Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретико-правовые основы формирования системы законодательства субъекта Российской Федерации 15
1. Конституционно-правовое закрепление верховенства Конституции Российской Федерации и федерального законодательства 15
2. Разграничение предметов ведения и полномочий между. Российской Федерацией и ее субъектами в сфере правотворчества 41
3. Факторы, оказывающие влияние на формирование правовых систем субъектов Российской Федерации 67
Глава II. Обеспечение соответствия законодательства субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству 88
1. Противоречия между федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации 88
2. Система органов государственной власти, призванных разрешать противоречия между федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации 122
3. Конституционно-правовые средства обеспечения единства правовой системы Российской Федерации 143
Заключение 182
Список использованных нормативных правовых источников и научной литературы 189
- Конституционно-правовое закрепление верховенства Конституции Российской Федерации и федерального законодательства
- Разграничение предметов ведения и полномочий между. Российской Федерацией и ее субъектами в сфере правотворчества
- Противоречия между федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации
- Система органов государственной власти, призванных разрешать противоречия между федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Современное состояние правовой системы Российской Федерации характеризуется дисбалансом в развитии законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации. Различия в правовых системах субъектов Российской Федерации, между ними и федеральной правовой системой обусловлены целым комплексом причин. Эти причины обусловлены сложностями переживаемого Российским государством периода, когда на протяжении 90-х гг. XX в. происходили коренные преобразования, затрагивавшие все составляющие формы Российского государства: и форму правления, и государственное устройство, и политический режим. Все это не могло не отразиться на формировании и состоянии правовых систем субъектов Российской Федерации. Противоречивость государственной жизни неминуемо влечет за собой противоречивость законодательства.
Несмотря на принятые меры по обеспечению однотипности и единства федеральной правовой системы и правовых систем субъектов РФ, сохраняется опасность дезинтеграции правовой системы Российской Федерации. Наличие в законодательстве субъектов Российской Федерации противоречий Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству препятствует осуществлению преобразований в стране.
Опасность сложившегося положения состоит в следующем:
1) открытое противоречие между нормами Конституции Российской Федерации и положениями Конституций (Уставов), других нормативных правовых актов субъектов РФ служит основанием для развития сепаратистских тенденций в стране;
2) расхождения между федеральным законодательством и правовыми актами субъектов Российской Федерации приводят к возникновению противоречий в конкретных правоприменительных вопросах, таких, как вопросы соблюдения прав и свобод человека и гражданина, приватизации и разгосударствления, правового закрепления отношений собственности и др.
Конституция Российской Федерации относит «обеспечение соответствия Конституций и законов республик, Уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам» к сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (п. «а» ст. 72).
Реализация на практике этого конституционного положения порождает целый комплекс проблем:
во-первых, как обеспечить безусловное соблюдение строгого соответствия Конституции Российской Федерации правовых актов, принимаемых субъектами Федерации;
во-вторых, как преодолеть центробежные тенденции, которые с самого начала процесса федерализации проявляются в политике целого ряда субъектов Федерации;
в-третьих, каковы должны быть правовые механизмы, обеспечивающие следование принципу соответствия нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству.
Очевидно, что обеспечение соответствия Основных Законов субъектов Федерации Конституции Российской Федерации является одной из актуальных проблем современного федеративного устройства России. Попытки согласования, приведения Основных Законов субъектов Российской Федерации в соответствие с нормами
Конституции Российской Федерации предпринимались и предпринимаются федеральными властями на протяжении всего периода после принятия действующей Конституции РФ. Поручение привести акты субъектов Федерации в соответствие с федеральным законодательством было дано Президентом Российской Федерации и озвучено в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации в 2000 г. Именно эта функция была определена в качестве одной из важнейших в деятельности Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах.
Однако, этот процесс должен быть не временной политической кампанией, а постоянной функцией органов государственной власти как Российской Федерации, так и ее субъектов. Дальнейшую работу по обеспечению единства правовой системы в Российской Федерации целесообразно осуществлять в направлении гармонизации федерального и регионального законодательства, обеспечения координации законопроектной деятельности Федерального Собрания Российской Федерации и законодательных органов субъектов Российской Федерации.
Потребность анализа современного состояния правовой системы Российской Федерации и ее субъектов, а также имеющихся и разрешаемых противоречий между федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации обусловили выбор темы диссертации и определили ее актуальность.
Степень научной разработанности и круг использованных источников. Несмотря на значительное количество правовой научной и публицистической литературы по вопросам формирования правовой системы современной Российской Федерации, правовых систем (систем законодательства) субъектов Российской Федерации, вопросы обеспечения соответствия нормативных правовых актов субъектов
Федерации федеральному законодательству не стали предметом отдельного теоретического анализа. Нуждается в анализе и практическая деятельность органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов по обеспечению единства и однородности правовой системы страны.
Данное диссертационное исследование подготовлено на основе анализа нормативно-правового материала Российской Федерации и субъектов РФ, исследований отечественных и зарубежных ученых.
При подготовке диссертационного исследования были использованы работы отечественных ученых-правоведов, специалистов в области конституционного права, теории государства и права, социальной философии: Р.Г. Абдулатипова, С.А. Авакьяна, Г.В. Атаманчука, И.Н.Барцица, Л.Ф. Болтенковой, А.В. Васильева, Р.Ф. Васильева, Н.В. Витрука, С.Э. Жилинского, И.А. Исаева, В.Б. Исакова, Л.М. Карапетяна, Д.А. Керимова, Б.С. Крылова, М.Н. Кузнецова, О.Е. Кутафина, Е.А. Лукьяновой, Г.В. Мальцева, М.Н. Марченко, Н.А. Михалевой, B.C. Нерсесянца, Г.В. Осипова, В.Н. Синюкова, Б.А. Страшуна, Э.В. Тадевосяна, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, И.А.Умновой, Н.А.Ушакова, В.Е. Чиркина, О.И. Чистякова, Т.М. Шамбы, Б.С. Эбзеева, А.И. Экимова, И.С. Яценко и других.
Вопросы правотворческой деятельности, правовой практики на федеральном уровне и на уровне субъектов Федерации исследованы на основе анализа конституционных норм, нормативных правовых актов федеральных органов власти и субъектов Федерации. В диссертации использованы материалы обсуждения в Федеральном Собрании Российской Федерации ряда законопроектов и практических вопросов.
Нормативную базу исследования составляют, прежде всего, Конституция Российской Федерации 1993 г., Конституции (Уставы) субъектов Федерации; договоры и соглашения о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; законодательство по вопросам реформирования федеративных отношений.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования является комплексный анализ противоречий между федеральным законодательством и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и представление на основе проведенного анализа рекомендаций по вопросам поддержания единства правовой системы Российской Федерации, обеспечения соответствия нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации федеральному законодательству.
Указанные цели достигаются при разрешении следующего комплекса задач:
• исследовать понятие, сущность и содержание конституционного принципа верховенства Конституции Российской Федерации в правовой системе страны;
• выявить основные направления и перспективы использования договорной практики разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в сфере правотворчества;
• провести сравнительно-правовой анализ состояния правовых систем субъектов Российской Федерации, исследовать совокупность факторов, оказывающих воздействие на их формирование;
• проанализировать деятельность органов, призванных разрешить противоречия между федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации;
• исследовать формы и юридические методы закрепления современного состояния федеративных отношений в Конституциях (Уставах) субъектов Российской Федерации;
• проанализировать практику работы по приведению в соответствие с федеральным законодательством нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации;
• сформулировать конкретные предложения по совершенствованию конституционно-правовых средств обеспечения единства правовой системы Российской Федерации, устранению имеющихся противоречий.
Объектом исследования является совокупность правоотношений, складывающихся в Российской Федерации в ходе разрешения противоречий между федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ, приведения нормативных правовых актов субъектов РФ, прежде всего, их Конституций и Уставов, в соответствие с Конституций Российской Федерации и федеральным законодательством.
Предметом исследования выступили теоретические и практические проблемы конституционно-правового регулирования процессов формирования правовых систем субъектов Российской Федерации на принципах признания верховенства Конституции Российской Федерации и федерального законодательства, однородности правовой системы Российской Федерации, соответствия нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации федеральному законодательству.
В диссертационном исследовании были проанализированы как существующие противоречия нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации федеральному законодательству, так и те противоречия, которые были устранены в ходе осуществления политики по приведению в соответствие с Конституцией РФ Конституций (Уставов) субъектов РФ в 2000-2002 гг.
Методологической основой диссертационного исследования является системный, комплексный подход к анализу явлений правовой действительности Российской Федерации, вопросов формирования правовой системы Российской Федерации и правовых систем ее субъектов. Диссертант использовал различные методы изучения и анализа вопросов государственно-правовой практики: конкретно-исторический, сравнительно-правовой, системный, статистический, интегральный, формально-юридический, ситуационный, а также теоретические положения в области теории права и государства и отраслевых юридических наук.
В частности, сравнительно-правовой метод использован при рассмотрении вопросов соответствия Конституции Российской Федерации нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации; формально-юридический — при анализе проблем приведения в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством нормативно-правовых актов субъектов Федерации; теоретико-прогностический метод — в ходе подготовки рекомендаций по конкретным вопросам правовой практики, анализе законопроектов.
Теоретические обобщения проведены на основе правового анализа нормативно-правовых документов, а также конкретной деятельности органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.
Научная новизна диссертационного исследования обусловлена тем обстоятельством, что в ней исследованы теоретические проблемы обеспечения соответствия Конституции Российской Федерации законодательства субъектов Российской Федерации, рассматриваются итоги первого этапа практической работы по приведению в соответствие с федеральным законодательством нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. В диссертации проанализированы существующие противоречия, предложены механизмы обеспечения стабильности федеративной конституционно-правовой системы и организационно-правовые гарантии поддержания ее целостности.
В диссертации сформулированы и обоснованы теоретические положения, практические выводы и предложения по результатам исследования, которые и выносятся на защиту:
• Утверждение верховенства Конституции РФ в правовой системе страны обусловлено объективными факторами, которые определяются юридической природой данного нормативного акта, его социальной основой и содержанием. В диссертации содержится теоретико-правовое обоснование и анализ практической реализации верховенства Конституции Российской Федерации в соотношении с другими источниками российского права.
В Российской Федерации для обеспечения верховенства Конституции РФ следует предусмотреть 4 вида конституционных гарантий: 1) получение официального заключения со стороны федеральных органов о соответствии законов субъектов Федерации Конституции Российской Федерации; 2) судебный контроль за соответствием Конституций (Уставов) субъектов Федерации Конституции РФ; 3) конституционное закрепление обязанности всех должностных лиц субъектов Федерации соблюдать Конституцию РФ и федеральные законы и нести ответственность за нарушение этой обязанности; 4) закрепление единого экономического рынка, принципов свободы торговли и промышленности на всей территории государства, единой финансово-кредитной и банковской систем.
• Диссертант анализирует перечень факторов, оказывающих влияние на формирование правовых систем субъектов Российской Федерации, осуществляет типологизацию субъектов Российской федерации по группам на основе следующих признаков: 1) исторический опыт, прежде всего, наличие опыта самостоятельной государственности, автономии в структуре Союза ССР; 2) этнокультурные различия. В области законотворчества проблема формулируется следующим образом: дают ли национальные и конфессиональные особенности большинства или меньшинства населения субъекта Федерации право на получение каких-либо привилегий. Если да, то где предел этих привилегий, за которым наступают опасные тенденции для развития Российской государственности; 3) политическая система региона; 4) масштаб региона, измеряемый по целому ряду показателей: количество населения, экономический потенциал, доля в общем производстве, стратегическое положение территории; 5) экономическое состояние региона, доля в валовом внутреннем продукте государства, сбалансированность народнохозяйственной структуры; 6) финансовая самодостаточность региона; 7) социальное состояние региона (развитие системы здравоохранения и образования, уровень преступности и т.п.).
• Обращаясь к доктринальному спору о самой возможности признания системы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в качестве правовой системы субъекта Российской Федерации, диссертант характеризует наличие самостоятельной правовой системы субъекта Российской Федерации в качестве правовой обязанности субъекта Федерации и представляет классификацию нормативных правовых актов, принимаемых субъектом Российской Федерации, по следующим основаниям: форма документа; сфера регулируемых общественных отношений; способ принятия; степень самостоятельности субъекта Федерации при его издании (принятии).
Субъекты Российской Федерации обладают собственной правовой системой лишь в той мере, в какой могут получать реализацию их законодательные полномочия по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, а также в рамках так называемой особой компетенции субъектов Российской Федерации.
• Определяя противоречивость (коллизионность) законодательства Российской Федерации как характерную черту современного состояния правовой системы страны, диссертант классифицирует противоречия между федеральным законодательством и законодательством субъектов Федерации в зависимости от причин, их обуславливающих.
В качестве основных недостатков в нормотворческой деятельности субъектов Российской Федерации отмечаются: издание субъектами Российской Федерации правовых актов по предметам ведения Российской Федерации в нарушение ст. ст. 71, 72 и 76 Конституции Российской Федерации; искажение в правовых актах субъектов Российской Федерации смысла федеральных законов или их переписывание «с поправками»; издание актов, в которых представительные и исполнительные органы государственной власти нарушают конституционный принцип разделения властей; установление положений, ограничивающих закрепленные Конституцией Российской Федерации и федеральными законами права и свободы человека и гражданина.
• В диссертации даны этапы работы по обеспечению соответствия нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации федеральному законодательству, подводятся итоги работы Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах по приведению в соответствие с Конституцией Российской Федерации Конституций (Уставов) и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Автор предлагает разработать конституционные процедуры приостановления действия или одностороннего расторжения Федерацией договоров и соглашений,
заключенных с органами власти субъекта Федерации, в случае нарушений норм Конституции РФ и федерального законодательства.
• Диссертант выдвигает в качестве основополагающего принципа взаимодействия правовой системы Российской Федерации и правовых систем субъектов Федерации принцип однотипности и единства, предлагает систему организационных и нормативно-правовых мер, обеспечивающих соответствие Конституции РФ и федеральному законодательству нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации.
Практическая значимость диссертационного исследования определяется его направленностью на решение актуальных проблем обеспечения соответствия законодательства субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, реальной возможностью применения содержащихся в диссертации предложений и рекомендаций в деятельности органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в ходе работы по достижению единства правовой системы страны, по устранению содержащихся в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации противоречий Конституции РФ и федеральному законодательству.
Особой сферой практического применения результатов исследования является правотворческая деятельность законодательных (представительных) органов как на федеральном уровне, так и в субъектах Российской Федерации. Анализируемые в рамках диссертационного исследования материалы могут быть использованы органами, призванными решать задачу приведения в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством нормативных правовых актов субъектов Федерации и договоров между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов о разграничении предметов ведения и полномочий.
Результаты исследования призваны способствовать выработке, обоснованию и развитию современной концепции реформирования правовой системы Российской Федерации, правовых систем субъектов Российской Федерации.
Положения диссертации могут быть использованы в преподавании конституционного права Российской Федерации, теории и истории государства и права, политологии, некоторых других учебных дисциплин.
Апробация результатов исследования Основные результаты диссертации были отражены в статьях и публикациях, а также в предложениях автора, направленных в комитеты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Диссертант принимал участие в подготовке и обсуждении ряда законопроектов.
Важнейшие положения диссертационного исследования были обсуждены и одобрены на заседании кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Структура работы отражает логику исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и списка использованных нормативных правовых источников и научной литературы.
Конституционно-правовое закрепление верховенства Конституции Российской Федерации и федерального законодательства
Понимание Конституции как основного закона государства (в данном случае Конституции Российской Федерации как Основного Закона Российской Федерации) как нормативного правового акта, занимающего верховное положение в правовой системе государства, - одно из фундаментальных положений государственного (конституционного) права. Если в государство- и правоведении этот подход общепризнан и следование ему обязательно, то на практике реализация принципа верховенства федеральной Конституции в правовой системе страны сталкивается с различными препятствиями, а само утверждение такого верховенства, его поддержание является одной из актуальных задач государственной власти.
Обращаясь к государственно-правовым механизмам разграничения полномочий и гарантиям обеспечения единства правового регулирования на всей территории Российской Федерации, следует выделить два базовых конституционных положения:
1. О высшей юридической силе и прямом действии Конституции Российской Федерации на всей территории Федерации (часть 1 статьи 15 Конституции Российской Федерации).
2. О верховенстве на всей территории страны федеральных законов, принятых по предметам ведения Российской Федерации (части 1, 3 статьи 76 Конституции Российской Федерации).
Верховенство Конституции Российской Федерации в правовой и государственной системе страны закреплено в самом документе следующим образом:
- часть 1 статьи 15 Конституции Российской Федерации: «Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации»;
- часть 2 статьи 15 Конституции Российской Федерации: «Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы».
Таким образом, Основной закон России не просто является базой федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации, но его нормы не могут быть изменены какими-либо законами и действуют на всей территории Российской Федерации непосредственно. Прямое действие Конституции Российской Федерации на всей территории Федерации должно обеспечиваться всей системой государственной власти. Конституция, федеральные законы, принятые по предметам ведения Российской Федерации, имеют прямое действие на всей территории России (часть 1 статьи 76 Конституции Российской Федерации). Безусловно, это не снимает проблем коллизионного законодательства в рамках механизма: Российская Федерация — ее субъекты.
Утверждение верховенства федеральной Конституции в правовой системе страны обусловлено объективными факторами, которые определяются юридической природой данного нормативного акта, его социальной основой и содержанием. Федеративный характер государственности предполагает обязательность исполнения норм федерального права (то есть одобренного большинством населения федерации либо представителями большинства субъектов федерации) и всех принятых решений федеральных органов государственной власти, принятых в пределах своей компетенции, всеми без исключения субъектами федерации независимо от их «согласия». В этом - принципиальное отличие федерации от конфедерации, каждый участник которой свободен в выборе, а реализации подлежат лишь принятые единогласно решения. Теоретико-правовым основанием для размышлений об обеспечении единства правовой системы Российской Федерации является раскрытие принципа верховенства федеральной Конституции в правовой системе страны. Конституция как акт суверенной учредительной власти обладает надзаконным характером.
По утверждению Б.Н. Топорнина, Конституция Российской Федерации - «закон законов», а «ее положения являются первичными»1. То обстоятельство, что в самом названии Конституции Российской Федерации отсутствует раскрытие содержания данного нормативного акта как «Основного Закона Российской Федерации», ни в коей мере не меняет правового статуса данного документа и не колеблет ее высшей юридической силы.
Разграничение предметов ведения и полномочий между. Российской Федерацией и ее субъектами в сфере правотворчества
Президент Российской Федерации В.В. Путин в своем выступлении при представлении ежегодного Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 8 июля 2000 г. был вынужден признать: «В России федеративные отношения недостроены и недоразвиты. Региональная самостоятельность часто трактуется как санкция на дезинтеграцию государства. Мы все время говорим о федерации и ее укреплении, годами об этом же говорим. Однако надо признать: у нас еще нет полноценного федеративного государства... у нас создано децентрализованное государство»17. Децентрализация власти не является только и исключительно характеристикой федерации. Напротив, механизмы децентрализации власти широко применяются именно в унитарных государствах.
А.С. Ященко, еще в начале XX века анализируя различия между федеративным государством и унитарным с высокой степенью децентрализации власти, писал: «Для федерализма важно знать не то, какую компетенцию имеет отдельный штат, а то, какой объем власти принадлежит тому федеральному органу, в котором представлены штаты в их особности»18. И далее: «Какой бы неограниченно широкой ни была компетенция отдельных территорий, но если общефедеральная суверенная власть (т.е. та, которая может уменьшить или уничтожить эту компетенцию штатов) осуществляется одними органами центральной власти, на образование которой штаты хотя и оказывают влияние, но только как представители единого союза, а не как особая политическая организация, то никакого федерального начала в таком государственном устройстве не будет. Это будет сильно децентрализованное государство» .
Природой российского федерализма определяется соотношение принципов интеграции региональных правовых систем в общефедеральное правовое пространство. В течение непродолжительного периода развития российского федерализма (начиная с подписания Федеративного договора) Россия проходит путь эволюционного развития от дуалистического федерализма к федерализму кооперативному.
Дуалистический федерализм возникает в России в первой половине 90-х годов как результат «войны суверенитетов», попыток регионов взять от Федерации столько суверенитета, сколько они могут «проглотить». Дуалистическая природа нового российского федерализма на раннем его этапе проявилась в стремлении региональных политических элит обеспечить себе высокий уровень независимости от федерального Центра, в том числе - независимость, неподконтрольность региональной государственной власти от власти федеральной. Логическим преодолением данной линии явилось формирование региональных правовых систем без учета основополагающих конституционных принципов иерархического единства системы федерального и регионального законодательства.
Во второй половине 90-х годов происходит процесс, направленный на восстановление вертикали власти, повышение эффективности ее функционирования, усиление взаимодействия федерального и регионального уровней власти, постепенно проявляются тенденции трансформации дуалистического федерализма в кооперативный федерализм. Конституционной основой этих процессов явилось все более широкое использование заложенного в Конституции 1993 г. потенциала предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (статья 72 Конституции Российской Федерации). Именно в этих сферах федеративных отношений (по предметам совместного ведения) наиболее интенсивно происходит сотрудничество и кооперация, в том числе -посредством совместного (со стороны федерации, с одной стороны, и субъектов федерации, с другой) правового регулирования соответствующих отношений. Развивая основные положения федерального законодательства, субъекты Российской Федерации закрепляют особенности региональной государственности, осуществляют собственное правовое регулирование во многих сферах общественных отношений, что одновременно свидетельствует о формировании и развитии региональных правовых систем.
Основы правового регулирования правотворческих полномочий субъектов Российской Федерации устанавливает Конституция Российской Федерации. Именно она определяет правовые акты, которыми осуществляется разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (статья 11), а также вопросы (предметы), находящиеся в ведении Российской Федерации (статья 71), в совместном ведении Федерации и ее субъектов (статья 72), в ведении субъектов Российской Федерации (статья 73).
Принятие Конституции Российской Федерации во многом стабилизировало конституционно-правовые процессы в субъектах Федерации. Законодатели в республиках, краях и областях получили определенные критерии, правовые рамки, регулирующие основные вопросы правовой теории и практики.
Противоречия между федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации
Противоречивость (коллизионность) законодательства Российской Федерации - характерная черта современного состояния правовой системы страны. Коллизии в законодательстве Российской Федерации распределены по нескольким уровням: коллизии внутри федерального законодательства; коллизии между федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации; коллизии между законодательством различных субъектов Российской Федерации; коллизии внутри законодательства субъекта Российской Федерации.
Механизм реализации прав федеративного государства, его субъектов должен иметь конституционно-правовую основу. В Российской Федерации ее образуют Конституция Российской Федерации, включившая в себя основные положения Федеративного договора, федеральные конституционные законы и федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, других федеральных органов государственной власти, правовые акты субъектов Федерации, правовые акты органов местного самоуправления, договоры и соглашения о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Вместе с тем эта основа еще очень несовершенна. Главным ее недостатком является наличие серьезных противоречий. Противоречивость нормативной базы связана с характером социально-экономических и политических трансформаций в российском обществе.
Степень регионального законодательного изоляционизма наиболее ярко проявляется в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации. Конституции и уставы большинства субъектов Российской Федерации принимались в первой половине 1990-х гг. В них отразились и общегосударственные условия, и субъективный фактор. Именно к последнему часто обращаются аналитики при объяснении отклонений в законодательстве субъектов Российской Федерации от общегосударственного стандарта. С этим нельзя согласиться. Не умаляя роли личности в истории, надлежит видеть, что основная причина отклонений в основных законах субъектов Российской Федерации от федеральной Конституции заключается в межрегиональных различиях в экономической, социальной и политической сферах. Именно социально-экономические и политические условия жизни регионов предопределяет содержание конституций (уставов) субъектов Российской Федерации, иных нормативных правовых актов.
Правовой сепаратизм является опасным явлением, разрушающим государственность России. Не только в конкретных областях экономических, социальных отношений но и в сфере конституционной самоидентификации субъектов Российской Федерации обнаруживается значительный удельный вес противоречий конституций (уставов) субъектов Федерации Конституции Российской Федерации. Так, упоминание о суверенитете субъекта Федерации содержится в конституциях и уставах 13 субъектов Российской Федерации; упоминание о гражданстве субъекта Российской Федерации - в 20; в конституциях Якутии, Чечни и Татарстана отсутствует признание себя в качестве субъекта Российской Федерации; в конституциях и уставах 55 субъектов Российской Федерации нет признания верховенства Конституции Российской Федерации и федерального законодательства; конституции и уставы 4 субъектов Российской Федерации(в том числе Московской области) содержат положения о наличии собственной денежной (финансовой) кредитной системы; конституции и уставы 25 субъектов Российской Федерации содержат упоминания о себе как о субъекте международного права.
Система органов государственной власти, призванных разрешать противоречия между федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации
Российская Федерация обладает необходимыми юридическими механизмами и государственными институтами, которым по силам разрешить накапливающиеся противоречия между федеральным и республиканским законодательством. В Российской Федерации сложилась многоуровневая система федеральных органов, в функции которых входит обеспечение соответствия Конституции Российской Федерации, федеральным законам основных законов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Федерации. В эту систему входят: отдельные подразделения Администрации Президента Российской Федерации (Главное контрольное правление, Управление по координации деятельности полномочных Представителей Президента Российской Федерации, Полномочные Представители Президента Российской Федерации в федеральных округах), Совет при Президенте Российской Федерации по федеративной и национальной политике, Совет Безопасности Российской Федерации 8, Министерство юстиции Российской Федерации9, Генеральная прокуратура Российской Федерации10, Координационный совет по взаимодействию палат Федерального Собрания Российской Федерации и органов законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации, Объединенная комиссия по координации законодательной деятельности11, Комиссия при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Уже в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию РФ за 1997 г. говорилось, что «вопросы практики принятия органами власти субъектов Федерации актов, противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству... должны стать предметом рассмотрения Советом Федерации».
Особую роль выполняют в этом процессе судебные органы, прежде всего Конституционный Суд Российской Федерации. Конституционная судебная система играет важную роль в федеральных системах. Для федеральных систем характерно стремление поддерживать постоянное равновесие федеральных и региональных интересов, причем это равновесие находится под постоянной угрозой и его поддержание требует активных мер. Исторические корни конституциональной судебной системы лежат в функции посредничества и урегулирования конфликтов между федеральными властями и субъектами Федерации.
Тем не менее до 1999 г. государственно-правовая практика России знает немного случаев, когда антиправовые акты и действия органов власти субъектов федерации получили должную юридическую оценку.
Одним из первых примеров реагирования на несоответствие федеральному законодательству акта субъекта Федерации можно назвать рассмотрение Конституционным Судом РСФСР вопроса о конституционности ряда положений Декларации о государственном суверенитете Республики Татарстан от 30 августа 1990 г., других законодательных актов Татарстана, в том числе и постановления Верховного Совета Республики Татарстан от 21 февраля 1992 г. «О проведении референдума Республики Татарстан по вопросу о государственном статусе Республики Татарстан». Кстати, Декларация о государственном суверенитете Татарстана предпочитала даже не упоминать тот факт, что республика входит в Российскую Федерацию.
13 марта 1992 г. Конституционный Суд РСФСР принял постановление, в котором признал положения части 2 статьи 5 и статью 6 Декларации о государственном суверенитете Республики Татарстан от 30 августа 1990 г., ограничивающие действие законов РСФСР на территории Республики Татарстан, не соответствующими Конституции РСФСР. Судебное рассмотрение вопроса о конституционности ряда других положений Декларации было отложено до завершения процесса определения государственно-правового статуса республики и подписания Федеративного договора. Продолжения разрешения проблемы не последовало. Высшие органы государственной власти Российской Федерации предпочли занять пассивно-выжидательную позицию в надежде, что проблемы региональной суверенизации отомрут сами собой.
