Содержание к диссертации
Введение
Раздел I. Конституционная модель российского федерализма -теоретико-правовая основа конститционного и уставного законодательства субъектов Российской Федерации 15
Глава 1. Основные исторические этапы развития и общая характеристика современного российского федерализма 15
Глава 2. Конституционно-правовой статус Российской Федерации 79
Глава 3. Проблемы закрепления конституционно-правового статуса субъектов российской федерации 114
Глава 4. Теоретические проблемы единства системы конституционного законодательства российской федерации.... 149
Раздел II. Основы конституционного строя и защита прав и свобод человека и гражданина в субъектах Российской Федерации 167
Глава 1. Закрепление основ конституционного строя Российской Федерации в учредительных актах субъектов РФ 167
Глава 2. Институт прав и свобод человека и гражданина в конституционном и уставном законодательстве субъектов российской федерации 197
Раздел III. Система органов государственной власти в конституционном и уставном законодательстве субъектов российской федерации 254
Глава 1. Выборы и референдумы в системе государственной власти субъектов Российской Федерации 254
Глава 2. Проблемы совершенствования законодательства о законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов РФ 282
Глава 3. Проблемы правового статуса исполнительных органов государственной власти субъектов рф 314
Глава 4. Тенденции и противоречия развития законодательства субъектов РФ о конституционных (уставных) судах 341
Заключение 360
Список нормативных правовых актов и литературы 374
- Основные исторические этапы развития и общая характеристика современного российского федерализма
- Конституционно-правовой статус Российской Федерации 79
- Закрепление основ конституционного строя Российской Федерации в учредительных актах субъектов РФ
- Выборы и референдумы в системе государственной власти субъектов Российской Федерации
Введение к работе
За последнее десятилетие в Российской Федерации произошли разительные и масштабные перемены во всех сферах общественной жизни, которые вызвали необходимость изменений в системе национального законодательства. После заключения в 1992 г. Федеративного договора и принятия новой Конституции Российской Федерации, распространившими принцип федерализма на всю территорию России, субъекты федерации получили право на свое собственное законодательство. Это привело к значительному расширению законодательной базы конституционного права Российской Федерации, которая в связи с изменившимися условиями требует своего изучения. Отсюда вытекает теоретическая и практическая значимость рассмотрения конституционного и уставного законодательства субъектов Российской Федерации.
Теоретическое исследование данной проблемы обосновывается необходимостью анализа и обобщения конституционного и уставного законодательства субъектов РФ - сравнительно нового для Российской Федерации законодательства, выявления основных тенденций и закономерностей его развития, прогнозирования развития законодательства в регионах России. Теоретические положения и выводы, исходящие из анализа данного законодательства, будут способствовать дальнейшему накоплению теоретических знаний о федеративных отношениях, защите прав и свобод человека и гражданина, устройстве и взаимоотношениях между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, между ветвями власти в российских регионах, приведут к совершенствованию и развитию понятийного аппарата науки конституционного права.
Практическая значимость проблемы заключается в обобщении законодательной практики на уровне субъектов Российской Федерации,
обосновании рекомендаций, выдвинутых по проблемам дальнейшего развития правотворчества в области федеративных отношений, прав и свобод человека и гражданина, системы органов государственной власти субъектов РФ. Для решения этой задачи необходимо оценить состояние законодательства субъектов федерации. Нетрудно заметить, сколь неравномерно развиваются на региональном уровне отдельные блоки конституционного законодательства. Поэтому во всей очевидности перед наукой конституционного права встала задача разработки научно обоснованной концепции регионального законодательства.
Эти обстоятельства определили растущий интерес исследователей к проблемам законодательства субъектов Российской Федерации, работы которых, вышедшие в 90-е годы, можно условно разделить на несколько групп. К первой группе относятся книги, статьи, диссертации по вопросам современного состояния и развития российского федерализма (Р.Г. Абдулатипов, Л.Ф. Болтенкова, В.Г. Вишняков, Н.М. Добрынин, Э.П. Доржиев, В.В. Иванов, Л.М. Карапетян, А.Е. Козлов, P.M. Кочкаров, Б.С. Крылов, В.Н. Лысенко, В.В. Пустогаров, В.Н. Синюков, И.А. Умнова, В.Е. Чиркин, Б.С. Эбзеев и другие). Проблемы российского федерализма по отношению к законодательству субъектов РФ носят общий характер. Не будет преувеличением сказать, что все законодательство субъектов РФ вытекает из установленных Конституцией Российской Федерации общих принципов федеративного устройства. Наиболее изучаемыми темами стали модели современного федерализма (1185, 1329, 1364, 1426), вопросы равноправия, симметрии и асимметрии, конституционно-правового статуса субъектов РФ (1219, 1233, 1378, 1442), путей совершенствования российского федерализма (1219, 1243, 1291, 1311), законодательства в сфере федеративных и национальных отношений (1294).
Вторая группа работ, к сожалению, не очень многочисленная, посвящена собственно анализу законодательства и правотворчества субъектов РФ (Н.А.
Боброва, Л.Б. Бутханова, В.В. Володин, В.В. Игнатенко, М.Н. Игнатьева, А.В. Крутиков, В.А. Куприн, Д.Н. Миронов, Е.П. Пашков, А.С. Пиголкин, М.С. Студенкина, В.В. Толстошеев, Г.Т. Чернобель). В них рассматривается широкий спектр проблем от анализа основных понятий и терминов регионального правотворчества (1261, 1400) до вопросов взаимодействия и взаимосвязи федерального и регионального законодательства (1262). Отдельные работы посвящены изучению законодательства конкретного субъекта Российской Федерации (1293, 1301, 1368). Анализ этих работ показывает, что, в большинстве случаев, исследователи специально не выделяют конституционное и уставное законодательство субъектов РФ в качестве объекта исследования, а только дают общий обзор всего законодательства субъектов РФ. Только отдельные работы, связанные, главным образом, с правовым статусом республики в составе РФ, например, Якутии, Хакасии, Карелии, Татарстана, анализируют весь комплекс их конституционного законодательства (1325, 1293, 1351, 1361, 1421). Практически отсутствуют работы специально посвященные изучению уставного законодательства краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. Здесь можно выделить только исследования Е.Е. Никитиной, Ю.А. Тихомирова, Т.Д. Зражевской, Н.Н. Толмачевой и некоторые другие работы, касающиеся частных вопросов.
Третья группа работ представлена публикациями, посвященными правам и свободам человека и гражданина, юридическому статусу личности в Российской Федерации. Здесь необходимо отметить исследования С.С. Алексеева, М.В. Баглая, Л.Д. Воеводина, В.А. Карташкина, Д.А. Керимова, Е.И. Козловой, О.Е. Кутафина, Е.А. Лукашевой, Б.С. Эбзеева и других ученых. В этой группе работ исследователи уделили явно недостаточное внимание изучению прав и свобод человека в конституционном и уставном законодательстве субъектов Российской Федерации и, в большинстве
случаев, только поставили эту проблему. (К ним относятся прежде всего статьи В.В. Михайлова (1330) и С.А. Пяткиной (1366).
Отдельную группу работ составляют исследования, посвященные системе органов государственной власти в субъектах Российской Федерации. Здесь выделяются работы, анализирующие избирательные права граждан и избирательный процесс (Ю.А. Дмитриев, А.В. Иванченко, С.Д. Князев, Г.В. Мальцев), правовой статус законодательных и исполнительных органов государственной власти (A.M. Баркашев, С.Н. Кухтин, В.А. Максимов, Н.А. Михалева), правовые основы деятельности конституционных (уставных) судов (С.А. Авакьян, В.А. Кряжков, Л.В. Лазёрев, М.А. Митюков, Ю.Л. Шульженко). Однако в общей совокупности работ, посвященных изучению перечисленных вопросов, исследование системы органов государственной власти в субъектах РФ в науке конституционного права Российской Федерации сделало только первые шаги.
Особо следует отметить недавно вышедшую коллективную монографию "Конституционное законодательство России", подготовленную группой авторов из Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации (Г.А. Гаджиев, В.П. Кашепов, Б.С. Крылов, В.В. Лапаева, А.Е. Постников, Ю.А. Тихомиров и др.), в которой раскрывается концепция конституционного законодательства России как ведущей отрасли законодательства, рассматриваются различные аспекты обновления конституционного законодательства, вызванные общественными преобразованиями последних лет: конституционно-правового статуса личности и гражданина, конституционных основ федерализма, организации государственной власти и местного самоуправления. Однако основными источниками права, анализируемыми в монографии, стало законодательство федерального уровня. Авторы, за исключением одного небольшого параграфа, специально не рассматривали весь комплекс конституционного и уставного законодательства субъектов федерации. Книга ставила перед собой иные цели и задачи, которые были в полной мере реализованы. На сегодняшний день это одна из немногих монографий, комплексно рассматривающих всю систему конституционного законодательства России на федеральном уровне.
Таким образом, обзор научной литературы показывает, что проблема становления и развития конституционного и уставного законодательства субъектов Российской Федерации нуждается в дальнейшей разработке.
Цель настоящей диссертации состоит в обобщающем и критическом исследовании конституционного и уставного законодательства субъектов Российской Федерации, проблем его становления, развития и применения. Реализуя поставленную цель, автор исходил из того непреложного факта, что конституционное законодательство представляет собой отрасль российского законодательства, определяющую основные принципы построения и деятельности государства, его институтов, закрепляющую положение человека и статус гражданина, регулирующую основные стороны гражданского общества и устанавливающую правовую систему страны.
В соответствии с поставленной целью определился и объект исследования - конституционное и уставное законодательство субъектов РФ.
Предметом исследования стали теоретические вопросы российского федерализма, различные концепции его современного состояния и развития и их реализация на практике, суверенитет федерации и относительная независимость в пределах конституционных установлений ее субъектов, закрепление основ конституционного строя Российской Федерации в субъектах РФ, организация и правовой статус системы органов государственной власти в субъектах РФ. Все перечисленные проблемы рассматриваются через призму конституционного и уставного законодательства субъектов РФ в его увязке с федеральным законодательством.
Предмет исследования определил и основные его задачи, которые состоят в выявлении основных тенденций и закономерностей развития конституционной модели современного российского федерализма и их реализации в законодательстве субъектов федерации и в практике федеративных отношений; определении конституционно-правового статуса Российской Федерации и различных видов субъектов РФ; рассмотрении реализации основ конституционного строя Российской Федерации и их правового выражения в законодательстве субъектов РФ; определении роли и места выборов и референдумов в системе органов власти субъектов РФ; анализе законодательства субъектов РФ, раскрывающего организацию, порядок формирования и правовой статус их органов законодательной (представительной), исполнительной и судебной власти; выявлении несогласованности и противоречивости правовых норм конституционного и уставного законодательства субъектов Российской Федерации.
Научная новизна диссертации состоит в том, что она является первым в Российской Федерации критическим исследованием, комплексно освещающим проблемы становления и развития конституционного и уставного законодательства субъектов Российской Федерации, носит обобщающий и многоплановый характер, изучает законодательство субъектов РФ в максимально полном объеме, позволяет выявить современное состояние, основные тенденции, закономерности и противоречия его становления, развития и реализации в практике федеративных отношений, защиты основных прав и свобод человека и гражданина. Вне комплексного и обобщающего характера работы это сделать не представляется возможным.
Методологической основой работы стали современные научные концепции федерации, демократические принципы устройства органов государственной власти и обеспечения прав и свобод человека и гражданина, общепризнанные положения . Последняя интегрирует,
систематизирует и обобщает знания и достижения отраслевых юридических наук, включая и конституционное право. Общая теория права тем самым создает целостно-системную картину правовой жизни общества. Также следует отметить, что в диссертации широко применяются принципы научного исследования представленные социологическим позитивизмом, который стремится не только проанализировать опыт функционирования государственных институтов и законы как один из них, но и проникнуть в более глубокие пласты правового опыта, вскрыть социальные истоки государственных актов. Право здесь опосредует связь между обществом и государством. Оно не связывается только с правовыми актами, но и с интересами, нуждами и стремлениями людей.
В качестве методов исследования использовались диалектический подход к анализу соотношения общего, особенного и отдельного, общенаучные и частно-научные методы исследования: системный подход, исторический, логический, сравнительно-правовой, формально-юридический и другие методы.
Особо следует сказать о применении общенаучного метода анализа и синтеза, который в сочетании со сравнительно-правовым стал основным в представленной работе. За анализом всей совокупности правовых норм следовал их синтез, что позволило автору выявить основные правовые теории, идеи и принципы, которые были положены в основу конституционного и уставного законодательства субъектов РФ, определить степень их соответствия общепризнанным в науке конституционного права правовым теориям федерализма, прав и свобод человека и гражданина, построения системы органов государственной власти. Сравнительно-правовой метод позволил показать общее, особенное и отдельное в конституционном и уставном законодательстве субъектов РФ.
Основными понятиями, применяемыми в настоящем исследовании являются термины "законодательство и система законодательства", "право и система права , относящиеся к общей теории права. За многие годы исследования этих проблем некоторые из них приобрели практически аксиоматический характер, например, положения о системности права и законодательства; о тесной прямой и обратной связи между обеими системами; о том, что элементом системы объективного права является норма права, а элементом системы законодательства - нормативный правовой акт и т.п. (1341, № 2, с. 23). Однако до сих пор среди многочисленных определений права нет ни одной общепризнанной и разделяемой всеми. И каждое из этих определений, как справедливо отмечает Г.В. Мальцев, есть лишь веха на пути его познания (1319, с. 5). Исследователь предлагает свое определение права как социально-культурного феномена. Согласно нему, право как нормативно-регулятивная система есть совокупность норм, идей и отношений, которая устанавливает поддерживаемый средствами власти порядок организации, контроля и защиты человеческого поведения (1319, с. 7). Оно, на наш взгляд, ближе всего подходит к правовой системе России и отличается от таких туманных и малопонятных формулировок, представленных, например, О. Холмсом: "Предсказание того, что будут делать суды фактически и ничего более - вот что я называю правом" (1449, р. 167). Последняя дефиниция права больше подходит к англо-саксонской, чем к континентальной системе права.
Дискуссионными остались вопросы соотношения системы права и системы законодательства, а также понимания законодательства. Мы исходим из того факта, что система права имеет объективный характер, так как отражает реально существующую систему общественных отношений и не может строиться по субъективному усмотрению людей. Система права рассматривается как единое целое, в котором нормы права согласованы между собой и не действуют изолированно друг от друга. Она, как сложное правовое явление, имеет определенную структуру, подразделяется на составляющие ее относительно самостоятельны части - отрасли права и
10 институты, регулирующие обособленные группы общественных отношений (1206, с. 24). Эти обстоятельства не дают возможности вести речь о конституционном и уставном праве субъектов РФ. Термин "система права", исходя из ее единства и внутреннего строения права, выражающегося в логическом распределении по отраслям и институтам, применим к Российской Федерации, но не к ее субъектам. К последним можно применить только термин "система законодательсва".
В демократических государствах система законодательства должна не противоречить системе права. Относительно конституционного законодательства последнее должно базироваться на естественном конституционном праве, т.е. на основных идеях, принципах, идеалах.
Система законодательства, в отличие от системы права, как совокупности правовых норм, это совокупность источников права. Если система права отражает внутреннее строение права, то система законодательства есть внешняя форма выражения системы права. Система права, как уже говорилось выше, носит объективный характер. В системе законодательства значительное место занимает субъективный фактор. С расширением законодательной базы конституционного права Российской Федерации за счет законодательства субъектов РФ возрастает роль субъективного фактора во всей системе законодательства. В основе построения системы права лежит предмет и метод правового регулирования, а основу системы законодательства составляет юридическая сила нормативных правовых актов и как ее следствие - их иерархия. С учетом федеративного устройства России в системе законодательства можно выделить два уровня - федеральное законодательство и законодательство субъектов РФ. В системе права, учитывая ее отличия от системы законодательства, таких двух уровней права - федеральное право и право субъектов РФ выделять нельзя. В противном случае, может произойти подмена понятий, которая отрицательно скажется
на научном уровне исследований, посвященных проблемам законодательства субъектов РФ.
В современном понимании законодательства также существуют различия. Одни исследователи понимают под ним всю совокупность издаваемых в государстве нормативных правовых актов; другие - совокупность только законов (1335, № 3, с. 27). В своем исследовании мы не допускаем расширительной трактовки законодательства и исходим из того, что законодательство представляет собой собственно систему законов. Расширительная трактовка законодательства может приводить, как это уже было в истории нашего государства, к подмене закона подзаконными актами и может использоваться как легальное средство умаления роли закона в жизни общества. Поэтому, с учетом сказанного, конкретизируется объект и предмет нашего исследования, в его центре стоят именно законы субъектов Российской Федерации.
И, наконец, важное значение в диссертацииии уделяется разграничению понятий "конституционное" и "уставное" законодательство. Они не идентичны. По смыслу Конституции Российской Федерации статус республики определяется Конституцией РФ и конституцией республики, в то время как статус краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов - федеральной Конституцией и уставами этих субъектов федерации (1, ст. 66, ч. 1, 2).
Нам представляется, что по своей юридической силе в иерархии нормативных правовых актов субъектов РФ конституции и уставы равны. Они являются основными законами субъектов федерации. Если построить пирамиду законов Российской Федерации снизу вверх, то в нижней ее части будут находиться законы субъектов РФ, далее конституционные законы (там, где они предусмотрены учредительными актами), законы о поправках в учредительные акты субъектов РФ, конституции и уставы субъектов РФ, затем федеральные законы, федеральные конституционные законы, законы о внесении изменений в Конституцию РФ как особый вид законов, Конституция Российской Федерации. При этом над законом одного субъекта РФ в иерархии законодательства будет стоять либо конституция либо устав данного субъекта федерации. Конституции и уставы субъектов РФ взаимно пересекаться не могут, так как нельзя определять соответствие той или иной правовой нормы закона или закона в целом одного субъекта федерации конституции или уставу другого субъекта РФ. Поэтому по своей юридической силе учредительные документы субъектов РФ (конституции, уставы) есть явления одного порядка и в иерархии законодательства РФ занимают одинаковое положение. Однако правовые различия между конституциями и уставами существуют. Традиционно юридическая наука трактует конституцию как атрибут государства, как основной закон, устанавливающий основы государственного устройства, порядок и принципы образования органов государственной власти (1282, с. 43 - 49). Устав же рассматривается, преимущественно, как свод правил, призванный регулировать определенный вид деятельности. Обычно устав носит характер регламента деятельности организаций и объединений (1331, с. 110). Однако уставы субъектов РФ охватывают значительно более широкий круг вопросов, касающихся устройства органов государственной власти, защиты прав и свобод человека и гражданина, деятельности органов местного самоуправления и т. п. Кроме того, принципиальное различие между уставом и конституцией существует и в порядке их принятия. Если процедура принятия устава может осуществляться исключительно законодательным органом субъекта федерации, что зафиксировано в федеральной конституции (1, ст. 66, ч. 2), то конституции республик могут быть приняты и на республиканском референдуме. Соответственно, степень легитимности конституций и уставов может трактоваться как неравнозначная. Следовательно, применение термина "устав" к субъекту федерации, нам представляется, не совсем удачным. Этот нормативный правовой акт регулирует более широкий круг вопросов, чем обыкновенный устав. Здесь, на наш взгляд, более точным являлся бы термин "основной закон" субъекта федерации. Все сказанное позволило нам разграничить понятия "конституционное", т.е. производное от конституции и "уставное", т.е. производное от устава, законодательство. Поэтому применительно к республикам мы употребляем термин "конституционное законодательство", а применительно к другим субъектам РФ - "уставное законодательство".
Основными источниками права, изучаемыми в настоящей работе, стали Конституция Российской Федерации, установившая основополагающие конституционно-правовые нормы по предмету исследования; федеральные конституционные и федеральные законы, содержащие правовые нормы для субъектов РФ; нормативные Указы Президента РФ, регулирующие защиту прав и свобод человека и гражданина и касающиеся системы органов государственной власти субъектов РФ; постановления Конституционного Суда РФ по вопросам конституционности учредительных актов субъектов РФ; договоры и соглашения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ о разграничении предметов ведения и полномочий; конституции и уставы субъектов РФ; законы субъектов РФ, касающиеся защиты прав и свобод человека и гражданина, выборов и референдумов, правового статуса органов государственной власти в субъектах РФ и других вопросов, являющихся предметом рассмотрения нашего исследования.
Основные исторические этапы развития и общая характеристика современного российского федерализма
На современном этапе развития российской государственности значительно возрос интерес исследователей к проблемам федеративного устройства России. Это вызвано необходимостью преодоления наследия тоталитарного режима в вопросах формирования федеративных отношений, подготовкой и принятием новой Конституции Российской Федерации, построенной на принципах правового государства и демократического общества, практикой построения российского федерализма в современных условиях.
При всем разнообразии мнений о путях дальнейшего совершенствования российского федерализма, содержащихся в научной литературе, мы будем исходить из анализа тех нормативно-правовых актов, которые являются действующими и которые устанавливают принципы федеративного устройства государства.
Статья 1 Конституции РФ провозглашает Россию демократическим федеративным правовым государством с республиканской формой правления. Эта статья, имеющая принципиально важное значение для установления формы государства в нашей стране, устанавливает федеративную форму государственного устройства. Она представляется нам наиболее плодотворной в условиях России, характеризующейся своей многонациональностью, так как позволяет органично сочетать общие интересы всего многонационального народа с интересами каждой республики и других субъектов федерации.
Включение статей о федеративном устройстве России в главу Конституции РФ "Основы конституционного строя" свидетельствует о повышенной конституционной защите настоящих правовых норм. Характерная особенность основ конституционного строя состоит в том, что они составляют первичную базу для остальных положений конституции и всей правовой системы страны. Применительно к нашему случаю, это значит, что другие главы конституции и действующее законодательство конкретизируют принципы федеративного устройства России.
Теория государства и права под федерацией понимает форму государственного устройства, при которой несколько государств или государственных образований, юридически обладающих определенной политической самостоятельностью, образуют одно союзное государство. В субъектах федерации, наряду с деятельностью общих для всей федерации высших органов власти и управления, действуют также свои собственные высшие и местные органы государственной власти и управления. Аналогично обстоит дело с конституцией и другими федеральными законами, с судебными, прокурорскими и иными органами. При этом нельзя забывать, что федерация - именно союзное государство, и ее суверенитет произволен, вторичен по отношению к суверенитету входящих в нее государственных единиц (1380, с. 62; 1319, с. 98).
Однако исторически сложилось так, что последнее, далеко не бесспорное, определение классической федерации, как формы государственно-территориального устройства государства, вряд ли можно применить к Российской Федерации. Ведь федерация в России складывалась не "снизу", а "сверху". Субъекты федерации стали таковыми потому, что их учредила центральная власть, передав им часть своих полномочий. Не субъекты образовали Российскую Федерацию, а Россия учредила субъекты федерации. Следовательно, суверенитет Российской Федерации, в отличие от классических федераций мира, первичен, а производным, вторичным по отношению к суверенитету России является как раз суверенитет субъектов РФ, если о таковом можно говорить вообще. В этом, на наш взгляд, и состоит главная и не единственная особенность российского федерализма и именно отсюда необходимо искать пути дальнейшего его развития и совершенствования. В противном случае, учитывая сложную социально-политическую обстановку, возможность прихода к власти политических сил, стоящих на крайне левых или на крайне правых позициях, мы можем получить, в лучшем случае, распад федерации и возникновение на ее основе новых государств и конфедеративных образований.
Конституционно-правовой статус российской федерации79
Конституционно-правовой статус Российской Федерации нашел достаточное отражение в научной литературе. Однако включение настоящей главы в наше исследование представляется чрезвычайно важным, так как она позволяет рассмотреть Российскую Федерацию как федеративное государство, состоящее из субъектов федерации, конституционное и уставное законодательство которых является предметом исследования настоящей работы. Кроме того, конституционно-правовой статус Российской Федерации, вытекающий из Конституции РФ и Федеративного договора 1992 г., конкретизирован в договорах Российской Федерации и субъектов РФ о разграничении предметов ведения и полномочий, анализ которых не нашел широкого освещения в науке конституционного права.
На первом месте в конституционно-правовом статусе любого государства стоит его суверенитет, т.е. верховенство власти. Суверенитет государства означает такое состояние власти, которое обеспечивает государству возможность самостоятельно осуществлять свою внешнюю (внешняя сторона суверенитета. - В.Г.) и внутреннюю (внутренняя сторона суверенитета. - В.Г.) политику. Суверенитет предполагает независимость государственной власти в международных отношениях и верховенство государственной власти во всех внутренних делах. Конституционно-правовой статус Российской Федерации характеризуется тем, что она является суверенным государством, обладающим всей полнотой государственной власти на своей территории, кроме тех полномочий, которые в соответствии с Конституций РФ переданы в ведение органов государственной власти субъектов РФ.
Суверенитет Российской Федерации определен в статье федеральной конституции. Эта же статья закрепляет верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории Российской Федерации. Конституция РФ, наряду с другими конституционно-правовыми нормами, установила основы конституционного строя государства, форму государственного устройства России и взаимоотношения Российской Федерации с ее субъектами. Верховенство федеральной конституции и федеральных законов обеспечивает единство, согласованность и стабильность всей правовой системы страны.
Неотъемлемой составной частью конституционно-правового статуса Российской Федерации является ее территориальное единство. Территория есть один из основных признаков государства, определяющий пространство, на которое распространяется суверенитет и власть государства. Российская Федерация имеет свою территорию, состоящую из территорий ее субъектов и включающую сушу внутри государственных границ, недра, внутренние воды, континентальный шельф, исключительную экономическую зону, воздушное пространство над ними, территорию дипломатических представительств, морские и воздушные суда, принадлежащие России и находящиеся за пределами ее территории. Охрана территории Российской Федерации входит в ведение федеральных властей, призванных обеспечивать территориальную целостность РФ и ее субъектов. Это вытекает из части 3 ст. 4 Конституции РФ, согласно которой Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории.
На своей территории Российская Федерация гарантирует единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции и свободу экономической деятельности (1, ст. 8, ч. 1). Это значит, что с экономической точки зрения Россия представляет собой единый рынок. Согласно статье 74 Конституции РФ на территории Российской Федерации не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств. Ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей.
Конституционно-правовой статус Российской Федерации характеризуется также наличием государственного языка, которым признан на всей территории РФ русский язык (1, ст. 68, ч. 1). Под государственным языком понимается родной язык большинства или значительной части населения государства. Это язык, на котором государственная власть общается с населением, публикует законы, другие официальные документы, ведет делопроизводство и т. д. Избрание русского языка в качестве государственного диктовалось тем, что 85 % населения России являются русскими, а значительная часть населения России не русских национальностей считают русский язык своим родным языком (1189, с. 267).
Установление русского языка в качестве государственного не исключает права республик в составе РФ и имеющих статус государства устанавливать свои государственные языки, которые используются наряду с русским, и права всех народов России на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития (1, ст. 68, ч. 2, 3).
Составной частью конституционно-правового статуса Российской Федерации является ее единое гражданство, под которым понимается устойчивая правовая связь человека с государством, выражающаяся в совокупности их взаимных прав, обязанностей и ответственности и основанная на признании и уважении достоинства, основных прав и свобод человека и гражданина. С гражданством связаны самые существенные элементы правового положения личности, а именно: объем и содержание прав, свобод и обязанностей человека. Вопросы гражданства Российской Федерации регулируются Конституцией РФ, законом РФ от 28 ноября 1991
Закрепление основ конституционного строя Российской Федерации в учредительных актах субъектов РФ
Конституционно-правовой статус субъектов Российской Федерации устанавливается Конституцией РФ, Федеративным договором, конституциями и уставами субъектов РФ, договорами Российской Федерации с отдельными субъектами РФ о разграничении предметов ведения и полномочий. Перечисленные нормативно-правовые акты по отношению к Конституции РФ носят подчиненный характер и должны соответствовать ее положениям в части, устанавливающей конституционно-правовой статус субъектов РФ. Это означает, что субъекты федерации не вправе устанавливать свой правовой статус, идущий вразрез с основными положениями федеральной конституции.
В научной литературе содержится достаточно подробный анализ правового статуса субъектов федерации, вытекающего из положений Конституции РФ. Поэтому мы, в первую очередь, сконцентрируем внимание на анализе учредительных документов субъектов РФ и договоров Российской Федерации с отдельными субъектами РФ в части их правового статуса, не нашедших достаточного освещения в науке конституционного права.
Конституционно-правовой статус субъектов РФ, равно как и Российской Федерации, вытекает из установленных федеральной конституцией общих принципов федеративного устройства России. Несмотря на то, что Конституция РФ устанавливает разные виды субъектов федерации, которые условно можно разделить на три группы - республики, имеющие статус государства, государственно-территориальные и государственно-национальные образования, существует ряд конституционных положений, устанавливающих одинаковые для всех субъектов РФ основы их правового статуса. В общем виде они представлены следующим образом:
1. Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных субъектов РФ (1, ст. 5, ч. 2. Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны (1, ст. 5, ч. 4).
3. Каждый субъект федерации имеет свою территорию. Это положение вытекает из части 1 ст. 67 Конституции РФ, согласно которой территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов.
4. Субъекты федерации имеют свое законодательство, которое является составной частью правовой системы Российской Федерации. Республика имеет свою конституцию и законодательство. Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеет свой устав и законодательство (1, ст. 5, ч. 2). Это означает, что учредительные документы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ принимаются ими самостоятельно. При этом законы и иные нормативно-правовые акты субъектов РФ, принятые по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, должны соответствовать федеральному законодательству (1, ст. 76, ч. 2). Вне предметов ведения Российской Федерации, предметов совместного ведения субъекты РФ самостоятельно осуществляют собственное правовое регулирование (1, ст. 76, ч. 4). В случае противоречия между федеральным законом и нормативно-правовым актом субъекта РФ, изданным по вопросам ведения субъектов федерации, действует нормативный правовой акт субъекта РФ (1, ст. 76, ч. 6).
5. Субъекты Российской Федерации самостоятельно устанавливают и образуют свои органы государственной власти (1, ст. 11, ч. 2). Есть только два конституционных требования, которые они при этом должны соблюдать. Во-первых, система государственных органов субъектов РФ устанавливается ими в соответствии с основами конституционного строя, что означает принципы народовластия, разделения и самостоятельности трех ветвей власти - законодательной, исполнительной и судебной. Во-вторых, система органов власти строится в соответствии с общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.
До принятия федерального закона был издан ряд указов Президента Российской Федерации, касающихся организации государственной власти в субъектах РФ. Указ Президента РФ от 22 октября 1993 г. утвердил Положение об основных началах организации и деятельности органов государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов на период поэтапной конституционной реформы, определившее, что государственную власть в указанных субъектах РФ осуществляют органы представительной и исполнительной власти в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации. Представительный орган государственной власти избирается в количестве не более 50 депутатов, работающих, как на штатной, так и на общественной основе, сроком на два года. Органом исполнительной власти является администрация (правительство) края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, формируемое главой соответствующей администрации (37).
Выборы и референдумы в системе государственной власти субъектов российской федерации
В предыдущем разделе мы уже касались права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Это право граждан стоит в центре всех процессов формирования органов государства, включая и органы власти субъектов Российской Федерации.
Референдумы оказывают влияние на политику государства и вместе с выборами являются важнейшим институтом демократии, необходимыми элементами осуществления народовластия как исходного принципа российской государственности.
Конституция Российской Федерации определила конституционно-правовую формулу взаимодействия между демократией как политической формой организации государственной власти и выборами как институтом, обеспечивающим одно из направлений непосредственного участия граждан в управлении делами государства. Эти взаимоотношения относятся к основам конституционного строя, согласно которым единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, осуществляющий свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Высшим непосредственным выражением воли народа являются референдумы и свободные выборы.
Особую важность для понимания природы демократической государственности и правового регулирования избирательного процесса имеют положения статьи 32 Конституции РФ, устанавливающие право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также право участвовать в референдуме.
Для сохранения и развития институтов демократии не менее важное значение имеет правовая норма, запрещающая издавать законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина, которые могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности (1, ст. 55, ч. 2,3). Следовательно, в Российской Федерации не могут издаваться законы, отменяющие или умаляющие права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, участвовать в референдуме.
Классическое определение демократической государственности признает в качестве ее атрибутов наличие государственных органов, избираемых на определенный срок. На наличие этого атрибутивного признака демократической государственности указал еще дореволюционный исследователь Н.И. Лазаревский (1305, с. 182).
Решение вопросов, связанных с правом граждан избирать и быть избранными, участвовать в референдуме связано с соблюдением ряда основных принципов избирательного права и проведения выборов и референдумов. Однако на конституционном уровне принципы организации и проведения выборов, а тем самым и принципы российского избирательного права, не закреплены. В общем виде они представлены в федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" от 5 сентября 1997 года. Его анализ показывает, что к принципам проведения выборов и референдумов в Российской Федерации могут быть отнесены: участие граждан РФ в выборах и референдумах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании; свободное и добровольное участие граждан РФ в выборах и референдумах; обладание гражданами России, проживающими за ее пределами, всей полнотой избирательных прав при проведении выборов и участии в референдуме; не допущение проведения выборов одновременно с проведением референдума Российской Федерации; открытость и гласность деятельности избирательных комиссий и комиссий референдума на всех этапах подготовки, проведения выборов и референдума, подсчета голосов, установления итогов голосования, определения результатов выборов и референдума (25, ст. 3).
Общий анализ закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" показывает, что к принципам организации и проведения выборов следует также отнести: обязательность выборов, которая связана с установленными в Конституции РФ, федеральных законах, учредительных актах субъектов РФ максимально предельных сроках выборных органов государственной власти и органов местного самоуправления (25, ст. 9); периодичность выборов, в основе которой лежит не более чем пятилетний срок полномочий федеральных и региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления (25, ст. 8); альтернативность выборов, защищаемая правовой нормой, согласно которой, если ко дню голосования в избирательном округе не останется ни одного кандидата, либо число оставшихся зарегистрированных кандидатов будет меньше установленного числа мандатов или равным ему, либо будет зарегистрирован только один список кандидатов, выборы в данном избирательном округе по решению соответствующей избирательной комиссии откладываются на срок не более четырех месяцев для дополнительного выдвижения кандидатов или списка кандидатов (25, ст. 32, ч. 11). Совершенно очевидно, что под принципами российского избирательного права как объективного правового феномена следует понимать основополагающие начала, определяющие демократическую природу выборов как конституционной основы народовластия и определяющие фундамент правового регулирования избирательных прав, гарантий и процедур, которые обеспечивают императивное, внутренне сбалансированное и нефальсифицированное проведение различного рода выборов.
К числу источников избирательного права и права на участие в референдуме следует отнести не только Конституцию РФ и федеральное законодательство, но и конституции и уставы субъектов Российской Федерации, законодательство субъектов РФ о выборах и референдумах, которое в настоящее время представлено значительным массивом соответствующих законодательных актов. Это связано с тем, что в избирательном законодательстве Российской Федерации в соответствии с конституционной моделью организации системы органов государственной власти представлены следующие уровни выборов органов государственной власти: федеральные выборы и региональные выборы. Последние регулируются законодательством субъектов Российской Федерации в соответствии с общими принципами их проведения, установленными федеральным законодательством. Однако в таком законодательстве, к сожалению, не содержится идеальное концептуальное отражение перечисленных принципов избирательного права России.
