Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Конституционно-правовое регулирование соотношения федерального законодательства и законодательства Республики Бурятия 15
1. Конституция Республики Бурятия как основа формирования правовой системы Республики Бурятия 15
2. Порядок изменения Конституции Республики Бурятия и регулирование работы Конституционного Собрания Республики Бурятия 40
3. Разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и Республикой Бурятия в сфере правотворчества 56
Глава II. Вопросы приведения в соответствие с федеральным законодательством законодательства Республики Бурятия 89
1. Анализ противоречий между федеральным законодательством и законодательством Республики Бурятия 89
2. Процесс приведения в соответствие с федеральным законодательством Конституции и законодательства Республики Бурятия 117
3. Роль Конституционного Суда Республики Бурятия в приведении в соответствие с федеральным законодательством законодательства Республики Бурятия 159
Заключение 180
Список использованных нормативных правовых источников и научной литературы 187
- Конституция Республики Бурятия как основа формирования правовой системы Республики Бурятия
- Порядок изменения Конституции Республики Бурятия и регулирование работы Конституционного Собрания Республики Бурятия
- Анализ противоречий между федеральным законодательством и законодательством Республики Бурятия
- Процесс приведения в соответствие с федеральным законодательством Конституции и законодательства Республики Бурятия
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Противоречия между нормативными актами субъектов Российской Федерации и федеральной правовой системой и обусловлены целым комплексом причин, которые вызваны, в первую очередь, сложностями переживаемого Российским государством периода, когда на протяжении 90-х гг. XX в. - начала XXI века происходили и происходят коренные преобразования, затрагивавшие все составляющие формы Российского государства: и форму правления, и государственное устройство, и политический режим. Все это не могло не отразиться на состоянии законодательства субъектов Российской Федерации. Противоречивость государственной жизни неминуемо влечет за собой противоречивость законодательства.
Происшедшие перемены в политической, социально-экономической жизни Российской Федерации, в целом, и Республики Бурятии, в частности, потребовали устранения противоречий, которые имели место в законодательстве республики. На динамику конституционно-правового развития субъектов Российской Федерации, в том числе и Республики Бурятия, значительное влияние оказали решения в сфере федеративных отношений и государственного управления, принятые Президентом Российской Федерации В.В. Путиным: учреждение федеральных округов, реформирование федеральных органов исполнительной власти, принятие мер, направленных на обеспечение целостности правовой системы Российской Федерации.
Среди этих мер одно из самых значимых - требование о приведении Конституций и других нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Приведение регионального законодательства в соответствие с федеральным законодательством обусловлено необходимостью обеспечения
государственной целостности и единства государственной власти в Российской Федерации, оптимального соотношения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Эти меры обозначили тенденцию дальнейшего развития в Российской Федерации централизованной Федерации.
Указанные процессы в Республике Бурятия характеризуются целым рядом особенностей. Одной из этих особенностей является первый в Российской Федерации опыт созыва специального Конституционного Собрания республики для рассмотрения вопросов о внесении изменений в Конституцию Республики Бурятия.
Процесс приведения Конституции Республики Бурятия в соответствие с Конституцией Российской Федерации начался в ноябре 2000 года. За приведением в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством Конституции Республики Бурятия последовал этап приведения в соответствие с федеральным законодательством других нормативных правовых актов Республики. Подводя промежуточные итоги этой работы, можно утверждать, что к концу 2003 г. в Республике Бурятия проделана значительная часть работы, в ходе которой были устранены противоречия Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, которые имели место в Конституции Республики Бурятия. В то же время, работа по приведению в соответствие с федеральным законодательством всего комплекса нормативных правовых актов Республики Бурятия еще далека от решения.
Потребность анализа процесса обеспечения соответствия Конституции и законодательства Республики Бурятия Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, раскрытие форм и институтов разрешения имевшихся противоречий, прежде всего, Конституционного Суда Республики и Конституционного Собрания
Республики Бурятия, обусловили выбор темы диссертации и определили ее актуальность.
Степень научной разработанности и круг использованных источников. Среди актуальных задач, которые стоят перед отечественным правоведением на современном этапе, свое значимое место занимает потребность анализа итогов работы федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по приведению в соответствие с Конституцией Российской Федерации Конституций (Уставов) субъектов РФ.
Эта задача может быть выполнена при опоре на исследования отечественных ученых-правоведов: С.А. Авакьяна, М.В. Баглая, Л.Ф. Болтенковой, А.В. Васильева, Р.Ф. Васильева, Н.В. Витрука, В.Б. Исакова, Д.А. Керимова, Б.С. Крылова, М.Н. Кузнецова, О.Е. Кутафина, В.В.Лазарева, Ю.И. Лейбо, И.И. Лукашука, В.О. Лучина, Г.В. Мальцева, М.Н. Марченко, Т.Д. Матвеевой, Н.А. Михалевой, Л.А. Морозовой, B.C. Нерсесянца, Г.В. Осипова, Б.А. Страшуна, Э.В. Тадевосяна, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, В.А. Туманова, Н.А. Ушакова, В.Е. Чиркина, Т.М. Шамбы, Б.С. Эбзеева, А.И. Экимова, И.С. Яценко и других. Проблемам обеспечения единства правовой системы Российской Федерации посвящены труды таких авторов, как Р.Г. Абдулатипов, И.Н.Барциц, А.Н. Лебедев, В.Н. Синюков, И.А.Умнова (Конюхова) и др. Работы приведенных ученых были использованы при подготовке данного диссертационного исследования.
В то же время, специальных исследований вопросов приведения Конституции Республики Бурятия в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством не проводилось. Настоящее диссертационное исследование стремится восполнить этот пробел.
Нормативную базу исследования диссертационного исследования образуют Конституция Российской Федерации, Конституция Республики
Бурятия, нормативные правовые акты Российской Федерации и Республики Бурятия, Конституции (Уставы) ряда других субъектов Российской Федерации, договоры, заключенные между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов РФ (в частности, Федеративный договор и Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Бурятия).
Вопросы правотворческой деятельности, правовой практики на федеральном уровне и на уровне Республики Бурятия исследованы на основе анализа конституционных норм, нормативных правовых актов федеральных органов власти и Республики Бурятия. В диссертации использованы материалы обсуждения в Народном Хурале Республики Бурятия ряда законопроектов и практических вопросов.
Особое внимание при выборе источников для настоящей работы диссертант уделил практике Конституционного Суда Российской Федерации и Конституционного Суда Республики Бурятия. Автор диссертации обращается к ряду постановлений и определений Конституционного Суда Российской Федерации и Конституционного Суда Республики Бурятия в период с 1999 по 2003 гг., в которых затрагиваются вопросы обеспечения единства правовой системы страны.
Эмпирическую базу диссертационной работы составил анализ деятельности федеральных органов государственной власти и органов государственной власти Республики Бурятия по приведению Конституции Республики Бурятия, иных нормативных правовых актов республики в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования является комплексный анализ процесса обеспечения соответствия Конституции и законодательства Республики
Бурятия Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству и представление на основе проведенного анализа рекомендаций по вопросам поддержания единства правовой системы Российской Федерации, обеспечения соответствия нормативных правовых актов Республики Бурятия федеральному законодательству.
Указанная цель достигнута при разрешении следующего комплекса задач:
отразить роль Конституции Республики Бурятия в формировании
правовой системы Республики Бурятия и порядок изменения
Конституции Республики Бурятия;
исследовать вопросы разграничения предметов ведения и
полномочий между Российской Федерацией и Республикой Бурятия в
сфере правотворчества, конституционно-правового регулирования
соотношения федерального законодательства и законодательства
Республики Бурятия;
отразить современный уровень практики взаимоотношений
федеральных органов государственной власти и органов власти
Республики Бурятия на основе изучения опыта конституционно-
правового развития республики;
дать анализ противоречий между законодательством Республики Бурятия и федеральным законодательством, которые имели место в прежней редакции Конституции Республики Бурятия;
исследовать опыт и представить перспективы работы Конституционного Собрания Республики Бурятия;
проанализировать деятельность органов государственной власти и Конституционного Суда Республики Бурятия по устранению противоречий федеральному законодательству в Конституции и иных нормативных правовых актах Республики Бурятия;
сформулировать конкретные предложения по поддержанию единства правовой системы Российской Федерации, обеспечению соответствия Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству Конституции Республики Бурятия.
Объектом исследования является совокупность правоотношений, складывающихся в Республике Бурятия в ходе приведения в соответствие с Конституцией Российской Федерации Конституции и иных нормативных правовых актов Республики Бурятия. Это вопросы развития законодательства Республики Бурятия, реформирования конституционно-правовых отношений, складывающихся во взаимоотношениях между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти Республики Бурятия на современном этапе развития Российской государственности, а также повышения эффективности законодательного обеспечения государственного строительства и осуществления конституционного контроля в Республике Бурятия.
Предметом исследования выступили теоретические и практические проблемы конституционно-правового регулирования процессов формирования правовой системы Республики Бурятия на принципах признания верховенства Конституции Российской Федерации и федерального законодательства, единства правовой системы Российской Федерации, соответствия Конституции и иных нормативных правовых актов Республики Бурятия Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству.
В диссертационном исследовании были проанализированы имевшие место в Конституции и законодательстве Республики Бурятия противоречия Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, которые были устранены в ходе осуществления политики по приведению в соответствие с Конституцией Российской Федерации Конституций (Уставов) субъектов Российской Федерации в 2000-2003 гг.
Методологической основой диссертации выступил системный, комплексный подход к анализу процессов конституционно-правового развития Бурятии, вопросов формирования правовой системы республики. Диссертант использовал различные методы изучения и анализа вопросов государственно-правовой практики: конкретно-исторический, сравнительно-правовой, системный, статистический, интегральный, формально-юридический, ситуационный, теоретико-прогностический, а также теоретические положения в области конституционного права, отраслевых юридических наук.
В частности, сравнительно-правовой метод использован при рассмотрении вопросов соответствия Конституции Российской Федерации Конституции и иных нормативных правовых актов Республики Бурятия; формально-юридический — при анализе проблем приведения в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством нормативных правовых актов Республики Бурятия; теоретико-прогностический метод — в ходе подготовки рекомендаций по конкретным вопросам правовой практики, анализе законопроектов.
Теоретические обобщения проведены на основе правового анализа нормативных правовых документов, а также конкретной деятельности органов государственной власти и Конституционного суда Республики Бурятия.
Научная новизна диссертационного исследования обусловлена тем обстоятельством, что в нем представлены итоги первого этапа практической работы по приведению в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством Конституции Республики Бурятия и иных нормативных правовых актов республики. В диссертации проанализирован первый опыт созыва в Российской Федерации на уровне субъекта Федерации Конституционного Собрания Республики Бурятия, которое рассмотрело вопрос внесения изменений и дополнений в Конституцию Республики Бурятия, направленных на
устранение имевших место противоречий федеральному законодательству.
В диссертации сформулированы и обоснованы теоретические положения, практические выводы и предложения по результатам исследования, которые обладают элементами научной новизны и выносятся на защиту:
Два уровня правовой системы в Российской Федерации (федеральный и субъектов Федерации) развиваются недостаточно согласовано. Большинство субъектов Российской Федерации в своей законотворческой деятельности не опираются на категорию «правовая система субъекта Федерации» и, значит, по существу упустили возможность превратить ее в четкое конституционное понятие. Это можно сказать и о Конституции Республики Бурятия, в которой, как и в большинстве субъектов Федерации, по-видимому, еще нет понимания того, что они создают собственную правовую систему, которая, несмотря на единую тесную связь с федеральной правовой системой, вместе с тем самостоятельна, вырабатывает собственные автономные требования согласованности и непротиворечивости правовых норм. Диссертант обосновывает, что Республика Бурятия, хотя и обладает достаточной законодательной базой, позволяющей эффективно осуществлять законотворческую деятельность, еще не сформировала свою правовую систему. Чтобы обеспечить системность законодательства и правотворчества в Республике Бурятия, необходимо определить структуру и этапы формирования правовой системы субъекта Федерации.
Рассматривая проблемы нормоустановительной деятельности в республике, диссертант анализирует законодательную работу республиканского парламента - Народного Хурала Республики Бурятия и выделяет принципы формирования правовой системы Республики Бурятия: а) закрепление и признание в Конституции Республики Бурятия положения о верховенстве Конституции Российской Федерации и
11 федерального законодательства; б) использование федеральных законов в качестве базовых при разработке и принятии законодательных актов Республики Бурятия; в) учет законодательных актов других субъектов Федерации с целью сокращения случаев неоправданных и не обусловленных спецификой Бурятии различий между законодательными актами различных субъектов Федерации; г) соблюдение механизмов обеспечения соответствия нормативных правовых актов Республики Бурятия федеральному законодательству; д) безусловное исполнение решений соответствующих судебных органов, признавших тот или иной акт противоречащим федеральному законодательству.
Диссертант констатирует усиление «жесткости» Конституции Республики Бурятия 1994 г. по сравнению с раннее действовавшими республиканскими Конституциями, подчеркивает значительное усложнение ее пересмотра. Рассматривая порядок внесения изменений и дополнений в Конституцию Республики Бурятия, диссертант анализирует опыт работы Конституционного Собрания Республики Бурятия. Созыв Конституционного Собрания Республики Бурятия предусмотрен Конституцией Республики Бурятия для внесения изменений и дополнений в положения глав 1, 2 и 10 Конституции Бурятии.
Конституционная реформа в Республике Бурятия характеризуется некоторыми существенными особенностями. Основываясь на результатах общественной экспертизы «Конституционное обустройство России -2000», диссертант анализирует противоречия Конституции Российской Федерации, которые имели место в Конституции Республики Бурятия от 22 февраля 1994 г. в редакции от 22 июня 1999 г. Анализ правовой ситуации в Республике Бурятия, признанной в основном типичной для многих субъектов Российской Федерации, исследование опыта устранения в 2000-2003 гг. рассмотренных в диссертации противоречий позволил диссертанту выявить ряд проблем организации и ведения законотворческой работы в Бурятии, разграничения и согласования
законодательства Федерации и Республики Бурятия, механизма реализации законов в республике.
В настоящее время продолжается работа по приведению ряда статей законов Республики Бурятия в соответствие с федеральным законодательством. По мнению диссертанта, проводимый в республике процесс приведения Конституции Республики Бурятия в соответствие с федеральным законодательством нередко ограничивается механистической «подводкой» республиканских нормативных правовых актов под соответствующие положения федерального законодательства. При этом единственным оценочным критерием такого процесса выступает количество приведенных в соответствие нормативных правовых актов. В то время как приведение в соответствие должно иметь четкие качественные основы, способствующие соблюдению в республиканском законодательстве основных конституционных принципов.
Признавая, что в ходе осуществления работы по приведению в соответствие с Конституцией Российской Федерации Конституции Республики Бурятия, удалось добиться ее непротиворечивости федеральному законодательству, диссертант отмечает потребность дальнейшего реформирования регулирования конституционно-правовых отношений в республике, основными направлениями которого являются: а) совершенствование модели разделения и взаимодействия властей, согласования деятельности Президента, Правительства и Народного Хурала Республики Бурятия; б) гарантирование осуществления прав и свобод человека и гражданина; в) принятие мер, направленных на неукоснительное выполнение решений Конституционного Суда Республики Бурятия, иных судебных органов, направленных на обеспечение единства правовой системы.
Теоретическая и практическая значимость исследования. На основе анализа процесса приведения в соответствие с федеральным
законодательством Конституции Республики Бурятия проведено комплексное, системное изучение явлений и процессов обеспечения единства правовой системы России в условиях реформирования экономических и политических основ отечественного федерализма. Изучение динамики конституционного законодательства Республики Бурятия в государственно-правовой системе России способствует осмыслению практики приведения в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством нормативных правовых актов субъектов Федерации.
В диссертации представлена целостная концепция развития правовой системы Республики Бурятия, выявлены и раскрыты особенности развития конституционного законодательства Республики Бурятия на современном этапе, представлены рекомендации по разработке ряда законопроектов и внесению изменений и дополнений в республиканское законодательство.
Выводы, положения и рекомендации, содержащиеся в диссертации, представляют интерес в плане изучения общих закономерностей развития законодательства субъектов Российской Федерации и особенностей, свойственных законодательству Республики Бурятия. Они могут быть использованы при разрешении существующих и могущих возникнуть противоречий и разногласий в конституционно-правовой сфере и направлены на совершенствование правовой системы Российской Федерации.
Значимость диссертационного исследования определяется также его направленностью на решение актуальных проблем обеспечения соответствия законодательства субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, реальной возможностью применения содержащихся в диссертации предложений и рекомендаций в деятельности органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, прежде всего, Республики
Бурятия, в ходе работы по достижению единства правовой системы страны, по устранению содержащихся в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации противоречий Конституции РФ и федеральному законодательству.
Особой сферой практического применения результатов исследования является правотворческая деятельность законодательных (представительных) органов и органов конституционного контроля Республики Бурятия.
Апробация результатов исследования. Положения, отраженные в диссертационном исследовании, нашли апробацию в научных публикациях, а также в практической работе автора в Аппарате Конституционного Суда Республики Бурятия. Автор диссертации принимал участие в подготовке к рассмотрению в Конституционном Суде Республики Бурятия ряда вопросов, направленных на приведение в соответствие с Конституцией Российской Федерации Конституции Республики Бурятия.
Важнейшие положения диссертационного исследования были обсуждены и одобрены на заседании кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Структура работы отражает логику исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых источников и научной литературы.
Конституция Республики Бурятия как основа формирования правовой системы Республики Бурятия
Согласно ч.2 ст. 5 Конституции Российской Федерации республики - субъекты Российской Федерации обладают правом на собственную Конституцию и законодательство. Конституция Российской Федерации выделяет конституции республик и уставы краев, областей, автономной области и автономных округов как акты особой правовой природы, которые носят учредительный характер, определяют конституционно-правовой статус субъектов РФ, составляют основу правовой системы РФ и ее субъектов. Конституции и уставы субъектов Российской Федерации представляют собой акт учредительной власти, они выполняют функцию учреждения республик, краев, областей, автономных образований как субъектов Российской Федерации, определяют их природу и символы, административно-территориальное устройство, систему органов государственной власти и местного самоуправления, гарантии конституционных прав и свобод граждан.
С одной стороны, Конституция Российской Федерации относит основной закон субъекта Российской Федерации к ведению субъекта Российской Федерации, поскольку субъект Российской Федерации самостоятелен в его принятии, отсутствует процедура согласования, утверждения или одобрения со стороны Федерации. С другой стороны, название основного закона субъекта Российской Федерации (конституция, устав) и содержание его норм должны соответствовать нормам Конституции Российской Федерации, прежде всего, в части установления статуса субъекта РФ (пункт «а» части 1 статьи 72). Поэтому содержание норм основного закона субъекта Российской Федерации относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации. Таким образом, основной закон субъекта Российской Федерации одновременно является как предметом исключительного ведения субъекта Российской Федерации (порядок принятия, изменения), так и предметом совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации (название акта, содержание норм).
Конституция Российской Федерации занимает высшее место в иерархии нормативных правовых актов Федерации. В нисходящем перечислении после нее идут федеральные конституционные законы, федеральные законы, нормативные правовые акты Президента и Правительства Российской Федерации. Республики-субъекты Российской Федерации, на основании статьи 5 Конституции Российской Федерации, признаются государствами, обладающими правом иметь свои конституцию и законодательство. Полномочия республик самостоятельно разрабатывать, принимать, изменять и дополнять свое законодательство являются важнейшими в области государственного строительства Российской Федерации. Верховенство конституций республик и республиканских законов на своих территориях означает соответствие им всех принимаемых в республиках нормативных правовых актов республиканских органов государственной власти и органов местного самоуправления.
В свою очередь, конституции республик, а также их законы не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, которые имеют прямое действие в субъектах Федерации. Согласованность и стабильность правовых норм на всей территории Российской Федерации, неуклонное соблюдение и исполнение федерального законодательства - это все составляющие принципа верховенства закона, провозглашенного Конституцией Российской Федерации.
22 февраля 1994 г. Верховный Совет Республики Бурятия принял Конституцию Республики Бурятия. В Конституции Республики Бурятия были заложены основы государственности республики, в частности, определены нормы, характеризующие республику как государство в составе Российской Федерации со всеми присущими ему атрибутами: государственным гербом, государственным флагом, государственным гимном. Постановление Верховного Совета Республики Бурятия «О государственном флаге Республики Бурятия» было принято еще в 1992 г., поэтому в 1995 г. положения об официальных символах Республики Бурятия были закреплены Законами Республики Бурятия «О государственном гербе Республики Бурятия», «О государственном гимне Республики Бурятия». С 22 февраля 1994 г. по 24 декабря 2001 г. в Конституцию Республики Бурятия неоднократно (6 раз) вносились изменения и дополнения. Самый значимый этап совершенствования текста Конституции Республики Бурятия начался после начала в 2000 г. работы по приведению Конституции Бурятии в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством.
В правовой системе Республики Бурятия особое развитие получила такая ее часть (отрасль), как конституционное право республики. Конституция Российской Федерации позволяет республикам самостоятельно развивать нормы конституционного права, что видно из таких ее положений, как: а) республика является государством и имеет свою Конституцию, законодательство (ст. 5); б) статус республики определяется Конституцией Российской Федерации и Конституцией республики (ст. 66); в) республики вправе устанавливать свои государственные языки (ст. 68); г) система органов государственной власти республики устанавливается самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (ст. 77).
Порядок изменения Конституции Республики Бурятия и регулирование работы Конституционного Собрания Республики Бурятия
Процесс реформирования в Российской Федерации, связанный с общей конституционной реформой, затронул все субъекты Российской Федерации. Вне единого конституционного пространства трудно достичь укрепления вертикали государственной власти, обеспечить рыночной экономике единство экономического пространства. Вполне естественно, что преобразования коснулись всех областей права, включая отношения центра и регионов, поэтому большая работа, начавшаяся в Республике Бурятия в 2000 году по приведению в соответствие Конституции Республики Бурятия и республиканского законодательства с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами стала следствием вполне объективных причин.
24 июня 1999 года в Российской Федерации принят Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», где в ст. 3 сказано, что не могут быть приняты конституции, уставы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, заключены договоры и соглашения, если это ведет к изменению конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации, ущемлению или утрате прав и свобод человека и гражданина, нарушению государственной целостности Российской Федерации и единства системы государственной власти в Российской Федерации.
6 октября 1999 года после длительного обсуждения в Федеральном Собрании Российской Федерации был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», предусмотренный статьей 77 Конституции Российской Федерации. В последовавших затем решениях Конституционного Суда Российской Федерации были сформулированы правовые позиции относительно содержания предмета регулирования конституций республик в составе Российской Федерации, в связи с чем ряд положений этих конституций были признаны несоответствующими Конституции Российской Федерации.
В связи с изложенным возникла настоятельная необходимость внесения изменений и дополнений во многие статьи действующей Конституции Республики Бурятия. Примечательно, что вслед за рассмотрением поправок к Конституции республики, приводящих ее в соответствие с федеральным законодательством Народным хуралом Бурятии был принят Закон РБ «О Конституционном Собрании Республики Бурятия», который давал возможность созвать Конституционное Собрание и внести изменения в положения глав 1, 2 и 10 Конституции Республики Бурятия. В соответствии с Конституцией Республики Бурятия, положения ее глав 1,2 и 10 не могут быть изменены Народным Хуралом Республики Бурятия. Внесение изменений в данные положения возможно, если предложение об изменении положений глав 1, 2 и 10 Конституции Республики Бурятия будет поддержано тремя четвертями голосов от установленного числа депутатов Народного Хурала, В этом случае в соответствии с республиканским законом созывается Конституционное Собрание Республики Бурятия. 25 декабря 2000 года впервые в республике, а также в России, было принято решение о созыве Конституционного Собрания.
Следует отметить, что Республика Бурятия явилась первым субъектом Федерации, в которой было учреждено и сформировано Конституционное Собрание. Конституционное Собрание - это особый орган осуществления учредительной власти (во многих зарубежных странах он именуется Учредительным Собранием).
Конституция Бурятии устанавливает иерархию конституционных норм, которая основана не на их различной юридической силе (здесь нет релятивизма - все положения Конституции в равной мере обладают высшей юридической силой по отношению к нормам других нормативных актов), а на их значимости, что предопределяет и различный порядок внесения изменений. Высшее место в этой иерархии занимают нормы, содержащие в главах 1,2 и 10. Нормы главы 1 закрепляют принципы, составляющие основы конституционного строя и определяющие конкретное содержание всех других конституционных положений, которые, как сказано в части 2 статьи 14, не могут им противоречить. Вместе с нормами главы 2, регулирующими правовой статус личности, они выражают саму сущность Конституции. Нормы главы 10, определяющие процедуру внесения изменений в Конституцию, устанавливают гарантии ее стабильности.
В правовой литературе обычно отмечается, что конституция - это акт долговременного действия, юридическим свойством которого является стабильность, т.е. устойчивость его содержания. Используется также понятие «жесткая конституция». Речь идет о стабильности конституции, укреплении ее авторитета и относительном постоянстве конституционного строя. В целом следует констатировать усиление «жесткости» Конституции Республики Бурятия 1994 г. по сравнению с ранее действующими республиканскими конституциями, подчеркнуть значительное усложнение процедуры ее пересмотра. Положения Конституции Республики Бурятия теперь могут быть изменены только двумя способами:
1) принятием Народным Хуралом Республики Бурятия Закона Республики Бурятия «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Бурятия»;
2) путем принятия постановления Конституционного Собрания об изменении положений глав 1, 2 и 10 Конституции Республики Бурятия.
Анализ противоречий между федеральным законодательством и законодательством Республики Бурятия
Становление демократического и правового государства в Российской Федерации сопровождается формированием новой правовой системы, обеспечивающей переход к рыночным отношениям, по-новому определяющей место человека в обществе и государстве. Действующая Конституция РФ, закрепляя единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, признала право субъектов РФ принимать собственные законы. Не только Федерация, но и субъекты Г Г за достаточно короткое время сформировали огромный массив нормативных правовых актов.
Механизм реализации прав федеративного государства, его субъектов должен иметь конституционно-правовую основу. В Российской Федерации ее образуют Конституция Российской Федерации, включившая в себя основные положения Федеративного договора, федеральные конституционные законы и федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, других федеральных органов государственной власти, правовые акты субъектов Федерации, правовые акты органов местного самоуправления, договоры и соглашения о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Вместе с тем эта основа еще очень несовершенна. Главным ее недостатком является наличие серьезных противоречий. Противоречивость нормативной базы связана с характером социально-экономических и политических трансформаций в российском обществе.
Противоречивость (коллизионность) законодательства Российской Федерации - характерная черта состояния правовой системы страны на рубеже веков. Вопросы несоответствия нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации федеральному законодательству требуют комплексного решения. Необходимо создать оперативную систему отслеживания таких противоречий при участии всех федеральных органов власти. Коллизии в законодательстве Российской Федерации распределены по нескольким уровням: коллизии внутри федерального законодательства; коллизии между федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации; коллизии между законодательством различных субъектов Российской Федерации; коллизии внутри законодательства субъекта Российской Федерации.
Противоречия вызваны целым комплексом причин. Среди них и неравномерность экономического развития регионов, наличие явных и латентных этнонациональных противоречий, несовершенство федеративных отношений, живучесть, с одной стороны, иждивенческих тенденций, и открывшиеся, с другой стороны, возможности решать свои проблемы за счет других.
Перечисленные проблемы проявились во всей своей остроте с самого начала реализации субъектами Российской Федерации предоставленной им федеральной Конституцией возможностей широкой правотворческой деятельности. Очевидно, что решение этих проблем можно опираться на ряд принципов, позволяющих ввести правотворческую деятельность субъектов Российской Федерации в общегосударственное русло.
Степень регионального законодательного изоляционизма наиболее ярко проявляется в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации. Конституции и уставы большинства субъектов Российской Федерации принимались в первой половине 1990-х гг. В них отразились и общегосударственные условия, и субъективный фактор. Именно к последнему часто обращаются аналитики при объяснении отклонений в законодательстве субъектов Российской Федерации от общегосударственного стандарта. С этим нельзя согласиться. Не умаляя роли личности в истории, надлежит видеть, что основная причина отклонений в основных законах субъектов Российской Федерации от федеральной Конституции заключается в межрегиональных различиях в экономической, социальной и политической сферах. Именно социально-экономические и политические условия жизни регионов предопределяет содержание конституций (уставов) субъектов Российской Федерации, иных нормативных правовых актов.
Следует отметить и такую причину возникновения противоречий между двумя уровнями законодательства, как противоречия между самими федеральными законами. Региональный законодатель принимает закон, основываясь на положениях одного федерального закона, тогда как в другом содержатся противоречащие этому федеральному закону положения.
Одним из примеров указанной выше причины можно привести подп. «е» п. 2 ст.5 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ, предусматривающий, что законом субъекта Российской Федерации устанавливается порядок образования и деятельности внебюджетных фондов субъектов Российской Федерации[Т1].
В Конституции Российской Федерации регламентированы вопросы, по которым законодательное регулирование осуществляется исключительно на федеральном уровне либо Федерацией и ее субъектами совместно. По всем остальным вопросам субъекты Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование.
Процесс приведения в соответствие с федеральным законодательством Конституции и законодательства Республики Бурятия
В 1996-1999 годах были приняты федеральные конституционные и федеральные законы, поставившие вопрос перед регионами о внесении изменений и дополнений в их основные законы. В частности, 6 октября 1999 года принят Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Кроме того, опубликованы постановления Конституционного Суда Российской Федерации ряд от 24 июня 1997 года, 27 апреля 1998 года, 7 июня 2000 года, которые дали толкование некоторых положений конституций республик в составе Российской Федерации, противоречащих федеральному законодательству.
Наконец, в 2000 г. Президентом Российской Федерации В.В.Путиным была поставлена задача приведения в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством конституций (уставов) и нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
Необходимость внесения изменений и дополнений в Конституцию Республики Бурятия обусловлена началом нового этапа реформирования политической и государственно-правовой системы Российской Федерации. Одной из главных задач этих реформ является практическая реализация конституционно закрепленного требования формирования единого правового пространства в рамках Российской Федерации.
Для приведения в соответствие с Конституцией Российской Федерации Конституции Республики Бурятия 28 января 2000 года совместным распоряжением Президента и Председателя Народного Хурала была создана рабочая группа, в которую вошли представители Народного Хурала и Правительства республики. Тем самым, Народный Хурал Республики Бурятия, руководствуясь указанным Федеральным законом, начал работу по приведению Конституции Республики Бурятия в соответствии с федеральным законодательством. Законопроект о внесении изменений в Конституцию Бурятии был разработан в соответствии с положениями Конституции Российской Федерации и федеральных законов, определяющих основные принципы организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также взаимоотношений органов государственной власти республики.
Основными задачами деятельности Конституционной комиссии являются: предварительное рассмотрение предложений и замечаний субъектов законодательной инициативы по Конституции Республики Бурятия и подготовка для Народного Хурала Республики Бурятия предложений по совершенствованию Конституции Республики Бурятия. По проекту закона Республики Бурятия «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Бурятия» Конституционная комиссия трижды собиралась для обсуждения этого вопроса. Рекомендации Конституционной комиссии обсуждались на заседаниях совместной рабочей группы Президента и Народного Хурала, а также были внесены в сравнительную таблицу затем представленную на сессию депутатам Народного Хурала.
Конституционная комиссия разделила все спорные положения Конституции Республики Бурятия на 3 группы: первая - касается тех положений, которые действительно противоречат федеральному законодательству и нуждаются в соответствующей корректировке, вторая -те спорные положения, которые в силу своей специфики входят исключительно в компетенцию Республики Бурятия и нуждаются в отражении в федеральном законодательстве.
Например, вопрос знания высшим должностным лицом республики двух государственных языков данной республики. Решение этого вопроса предварительно предполагалось следующим образом: в силу специфики образования республик не по территориальному, как в других субъектах, а по национальному признаку, органы государственной власти всех республик в составе Российской Федерации имеют право обратиться к Президенту Российской Федерации с предложением сохранить указанную норму в конституциях республик в интересах сохранения культуры, самобытности, национального достоинства тех народов, в интересах которых и были созданы данные государственно-правовые образования, как реализация права малых народов на самоопределение.
Третья группа - это спорные положения, возникшие при разработке законопроекта между членами рабочей группы Президента Республики Бурятия и Народного Хурала Республики Бурятия.
13 сентября 2000 года Президентом Республики Бурятия и группой депутатов Народного Хурала в Народный Хурал Республики Бурятия был внесен проект закона Республики Бурятия «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Бурятия». Таким образом, парламент Бурятии открыл возможность для более кардинального совершенствования Конституции республики, введенной в действие в 1994 году. Поэтому очевидно, что изменения не ограничатся только устранением противоречий Конституции Бурятии Конституции Российской Федерации.
Конституционное Собрание может созываться для рассмотрения поправок к трем основополагающим главам Конституции Бурятии. Членами Конституционного собрания определены: президент Бурятии, все 65 депутатов республиканского парламента, 65 представителей исполнительной власти, включая членов правительства, главы муниципальных образований, по одному депутату от каждого представительного органа местного самоуправления, а также члены Конституционного суда Бурятии.
