Содержание к диссертации
Введение
Глава 1, Понятие толкования конституций (уставов) субъектов РФ 9
1.1 Основные характеристики толкования конституций (уставов) субъектов РФ 9
1.2 Принципы и способы толкования конституций (уставов) субъектов РФ 41
Глава 2. Акты толкования конституций (уставов) субъектов РФ 60
2.1 Природа актов толкования конституций (уставов) субъектов РФ ... 60
2.2 Свойства юридической силы решений о толковании конституций (уставов) субъектов РФ 91
Глава 3. Принятие решений о толковании конституций (уставов) субъектов РФ и их исполнение 107
3.1 Принятие решений о толковании конституций (уставов) субъектов РФ и их исполнение как процессуальная деятельность 107
3.2 Порядок досудебного рассмотрения дел о толковании конституций (уставов) субъектов РФ 118
3.3 Порядок судебного разбирательства и исполнительного производства по делам о толковании конституций (уставов) субъектов РФ 138
Заключение 163
Библиографический список 170
- Основные характеристики толкования конституций (уставов) субъектов РФ
- Принципы и способы толкования конституций (уставов) субъектов РФ
- Природа актов толкования конституций (уставов) субъектов РФ
- Принятие решений о толковании конституций (уставов) субъектов РФ и их исполнение как процессуальная деятельность
Введение к работе
Актуальность исследования. В соответствии со ст. 27 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 года (ред, от 05.04.2005) № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» создание конституционных (уставных) судов предусмотрено конституциями (уставами) 43 субъектов РФ. При этом в 24 субъектах РФ приняты специальные законы о конституционных (уставных) судах, а в 16 субъектах РФ эти суды сформированы и действуют.
Одним из главных направлений деятельности органов конституционного (уставного) правосудия является толкование конституций (уставов) субъектов РФ: в настоящее время принято более 80 постановлений по таким делам, В то же время в сфере толкования Основных Законов субъектов РФ выявлены и определенные проблемы. Так, в конституционном праве неоднозначно определяются цель, предмет и границы толкования конституций (уставов) субъектов РФ. Дискуссионными являются вопросы о природе и юридической силе решений конституционных (уставных) судов о толковании Основных Законов субъектов РФ и некоторые другие.
В целях оптимизации деятельности конституционных (уставных) судов в указанной сфере следует обратиться к методолого-правовым основам их статуса, выработать общие подходы совершенствования конституционно-правового регулирования отношений, возникающих в связи с толкованием конституций (уставов) субъектов РФ и реализацией соответствующих решении органов конституционного (уставного) правосудия.
Состояние разработанности темы исследования* В научной литературе исследователи обращали, в основном, свое внимание на общие вопросы организации и деятельности органов конституционного правосудия (В. К. Боброва, К В. Витрук, Г, А. Гаджиев, В. А, Кряжков, Ж, И. Овсепян, Б, С. Эбзеев), Отдельные проблемы толкования конституций (уставов) субъектов РФ рассмотрены в ряде научных статей (М. А. Митюков, Т. Я. Хабриева), Однако ком-
3СЗРФ. 1997. №1. Ст. 1.
плексный анализ практики толкования конституций (уставов) субъектов РФ до настоящего времени не осуществлялся. Данная работа представляет собой первое такого рода монографическое исследование.
Предмет и объект исследования. Объектом исследования данной работы являются общественные отношения, складывающиеся по поводу рассмотрения конституционными (уставными) судами дел о толковании Основных Законов субъектов РФ, Предметом исследования являются нормативные акты, регулирующие деятельность конституционных (уставных) судов, научные положения, взгляды ученых конституционалистов о проблемах толкования Основных Законов субъектов РФ органами конституционной (уставной) юстиции.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационной работы - исследование специфики толкования конституций (уставов) субъектов РФ как особой деятельности органов конституционного (уставного) правосудия.
Достижение поставленной цели связано с решением следующих задач;
Основные характеристики толкования конституций (уставов) субъектов РФ
В законодательстве не дается определение понятий толкования права и толкования конституций (уставов) субъектов РФ. В связи с этим следует обратиться к научным разработкам и правоприменительной практике. Толкование конституций (уставов) субъектов РФ как вид толкования права имеет общие и особенные признаки. Общие признаки раскрываются при исследовании понятия толкования права в теоретико-правовой науке. Особенности отдельных видов толкования права являются предметом изучения различных отраслевых юридических дисциплин. Таким образом, толкование конституций (уставов) субъектов РФ является предметом изучения науки конституционного права.
Природа и отраслевая специфика толкования конституций (уставов) субъектов РФ выражается в его основных характеристиках. К числу основных характеристик толкования конституций (уставов) субъектов РФ относятся содержание этого понятия, предмет и цель, границы и объем, факторы и виды толкования Основных Законов субъектов РФ.
Содержание понятия толкования конституций (уставов) субъектов РФ. В юридической науке нет однозначного мнения о том, что является содержанием понятия толкования конституций (уставов) субъектов РФ. Поэтому следует обратиться к общенаучным положениям о природе толкования права. Согласно положениям теоретико-правовой науки толкование права включает в себя: - уяснение содержания норм права2; - разъяснение смысла правых норм ; - уяснение и разъяснение толкуемых норм .
В науке конституционного права является преобладающей (но не единственной) точка зрения, что понятие толкования Основного Закона включает в свое содержание два самостоятельных элемента: уяснение и разъяснение . Например, Б. С. Эбзеев считает, что процесс толкования Основного Закона включает в себя как уяснение, т. е, деятельность, не выходящую за рамки сознания самого интерпретатора, по установлению действительного смысла положений конституции, так и разъяснение - совокупность действий по доведению до всеобщего сведения выявленного содержания толкуемых норм6.
По нашему мнению, толкование конституций (уставов) субъектов РФ включает в себя как уяснение, так и разъяснение смысла толкуемых положений. Это обусловлено тем, что прежде чем разъяснить смысл толкуемой нормы «для других», орган конституционного (уставного) правосудия должен понять, уяснить его «для себя», т. к. даже для самого суда не все положения Основного Закона субъекта РФ заранее ясны
Уяснение Основного Закона субъекта РФ представляет собой интеллектуальную деятельность, направленную на получение полного и исчерпывающего представления о конституционных (уставных) положениях, В процессе уяснения достигается понимание подлежащих применению положений для самого толкователя («для себя»). Разъяснение конституции (устава) субъекта РФ представляет собой совокупность действий по доведению до всеобщего сведения смысла конституционных (уставных) положений. В отличие от уяснения разъяснение предназначено для лиц, обратившихся с запросом («для других»). Разъяснение осуществляется для того, чтобы содержание толкуемого акта было уяснено применяющими его субъектами. Разъяснение осуществляется тогда, когда в процессе уяснения обнаруживается неясность и предназначено для обеспечения единообразного применения толкуемых норм.
Стоит отметить, что в зарубежной науке конституционного права применяется понятие «интерпретация», а не «толкование». Причем это понятие употребляется как в узком, так и в широком смысле7. Например, К. Хессе считает, что интерпретация конституции в широком смысле (sensu largo) - это процесс понимания конституционного текста; интерпретация Основного Закона в узком смысле (sensu stncto) - разъяснение неоднозначных конституционных норм и раскрытие их подлинного смысла .
Таким образом, интерпретация права в узком смысле отождествляется только с разъяснением - одним элементом содержания понятия толкования права. С точки зрения русского языка, интерпретация также означает только разъяснение . Поэтому понятия «толкование» и «интерпретация» являются сопряженными, но не тождественными.
Следует отметить, что в ряде субъектов РФ приняты законы, в которых закрепляется определение понятия толкования законов субъектов РФ, Например, определение данного понятия содержится в Законе Санкт-Петербурга от 10 сеігтября 2003 № 522-77 «Об официальном толковании законов Санкт-Петербурга»10. Согласно ст. 1 этого закона толкование законов Санкт-Петербурга - разъяснение, даваемое в форме закона Санкт-Петербурга, для установления смыслового значения правовых норм толкуемого акта в целях раскрытия воли законодателя. Таким образом, в этом законе под толкованием понимается только разъяснение. На наш взгляд, это обусловлено тем, что данный закон регулирует только порядок разъяснения толкуемого акта, а не интеллектуальную деятельность интерпретатора по его уяснению, которая протекает в сознании толкователя.
При этом в законодательстве субъектов РФ не содержится легальная дефиниция понятия толкования конституций (уставов) субъектов РФ. По нашему мнению, отсутствие легальной дефиниции понятия толкования конституций (уставов) субъектов РФ может обусловить различное его понимание, отрицательно сказаться на практике интерпретации Основных Законов субъектов РФ, Таким образом, является необходимым закрепить легальную дефиницию понятия толкования конституций (уставов) субъектов РФ в законодательстве всех субъектов РФ.
Принципы и способы толкования конституций (уставов) субъектов РФ
Толкование конституций (уставов) субъектов РФ осуществляется посредством использования принципов и способов толкования. Принципы толкования - основные положения, определяющие деятельность интерпретатора по использованию способов толкования. Принципы толкования Основных Законов субъектов РФ в научной литературе специально не исследовались. Однако проводились исследования принципов толкования федеральной конституции72. На наш взгляд, принципы толкования федеральной конституции и конституций (уставов) субъектов РФ в целом едины в силу их непосредственной связи. При этом конституции (уставы) субъектов РФ носят «производный», конкретизирующий характер по отношению к Конституции РФ73. Однако принципы толкования конституций (уставов) субъектов РФ имеют определенную специфику, обусловленную особенностями этих актов. Поэтому принципы толкования Основных Законов субъектов РФ требуют изучения в данной работе.
Т. Я. Хабриева считает, что толкователь Основного Закона должен руководствоваться принципом его самодостаточности74. Под принципом самодостаточности Основного Закона понимается то, что главным источником при толковании положений конституции должен выступать текст толкуемого акта Таким образом, ресурсы для понимания Основного Закона заложены в нем самом. Следует согласиться с тем, что конституционный (уставный) суд должен исходить из самодостаточности Основного Закона субъекта РФ, поскольку интерпретация положений конституции (устава) субъекта РФ должна обосновываться содержанием самого толкуемого акта.
А. Ф. Черданцев считает, что интерпретатор Основного Закона должен соблюдать принцип законности75. С ним следует согласиться, т. к. принцип законности носит универсальный, всеобъемлющий характер. Принцип законности требует строгого и неуклонного соблюдения правовых норм. Принцип законности вытекает из положений ст. 15 Конституции Российской Федерации, принятой на всенародном голосовании 12 декабря 1993 года76. Согласно этим конституционным положениям органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы.
Кроме того, толкование конституции (устава) субъекта РФ осуществляется в целях защиты конституционной законности. В региональном законодательстве закреплено, что конституционный (уставный) суд, поддерживая верховенство и непосредственное действие конституции (устава) субъекта РФ, обеспечивает в пределах своей компетенции конституционную законность на всей территории субъекта РФ, При этом конституционный (уставный) суд осуществляет свою деятельность в целях зашиты конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина (ст. 1,29 Закона Республики Татарстан ),
Поэтому деятельность конституционных (уставных) судов по толкованию Основных Законов субъектов РФ, на наш взгляд, должна осуществляться при строгом соблюдении принципа законности,
А, Ф. Черданцев также считает, что интерпретатор конституции должен соблюдать принцип стабильности . Согласно этому принципу толкование должно обеспечивать стабильность Основного Закона - акта, который обладает повышенной устойчивостью. Стабильность является одним из субстанциональных свойств Основного Закона79. Поэтому конституционные (уставные) суды должны отдавать предпочтение таким способам толкования, посредством которых обеспечивается стабильность Основных Законов субъектов РФ. При этом при помощи толкования общие положения Основного Закона субъекта РФ могут уточняться в зависимости от конкретно-исторических условий их применения. Тем самым, в некоторой степени, посредством толкования возможно обеспечение и динамизма Основного Закона субъекта РФ.
К. Хессе и Б. С. Эбзеев указывают, что конституция формирует политическое единство, поэтому в процессе толкования Основного Закона предпочтение должно отдаваться способам толкования, которые способствуют сохранению политической целостности страны . На наш взгляд, данный принцип, несомненно, должен быть использован в практике деятельности конституционных (уставных) судов по толкованию Основных Законов субъектов РФ. Однако конституционный (уставный) суд осуществляет толкование Основного Закона субъекта РФ, а не федеральной конституции, поэтому содержание данного принципа в деятельности органа конституционного (уставного) правосудия выражается в соблюдении требований федерализма. В соответствии с принципом федерализма толкование положений Основного Закона субъекта РФ должно способствовать обеспечению децентрализованного единства и политической целостности государственной власти,
К. Хессе также считает, что деятельность интерпретатора конституции должна быть подчинена требованиям принципа целостности Основного За-кона , Согласно этому принципу необходимо учитывать целостность Основного Закона в процессе его толкования. Поскольку Основные Законы субъектов РФ имеют целостный характер, постольку конституционные (уставные) суды должны соблюдать данный принцип в процессе интерпретации положений конституций (уставов) субъектов РФ.
Природа актов толкования конституций (уставов) субъектов РФ
В актах толкования Основных Законов субъектов РФ объективируются результаты деятельности конституционных (уставных) судов по установлению действительного смысла положений конституций (уставов) субъектов РФ посредством использования принципов и способов толкования-Акты толкования субъектов РФ имеют сложную природу, определяемую их характером и местом в правовой системе, выполняемыми функциями, спецификой формы и структуры.
Природа актов толкования конституций (уставов) субъектов РФ заключается в их характере. Акт толкования является разновидностью правового акта. В теоретико-правовой науке под правовым актом понимается документ, издаваемый компетентным органом, составленный в предусмотренном законом порядке и порождающий определенные правовые последствия . Видами правовых актов кроме актов толкования являются также нормативные акты и правоприменительные акты124.
Вопрос о характере актов толкования относится к разряду дискуссионных в современной юридической науке. Еще в 40-50-ые годы 20 века господствовала точка зрения, что акты официального толкования являются нормативными актами J. Затем, начиная с 60-х годов, преобладающей стала точка зрения, что акты толкования являются особыми правовыми актами - интерпретационными1" . Современное законодательство также не относит акты толкования к числу нормативных или правоприменительных актов .
Для того чтобы выявить характер решений конституционных (уставных) судов по делам о толковании конституций (уставов) субъектов РФ, необходимо сравнить признаки нормативных актов, правоприменительных актов и актов толкования Основных Законов субъектов РФ,
Так, решения о толковании Основных Законов субъектов РФ издаются компетентными органами государственной власти - конституционными (уставными) судами, поэтому имеют государственно-властный характер и обеспечиваются принудительной силой государства. Однако этот признак является общим для всех видов правовых актов.
Но другие признаки обнаруживают особый характер актов толкования конституций (уставов) субъектов РФ при сравнении их с нормативными и правоприменительными актами.
1. По своему содержанию; в актах толкования Основных Законов субъектов РФ закрепляются общеобязательные предписания, связанные с разъяснением, уточнением действительного смысла толкуемых положений. Но акт толкования не может вносить изменения, дополнения, поправки в толкуемый акт. Акт толкования также не может распространить действие толкуемой нормы на обстоятельства, не предусмотренные толкуемым актом. Таким образом, акты толкования конституций (уставов) субъектов РФ и нормативные акты являются соотносимыми понятиями, но не тождественными.
Такая природа актов толкования нашла свое выражение в законодательстве, например, в статье 10 Закона Свердловской области от 2 марта 1999 года (ред. от 22.07.2005) № 4-03 «О правовых актах в Свердловской области» . Данный признак актов толкования Основных Законов нашел свое отражение и в практике конституционного правосудия. Например, Конституционный Суд РФ в постановлении от 19 мая 1992 года № 5-П «По делу о проверке постановления Верховного Совета РСФСР от 18 декабря 1991 года «О толковании статьи 183 Конституции (Основного Закона) РСФСР» указал, что недопустимо искажение содержания конституционно-правовой нормы в процессе ее толкования. Конституционные (уставные) суды высказали идентичную правовую позицию .
2, По распространению на участников отношений: акт толкования Основного Закона субъекта РФ имеет общий характер и не связан с разрешением только конкретного дела. Акты толкования конституции (уставов) субъектов РФ распространяются на неограниченное число случаев, имеют общеобязательное значение для участников общественных отношений.
Природа актов толкования конституций (уставов) субъектов РФ отражена в постановлении Конституционного Суда Республики Башкортостан от 26 ноября 1998 года№ 8-П«По делу о толковании отдельных положений статей 132 и 135 Конституции Республики Башкортостан» - В этом постановлении указано, что акты Конституционного Суда Республики Башкортостан имеют такую же сферу действия во времени, пространстве и по кругу лиц, как решения иормотворческого органа, и такое же, как нормативные правовые акты, общее значение, не присущее правоприменительным по своей природе актам судов общей юрисдикции.
Таким образом, в акте толкования конституции (устава) субъекта РФ закрепляются предписания, связанные с уточнением и конкретизацией действительного смысла положений Основного Закона субъекта РФ. Данные предписания имеют такое же действие, как и толкуемые положения Основного Закона субъекта РФ, их применение не ограничивается рамками конкретного дела. Поэтому следует согласиться с Т. Я. Хабриевой, что толкование может стать альтернативной для принятия конкретизирующих поправок в текст Основного Закона . Стоит согласиться с тем, что многие проблемы по конкретизации и уточнению положений Основного Закона субъекта РФ решаются при помощи толкования.
Кроме того, достаточно большое количество интерпретационных положений, сформулированных конституционными (уставными) судами в актах толкования Основных Законов субъектов РФ, в дальнейшем находят свое закрепление в законодательстве в виде правовых норм.
Например, в Конституционный Суд Республики Саха (Якутия) в 1995 году поступил запрос депутатов Государственного Совета (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) разъяснить возможность продления сроков полномочий Президента Республики Саха (Якутия) путем вынесения этого вопроса на республиканский референдум. Действующее федеральное и региональное законодательство на тот момент не содержало прямого запрета выносить решение подобного вопроса на референдум субъекта РФ.
Конституционный Суд Республики Саха (Якутия) в постановлении от 2 ноября 1995 года «По делу о толковании части 3 статьи 1, статьи 67 и статьи 75 Конституции Республики Саха (Якутия)»133 указал, что является недопустимым продление срока полномочий высшего должностного лица субъекта РФ путем вынесения этого вопроса на референдум субъекта РФ. Впоследствии данная правовая позиция нашла свое воплощение в региональном и федеральном законодательстве .
Принятие решений о толковании конституций (уставов) субъектов РФ и их исполнение как процессуальная деятельность
Акт толкования конституции (устава) субъекта РФ как особый вид правового акта характеризуется специфическим порядком его принятия и исполнения, В демократическом правовом государстве принятие решений конституционных (уставных) судов о толковании Основных Законов субъектов РФ определяется нормативно установленными порядками (процедурами). Совокупность норм конституционного права, закрепляющих процедуры принятия решений компетентными государственными органами, образует юридический государствен но-властный процесс225. Видом государственно-властного процесса является судопроизводство. Согласно ч. 2 ст. 118 Конституции РФ судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства»
Конституционные (уставные) суды осуществляют судебную власть посредством конституционного судопроизводства. Поэтому в форме конституционного судопроизводства осуществляется принятие и исполнение решений о толковании Основных Законов субъектов РФ. В юридической науке под конституционным судопроизводством принято понимать «установленный законом порядок деятельности конституционного суда и участников конституционного судебного процесса по осуществлению конституционного контроля, заключающийся в обеспечении верховенства Основного Закона, защите конституционных прав и свобод граждан, разрешении конституционных споров»226.
Характеристика конституционного судопроизводства была предметом рассмотрения иных диссертационных исследований . Однако общие и особенные черты конституционного судопроизводства в полном объеме выявлены не были. Поэтому следует остановиться на этом вопросе подробнее.
Конституционное судопроизводство имеет общие черты, свойственные иным видами судопроизводства (гражданское, уголовное, административное).
Во-первых, все виды судопроизводства закрепляются как таковые в ч. 2 ст. 118 Конституции РФ.
Во-вторых, все виды судопроизводства подчинены единым принципам, закрепленным в главе 7 Конституции РФ «Судебная власть» (независимость судей, состязательность и равноправие сторон, гласность и др.), а также ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» (язык судопроизводства и др.).
В-третьих, сходство процессуальной формы рассмотрения дел в судах общей юрисдикции, арбитражных судах, конституционных (уставных) судах, что выражается в совпадении статуса участников процесса, единстве средств доказывания и института представительства и др.
В то же время конституционное судопроизводство в конституционных (уставных) судах имеет свои особенности.
Во-первых, отличие заключается в предмете рассмотрения дел конституционными (уставными) судами. Конституционный (уставный) суд осуществляет официальное толкование Основного Закона субъекта РФ, проверку нормативных актов на предмет их соответствия конституции (уставу) субъекта РФ, а также может рассматривать споры о компетенции между органами государственной власти субъекта РФ, органами государственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления и т. д. Подобные дела не могут быть рассмотрены в судах общей юрисдикции и арбитражных судах.
Во-вторых, имеет свои особенности регламентация конституционного судебного процесса. Так, нормы гражданского, уголовного судопроизводства закрепляются в отдельных кодифицированных процессуальных актах. Конституционный судебный процесс в субъектах РФ, в свою очередь, регулируется законами субъектов РФ о конституционных (уставных) судах. В этих законах в системе норм материального права выделяются особые процессуальные массивы. Кроме того, нормы конституционного судопроизводства могут закрепляться в регламентах конституционных (уставных) судов. Нормы гражданского, уголовного и административного судопроизводства не закрепляются в регламентах судов, поскольку суды общей юрисдикции и арбитражные суды не вправе принимать подобные акты.
В-третьих, отличие заключается в субъектном составе участников конституционного судебного процесса. В основном, субъектами конституционного судебного процесса являются органы публичной власти, кроме рассмотрения дел по обращениям граждан. Кроме того, представителями в конституционных (уставных) судах по должности (ex officio) являются специально назначенные должностные лица (например, представитель высшего должностного лица субъекта РФ). Участие подобных представителей не предусмотрено при рассмотрении дел в судах общей юрисдикции и арбитражных судах.
В-четвертых, отличие заключается в отсутствии инстанционности в конституционном судопроизводстве. Гражданское, уголовное, административное дело может быть рассмотрено в нескольких инстанциях (первой, второй и надзорной), решение нижестоящего суда может быть пересмотрено в вышестоящем суде. В свою очередь, разбирательство дел в конституционных (уставных) судах осуществляется в рамках одной инстанции, решение органа конституционной (уставной) юстиции не может быть пересмотрено в ином суде.
В-пятых, отличие заключается в особом порядке рассмотрения дел в конституционных (уставных) судах. Например, стороны конституционного судебного процесса не вправе заключить между собой соглашение, признать обращение, изменить его основание или предмет, что возможно при рассмотрении дел в судах общей юрисдикции и арбитражных судах.
В-шестых, рассмотрение дел в конституционных (уставных) судах завершается принятием решений, которые в отличие от актов судов общей юрисдикции и арбитражных судов имеют непосредственную связь с конституциями (уставами) субъектов РФ.
Таким образом, конституционное судопроизводство в конституционных (уставных) судах имеет ряд характеристик, в которых отражается специфика данной организационно-правовой формы осуществления судебной власти. При этом все виды судопроизводства (конституционное, уголовное, гражданское, административное) обладают общими чертами, которые обусловлены единством всех форм юрисдикционной деятельности в Российской Федерации,
В рамках этой работы следует выделить исходные положения, которые пронизывают порядок рассмотрения дел в конституционных (уставных) судах.
Во-первых, максимально возможная доступность конституционного (уставного) правосудия, нто выражается, например, в установлении широкого круга субъектов, имеющих право возбудить конституционное судопроизводство (ст. 79 Закона Калининградской области).
Во-вторых, четкая регламентация рассмотрения дел в конституционном (уставном) суде с целью исключить принятие поспешных и необоснованных решении, предотвратить возможную волокиту .
В-третьих, обеспечение действенности решений конституционного суда. Например, в законодательстве предусмотрена ответственность за неисполнение решений конституционных (уставных) судов (ч. 2 ст. 6 ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации»).
