Введение к работе
Актуальность темы
В России проводится экономическая реформа, направленная на укрепление фундамента правового государства и институтов гражданского общества, основанных на приоритете прав и свобод граждан, равенстве всех форм собственности, свободе предпринимательства. Органической составляющей этой реформы является преобразование ключевого звена рыночной экономики -кредитно-банковской системы страны и ее правовых основ.
Сегодня становится очевидным, что условием результативности
экономической реформы в России является создание эффективной
кредитно-банковской системы, соответствующей новой
формирующейся российской экономике рыночного типа, и адекватного банковского законодательства. На Западе такая система складывалась столетиями. В России она формируется в последние годы, причем высокими темпами. Однако этот процесс протекает крайне противоречиво. Первые коммерческие банки возникли в середине 1988 года, сегодня в стране их более 2500, а число их филиалов, не считая филиалов Сбербанка, превысило 5500.
В качественном отношении уровень развития банковских систем не соответствует потребностям экономической реформы, а процесс ее становления не обрел устойчивый, стабильный характер. Причинами этого являются: во-первых, монополизация функций управления на верхнем уровне банковской системы в руках одного субъекта; во-вторых, несовершенство банковского законодательства; в-третьих, отсутствие четкого понимания того, какую кредитно-банковскую систему мы пытаемся построить и какое законодательство необходимо для регламентации ее функционирования; в-четвертых, отсутствие твердой и последовательной государственной политики в отношении развития банковской системы и банковского законодательства, порождающее противоречивость в процессе принятия субъектами управления решений; в-пятых, нарушение одного из важнейших принципов управления общественными процессами, когда принимается важное управленческое решение, а его правовое обеспечение или отсутствует, или запаздывает, или оказывается недостаточным.
В свете изложенного первостепенное теоретико-практическое значение приобрело исследование действующей в стране банковской системы, включая систему управления ею, и банковского законодательства, уяснение причин их несоответствия современным требованиям, и, главное, поиск путей их совершенствования. При этом, одним из наиболее актуальных направлений поиска оказывается исследование проблем сочетания способов правового регулирования управления и саморегуляции банковской системы, развитие правовой
базы, регламентирующей государственное воздействие на эту систему, разработка новых подходов к исследованию проблем банковского законодательства.
Состояние научной разработки темы
В дореволюционной России проблемы развития в стране банковского дела и банковского законодательства исследовались радом ученых, в том числе, такими известными, как Д.Д.Батюшков, М.И.Бернацкий, М.М.Боголепов, Н.Х.Бунгс, Г.Виттерс, А.Н.Гурьев, Ю.Г.Жуковский, Н.ИЛазаревский, В.АЛебедев, И.И.Кауфман, Н.Д.Миловидов, Н.С.Мордвинов, Я.Н.Печсрин, Д.А.Толстой, П.Б.Струве, В.Т.Судейкин, Л.Н.Яснопольский. Их основные работы и по сей день представляют большой научный и практический интерес.
В послеоктябрьский период, в результате проводившейся в стране политики "военного коммунизма", был взят курс на ликвидацию банков. Правда, переход к нэпу привел к частичному восстановлению банковской системы, однако она уже не могла обрести свое прежнее значение. И хотя вплоть до второй половины 1980-х г.г. делался ряд попыток преобразовать действующую систему, но все они, в конечном итоге, сводились к некоторым структурным изменениям, не затрагивая сути дела.
Главным направлением деятельности всей банковской системы СССР, представлявшей собой в условиях государственной монополии на банковское дело лишь систему связанных между собой государственных учреждений, стал на долгие годы контроль и надзор за выполнением производственных, финансовых и т.д. планов. Что касается собственно банковской деятельности, то она существовала в усеченном виде, была внутренне деформирована, лишь частично сохранив свою внешнюю форму.
Соответственно, на протяжении всех лет существования советской власти деятельность банковской системы практически регулировалась инструкциями, распоряжениями и постановлениями государственных органов и Государственного банка СССР, который сам функционировал как своего рода министерство банков, управляя банковской системой в основном административными методами.
Не случайно в советский период научных работ, специально посвященных банковкой проблематике и правовым основам банковской деятельности, было опубликовано весьма немного. К их числу следует отнести в первую очередь работы М.М.Агаркова, М.САтлас, К.С.Вельского, В.С.Геращенко, И.С.Гуревича, В.С.Захарова, В.В.Иконникова, Я.А.Куника, О.ИЛаврушина, Ф.Д.Лифшица, Е.А.Ровинского, Г.Я.Сокольникова, Е.А.Флейшиц, Р.О.Халфиной, Н.И.Химичевой и некоторых других авторов. Правовые вопросы банковской деятельности рассматривались в основном в связи с разработкой проблем гражданского,
административного, финансового и хозяйственного права.
Существенный вклад в разработку указанных и смежных проблем
внесли С.САлексеев, Г.В.Барабашев, А.Г.Быков, О.Н.Горбунова,
В.П.Грибанов, И.С.Гуревич, ИА.Исаев, МЛ.Коган, Ю.М.Козлов,
О.Е.Кутафин, О. А. Красавчиков, Б.МЛазарев, В.В.Лаптев,
В.К.Мамутов, В.С.Мартемьянов, В.П.Мозолин, М.И.Пискотин, Е.А.Суханов, Ю.А.Тихомиров, Е.С.Фролов, Р.О.Халфина и др.
По мере осознания необходимости преодоления идеологической схемы прошлых лет и организационной косности административно-командной системы на первьш план начинает выходить проблема повышения производительности общественного и индивидуального труда, в том числе управленческого, повышения эффективности функционирования систем управления. Формируются научное управление обществом и теория государственного управления, имеющие большое теоретическое и прикладное значение. Особую роль в этом процессе сыграли труды Ю.А.Веденеева, Б.П.Курашвили, Ю.М.Козлова, Б.МЛазарева, М.И.Пискотина, Н.Г.Салищевой, В.Ф.Сиренко, Ю.А.Тихомирова, Г.А.Туманова, Ц.А.Ямпольской. С середины 60-х годов в СССР начинается настоящий "бум" управленческих публикаций, в том числе, авторов-юристов. На первый план выдвигается разработка проблем правового регулирования управления экономикой. В работах Т.ЕАбовой, А.Г.Быкова, Ю.А.Веденеева, МЛ.Когана, В.К.Мамутова, В.ВЛаптева, Р.О.Халфиной, посвященных этой проблематике в разной степени затрагиваются и вопросы правового регулирования в сфере банковской деятельности.
Начавшаяся в стране во второй половине 1987 г. банковская реформа положила начало формированию кредитно-банковской системы нового типа, а к середине 1988 г. привела к появлению первых коммерческих банков и некоторой правовой основы их деятельности. Параллельно рос и исследовательский интерес к банковской проблематике. Были изданы и первые учебные пособия по банковскому праву, в частности Л.Г.Ефимовой.
Рассматривая экономические аспекты дагаюй темы, автор опирался на работы Л.И.Абалкина, А.Г.Аганбегяна, П.Г.Бунича, В.С.Захарова, Р.В.Корнеевой, О.ИЛаврушина, Д.СЛьвова, Я.М.Миркина, Н.Я.Петракова, ВЛ.Перламутрова, С.А.Ситаряна, С.С.Шаталина и др.
Несмотря на продвижение научных разработок остаются вне поля зрения проблемы целостности банковской системы нового типа, адекватного ей законодательства, вопросы организации, управления и саморегуляции банковской системы и их правовой основы.
Предмет и цель исследования
Предметом исследования являются проблемы формирования в Российской Федерации банковской системы и банковского законодательства, соответствующих рыночным отношениям, вопросы создания основ управления банковской системой, а также правового регулирования ее организации и деятельности.
Целью исследования является анализ состояния и перспектив развития банковской системы и банковского законодательсва РФ на предмет приведения их в соответствие друг другу и складывающимся в стране рыночным отношениям; обоснование новых подходов к организации и взаимоотношениям субъектов управления банковской системой, средствам и методам их воздействия на банки и иные кредитные институты; определение путей совершенствования российского банковского законодательства с тем, чтобы оно соответствовало банковской системе нового типа, оформляло и закрепляло правовой инструментарий, адекватно отражающий такую банковскую систему и не противоречило ходу экономической реформы в стране. В связи с этим исследование проводилось также е целях устранения пробелов и противоречий в действующем банковском законодательстве Российской Федерации.
Методологическая основа исследования
і*іетодологическую основу исследования составляют положения по.тгитической экономии и философии, а также таких общественны* наук, как теория и история государства и права, конституционное, административное, финансовое, гражданское, уголовное право теория государственного управления.
В исследовании применен методологический подход, согласие которому прослеживается связь науки и практики, связь политики экономики, управления и права. В работе использовались такие методы научного познания, как системный, сравнительный исторический, логический, конкретно-социологический и другие Исследование основывается на общетеоретических и специальны: трудах ученых-экономистов и правоведов. Исследована исторю дореволюционного законодательства и практики России в області управления банковской системой. Проанализировано действующе* банковское законодательство как Российской Федерации, так и ряд; ведущих зарубежных стран.
Научная новизна исследования
Научная новизна диссертационной работы состоит в том, что і ней впервые осуществлена комплексная разработка проблеа организации и управления банковской системой, сопряженная
анализом состояния и перспектив развития банковского законодательства РФ под углом зрения их соответствия друг другу и потребностям развития новой российской экономики. При этом правовое регулирование процесса государственного управления кредитно-банковской системой РФ и процесс ее саморегуляции впервые становятся предметом специального исследования с позиций административно-правовой науки и практики.
Проведенное исследование позволяет вынести на защиту следующие положения:
-
Анализ исторического опыта создания и развития банковской системы дореволюционной России свидетельствует о том, что во времена расцвета абсолютной монархии банковские организации полностью зависели от государства, выполняли исключительно роль обслуживания его нужд и потребностей. Лишь развитие капитализма в России и проведение в этой связи реформ привело к тому, что к началу XX века в стране сложились предпосылки преобразования совокупности кредитно-банковских учреждений в подлинно двухуровневую банковскую систему рыночного типа. Однако такая система не возникла в связи с социалистической революцией 1917 года.
-
Изучение опыта построения и организации банковских систем и банковского законодательства ведущих стран Запада позволяет сделать вывод о том, что их верхний уровень (то есть органы управления системой в целом) наряду с регулированием и контролем деятельности субъектов нижнего уровня, осуществляет обслуживание их интересов и несут ответственность перед ними за свои действия в установленном законом порядке. Правовое регулирование всех взаимоотношений в рамках системы основывается на сочетании административно-правовых и гражданско-правовых методов.
3. Структура верхнего уровня банковских систем ведущих
западных стран является полисубъектной, что позволяет органам
управления банковской системой сочетать ее саморегулирование с
государственным контролем за субъектами нижнего уровня и их
деятельностью. При этом в качестве основного метода используется
метод "сдержек" и "противовесов", направленный на недопущение
монополизации и бесконтрольности в процессе управления
банковской системой.
4. В существующей банковской системе Российской Федерации
должна быть осуществлена радикальная структурно-функциональная
перестройка ее верхнего уровня, в результате которой наряду с Банком
России управление будут осуществлять и другие специализированные
органы (как возможный вариант: Главное управление по делам банков
при Министерстве финансов Российской Федерации, Федеральная
служба России по надзору за банковской деятельностью и Федеральный
Фонд страхования вкладов). А система Центрального банка РФ должна
быть преобразована в Федеральную банковскую систему России.
Перераспределение управленческих функций между указанными органами должно обеспечивать не только повышение эффективности воздействия на субъектов нижнего уровня, но и возникновение реального механизма внутрисистемного взаимодействия и взаимного контроля на верхнем уровне.
5. Функции государственного регулирования и контроля за банками
и иными кредитно-финансовыми институтами при полисубъектности
верхнего уровня банковской системы должны быть перераспределены
таким образом, чтобы нормотворчество, регистрация банков и
лицензирование банковской деятельности, а также надзор и применение
санкций за нарушение банковского законодательства были переданы
специальным федеральным органам исполнительной власти (как
вариант: Главному управлению по делам банков при Министерстве
финансов Российской Федерации и Федеральной службе России по
надзору за банковской деятельностью). За Федеральной банковской
системой России предполагается оставить выполнение всех остальных
ключевых функций по регулированию кредитно-банковской системы,
а., также разработка и реализация единой денежно-кредитной
политики, монопольное осуществление эмиссии наличных денег и
т.д..
6. Специальное банковское законодательство является
комплексной отраслью законодательства и в этом качестве
Представляет собой специфическое структурное образование в системе
российского законодательства. Оно использует для комплексного
правового регулирования всех сторон деятельности банковской
системы нормы различных отраслей права, прежде всего
административного и финансового, а также гражданского.
-
Предоставление в рамках, четко установленных законом, банковской системе Российской Федерации независимости от органов государственной власти в сочетании со строгой государственной регламентацией ее деятельности за этими пределами - необходимое условие выполнения банковской системой своих задач и фуіікций. В результате становится возможным удовлетворение потребности как банковской системы в самоуправлении, так и государства в защите в полном объеме публичного интереса в этой сфере экономики.
-
В законе, регулирующем компетенцию высшего органа банковской системы должны содержаться особые гарантии законности издаваемых им нормативных актов, являющихся по своему характеру подзаконными. Такими гарантиями должны стать: установление порядка доведения принятых уполномоченным на то органом управления банковской системой подзаконных нормативных актов до сведения заинтересованных субъектов, а также вступления их в силу; определение формы подзаконных нормативных актов, принимаемых уполномоченным на то органом управления банковской системой; закрепление порядка обжалования не соответствующих закону
подзаконных нормативных актов, принимаемых уполномоченным на то органом управления банковской системой.
9. Основной целью административно-правового воздействия субъектов верхнего уровня банковской системы является обеспечение надежности банков и иных кредитных институтов. Учитывая специфику правового статуса банков и иных кредитно-финансовых институтов, достижение этой цели должно осуществляться преимущественно с помощью методов косвенного воздействия. Эффективность такого воздействия будет зависеть от правильности применения административно-правовых средств, носящих обеспечительный характер и направленных на достижение единой конечной цели,- обеспечение устойчивого функционирования и развития объектов управления в банковской системе, обеспечение их надежности.
На основе указанных теоретических выводов в работе
обосновывается ряд практических предложений по
совершенствованию действующего банковского законодательства, в том числе предлагается принять Федеральный закон "Об управлении банковской системой в Российской Федерации", даются пояснения его структуры.
Апробация результатов исследования
Результаты проведенного исследования апробированы в
монографии, на которую имеются положительные рецензии и отзывы
специалистов, и в других публикациях как научного, так и
публицистического характера, в докладах на ряде международных
конференций в Москве и за рубежом в 1993, 1994, 1995 г.г., а также
на съездах Ассоциации российских банков в 1992, 1993, 1994 г.г..
Целый ряд важных научных положений диссертации обсуждался на
заседании ученого совета Института законодательства и
сравнительного правоведения при Правительстве РФ, а также на совместном заседании кафедры административного права и кафедры финансового права и бухгалтерского учета МГЮА.
Ряд предложений уже учтены и отражены в проекте Федерального Закона "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О банках и банковской деятельности в РСФСР" и в подписанном 26 апреля 1995 г. Президентом РФ Федеральном Законе "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О Центральном Банке РСФСР (Банке России)".
Практическая значимость исследования
Практическая значимості! исследования заключается, прежде всего, в расширении и углублении научных представлений о построении и организации банковской системы рыночного типа, о
роли специального банковского законодательства в правовом регулировании управления такой системой и совершенствовании ее деятельности.
Практическая значимость исследования состоит также в том, что автор сделал ряд предложений по совершенствованию действующего банковского законодательства, которые могут быть использованы и частично уже учтены в законопроектных работах подкомитетов Комитета Государственной Думы Федерального Собрания по бюджету, налогам, банкам и финансам.
Результаты исследования могут быть использованы в учебно-педагогической практике, в частности в процессе преподавания и изучения курсов административного и финансового права, специального курса по проблемам правового регулирования организации и деятельности банковской системы, при проведении семинарских занятий со студентами-юристами высших учебных заведений, а также при проведении научных исследований по соответствующей проблематике.
Структура работы
Представленная к защите в качестве докторской диссертации монография "Банковское дело и банковское законодательство в России: опыт, проблемы, перспективы" (Москва, "Дело ЛТД", январь 1995, 295 с.) состоит из введения и четырех глав, включающих 12 параграфов. В качестве приложения дан проект структуры Федерального закона "Об управлении банковской системой в РФ".
Книга предваряется обращением "К читателю" Президента Ассоциации российских банков С.Е.Егорова и предисловием доктора юридических наук, профессора М.И.Пискотина.
