пах...". Материалы научно-практической конференции 25 апреля 1996 г.
Отв. ред. д.ю.н. Авакьян С.А. - М.: Изд. МГУ, 1996; Васильев В.И. Мест
ное самоуправление сегодня и завтра // Российское право, НОРМА, 1997.
- № 8; Местное самоуправление. Учебное и научно-практическое посо
бие. Васильев В.И. - М., 1999; Емельянов Н.А. Местное самоуправление
в России: Генезис и тенденции развития. - Москва-Тула: ТИГИМУС,
1997; Местное самоуправление: современный российский опыт законо
дательного регулирования. Учебное пособие под ред. К.Ф.Шеремета и
И.И.Овчинникова. - М., 1998; Овчинников И.И. Местное самоуправление
щ. в системе народовластия. Институт государства и права РАН. - М., 1999;
Попов А.И. Московский мегаполис: правовые аспекты управления. - М., 1998 и др.
3 См.: Замотаев А.А. Местное самоуправление: Основные понятия и тер
мины. - М.: Муниципальная власть, 1999; Замотаев А.А. О соотношении
понятий "муниципальное образование" и "административно-
территориальная единица" // Муниципальная власть. - 1999. - № 1;
Мальцев А.А. Менталитет мешает, но бастионы вечны // Муниципальная
власть. - 1998. - № 2; Савранская О.Л. Территориальные основы местно
го самоуправления // Городское управление. - 1997. - № 4 и др.
системного, комплексного исследования процесса формирования территориальных основ местного самоуправления посвящены труды Г.В.Атаманчука, А.Г.Гладышева, В.А.Лапина1. Определенный теоретико-практический интерес представляют собой материалы, опубликованные на страницах информационно-аналитического журнала "Муниципальный мир", издаваемого Академией социальных технологий и местного самоуправления .
Однако общее состояние теоретических исследований показывает, что проблематика правового регулирования территориальной основы местного самоуправления осталась недостаточно, а главное - неоднозначно разработанной, что противоречит характеру и точности юридической науки. В научной литературе нет специальных работ, посвященных комплексному, институциональному анализу территориальной организации местного самоуправления.
Вместе с тем, научно обоснованный подход к формированию субъектами Российской Федерации территориальных основ местного самоуправления незамедлительно требует обстоятельного, системного исследования данной проблемы, что заметно сдерживает процессы оптимального развития самоуправленческих начал, демократизации и становления гражданского общества, существенно влияет на усиление ассиметрично-сти федеративного устройства российского государства.
См.: Атаманчук Г.В. Новое государство: поиски, иллюзии, возможности. - М.: Славянский диалог, 1996; Атаманчук Г.В. Управление: всегда есть варианты. - М.: йзд-во РАГС, 1999; Гладышев А.Г. Развитие местного сообщества: теория, методология, практика. - М.: Граница, 1999; Лапин В.А. Местные сообщества и территория // Муниципальный мир. -1999. -№3 и др.
2 Михайлов В.И. Проблемы территориальной организации местного самоуправления // Муниципальный мир. - 1999. - № 2; Патрушев В.И. Организационное развитие местного самоуправления // Муниципальный мир. - 1999. - № 5 и др.
Объектом исследования является система общественных отношений, возникающих в процессе формирования территориальных основ местного самоуправления в условиях реализации его конституционно-правовой модели.
Предметом исследования выступает совершенствование правового регулирования федеральными органами и органами государственной власти субъектов Российской Федерации территориальных основ местного самоуправления.
Цель диссертации состоит в исследовании и научно-практическом осмыслении существующей территориальной организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации и выработки мер по их совершенствованию, оптимизации и соответствующему правовому обеспечению.
Для достижения этой цели предпринята попытка решить следующие задачи:
- определить сущность территориально-поселенческого принципа
формирования территориальных основ местного самоуправления;
-рассмотреть в территориальном контексте публично-правовой статус юридической категории "муниципальное образование";
исследовать и определить типологию и классификацию муниципальных образований, порядок изменения их границ;
изучить и выявить факторы, влияющие на процесс формирования территориальных основ местного самоуправления;
-обосновать и реализовать по мере возможности необходимость всестороннего, комплексного, системного подхода к определению оптимальной модели территориальной организации местного самоуправления в России:
определить специфику, взаимосвязь и соотношение понятий "муниципальное образование" и "административно-территориальная единица";
проанализировать и выявить на основе сравнительно-правового анализа особенности определения субъектами Российской Федерации оптимальной модели территориальной организации местного самоуправления;
-исследовать правовые проблемы определения территориальной основы местного самоуправления в городе Владивостоке, обосновать и выработать практические рекомендации по ее совершенствованию.
Теоретическую и методологическую основу диссертации составляют научные труды отечественных ученых в области теории и практики местного самоуправления, материалы международных и научно-практических конференций и "круглых столов".
В исследовательской работе автор пользовался такими методами научного познания, как сравнительно-правовой, конкретно-исторический, статистический, формально-юридический, и основными логическими методами (анализ, синтез, индукция, дедукция).
Нормативную базу диссертации составляют Конституция Российской Федерации, федеральные законы, Указы Президента Российской Федерации, Постановления Правительства Российской Федерации, Уставы и законы субъектов Российской Федерации, Уставы муниципальных образований и другие нормативные правовые акты.
В процессе анализа законодательства субъектов Российской Федерации автор пользовался Постановлениями Конституционного Суда России, а также решениями и определениями судов общей юрисдикции по конкретным делам.
Эмпирическая база исследования основана на анализе документов, статистических данных, опубликованных в научных изданиях и средст-
9 вах массовой информации, материалах и наблюдениях, полученных диссертантом в ходе многолетней работы в органах государственной власти и местного самоуправления Приморского края.
Научная новизна работы состоит в том, что в ней впервые предпринята попытка комплексного исследования проблем правового регулирования субъектами Российской Федерации территориальных основ местного самоуправления и в систематизированном виде представлен их анализ как правового института.
На защиту выносятся следующие содержащие элементы новизны положения:
показано, что установленная Конституцией Российской Федерации территориально-поселенческая концепция формирования местного самоуправления сложилась в результате достижения компромисса между «административным» и «поселенческим» подходами, генетически и теоретически опирающимися соответственно на государственную и общественную теории местного самоуправления;
обоснована системно-правовая связь формирования территориальных основ с определением уровня местного самоуправления, выведенного конституционно-правовыми нормами за рамки общих принципов организации местного самоуправления и подлежащего правовому регулированию субъектами Российской Федерации; аргументировано положение о неправовом характере замены местного самоуправления на отдельных территориях прямым государственным управлением;
рассмотрен и проанализирован в территориальном аспекте публично-правовой статус муниципального образования; обоснована необходимость комплексного системного подхода в выявлении критериев формирования территориальных основ местного самоуправления; предложена концепция рассмотрения муниципального образования как целостной территориальной социально-экономической системы;
обоснована практическая эффективность введения в юридическую практику понятия муниципальное образование по сравнению с местным сообществом (местное сообщество - категория социологическая, муниципальное образование - юридическая); показана недостаточная ин-ституционализация в Федеральном законе «Об общих принципах...» понятийного аппарата юридической категории муниципальное образование;
установлено, что вступление в силу Федерального закона «Об общих принципах...» не повлекло необходимости формирования субъектами Федерации принципиально новых территорий муниципальных образований; на основе конституционно-правовых положений показано, что территорию муниципального образования определяет непосредственно население; субъекты Федерации устанавливают границы, т.е. черту, определяющую территории муниципальных образований; аргументировано, что определение территории муниципальных образований и установление их границ - это различные правовые процедуры; изменение границ муниципального образования целесообразно производить с учетом результатов консультативного референдума;
установлено, что вопросы административно-территориального деления субъектов Российской Федерации и деление субъектов Федерации на территории муниципальных образований относятся к процедурам, имеющим различное правовое регулирование; определение территорий муниципальных образований в границах административных единиц не всегда согласовывается с целями и задачами местного самоуправления; обоснован институт административно-территориального деления муниципального образования, находящийся на стыке административного и муниципального права;
на основе анализа законодательства о местном самоуправлении выдвинуты и аргументированы предложения по оптимизации территори-
альных основ местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, в частности в городе Владивостоке; сформулировано положение о невозможности установления для всех субъектов Федерации единой модели территориальной организации местного самоуправления.
Практическая значимость диссертационного исследования опреде-
# ляется его ориентацией на решение актуальной проблемы государствен-
ного управления и муниципального права, а также реальной возможностью использования ряда предложений и рекомендаций субъектами Российской Федерации в процессе правового регулирования территориальных основ местного самоуправления. Кроме этого, результаты исследования и рекомендации автора могут быть использованы в правотворческой работе по вопросам муниципального права органами власти всех уровней: федеральной, субъектов Федерации и муниципальной.
Диссертация представляет практический интерес для работников
.л . сферыхосударственного ^муниципального управления, депутатов пред
ставительных органов местного самоуправления и органов государствен
ной власти, преподавателей, аспирантов и студентов юридических фа
культетов. Материалы исследования могут быть использованы при даль
нейшей разработке данного института муниципального права, проведе
нии научных исследований в области конституционного и администра
тивного права, а также при разработке лекций и методических рекомен
даций в помощь преподавателям и студентам юридических ВУЗов.
Апробация результатов исследования. Основные идеи, теоретиче-
4Г ские положения и выводы, практические рекомендации отражены в пуб-
ликациях автора, изложены на научно-практических конференциях, в частности на состоявшейся 26-27 октября 1999 года в городе Владивостоке региональной конференции "Законодательные (представительные) органы власти в Приморском крае: история, современность, тенденции развития", обсуждены на проблемной группе, одобрены и рекомендованы к
12 защите на заседании кафедры государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. Автор диссертации, являясь исследователем и практическим работником органа местного самоуправления, использовал теоретические положения настоящего исследования в разработке Уставов муниципальных образований "Шко-товский район" и "Закрытое - административно-территориальное образование город Большой Камень" Приморского края.
Структура диссертации включает введение, две главы, шесть параграфов, заключение, приложения, библиографический список использованных нормативных и литературных источников.
