Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1 Теоретические основы современной территориально-государственной и структурной организации публичной власти 18
1.1. Краткая характеристика современного понимания территориально-государственной организации публичной власти 18
1.2. Типология современных моделей разделения государственной власти в федеративных государствах 29
1.3. Взгляды на природу публичной власти на местах и современные модели ее организации 38
ГЛАВА 2 Конституционные основы разделения публичной власти в российской федерации 52
2.1. Общая характеристика конституционных моделей разделения публичной власти в Российской Федерации 52
2.2. Конституционно - правовой статус субъектов Российской Федерации 75
2.3. Конституционная модель местного самоуправления в Российской Федерации, этапы ее становления и развития 84
ГЛАВА 3 Конституционно-правовые проблемы становления и развития государственной власти и местного самоуправления в субъекте российской федерации 110
3.1. Конституционно-правовые проблемы становления системы органов государственной власти и местного самоуправления в субъекте Российской Федерации 110
3.2. Роль Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 года № 1 -П «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» в решении конституционно- правовых проблем становления и развития государственной власти и местного самоуправления в субъекте Российской Федерации 126
3.3. Совершенствование законодательства Российской Федерации и законодательства ее субъектов в сфере становления и развития государственной власти и местного самоуправления в субъекте Российской Федерации 142
Заключение 172
Библиография 179
- Краткая характеристика современного понимания территориально-государственной организации публичной власти
- Типология современных моделей разделения государственной власти в федеративных государствах
- Общая характеристика конституционных моделей разделения публичной власти в Российской Федерации
- Конституционно-правовые проблемы становления системы органов государственной власти и местного самоуправления в субъекте Российской Федерации
Краткая характеристика современного понимания территориально-государственной организации публичной власти
Исследование феномена публичной власти1 в обществе ее территориально-государственной и структурной организации на региональном уровне, является в настоящее время одним из важнейших научных направлений отечественного и зарубежного конституционного права.
Государство как социальное явление многогранно и современные взгляды на его природу различны. В одних концепциях о природе государства подчеркивается роль государства как института политической власти по выполнению сугубо классовых задач и «общих дел» и государство рассматривается как социальный арбитр и организация легализованного и лигитимного принуждения, в других -государство рассматривается как институт согласия.
Однако, при всем разнообразии взглядов на природу государства в их основе лежит признание того факта, что важнейшим элементом государства, как сложной социальной системы с взаимосвязанными составными частями, является публичная власть и ее выражение в территориально - государственной и структурной организации.
Выделяется три основных вида территориальных систем: административная система, национально-государственная система и государственно-территориальная система территориальной организации (федеративная система территориальной организации).
Административная система и национально- государственная система территориальной организации государства имеют принципиально разные векторы развития. Если административная система направлена на «политическую, экономическую самостоятельность, опирается на концепцию самоуправления», то национально-государственная система опирается «на идею национальной государственности: «моя нация создает мое государство»5. Исходя из этих предпосылок действующая Конституция Российской Федерации в отличие от предыдущих не содержат раздела о национально-государственном устройства Федерации.
Полагается, что «тем самым положен предел возможности использования национальной принадлежности некоторой части населения субъектов Федерации для удовлетворения политических амбиций отдельных представителей националистически настроенной элиты».
Современная наука конституционного права рассматривает территориальное (политико-территориальное) устройство государства как способ территориально-государственной организации публичной власти, основу построения и функционирования системы органов региональной государственной власти и местного самоуправления.
Под территориальным устройством государства в конституционном праве общепринято понимать «систему взаимоотношений между государством в целом и его территориальными составными частями, систему взаимоотношений между центральной властью, населением территориальных составных частей государства и действующими в них органами публичной власти».
Различают две основные формы территориального устройства государств: унитарную и федеративную форму. На современном этапе конституционного развития характерно появление еще одной формы территориального устройства государства квазифедеративной (полуфедеративной) формы. Например, территориальное устройство двух государств Европейского Союза: Испании и Италии занимает промежуточную ступень между унитарной и федеративной формой территориальной организации государства. Высшие территориальные единицы этих государств (автономные сообщества в Испании и области Италии) обладают, как и субъекты федерации в федеративных государствах, государственной автономией. В тоже время их уставы утверждаются центральным парламентом, что характерно для унитарной формы территориального устройства государства8.
Строго говоря, существует еще одна форма устройства государства - конфедерация. В силу того, что конфедеративная форма устройства государства не имеет прямого отношения к теме диссертационного исследования, то такая форма организации государства в дальнейшем не рассматривается.
Территориальное устройство конкретного государства обуславливается особенностями его исторического, социально экономического, политического и правового развития, его этническим составом и предполагает деление территории государства на внутренние составные единицы (государственно-территориальные, национально-территориальные, административно-территориальные, территориальные).
Территориальное деление государств, как правило, является иерархическим (высшие территориальные единицы разделяются на ряд менее крупных единиц, которые в свою очередь разделяются на более малые), а число уровней территориального деления (глубина иерархического деления) индивидуально для каждого государства. Например, в Дании и Финляндии принята двухуровневая система территориального деления, в Испании, Италии, Великобритании -трехуровневая, в Германии - четырехуровневая, во Франции -пятиуровневая система территориального деления.
Подходы к вопросу территориального деления в унитарных государствах и в федеративных государствах существенно различны. Если в унитарных государствах число уровней территориального деления определяется центральной властью, то в федеративных государствах в ведении федерации находится федеративное устройство, а в ведении субъектов федерации (высших государственно-территориальных единиц) - их территориальное устройство. Отметим, что некоторые ученые, в том числе и отечественные полагают, что территориальное устройство субъекта федерации относится к сфере совместной компетенции федерации и ее субъектов9. При этом, как справедливо отмечено в юридической литературе, такой подход приводит к «смешению режимов территории Федерации, ее субъектов и их территориальных образований, включая муниципальные».
Типология современных моделей разделения государственной власти в федеративных государствах
Современная наука конституционного права рассматривает федерализм как принцип, режим и форму государственного устройства, позволяющие обеспечить единство и разделение государственной власти в условиях ее территориальной организации на нескольких уровнях.
В исследованиях государственно-правовых аспектов федеративных отношений подчеркивается, что «федерализм это гибкая и действенная форма устройства и разделения государственной власти, обеспечивающая с, одной стороны, суверенность, центризм, единство и неделимость государственной власти, с другой - учет многообразия и специфики отдельных субъектов федерации».
Современные теоретики федерализма совершенно справедливо полагают, что характер системы разделения государственной власти по вертикали предопределяется природой государства.
Существует три подхода к пониманию природы федеративного государства.
Согласно первого теоретического направления государство -федерация рассматривается как социально-государственная система с двумя уровнями управления. При этом каждому уровню уровню: федерация, субъект федерации, гарантирована автономность в своей собственной сфере.
Второе направление рассматривает сущность природы федеративного государства через призму государственного суверенитета федеральной власти и право субъектов федерации участвовать в осуществлении государственной власти на основе согласованной воли народа государства в целом (концепция «участия»).
Третье теоретическое направление в понимании природы федеративного государства заключается в достижении согласия сторон федеративных отношений и осуществлении государственной власти на основе договора (соглашения) и самодостаточного самоуправления (концепция «согласия»).
Не отрицая ценности исследований федерализма как формы устройства и разделения государственной власти по двум уровням государственности (Федерация - субъекты федерации) для понимания сущностных и функциональных сторон федерализма, следует отметить и их определенную ограниченность.
По мнению автора данной работы проведение исследований18 современного российского федерализма, организации государственной власти и местного самоуправления в субъекте Российской Федерации, ограничиваясь лишь рамками государственной власти концептуально не вполне корректно, в силу специфических особенностей организации федеративных отношений в Российской Федерации.
Такой подход является методологическим выверенным лишь при исследовании зарубежных федеративных государств, в конституциях которых, как правило, закрепляется одна форма власти народа: единая власть народа, являющаяся государственной и никакой другой (принцип приоритета государственной власти, как власти, выражающей интересы всего общества). Например, Конституция Федеративной республики Германии (статья 20 часть 2) гласит: «Вся государственная власть исходит от народа. Она осуществляется народом путем выборов и голосований, а также через специальные органы законодательства, исполнительной власти и правосудия».
В мировой практике конституционно закрепляется принцип единства государственной власти, которое распределяется по двум уровням государственности в условиях территориальной организации государственной власти на нескольких уровнях (федерация - субъект федерации - муниципальные образования в субъекте федерации). Другими словами органы местного самоуправления могут получить лишь те полномочия, которые им из своих полномочий (государственных по определению) передаст субъект федерации на основании своего закона. Именно поэтому в Европейской Хартии местного самоуправления сказано: «Право граждан участвовать в управлении государственными делами относится к демократическим принципам, разделяемым всеми Государствами - членами Совета Европы (Преамбула)», а под местным самоуправлением понимается: «Право и реальная способность населения муниципальных образований регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения» (статья 3).
Хотя Российская Федерация, согласно действующей Конституции является федеративным государством (статья 1), в ней государственная власть не закрепляется, как единственная форма власти народа.
Общая характеристика конституционных моделей разделения публичной власти в Российской Федерации
Ныне действующая Конституция Российской Федерации, базирующаяся на новой правовой идеологии, закрепила и новую концепцию российской правовой государственности. На базе системного анализа конституционных положений Конституции РФ, автором данной работы сделан вывод о том, что новая концепция во властно - организационном плане выразилась в закреплении Конституцией Российской Федерации следующих двух моделей разделения публичной власти (государственной власти и власти местного самоуправления): конституционная модель разделения государственной публичной власти на уровне субъекта федерации на законодательную, представительную, исполнительную и судебную -«разделение власти по горизонтали»; конституционная модель разделения публичной (государственной и местного самоуправления) власти в системе: "Российская Федерация - субъекты Российской Федерации -муниципальные образования в субъектах Российской Федерации" -«разделение власти по вертикали». Отметим, что данный подход к классификации конституционных моделей разделения властей в Российской Федерации не является традиционным. В большинстве научных работ, посвященных конституционно-правовым проблемам становления и развития современного российского федерализма, концепция разделения властей как по горизонтали, так и по вертикали исследуется лишь в рамках государственной власти. В лучшем случае при изучении российской конституционной модели разделения государственной власти по вертикали третий элемент системы - институт местного самоуправления только упоминается, с последующим замечанием о том, что проблемы местного самоуправления являются темой самостоятельного исследования27. Традиционным подходом к исследованию конституционно -правовых проблем, возникающих при реализации российской концепции разделения властей, является изучение следующих моделей разделения власти: конституционная модель разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную; конституционная модель разделения государственной власти в системе: "Российская Федерация - субъекты Российской Федерации". Автор данной работы считает, что проведение исследований разделения власти только в рамках государственной власти в полной мере справедливо лишь для зарубежных федеративных государств. И такое ограничение рамок исследований не дает полной картины для Российской Федерации. Конституционные модели разделения власти по вертикали в зарубежных федерациях и в Российской Федерации, имея много общего в то же время сильно различаются между собой, и, прежде всего в конституционной реализации основополагающего принципа федерализма - единства системы государственной (публичной) власти. В науке конституционного права федерализм понимается как принцип, режим и форма государственного устройства конкретных стран, образовании государств как федераций. «Если как принцип федерализм воплощает способ урегулирования разногласий и объединения людей и их образований на государственном уровне, то как режим и форма государственного устройства он определяет разделение государственного власти по вертикали между территориальными образованиями различного уровня в едином государстве. Таким образом, в обеспечении единства государственной власти с учетом его одновременного распределения по двум уровням государственности (федерация -субъект федерации - авт.) проявляется организующая роль федерализма, необходимая для движения эффективности государственной власти»28. Современные исследователи федерализма справедливо исходят из того, что «создание конституционных основ разделения государственной власти по вертикали - один из фундаментальных вопросов формирования государственности на основе федерализма»29. Мировая практика конституционного строительства федеративных государств свидетельствует, что именно субъекты федерации создают правовые условия функционирования местного самоуправления, являются основным источником полномочий муниципальных образований. Субъекты федерации не только передают полномочия на места, но и контролируют их различными способами и в различных объемах. Другими словами, местное самоуправление (местное управление) может получить лишь то, что из своих полномочий им передадут органы государственной власти субъектов федерации. Причем для каждого муниципального образования объем и характер этих полномочий может существенно различаться и определяться на основе закона субъекта федерации30. Конституции зарубежных государств к исключительному ведению субъектов федерации, как правило, относят: местное самоуправление (местное управление); местные работы и предприятия; регистрация, регулирование деятельности и ликвидация местных предприятий; местные налоги; учреждения и замещение местных должностей; учреждение, содержание и управление местными тюрьмами и исправительными заведениями, а также вопросы общественного порядка, культуры, санитарии, здравоохранения, местных коммуникаций, коммунального обслуживания, пособий престарелым и инвалидам, организация местной милиции, городского устройства и другие.
Конституционно-правовые проблемы становления системы органов государственной власти и местного самоуправления в субъекте Российской Федерации
Организация публичной власти (государственной власти и местного самоуправления) на региональном уровне является одним из важнейших разделов конституционного права. Несмотря на имеющиеся основательные научные разработки в данной области, практика выдвигает целый ряд новых конституционно-правовых проблем. Во - первых, это проблемы взаимодействия и взаимодополнения институтов власти на региональном и местном уровнях. Во - вторых, - проблемы имеющегося разрыва между конституционным статусом института власти и его реальным правовым положением. В - третьих, - проблемы отсутствия или неполноты конституционно-правовых механизмов, реализующих принцип субсидиарности, провозглашенного в Европейской Хартии о региональном управлении и в Европейской Хартии местного самоуправления.
Конституцией Российской Федерации в статье 72, пункт «н», частичасти 1 определено, что в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится: «установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления».
По мнению автора настоящей диссертационной работы наиболее оптимальным было издание федерального закона, который бы совместно определял общие принципы организации системы как органов государственной власти так и местного самоуправления на уровне субъекта Российской Федерации.
Федеральный законодатель пошел, к сожалению, по пути принятия двух федеральных законов: - «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Интересной, с этой точки зрения, представляется и история принятия этих законов. Если федеральный закон о местном самоуправлении, дважды отклоненный Советом Федерации, 12 августа 1995 годы был принят Государственной Думой в третий раз и Президент Российской Федерации 26 августа этого же года подписал закон, то второй закон воистину являлся многострадальным. Он неоднократно отклонялся Президентом Российской Федерации и Советом Федерации и был в окончательном варианте принят Государственной Думой лишь 22 сентября 1999 года и подписан Президентом Российской Федерации 6 октября 1999 года. Разница в сроках принятия рассматриваемых федеральных законов по масштабам переходного периода просто огромна - четыре с лишним года. Вряд ли сложившуюся ситуацию можно объяснить только объективными причинами.
Автор настоящей диссертационной работы, полагает, что такая ситуация объясняется не системным подходом к становлению и развитию системы органов государственной власти и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации. Такое положение сохранялось длительное время, несмотря на то, что был принят целый ряд Постановлений Конституционного Суда Российской Федерации (№ 16-П от 30 ноября 1995 года, № 1 -П от 24 января 1997 года) с прямым обращением к Федеральному Собранию Российской Федерации о принятии Федерального закона, предусмотренного статьями 72 (пункт «н» части 1), 76 (часть 2) и 77 (часть 1) Конституции Российской Федерации. Ситуация осложнялась и тем, что действовал Указ Президента Российской Федерации № 1007 от 5 октября 1995 года, согласно которому: «Органам государственной власти субъектов Российской Федерации, исходя из положений статей 72, 76 и 77 Конституции Российской Федерации, впредь до издания федерального закона об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации воздержаться от принятия нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, устанавливающих принципы организации и систему органов государственной власти в субъектах Российской Федерации».
Такова была правовая ситуация, сложившаяся в то время в большинстве субъектов Российской Федерации в решении проблем становления и развития публичной власти.
Автор еще в 1995 году поднял вопрос о необходимости корректировки курса государственного строительства в субъектах Российской Федерации, Российской Федерации в целом69. За что Удмуртия и подверглась критике оппонентов как у себя, так и в центре. Однако, пусть и с опозданием, жизнь все расставляет по своим местам.
Исходя из сложившейся в 1995 году правовой ситуации, автор полагал, что республике был необходим Договор о разграничении предметов ведения и полномочий с федеральными государственными органами, позволяющий на конституционно-правовой основе во-первых упорядочить отношения с федеральными государственными органами, во-вторых получить возможность самостоятельно решать целый круг вопросов по выводу Удмуртии из кризиса. Усилия органов государственной власти Удмуртской Республики были сосредоточены на скорейшей подготовке и подписании Договора и пакета Соглашений к нему.
