Содержание к диссертации
ВВЕДЕНИЕ 3
ГЛАВА 1. ПРАВОВАЯ ПРИРОДА УСТАВА ОБЛАСТИ КАК
СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 12
Учредительный характер уставов субъектов РФ 12
Функции и юридические свойства устава области, как основного закона субъекта РФ 33
ГЛАВА 2. СТРУКТУРА И СОДЕРЖАНИЕ УСТАВОВ 49
Структура устава и предмет его правового регулирования 49
Закрепление в уставных актах основ конституционного строя Российской Федерации 69
2.3. Институт правового статуса личности в учредительных ак
тах субъектов РФ 87
Установление системы органов государственной власти в уставах областей 102
Уставное регулирование системы местного самоуправления 127
Правовая защита устава области. Порядок принятия и внесения поправок в учредительные акты субъектов РФ 138
2.7. Теоретико-правовая модель устава субъекта РФ 155
Приложение: Модельный проект устава области 161
Список нормативных правовых актов и литературы 192192
Введение к работе
Актуальность темы. Новые реалии, вызванные переменами во всех сферах общественной жизни, выявили необходимость изменений в правовом регулировании федеративных отношений. Активный процесс законодательной деятельности представительных органов центра и регионов подготовил правовую основу для заключения Федеративного договора 1992г., а позднее и принятия Конституции РФ 1993 года. Субъекты Российской Федерации были наделены правом на собственное законодательство.
Впервые в Федеративном договоре, а затем в Конституции РФ был закреплен принцип разделения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. Этими нормативно-правовыми актами область стала равноправны субъектом Российской Федерации и, руководствуясь Конституцией РФ и общими принципами, установленными федеральным законодательством, стала устанавливать собственную систему государственной власти, систему гарантий прав и свобод человека и гражданина, вопросы организации и деятельности органов местного самоуправления и т.д. Она стала осуществлять самостоятельное правотворчество и управление в предметах собственного ведения.
В Конституции Российской Федерации впервые был закреплен принцип, согласно которому, в случае противоречия между нормативным правовым актом, принятым по предметам ведения субъекта Федерации, и федеральным законодательством, действует правовой акт субъекта РФ.
Новые факторы функционирования правовой системы РФ потребовали определения роли и места основных законов субъектов РФ в системе законодательства России, а также создания научно
обоснованной концепции устава области как субъекта Федерации. В системе правового регулирования в РФ особую значимость приобретает не только система уставного регулирования общественных отношений, но и проблема соответствия двух уровней законодательства - федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации.
Именно устав области выступает связующим звеном, через которое конституционные установления и нормы федерального законодательства трансформируются в положения нормативных актов субъекта РФ, что является важным условием единства правовой системы страны. Устав области играет системообразующую роль в отношении системы уставного регулирования в целом.
В настоящее время не достаточно глубоко исследована правовая сущность и назначение устава как регулятора общественных отношений. Отсутствует научная концепция основного закона субъекта РФ как важнейшего элемента правовой системы государства. Указанные обстоятельства обуславливают актуальность предпринятого исследования, которое в этой связи имеет свою теоретическую и практическую значимость.
Теоретическая значимость исследования устава области, как важнейшего элемента системы уставного законодательства, состоит в выработке теоретических положений и выводов о роли и месте устава субъекта Федерации как регулятора общественных отношений. Оно позволяет определить принципы, способы и методы уставного регулирования, что будет способствовать обогащению и совершенствованию понятийного аппарата науки конституционного права.
Практическая значимость исследования выражается в обобщении и систематизации всего массива уставов областей и вы-
работке рекомендаций по их унификации и совершенствованию в целях обеспечения единства правовой системы государства.
Степень изученности проблемы. Перечисленные обстоятельства определили растущий интерес исследователей к проблемам законодательства субъектов Российской Федерации, работы которых, вышедшие в 90-е годы, можно условно разделить на несколько групп. К первой группе относятся книги, статьи, диссертации по вопросам современного состояния и развития российского федерализма (Р.Г. Абдулатипов, Л.Ф. Болтенкова, В.Г. Вишняков, Н.М. Добрынин, Э.П. Доржиев, В.В. Иванов, Л.М. Карапетян, А.Е. Козлов, P.M. Кочкаров, Б.С. Крылов, В.Н. Лысенко, В.В. Пустогаров, В.Н. Синюков, И.А. Умнова, В.Е. Чиркин, Б.С. Эбзеев и другие). Проблемы российского федерализма по отношению к законодательству субъектов РФ носят общий характер. Не будет преувеличением сказать, что все законодательство субъектов РФ вытекает из установленных Конституцией Российской Федерации общих принципов федеративного устройства. Наиболее изучаемыми темами стали модели современного федерализма, вопросы равноправия, симметрии и асимметрии, конституционно-правового статуса субъектов РФ, путей совершенствования российского федерализма, законодательства в сфере федеративных и национальных отношений.
Вторая группа работ, к сожалению, не очень многочисленная, посвящена собственно анализу законодательства и правотворчества субъектов РФ (Н.А. Боброва, Л.Б. Бутханова, В.В. Володин, В. В. Гошуляк, В.В. Игнатенко, М.Н. Игнатьева, А.В. Крутиков, В.А. Куприн, Д.Н. Миронов, Е.П. Пашков, А.С. Пиголкин, М.С. Студенкина, В.В. Толстошеев, Г.Т. Чернобель). В них рассматривается широкий спектр проблем - от анализа основных понятий и терминов регионального правотворчества до вопросов взаимодействия и взаимосвя-
зи федерального и регионального законодательства. Отдельные работы посвящены изучению законодательства конкретного субъекта Российской Федерации. Анализ этих работ показывает, что, в большинстве случаев, исследователи специально не выделяют устав области в качестве объекта исследования, а только дают общий обзор всего законодательства субъектов РФ. Только отдельные работы, связанные, главным образом, с правовым статусом республики в составе РФ, например, Якутии, Хакасии, Карелии, Татарстана, анализируют весь комплекс их конституций, как основных законов субъектов Российской Федерации. Практически отсутствуют работы, специально посвященные изучению уставного законодательства краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. Здесь можно выделить только исследования Е.Е. Никитиной, Ю.А. Тихомирова, Т.Д. Зражевской, Н.Н. Толмачевой и некоторые другие работы, касающиеся частных вопросов.
Третья группа работ представлена публикациями, посвященными правам и свободам человека и гражданина, юридическому статусу личности в Российской Федерации. Здесь необходимо отметить исследования С.С. Алексеева, М.В. Баглая, Л.Д. Воеводина, В.А. Карташкина, Д.А. Керимова, Е.И. Козловой, О.Е. Кутафина, Е.А. Лукашевой, Б.С. Эбзеева и других ученых. В этой группе работ исследователи уделили явно недостаточное внимание изучению прав и свобод человека в уставном законодательстве областей и, в большинстве случаев, только поставили эту проблему.
Отдельную группу работ составляют исследования, посвященные системе органов государственной власти в субъектах Российской Федерации. Здесь выделяются работы, анализирующие избирательные права граждан и избирательный процесс (В. В. Гошу-ляк, Ю.А. Дмитриев, А.В. Иванченко, С.Д. Князев, Г.В. Мальцев),
правовой статус законодательных и исполнительных органов государственной власти (A.M. Баркашев, С.Н. Кухтин, В.А. Максимов, Н.А. Михалева), правовые основы деятельности конституционных (уставных) судов (С.А. Авакьян, В.А. Кряжков, Л.В. Лазерев, М.А. Митюков, Ю.Л. Шульженко). Однако в общей совокупности работ, посвященных изучению перечисленных вопросов, исследование системы органов государственной власти, установленной уставами областей, в науке конституционного права Российской Федерации сделало только первые шаги.
Проведенный анализ научной литературы позволяет сделать вывод о том, что исследователи уделили недостаточное внимание изучению устава области как основного закона субъекта РФ, выявлению его правовой природы, структуры и содержания. Отсутствие научно обоснованной концепции устава области привело к разнообразию уставов областей, отказу от унификации данного нормативно-правового акта и как следствие - к нечеткому определению предмета правового регулирования общественных отношений уставом области.
Цель настоящей работы состоит в обобщающем исследовании учредительных актов субъектов РФ, выявлении проблем их функционирования и развития как регулятора общественных отношений, выработке общеправовой концепции устава области, необходимой для совершенствования уставной системы регулирования общественных отношений.
Объектом исследования являются уставы областей Российской Федерации.
Предмет исследования состоит в выявлении тенденций и закономерностей закрепления конституционных принципов в уставах областей: основ конституционного строя РФ; правового статуса
личности; организации государственной власти в субъектах РФ; функционировании местного самоуправления.
Научная новизна исследования заключается в том, что в нем предпринята попытка комплексного анализа структуры и содержания учредительных актов субъектов РФ и выявления их роли, места и функций в системе законодательства области. Впервые исследуется правовая природа устава области, его учредительный характер, обосновывается необходимость выработки единой научно-правовой концепции учредительного акта субъекта РФ.
Научную новизну диссертации составляют и основные положения, выносимые на защиту:
1 .В связи с заключением Федеративного договора и принятием Конституции Российской Федерации, область как субъект РФ получила право на принятие устава (основного закона) и нормативных правовых актов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РВ., а также по предметам собственного ведения. В связи с этим назрела проблема выявления учредительного характера тех положений устава, которые устанавливают первичные основы уставного регулирования на территории субъекта РФ. Ими стали учреждение органов государственной власти области, правовое наполнение основ конституционного строя РФ, определение предметов собственного ведения вне предметов ведения Российской Федерации и компетенции РФ в предметах совместного ведения.
2.Несмотря на отсутствие прямого указания в Конституции РФ, на то, что устав области является ее основным законом, комплексный анализ учредительных актов субъектов РФ показывает, что устав в системе федерального и уставного законодательства наделяется большей юридической силой, нежели закон или иной нормативный правовой акт субъекта Федерации. Кроме этого устав об-
ласти содержит правовые институты, которые выступают системообразующим фактором для принятия текущего регионального законодательства. Устав, как основной закон области, обладает не только своими юридическими свойствами, но и имеет определенные функции, которые выражаются в конкретных задачах отнесенных Конституцией РФ к ведению области. Таким образом, анализ функций учредительных актов субъектов РФ способствует не только теоретическому осмыслению роли устава области как регулятора общественных отношений в субъекте РФ, но и выявить основные тенденции и проблемы уставного нормотворчества.
3.Исследование структуры и содержания уставов областей позволяет выявить различные варианты определения предметов ведения области, отнесенных к ее ведению Конституцией РФ, федеральными законами и договорами, разграничивающими предметы совместного ведения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта РФ, что позволяет определить предмет уставного регулирования.
4.В настоящее время в науке практически не исследован вопрос правовой защиты устава субъекта РФ. Обеспечение реального верховенства и высшей юридической силы устава области невозможно без комплекса правовых мер направленных на охрану и защиту его положений. Институт соблюдения и охраны устава области имеет свои особенности, обусловленные ролью и местом устава в системе законодательства Российской Федерации. Поэтому вопрос правовой защиты устава требует своего изучения не только с точки зрения его соблюдения, но и обеспечения реализации уставных норм.
5.Разнообразие подходов в определении структуры уставов и в их правовом наполнении, порождает нарушения единства системы
конституционного законодательства РФ. Это вызывает необходимость создания единой правовой концепции основного закона области, модельный вариант которого представлен в данной работе.
Методологической основой диссертации стали современные научные концепции федерации, демократические принципы устройства органов государственной власти и обеспечения прав и свобод человека и гражданина, общепризнанные положения общей теории права. Последняя интегрирует, систематизирует и обобщает знания и достижения отраслевых юридических наук, включая и конституционное право. Общая теория права тем самым создает целостно-системную картину правовой жизни общества. Также следует отметить, что в диссертации широко применяются принципы научного исследования представленные социологическим позитивизмом, который стремится не только проанализировать опыт функционирования государственных институтов и законы как один из них, но и проникнуть в более глубокие пласты правового опыта, вскрыть социальные истоки государственных актов. Право здесь опосредует связь между обществом и государством. Оно не связывается только с правовыми актами, но и с интересами, нуждами и стремлениями людей.
В качестве методов исследования использовались диалектический подход к анализу соотношения общего, особенного и отдельного, общенаучные и частно-научные методы исследования: системный подход, исторический, логический, сравнительно-правовой, формально-юридический и другие методы.
Особо следует сказать о применении общенаучного метода анализа и синтеза, который в сочетании со сравнительно-правовым стал основным в представленной работе. За анализом всей совокупности правовых норм следовал их синтез, что позволило автору вы-
явить основные правовые теории, идеи и принципы, которые были положены в основу уставов областей, определить степень их соответствия общепризнанным в науке конституционного права правовым теориям федерализма, прав и свобод человека и гражданина, построения системы органов государственной власти и органов местного самоуправления. Сравнительно-правовой метод позволил показать общее, особенное и отдельное в уставах субъектов РФ.
Апробация диссертации. Материалы диссертационного исследования обсуждались на заседаниях кафедры теории права и государственно-правовых дисциплин Пензенского государственного педагогического университета, докладывались на научных конференциях, изложены в публикациях автора, а также применялись в его практической работе в качестве эксперта Высшего юридического совета при Правительстве Пензенской области.
Структура и объем работы. Диссертация состоит из двух глав, девяти параграфов, заключения, проекта модельного устава области, списка нормативных правовых актов и литературы.
