Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Федерализм и организация власти в государстве 10
1. Федерализм как форма государственного устройства 10
2. Парламент в системе высших органов федеративного государства 27
Глава 2. Федеративные начала в организации парламента 38
1. Двухпалатная структура федерального парламента 38
2. Формирование состава палат 53
3. Внутренняя организация федерального парламента 65
Глава 3. Проявление федеративных начал в деятельности парламента 79
1. Роль парламента в принятии и изменении федеральной конституции 79
2. Законодательный процесс в федеральном парламенте 92
3. Участие федерального парламента в утверждении бюджета и определении основ налоговой политики 112
4. Роль парламента в формировании высших органов власти федерации 125
5. Участие федерального парламента в регулировании основ внешней политики 143
Литературные и нормативные источники 151
- Федерализм как форма государственного устройства
- Парламент в системе высших органов федеративного государства
- Двухпалатная структура федерального парламента
- парламента в принятии и изменении федеральной конституции
Введение к работе
Одной из важнейших черт современного этапа конституционно-политического развития Российской Федерации является становление парламентаризма, появление на федеральном уровне российского парламента - Федерального Собрания Российской Федерации. Применительно к России "такая формулировка отражает переход от советской концепции высшего органа государственной власти к концепции парламента - представительного и законодательного учреждения"1.
Положение парламента в системе государственной власти страны, объем его компетенции и организация работы обычно обусловлены назначением органов народного представительства и системой разделения властей. В федерации роль парламента в значительной степени предопределяется также самой федеративной формой государственного устройства.
В свою очередь федерализм не исчерпывается лишь вопросами структуры государства и взаимоотношениями центра и регионов, а опосредует всю систему органов власти федеративного государства. Более того, как отмечено в отечественной литературе, принцип федерализма оказывает большое влияние на многие правовые институты, его действие является всеобщим и можно говорить о том, что все конституционное (государственное) право имеет федеративный характер2.
Сравнительное конституционное право. М.: Манускрипт. 1996. С. 526.
2 Равин СМ. Принцип федерализма в советском государственном праве. Л.: Издательство
Лениградского университета. 1961. С. 7.
Влияние федеративных начал на практику организации и деятельности парламентских институтов вызывает пристальный интерес со стороны общественных деятелей, историков, политологов, юристов во многих странах. В полной мере это относится к Российской Федерации и стало не только объектом внимания ученых-правоведов, но является, безусловно, актуальным для современной практики парламентаризма и государственного строительства в современной России.
В то же время "в условиях нарастающей взаимосвязанности государств развитие правовых систем нельзя ограничивать национально-государственными рамками"1. Исследование организации и деятельности парламентских институтов требует максимально учитывать опыт зарубежных федеративных государств — таких, как США, Канада, Индия, Австралия, ФРГ, Австрия, Мексика и др.
Однако было бы ошибочно считать, что в области государственного строительства Россия всего лишь "дублирует" путь, пройденный другими федерациями мира. Она идет своим путем, сталкиваясь с трудностями, которых порой не было у других стран, а также с собственным проявлением общих проблем, характерных для федеративных государств.
Указанные обстоятельства обусловили выбор темы и характер настоящей работы - она посвящена исследованию проявления федеративных начал в организации и деятельности парламента с учетом опыта зарубежных стран и проблем России.
Степень разработанности темы диссертации. Попытки комплексного рассмотрения взаимовлияния федерализма и парламен-
1 Конституция, закон, подзаконный акт. М,: Юрид. лит. 1994. С. 12.
таризма, основанные на опыте зарубежных стран и проблемах России, в государственно-правовой науке не предпринимались, хотя в отдельности институты федерализма1 и парламентаризма2 серьезно изучены многими учеными-государствоведами.
В то же время необходимо заметить, что научных исследований, специально посвященных анализу взаимовлияния парламентаризма и федерализма, практически не встречается.
Скорее всего это объясняется применительно к Российской Федерации новизной российских парламентских институтов, практика которых только начинает обобщаться. Анализ проявления федеративных начал в организации и деятельности верхней палаты российского парламента - Совета Федерации - осложнен задержкой принятия Федерального закона "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации"3, а также сокращенным сроком полномочий палат Федерального Собрания первого созыва.
Достаточно слабо разработаны и проблемы участия субъектов Российской Федерации в формировании федерального парламента и влиянии на его деятельность. В диссертации автор пытается восполнить этот пробел, анализируя практику субъектов Российской Федерации, в частности, Краснодарского края.
1 См., например: Корф С. Федерализм. Огни: 1917; Равин СМ. Принцип федерализма в советском государственном праве. Л.: Издательство Ленинградского университета. 1961; Златопольский Д.Л. СССР — федеративное государство. М.: Издательство Московского университета. 1967; Лепешкин А.И. Советский федерализм. М.: Юрид. лит. 1977 и др.
Соколов К.Н. Парламентаризм: опыт правовой теории парламентского строя. СПб. 1912; Кулик Р.И., Лукьянов А.И., Токмаков Б.П. Высший орган народной власти. М.: Юрид. лит. 1966; Амеллер М. Парламенты. Сравнительное исследование структуры и деятельности представительных учреждений 55 стран мира. М.: Прогресс. 1967; Златопольский Д.Л. Верховный Совет СССР - выразитель воли советского народа. М.: Юрид. лит. 1982 и др. 3СЗ РФ. 1995. № 50. Ст. 4869.
*
Цель настоящей р а б о т ы — исследовать отражение федеративных начал в организации и деятельности парламента с учетом проблем России и опыта зарубежных федераций.
При этом автор руководствовался следующими основными задачами:
комплексно рассмотреть институты парламентаризма и федерализма в их взаимовлиянии;
сформулировать понятие "федеративных начал", лежащих в основе современных федераций, применительно к теме настоящего исследования;
проанализировать воплощение федеративных начал в организации и деятельности Федерального Собрания России;
объединить в работе теоретический материал и обширную практику представительных (законодательных) органов зарубежных федераций и проблемы российского парламентаризма;
рассмотреть участие субъектов Российской Федерации в формировании состава палат и деятельности Федерального Собрания РФ.
Методологическую основу исследования составили исторический, сравнительно-правовой, формально-логический и иные методы познания, а также общие положения материалистической диалектики.
Теоретическими источниками стали труды таких российских госу-дарствоведов как С.А.Авакьян, С.В.Боботов, В.И.Васильев, Л.Д.Воеводин, Д.Л.Златопольский, И.П.Ильинский, Д.А.Ковачев, Б.С.Крылов, О.Е.Кутафин, А.И.Лепешкин, Н.А.Михалева, А.А.Мишин, С.Г.Новиков, А.Ф.Ноздрачев, С.М.Равин, Ю.А.Тихомиров, М.А.Шафир и других.
Построение работы с учетом сравнительного анализа практики парламентаризма зарубежных федераций потребовало обстоятельного использования исследований в этой области как российских государст-
*
воведов (И.М.Вайль, В.И.Лафитский, В.В.Маклаков, В.Н.Маргачев, Б.А.Страшун, В.Е.Чиркин), так и зарубежных (М.Амеллер, В.Болик, Г.Кельзен, М.Зандер, В.Остром, К.Уэйер, Г.Хоган и др.).
Несмотря на существенную эволюцию конституционно-правовых институтов полезным было обращение к фундаментальным трудам дореволюционных российских государствоведов - таких, как А.Алексеев, А.Жилин, С.Корф, А.Рождественский, А.Ященко.
В диссертации используется широкий круг правовых источников, среди которых Конституция Российской Федерации 1993 года и ее проекты, Конституции РСФСР, СССР, а также Конституции таких федераций, как США, ФРГ, Австрия, Индия, Канада, Мексика, ряд конституционных (органических) законов, регламенты представительных учреждений федеративных государств, аналитические и статистические материалы, посвященные деятельности Федерального Собрания РФ, конституции, уставы, регламенты законодательных собраний многих субъектов РФ и другие материалы.
Специфические задачи судебных органов в современных федерациях в области федеративных отношений потребовали включения в исследование также и практики Верховного Суда США, постановлений Конституционного Суда РФ.
Научной новизной диссертации является комплексное рассмотрение проблем взаимовлияния парламентаризма и федерализма.
Новизной работы можно считать сравнительное исследование организации и деятельности представительных (законодательных) органов, основанное как на опыте зарубежных федераций, так и учитывающее
проблемы России. Также новизной исследования является анализ поставленных вопросов с учетом практики ряда субъектов Российской Федерации.
Новизну диссертации характеризует исследование в работе федеративных начал, проявляющихся в деятельности парламентов при изменении Основного Закона государства, в законодательном процессе, а также определении основ налоговой политики и утверждении федерального бюджета, что еще Г. Еллинек считал "самым действенным оружием" парламентов1. Отдельно проанализированы полномочия федеральных парламентов в отношении формирования других высших органов государства, показана роль парламента в международной сфере. Практическая значимость.
С учетом актуальности темы работы сделаны выводы и выделены некоторые тенденции возможного развития российского парламентаризма. Вносятся предложения о совершенствовании законодательства в области организации и деятельности Федерального Собрания РФ и его палат в связи с дальнейшим развитием в России федеративных отношений.
Материалы диссертационного исследования могут быть использованы в лекционных курсах по конституционному праву, спецкурсах по федерализму и парламентаризму, а также при подготовке соответствующих учебных пособий.
Сделанные в диссертации выводы, в том числе относительно необходимости разработки новых законодательных актов, могут быть учтены при совершенствовании нормативно-правовой основы федеративных отношений в Российской Федерации.
1 Еллинек Г. Конституции, их изменение и преобразование. СПб.: Право. 1907. С. 80.
Структура диссертации.
Структура настоящей работы определяется задачами настоящего исследования и состоит из введения, трех глав, включающих десять параграфов. В конце диссертации помещен список использованной литературы.
Федерализм как форма государственного устройства
В науке конституционного права и политической практике федерация тесно связывается с оформление м природы и устройства государства, Acf, организацией власти на его территории. Территориальная организация — один из основных атрибутов государства, база его существования1. А Т Верховенство государства на своей территории есть один из признаков его суверенитета. Территориальная общность является условием и катализатором социально-политического оформления наций и народностей. Если они имеют собственные формы территориально-государственного бытия, а в дополнение к этому общую форму территориально-государственной организации в масштабах всей страны, — налицо федерация как форма устройства государства. Таким образом, федерация появляется там, где имеет место своеобразный государственный союз наций и народностей. Следует при этом иметь в виду и возможность иного подхода. Суть его связана с различным восприятием понятий "федерация" и "федерализм". Если под федерацией понимают форму государственного устройства, сложное государство, состоящее из государственных образований, то под федерализмом могут иметь в виду систему отношений между центром и регионами в государстве. Этот подход распространен в части философской и политической науки, для которой федерализм — определенная модель организации управления государством и его отдельными частями. Многие исследователи, отталкиваясь еще от учения Прудона, трактуют федерализм расширительно, как идеологию самоуправляющегося общества, то есть как альтернативу не только автократическому правлению, но и любой централизованной иерархии, бюрократической системе1. Часть ученых, абсолютизируя идеи федерализма для крупных государств, вообще считает его неотъемлемым элементом демократического правления. Так, Г. Дитц замечает: "Может ли существовать у больших наций хорошее народное правление без федерализма?... Федерализм есть условие демократии". Более того, ряд авторов усматривают в самом термине "федерализм" некие теологические мотивы. Ведь латинское "foedus" — соглашение, что в библейском понимании означает соглашение с Богом. В некоторых источниках говорится о "федеральной теологии" XVI и XVII веков, провозглашавшей идею соглашения в системе церковного правления (Д. Эйлазар). Думается, каждый из подходов имеет свою логику и право на существование. Однако все-таки довольно часто в мировой практике можно наблюдать переплетение в федерации начал устройства государства и организации внутригосударственного правления. Это позволяет говорить о федерации и федерализме как элементах государственного устройства. Идеи федерации, или союзного государства, привлекали внимание российских государствоведов (С.Корф, А.С.Ященко, А.Жилин), особенно в проблеме соотношения федерации и конфедерации, федерации и суверенитета, федерации и построения государственной власти. Многие воззрения дореволюционных государствоведов в сравнительном аспекте рассмотрены А.Ященко в книге "Теория федерализма. Опыт синтетической теории государства"1. Автор писал: "Федеральное государство есть соединение государственно-правового характера, и в нем имеется лишь одна суверенная власть, общегосударственная, но образуется она совсем особым образом, специфическим только для этой политической формы"2. В некоторых странах федерализм возник на базе конфедерации как переходной формы от союза независимых объединившихся государств к единому союзному государству (США, Швейцария). Эта тенденция объективно отражала процессы экономической и политической интеграции и усиление роли единого государства и всех его атрибутов. Надо сказать, что конфедерация по-разному оценивалась в истории. Например, Ш. Монтескье ратовал за конфедерацию для средних государств, рассматривая ее как способ "сопротивляться внешней силе и преодолевать те трудности, которые возникают вследствие внутренней порчи"3. Русские дореволюционные авторы — под влиянием идей Прудона — проводили параллели между конфедерацией и популярными в те годы идеями анархизма, распространяли воззрения анархистов (таких, как П.Кропоткин) на государственно-правовые отношения. А.Ященко принадлежит замечание, что конфедерация есть юридическое выражение анархизма4. Автор, по-видимому, считал, что конфедерация не давала должного централизованного руководства со стороны объединения по отношению к совокупной территории конфедерации (да и сама такая территория существовала символически). В современном конституционном праве конфедерация понимается как объединение суверенных государств, причем сочетающее черты как международного союза, так и внутренней государственно-территориальной организации1. Ряд унитарных государств делал попытки объединиться в конфедерацию для обеспечения внешней безопасности и социально-экономической кооперации. Одни конфедерации распались (например, Австро-Венгрия), в других был осуществлен переход к федерализму как логический шаг от международно-правового объединения к единому союзному государству. Причем дело не в названии, а в сути. Так, Швейцария, ставшая еще в 1291 г. союзом трех кантонов, сохраняет название "Швейцарская конфедерация" и по сей день, являясь в полной мере федеративным государством. Входящие в состав конфедерации государства сохраняют свой суверенитет. Это один из основных ее признаков (ст. 2 Конституции Северо-Американской федерации гласила, что субъекты "сохраняют свой суверенитет, свою судьбу, свою независимость").
Парламент в системе высших органов федеративного государства
Идея парламентаризма является одной из фундаментальных правовых доктрин последних столетий и в настоящее время с разной долей демократичности и формальности реализована в большинстве государств мира. Как замечал Б.Н.Чичерин, "парламентское правление служит признаком политической зрелости народа"1. В правовой литературе встречаются два термина — "парламент" и "парламентаризм". Это родовые, но отнюдь не тождественные понятия. Под "парламентаризмом" в узком смысле принято понимать такую систему функционирования государственной власти, где парламенту отведена ведущая роль в механизме государственной власти. К странам с парламентарной формой правления можно отнести Великобританию, Италию, Японию и ряд других государств. Примечательно (и эту тенденцию мы рассмотрим ниже), что парламентарная форма правления больше характерна для унитарных государств, чем для федеративных. В широком смысле "парламентаризм" — это вообще "представительное начало в управлении"2. В таком понимании этот термин имеет широкое хождение не только в юридической, но также в политологической и философской литературе. Что касается непосредственно термина "парламент", под ним обычно понимают выборный орган общенационального представительства, имеющий законодательные и в определенной мере контрольные функции. Это, следовательно, высший представительный (законодательный) орган государства, один из высших органов государственной власти, а по некоторым доктринам — и верховный, то есть стоящий над всеми остальными. Основная масса федеративных государств исходит из назначения парламента как одного из высших, обязательно создаваемых органов федерации. Парламенту федеративного государства (далее - федеральный парламент) вверяется участие в осуществлении компетенции федерации. В его структуре воплощаются как общегосударственные, так и региональные интересы: одна из двух палат создается на базе общенародного представительства, другая формируется на основе представительства субъектов федерации. Отсюда - особенности места парламента в системе высших органов государственной власти федеративных государств. Во-первых, для федерального парламента на первом плане - функция . t сочетания общенационального представительства и представительства интересов субъектов. Первое начало, как уже замечено выше, воплощено в нижней палате, второе - в верхней1 палате парламента, в организации и деятельности которой особенно полно реализуются федеративные начала, и прежде всего через равноправие субъектов (в данном случае их равное О представительство в союзнойпалате). , Во-вторых, и этот признак во многом перекликается с первым, коренным образом изменяется сама организация и деятельность палат федерального парламента. Верхняя палата в федеративных государствах, формируемая как "союзная" палата из представителей субъектов, соответственно решает многие вопросы, связанные с делами федерации, а также выполняет роль контрольную, сдерживающую, в первую очередь в части отношений между федерацией и ее субъектами. Нижняя палата - выборный орган общенационального представительства - также может учитывать федеративную структуру государства. Кроме того, она связана в своей деятельности тем, что ее решения находят затем "оценку" в верхней палате. Таким образом, возникает необходимость определенного баланса в отношениях между обеими палатами. В-третьих, можно выделить и такую важную функцию, как реализация через парламент компетенции федерации в соответствии с разделением компетенции федеральной власти и субъектов. Так, анализ компетенции федерации в федеративных государствах позволяет сделать вывод о том, что большинство полномочий федерации (или, как минимум, половина) относится к деятельности парламента. Например, Конституция Аргентины, выделяя компетенцию федерации в ст. 67, в основном связывает ее с компетенцией Конгресса (28 параграфов). То же самое в Канаде, где полномочия федеральной власти отнесены Актом "О Британской Северной Америке 1867 г." (ст. 91) к исключительной законодательной компетенции парламента (29 параграфов). Сходная модель реализована и в президентских республиках - Мексике и США. При рассмотрении места парламента в системе органов власти федеративных государств следует учитывать специфические черты организации и деятельности парламентов в федеративных государствах с разными формами правления. Думается, что исходным фактором в определении места парламента является сочетание формы правления и формы государственного устройства. Начнем с президентских республик. Очевидно, что в них парламент не является ведущей властью и выполняет в основном законотворческие и некоторые контрольные функции. Причем во многих странах исполнительная власть все активнее участвует в законодательном процессе на федеральном уровне, особенно на стадии законодательной инициативы. Автор склонен отнести к президентским республикам и Российскую Федерацию, хотя Конституция РФ этого понятия не содержит. Формально Президент РФ не является главой исполнительной власти (в отличие от ранее действовавшей Конституции), но во многих отношениях близок к ней. Это отмечается рядом исследователей. Так, в одном из комментариев к Конституции РФ говорится, что Президент, как глава государства, "...не входит ни в одну из ветвей власти. Но следует признать, что многие полномочия Президента России, предусмотренные в Конституции, присущи обычно главе исполнительной власти"1. А. Ф. Ноздрачев считает, что "...обоснованно говорить, что Президент обладает полномочиями исполнительной власти, но не входит в нее". О "президентском" характере формы правления в России свидетельствует даже то, что Президент назван первым в статьях, посвященных системе федеральных государственных органов (ст. 11 Конституции), его статусу отведена первая из глав, посвященных органам государственной власти РФ (гл. 4 Конституции), а уж полномочия главы государства (ст. 83-89 Конституции) не оставляют вообще никаких сомнений. Парламент в этих государствах наделен такими правами, как принятие федерального бюджета, утверждение кандидатур высших должностных лиц федеральной исполнительной власти либо дача согласия на их назначение, принятие новых субъектов в состав Федерации, определение границ субъектов и разрешение споров между ними. Полномочия осуществляются как одной либо другой палатой парламента, так и совместно (при равенстве палат). Некоторые функции реализуются путем последовательного рассмотрения вопросов сначала одной, затем другой палатой: например, принятие законов, а также выдвижение обвинения при импичменте президента нижней палатой и завершение процесса импичмента в верхней палате (США, РФ).
Двухпалатная структура федерального парламента
В данной главе мы рассмотрим проявление федеративных начал в организации парламента, отражающихся в его структуре, порядке формирования, организации комитетов и комиссий и взаимоотношений друг с другом подразделений парламента.
Существует закономерность: практически все федеративные государства избрали для себя двухпалатную структуру парламентских учреждений1. Соответственно, отражение в организации парламента федеративных начал принято сводить к двухпалатной структуре федеральных парламентов, где органом представительства субъектов является верхняя палата, а нижняя — органом общенационального представительства. Однако этот тезис не так однозначен. Проблема более сложна и многообразна.
Во-первых, истории федерации известны и однопалатные парламенты: Пакистан, ранее Камерун, РСФСР (до 1990 г.).
Во-вторых, сама двухпалатная структура парламента возникла задолго до оформления федеративных государств. Она в неменьшей степени присуща унитарным государствам и широко используется в них в последнее время. "Столь четкое сочетание федерализма и двухпалатного парламента, — считает автор книги "Парламенты. Сравнительное исследование структуры и деятельности представительных учреждений 55 стран", — восходит к чисто случайному стечению обстоятельств".
Ранее в отдельных унитарных государствах роль верхней палаты в основном сводилась к представительству интересов наследственной аристократии с трансформацией в контрольную, "сдерживающую палату" (Великобритания). В большинстве других унитарных стран такая палата может придавать большую гибкость законодательному процессу (особенно в финансовой сфере).
Несмотря на то, что федерализм и парламентаризм — сложные, многоаспектные понятия, и формально-юридические выкладки без учета специфики государственно-правовой практики той или иной страны, наверное, не совсем оправданны, все-таки попытки дать общие теоретические рекомендации по организации парламента встречаются нередко.
Так, русский дореволюционный государствовед А.Рождественский обобщил подходы к этой проблеме в своей книге "Одна или две палаты". Применительно к федеративным государствам автор отрицал необходимость двухпалатной структуры и обусловленность ее самой природой федерации. Он полагал, что создавая вторую палату,"... мы явно нарушили бы принцип единства союзного государства, ибо в федерации, как едином целом, и вторая палата, подобно первой, должна преследовать интересы всего союза, а не отдельных государств, составляющих союз"1. Во второй палате А.Рождественский видел не отражение федеративной структуры союзных государств, а усложнение парламентской системы, позволяющее сдерживать нижнюю палату и качественно улучшить законодательный процесс. "Вопрос должен быть решен в связи с конкретной обстановкой, причем двухпалатную систему следует признать желательной для государств малокультурных и политически неразвитых, в особенности — переходящих к новому строю...".
Роль второй (верхней) палаты оценивалась и с классово-политических позиций. Например, В.И.Ленин в 1905 г., излагая программу большевиков, называл ее основные лозунги: низвержение царского самодержавия; замена его республикой; сосредоточение всей верховной государственной власти в руках Законодательного собрания, составленного из представителей народа и образующего одну палату1. А партию кадетов он критиковал за то, что она не хочет республики и является монархической партией, не хочет одну палату и вводит для верхней палаты непрямое и фактически не всеобщее избирательное право (ценз оседлости). Она вовсе не хочет перехода всей верховной государственной власти в руки народа, а хочет лишь разделения властей между монархией, верхней палатой (где будут преобладать землевладельцы и капиталисты) и нижней палатой, которая одна только строится на демократических началах2. Из этих высказываний становится очевидным, что вопрос о роли верхней палаты в России упирался, помимо прочего, и в порядок ее формирования. Отсюда одни были сторонниками сочетания ее с монархией (как в Великобритании), другие - сочетания частичного формирования ее монархом и частичного избрания наиболее состоятельными слоями населения (это, кстати, и было осуществлено чуть позже применительно к Государственному совету России), третьи выступали за образование верхней палаты из представителей, посланных нижестоящими представительными органами, четвертые вообще отрицали верхнюю палату.
Думается, что для современных федеративных государств вопрос об одной или двух палатах практически не стоит. Хотя, как уже упоминалось выше, истории известны примеры однопалатных федеральных парламентовно это скорее исключение. Правилом же можно считать использование двухпалатной структуры. Она удачно отражает федеративные начала посредством представительства субъектов в верхней палате, их участия в законодательном процессе, других полномочий, отнесенных к предметам ведения федерации, и одновременно позволяет наиболее полно и квалифицированно организовывать парламент государства вообще и реализовать его функции в системе высших органов власти государства1.
Рассмотрим на примере ряда государств, а также опыта государственно-правового строительства РСФСР и СССР, развитие двухпалатной структуры федерального парламента, проблему представительства в союзной палате, вопросы равенства и неравенства палат, особенности их компетенции.
Начнем с верхней палаты как органа представительства интересов субъектов федерации. Здесь прежде всего надо посмотреть, как реализуются федеративные начала в формировании состава верхней палаты. Практически во всех современных федерациях верхняя палата формируется из представителей субъектов федерации. Это, например, Сенат США, Бундесрат ФРГ, Совет Федерации РФ. Возникающая в данном случае проблема равного количественного представительства субъектов и "выборности" или "назначаемости" их представителей в верхней палате будет исследована подробнее в 2 настоящей главы, сейчас же рассмотрим более детально идею представительства как такового.
парламента в принятии и изменении федеральной конституции
Особенности реализации федеративных начал в деятельности парламента необходимо рассматривать, начиная с вопроса о роли парламента федеративного государства в принятии и изменении конституции. Нельзя не согласиться с авторами книги "Федерация в зарубежных странах", замечающими, что "...одной из наиболее действенных гарантий прав штатов, земель или кантонов является порядок принятия новой или изменения действующей конституции. Какое-либо кардинальное изменение баланса сил в пользу федерации может быть осуществлено только с изменением текста конституции"1.
Исследуемые в настоящей работе федеративные государства практически все имеют писаные конституции, изменение которых обычно усложнено. Есть и общая тенденция наделения субъектов федерации дополнительными гарантиями участия в инициировании и процессе рассмотрения конституционных изменений, а также в последующей их ратификации.
Следует разграничивать понятия "изменение конституции" и ее "пересмотр". Очевидно, что в первом случае речь идет о внесении поправок в основной закон, в то время как пересмотр означает замену старой конституции, принятие новой. В отношении пересмотра конституции в большинстве стран существуют большие ограничения, тем более что "ревизия" конституции может означать смену политического режима, приводящую как к роспуску парламента, так и к замене других высших органов государственной власти. "Частичный или полный пересмотр действующей конституции оправдан только в том случае, если изменения общественных отношений, составляющих предмет регулирования, действительно носят существенный характер".
В ряде федеративных государств проводится разграничение между положениями конституции, затрагивающими основы конституционного строя, и обычными положениями и, соответственно, предусмотрен разный порядок внесения поправок. Так, в ФРГ, согласно ст. 79 Конституции, принятие поправок, касающихся деления федерации на субъекты (земли) и принципов их взаимодействия, не допускается.
По аналогичному пути пошла и Российская Федерация, установив для положений глав 1, 2 и 9 Конституции РФ усложненный вариант пересмотра, связанный с созывом Конституционного Собрания, а также проведением референдума (ст. 135 Конституции РФ). По сути внесение изменений в эти главы возможно лишь при общем пересмотре Конституции и принятии нового Основного Закона. Проблема федеративных начал в созыве и работе Конституционного Собрания отдельно затронута ниже.
Разграничения по значимости норм Конституции проводятся и в такой федерации, как Индия. Наиболее важными положениями, пересмотр которых более усложнен по отношению к обычным нормам, Конституция Индии считает нормы о выборах высших государственных органов и судей, включая ратификацию таких изменений относительным большинством легислатур штатов. Однако перечень субъектов федерации меняется простым большинством голосов депутатов индийского парламента, в то время как федеральные конституции в большинстве федераций, как раз наоборот, очень жестко фиксируют вопросы государственного устройства и относят такие положения к наиболее трудносменяемым.
Можно предположить, что в данном случае подход индийского законодателя обусловлен решением все тех же проблем национально-государственного устройства, которые побуждают ряд федераций идти в этой области по диаметрально противоположному пути (ФРГ). Индийская федерация в этой связи, пытаясь уйти от лишних национально-государственных конфликтов, делает перечень штатов и союзных территорий, указываемых в федеральной Конституции, максимально подвижным.
Сами способы изменения федеральной конституции, то есть не полного пересмотра, а внесения поправок, несмотря на все их многообразие в конкретных странах, можно свести к созыву специального представительного органа для внесения изменений, парламентским процедурам, а также решению вопроса на референдуме.
Первый и последний из вышеуказанных способов в чистом виде практически не встречаются, являясь зачастую лишь стадией процесса внесения поправок (созыв специального представительного органа в Бельгии для постановки вопроса о внесении изменений с последующим рассмотрением вопроса федеральным парламентом).
В основном весь процесс протекает в федеральном парламенте при активном участии депутатов от субъектов федерации, что представляется тем более интересным в рамках настоящего исследования.
Процесс внесения изменений в Конституцию стоит условно разделить на инициирование, собственно принятие изменений и ратификацию.
Инициирование внесения поправок и перечень субъектов, таким правом обладающих, имеют важное значение для федеративных государств и тех конституционно-правовых принципов (в том числе федеративных), которые положены в основу конституционной модели. Обычно круг таких субъектов "бывает более узким, чем круг субъектов обычной законодательной инициативы"1, что также закреплено в Конституции России.
Включение в перечень субъектов инициативы внесения поправок субъектов федерации в лице их законодательных органов, а также верхних палат парламентов, являющихся представительством интересов субъектов, отражает федеративные начала организации и деятельности органов таких государств.
К проявлению федеративных начал можно отнести и закрепление в ряде конституций права групп депутатов (членов) каждой из палат федерального парламента выдвигать предложения о поправках к Основному Закону (РФ).
Наделение таким правом определенной части депутатов в верхней палате парламента можно рассматривать как опосредованную возможность группы субъектов поставить вопрос об изменении федеральной конституции. Например, если члены Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в количестве не менее одной пятой их общего числа ставят вопрос о внесении конституционных поправок, это может рассматриваться как отражение воли примерно 17 субъектов, если считать, что 2 члена Совета Федерации от одного субъекта поддерживают поправки, либо гораздо большего их числа, если в 1/5 входит по одному члену Совета Федерации от субъекта Федерации.
