Содержание к диссертации
Введение
Глава. 1 История образования и развития избирательных органов в России 14
1. Возникновение избирательных органов на различных этапах истории России в IX - начале XX века . 25
2. Особенности развития института избирательных комиссий в СССР 49
3. Формирование института избирательных комиссий в Российской Федерации 63
Глава 2. Правовые основы статуса избирательных комиссий в Российской Федерации 63
1. Статус избирательной комиссии в современной избирательной системе Российской Федерации 93
2. Развитие правового регулирования деятельности избирательных комиссий в Российской Федерации 125
Глава 3. Основные направления совершенствования организации деятельности избирательных комиссий в Российской Федерации 125
1. Задачи совершенствования механизма формирования избирательных комиссий в Российской Федерации 147
2. Разрешение проблем организации деятельности в Регламентах избирательных комиссий Российской Федерации 161
3. Прекращение полномочий избирательных комиссий: основания процедура, пути развития
Заключение 171
Список использованной литературы 182
- Возникновение избирательных органов на различных этапах истории России в IX - начале XX века
- Особенности развития института избирательных комиссий в СССР
- Статус избирательной комиссии в современной избирательной системе Российской Федерации
- Задачи совершенствования механизма формирования избирательных комиссий в Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Конституция Российской Федерации (далее - Конституция РФ), принятая 12 декабря 1993 года, закрепила основные гарантии развития России как демократического правового федерального государства (часть 1 статьи 1), в котором признаются, соблюдаются и защищаются права и свободы человека и гражданина. Принадлежность всей власти в стране ее многонациональному народу, народный суверенитет стали неотъемлемой частью основ конституционного строя России. Высшим непосредственным выражением власти народа Конституция РФ определила референдум и свободные выборы (часть 3 статьи 3), так как «именно они служат четким барометром общественных настроений и средством корректировки внутренней и внешней политики».
На сегодняшний день общественное мнение и правовая наука, сфокусировав свое внимание на кардинальных проблемах государства, власти, демократии, выборов, до последнего времени обходили вниманием некоторые государственные и общественные структуры, без которых представляется невозможным как понимание всей сложности развития названных проблем, так и реальное их решение. К таким структурам следует отнести избирательные комиссии в Российской Федерации как один из институтов организаторов выборов в органы государственной власти и местного самоуправления.
К сожалению, Конституция РФ не содержит даже упоминаний об избирательных комиссиях. Между тем, как показывает проведенное исследование, они играют значительную роль в реализации такого конституционного права граждан, как право избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления при свободном волеизъявлении.
Как показывает советский опыт и практика проведения избирательных кампаний за рубежом, далеко не все выборы можно признать свободными и
демократическими. В учебной и научной литературе определены правовые условия организации и проведения выборов, при невыполнении которых выборы неминуемо теряют свое значение. Это, прежде всего всеобщность, равенство, непосредственность избирательного права, а также тайное голосование. Существуют и правовые гарантии выполнения перечисленных критериев, в том числе проведение выборов системой избирательных комиссий, которая представляет собой «важнейший организационный механизм, обеспечивающий периодическое демократическое обновление избираемых государственных органов и органов местного самоуправления».
Федеральные избирательные кампании 2003 - 2004 годов проведенные на основе обновленного законодательства, стали серьезным испытанием для всех избирательных комиссий: от Центральной до участковых, на предмет не только досконального знания закона, но и умения оперативно применять его на практике.
Как показывает проведенное исследование, состоявшиеся выборы выявили и серьезные недостатки в организации и деятельности избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, вызванные несовершенством действующего законодательства: проблемы формирования избирательных комиссий, дублирования функций избирательных комиссий, отсутствие эффективного взаимодействия с органами государственной власти разных уровней и местного самоуправления.
В 2002 году были приняты и вступили в силу федеральные законы «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее - Закон об основных гарантиях) «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», которые по сравнению с предшествующими законодательными актами более детально регламентируют деятельность избирательных комиссий.
В связи, с чем серьезного переосмысления требуют конституционно-правовой статус избирательных комиссий субъектов Российской Федерации,
а также эффективность их деятельности, независимость избирательных комиссий и безусловное выполнение принятых ими решений.
Все вышесказанное обуславливает необходимость проведения комплексного исследования проблем совершенствования правового статуса и организации деятельности избирательных комиссий в Российской Федерации.
Следует исследовать понятие «избирательная комиссия субъекта Российской Федерации», обозначить ее сущностные признаки и свойства, а также принципы деятельности, уточнить полномочия по организации федеральных, региональных и местных выборов, конкретизировать статус их членов, как с правом решающего голоса, так и с правом совещательного голоса.
Прошедшие в 2003-2004 годах федеральные выборы и выборы на местах, в значительной степени раскрыли значимость института избирательных комиссий, показали его слабые места и перечень нормативных пробелов требующих доработки. Теоретическое осмысление статуса избирательных комиссий, их роли в процессе подготовки и проведения выборов, а также рекомендации прикладного характера представляются весьма актуальными и весьма значимыми.
Степень разработанности темы и круг источников. Проблемы избирательного права активно интересовали отечественных ученых-правоведов, начиная со второй половины XIX века. Наиболее известны труды таких авторов, как Б.Н. Чичерин, Н.И. Лазаревский, Н.П. Дружинин, В.М. Гессен, Н.М. Коркунов, Г.Ф. Шершеневич, В.В. Водовозов и др.
В советской и постсоветской юридической литературе разносторонние аспекты, проблемы избирательного права, роли избирательных комиссий в процессе подготовки и проведения выборов нашли наиболее глубокое отражение в работах следующих отечественных ученых: С.А. Авакьяна, М.В. Баглая, А.А. Безуглова, В.И. Васильева, Ю.А. Веденеева, А.А. Вешнякова, А.И. Денисова, Ю.А. Дмитриева, А.В. Зиновьева, Т.Д. Зражевской, А.В. Иванченко, В.В. Игнатенко, В.Т. Кабышева, А.И. Кима, С.Д. Князева, А.И. Ковлера, А.Н. Кокотова, Е.И. Колюшина, В.А. Кряжкова, М.И. Кукушкина,
6 О.Е. Кутафина, B.B. Лапаевой, В.И. Лысенко, В.В. Маклакова, М.С. Матейковича, А.А. Мишина, С.Г. Олькова, А.Е. Постникова, В.А. Серкова, Б.А. Страшуна, А.П. Сунцова, В.А. Туманова, Г.Н. Чеботарева, А.А. Югова, Ю.А. Юдина и др. Их научные труды активно способствовали проведенному в исследовании анализу и полученным выводам.
Однако далеко не все спорные вопросы по тематике диссертации нашли полное освещение в научной литературе. Ряд проблем предполагается рассмотреть в рамках настоящего исследования. Одна из причин заключается в том, что законодательство о выборах стремительно реформируется.
Нормативную и правоприменительную базу исследования составляют: федеральное и региональное законодательство, постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, решения и определения судов общей юрисдикции, решения Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и избирательных комиссий субъектов Российской Федерации.
Объект исследования. Объектом исследования являются общественные отношения в сфере организации и проведения выборов на территории Российской Федерации.
Предмет исследования. Предметом настоящего исследования являются правовые акты, (индивидуальные и нормативные) в сфере организации и деятельности избирательных комиссий на территории Российской Федерации и их особенности.
Цель исследования. Цель настоящего диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основе действующего законодательства, современных достижений юридической науки и критического анализа складывающейся в Российской Федерации и ее субъектах практики проведения выборов изучить закономерности развития избирательных правоотношений, выявить проблемы совершенствования правового статуса и организации деятельности избирательных комиссий в Российской Федерации и сформулировать
практические предложения, направленные на совершенствование анализируемых норм и практики их применения.
Задачи исследования. В соответствии с целью настоящего исследования автор ставит перед собой следующие задачи:
определить основы конституционно-правового статуса избирательной комиссии, как государственного органа, его сущностные признаки, а также принципы организации и деятельности;
классифицировать функции избирательных комиссий при проведении федеральных, областных и местных выборов;
выявить проблемы формирования избирательной комиссии субъекта Российской Федерации, сформулировать предложения по их решению;
- определить роль политических партий и избирательных блоков в
формировании избирательных комиссий субъектов Российской Федерации;
выявить организационно-правовые проблемы в работе избирательных комиссий в Российской Федерации;
- определить проблемы процедуры прекращения полномочий
избирательной комиссии, сформулировать предложения по их решению;
Методологическую основу исследования составляют: диалектический и материалистический методы познания государства и права, позволяющие рассмотреть анализируемые явления в их развитии и взаимосвязи друг с другом; общенаучные методы - сравнения, анализа и синтеза, системного и структурного подходов, восхождения от абстрактного к конкретному, а также специальные методы - статистический, математический, социологический; частно - научные методы - формально-юридический, историко-правовой, сравнительно-правовой, метод толкования норм права и т.д.
При исследовании поднимаемых проблем были использованы выводы и предложения по социологии, политологии, истории.
Исторический метод способствовал обращению к дореволюционному и послереволюционному опыту организации и развития выборных органов в
России, а также формулирование выводов относительно специфики формирования избирательных органов.
Эмпирическую базу исследования составили
По специально разработанной диссертантом методике была проанализирована работа 29 избирательных комиссий ряда субъектов Российской Федерации (г. Москва, г. Санкт-Петербург, г. Владивосток, Московская область, Ленинградская область, Тверская область, Приморский край и др.), специфика организации деятельности, выявлены проблемные моменты в работе избирательных комиссий.
Автором было проведено анкетирование 136 членов 29 избирательных комиссий указанных субъектов Российской Федерации.
Автор лично участвовал в разбирательстве избирательных споров в качестве представителя территориальной избирательной комиссии в судебных инстанциях. Дополнительно было изучено 76 гражданских дел о защите избирательных прав.
Использован личный опыт работы автора в качестве представителя Территориальной избирательной комиссии:
- при осуществлении контроля за работой участковых избирательных
комиссий на выборах в представительные органы и выборах Президента
Российской Федерации 2000-2001 гг., 2003-2004 гг.;
- в участии в консультативных занятиях членов избирательных комиссий города Москвы по вопросам совершенствования деятельности избирательных комиссий на выборах 2003-2004 г.г. - 7 совещаний, 3 практических занятия и 2 семинара, проводимых с 13 по 17 и с 20 по 24 октября 2003 года.
- в участии в совместных конференциях посвященным организации и
проведению выборов, организованных совместно Московской городской
избирательной комиссией, Московским городским судом, Судебным
департаментом при Верховном Суде Российской Федерации, проводимых
17,18,19 ноября 2003 года.
Научная новизна диссертационной работы состоит в том, что в нем делается одна из первых попыток комплексного исследования проблем и совершенствования организации и деятельности избирательной комиссии субъекта Российской Федерации после вступления в силу Федерального закона от 12 июня 2002 года «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
На основе анализа федеральных законов, регионального законодательства, актов Центральной избирательной комиссии Российской Федерации критически осмыслен существующий комплекс полномочий избирательных комиссий и внесены конкретные рекомендации по уточнению ее компетенции.
На основе анализа отечественного и зарубежного избирательного законодательства и практики его применения автором сформулированы предложения по совершенствованию норм, закрепляющих правовой статус избирательных комиссий: совокупность их прав, обязанностей и ответственности.
Анализируя опыт формирования избирательных комиссий в субъектах Российской Федерации, автор отмечает следующие наиболее существенные недостатки действующих в данной сфере законодательных актов: ограничение численного состава комиссии субъекта Федерации, определение требований возрастного критерия и требование наличия юридического образования у членов избирательных комиссий, проблемы регламентирования деятельности избирательных комиссий, чрезмерно жесткие ограничения в отношении государственных и муниципальных служащих и предлагает механизм устранения выявленных недостатков.
Автор одним из первых сформулировал и раскрыл специфику содержания формирования и прекращения деятельности избирательных комиссий, в основе которой лежал анализ деятельности избирательных комиссий субъектов Российской Федерации на всех уровнях выборов 2003-2004 г.г.
Основные положения, выносимые на защиту. На защиту выносятся следующие основные положения:
1. Вывод о том, что избирательные комиссии, как субъект
избирательных правоотношений, занимают центральное место в
механизме правового регулирования народных голосований и
представляют собой обособленный институт избирательного права
Российской Федерации.
Авторское определение избирательной комиссии сложноустроенного субъекта Российской Федерации как коллегиального государственного органа, не относящегося ни к одной из ветвей власти, независимого в пределах своей компетенции от органов государственной власти и органов местного самоуправления, взаимодействующего с избирательными комиссиями субъектов Российской Федерации, входящими в состав области, на основе разделения полномочий, предусмотренных законодательством субъекта Российской Федерации и нормативными договорами, и осуществляющего на территории своей юрисдикции руководство деятельностью нижестоящих избирательных комиссий по выборам в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъекта Федерации, оказывающего содействие избирательным комиссиям при проведении выборов представительных органов местного самоуправления, глав и иных выборных должностных лиц муниципальных образований.
Предложение о введении комплекса дополнительных (помимо уже закрепленных законодательством) обязательных требований, предъявляемых к членам избирательных комиссий с правом решающего голоса: повышение возрастного ценза; наличие высшего юридического образования или ученой степени в области права для каждого члена избирательной комиссии субъекта Российской Федерации, работающих на постоянной (штатной) основе.
4. Предложение дополнить Федеральный закон «Об основных
гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан
Российской Федерации» нормой устанавливающей юридическую
ответственность избирательных комиссий за нарушение законодательства
о выборах, которое повлекло бы за собой признание недействительными
итогов голосования по отзыву депутатов и выборных должностных лиц, а
также итогов самого отзыва.
Предложение о необходимости закрепления на законодательном уровне следующего способа назначения состава избирательных комиссий: половина состава Центральной избирательной комиссии Российской Федерации должна формироваться Президентом Российской Федерации, другая половина - палатами Федерального Собрания; члены избирательной комиссии субъекта Российской Федерации - назначаться на равных началах законодательным (представительным) органом и высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации; состав избирательной комиссии муниципального образования должен формироваться в равной пропорции главой муниципального образования и представительным органом местного самоуправления. При этом крайне важно, чтобы законодательные (представительные) органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления выражали свою волю о назначении состава избирательных органов исключительно тайным голосованием.
Предложение о предоставлении права инициативы по отзыву из состава Центральной избирательной комиссии РФ тех членов, которые были назначены этими органами и совершили соответствующие правонарушения Президенту Российской Федерации, Совету Федерации и Государственной Думе.
7. Предложение о разработке единой формы Положения
регламентирующего деятельность избирательных комиссий на всех
уровнях выборов в Российской Федерации. Регламент единой формы,
обеспечивающий урегулирования процедурных вопросов, стабильную деятельность и организацию работы избирательных комиссий в Российской Федерации.
Теоретическая значимость представленной работы заключается в том, что её материалы могут быть использованы в качестве основы для дальнейших научных исследований в области совершенствования гарантий избирательных прав граждан Российской Федерации, в качестве методологических разработок, применяемых для составления учебных программ для подготовки специалистов в области избирательного права Российской Федерации. Сформулированные в диссертации выводы и положения помогут дополнить разделы соответствующих научных дисциплин.
Практическая значимость исследования. Теоретические и прикладные результаты исследования могут быть использованы в целях совершенствования федерального и регионального избирательного законодательства, в особенности норм, регулирующих статус избирательной комиссии субъектов Российской Федерации.
Сделанное автором критическое обобщение основных недостатков правоприменительной практики позволяет выработать комплексные рекомендации для органов государственной власти по предотвращению различных правонарушений.
Результаты исследования могут применяться в учебном процессе высших образовательных учреждений при преподавании дисциплины «Конституционное право Российской Федерации», «Избирательное право Российской Федерации», составлении учебных и методических пособий.
Апробация результатов исследования осуществлялась в следующих формах: выступления на Научно-практических конференциях аспирантов МосГУ, выступления с докладами на конференциях посвященным организации и проведению выборов, организованных совместно Московской городской избирательной комиссией, Московским городским судом, Судебным
департаментом при Верховном Суде Российской Федерации (13,15,16 октября 2003 г.) Научно - практические занятия представителей Центральной избирательной комиссии, Московской городской избирательной комиссии (01-12 ноября 2003 г.). Опубликование трех научных статей.
Структура диссертации определена содержанием темы. Она состоит из введения, трёх глав, объединяющих восемь параграфов, заключения, списка использованной литературы и нормативно-правовых актов.
Возникновение избирательных органов на различных этапах истории России в IX - начале XX века
Первыми выборами в период Советской власти были выборы в Петроградскую городскую Думу, прежний состав которой (избранный 20 августа, но не признавший большевистской революции) был распущен 16 ноября 1917 года. Вместе с роспуском Петроградской городской Думы декретом Советской власти были назначены новые выборы в Петроградскую городскую Думу и утверждено Положение о выборах в Петроградскую городскую Думу14. Этот документ радикально отличается от всех последовавших позже советских нормативных документов о выборах как по форме, так и по содержанию, он больше похож на документы временного правительства. Выборы по этому Положению были всеобщими и производились по партийным спискам, в избирательные комиссии, как во Всероссийскую, так и в участковые, включались представители групп, выдвинувших списки кандидатов. Проведенные 27-28 ноября 1917 года выборы были бойкотированы практически всеми партиями, кроме большевистской. В Петроградскую городскую Думу на 200 мест были избраны 188 большевиков и 10 левых эсеров15. Однако эта Дума не сыграла значительной роли в жизни Петрограда, поскольку в апреле 1918 года своим решением "передала дела в руки городского и районных советов" и самораспустилась.
Конституция РСФСР, принятая 10 июля 1918 года, лишила часть населения избирательных прав, а избирательным органам вменила в обязанность составление списков лишенных избирательных прав. Органами власти в соответствии с этой Конституцией признавались Советы рабочих, крестьянских и солдатских депутатов. При этом все Советы, кроме самых нижних (сельских и городских), существовали в виде периодически созываемых съездов, делегаты которых избирались нижестоящими съездами, а на нижнем уровне - сельскими и городскими Советами. Таким образом, все выборы в органы власти, кроме выборов в Советы нижнего уровня, были многоступенчатыми. Более того, поскольку съезды созывались лишь периодически, властные функции по Конституции 1918 года фактически принадлежали исполнительным комитетам Советов, которые избирались съездами Советов. Исполнительные комитеты в соответствии с законом играли основную роль, как при организации выборов, так и при созыве съездов, которые их избирали, избирательные комиссии создавались исполнительными комитетами и при них и фактически являлись их органами.
Одна из глав конституции РСФСР 1918 года называется "О производстве выборов", таким образом. Конституция 1918 года устанавливала выборность Советов. Поскольку эта конституция разделяет понятия "съезд Советов" (Всероссийский, областной, губернский, уездный, волостной) и "Советы" (городские и сельские), причем, съезды созываются соответствующими исполнительными комитетами (ст. 54), постольку следует предположить, что глава 14 относится к выборам в городские и сельские Советы, то есть выборы по Конституции 1918 года - это прямые (хотя и не всеобщие) выборы в органы власти нижнего уровня.
Статья 67 конституции гласит: "Выборы производятся в присутствии избирательной комиссии и представителя местного Совета", тем самым конституционно установлено наличие избирательных комиссий и одно из их полномочий -присутствие при производстве выборов (в городские и сельские Советы). Статья 70 устанавливает, что "подробный порядок производства выборов определяется местным Советом согласно инструкции всероссийского Центрального Исполнительного комитета Советов".
Конституция 1918 года определяет также органы, производящие "проверку и отмену" выборов (гл. 15). Такими органами являются Советы, а "последней инстанцией по кассации советских выборов является всероссийский Центральный исполнительный комитет" (ст. 77).
Первая Инструкция о выборах была издана всероссийским центральным Исполнительным комитетом в декабре 1918 года .
Часть II Инструкции называется "Избирательные органы" и описывает систему избирательных комиссий. Для организации выборов создавались губернские, уездные, волостные и сельские избирательные комиссии. Губернские и уездные комиссии образуются исполнительными комитетами, волостные - уездной комиссией, сельские - волостной комиссией. При этом "каждый высший орган руководит работой подчиненных ему органов" (п. 5 инструкции). Вышестоящая комиссия имеет право посылать в нижестоящую своего уполномоченного, при этом такой уполномоченный становится председателем нижестоящей комиссии, об обязанностях избирательных комиссий написано лишь, что они "должны особенно наблюдать за тем, чтобы голосовали только те, кто имеет на это право по советской конституции, и не допускать к выборам кулаков, торговцев, контрреволюционеров", а также следить за порядком на выборах и составлять протокол о ходе выборов. При этом ничего не говорится ни о списках избирателей, ни о порядке выдвижения кандидатов.
Особенности развития института избирательных комиссий в СССР
Юридической основой выборов 1993-1994 годов были указы президента РСФСР, утвердившие положения о выборах депутатов Государственной Думы , Совета Федерации , законодательных (представительных) органов субъектов Федерации , органов местного самоуправления . Эти положения содержат ряд новелл, касающихся статуса избирательных комиссий и порядка их работы.
В первую очередь следует обратить внимание на существенное изменение формулировки об организации выборов. В предшествующем законодательстве эта формулировка лишь косвенно указывала на то, что выборы организуют и проводят избирательные комиссии. Так, по советским законам избирательные комиссии лишь "обеспечивали выборы"; в законах периода 1988-1992 годов они "обеспечивают проведение и организацию выборов"; в указах же сказано, что организация и проведение выборов возлагается на избирательные комиссии, независимые в пределах своей компетенции от других органов власти. Кроме того, указы Президента 1993 года фактически формировали иерархическую систему избирательных органов, по крайней мере для выборов в органы государственной власти, поскольку предусматривали формирование окружных избирательных комиссий и назначение их председателей Центральной избирательной комиссией, а в качестве одного из полномочий избирательных комиссий предусматривали руководство нижестоящими комиссиями. Заметим, что эти нормы впоследствии исчезли из российского избирательного законодательства.
Еще одно существенное нововведение, появившееся в указах Президента, - положение о членах избирательных комиссий с совещательным голосом и наблюдателях на избирательных участках. Как известно, в 1993 году была принята новая Конституция, разграничившая предметы ведения Федерации и ее субъектов, поскольку вопрос об избирательных правах в этой Конституции не отражен достаточно подробно, именно с этого времени возникли проблемы, связанные с распределением объемов регламентации избирательного процесса между Федерацией и ее субъектами, в определенной степени это отразилось уже в упомянутых выше указах Президента.
6 декабря 1994 года был принят Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" . Он стал первым из трех (на сегодняшний день) последовательно менявших друг друга законов об основных гарантиях избирательных прав, определяющих общие для всех субъектов Федерации принципы выборов в органы государственной власти и местного самоуправления.
Интересен тот факт, что в Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" 1994 года довольно много внимания уделено избирательным комиссиям. Закон вобрал в себя многие нормы, которые постепенно включались в российское законодательство о выборах в течение всего периода его развития, в общем и целом можно сказать, что указанный закон базируется на предшествующем российском избирательном законодательстве и представляет его эволюционное продолжение.
К сожалению, Федеральный закон об основных гарантиях утерял некоторые важные положения, содержавшиеся в указах президента 1993 года, в первую очередь это относится к самому принципу проведения выборов специальными органами - избирательными комиссиями. В указанном законе этот принцип был обозначен косвенно, формулировки были недостаточно четкими для того, чтобы исключить вмешательство в избирательный процесс других органов, органов исполнительной власти.
Вместо конкретной статьи с формулировкой о том, что выборы организуют и проводят избирательные комиссии, появились косвенные: "избирательные комиссии - комиссии, организующие проведение выборов" (ст. 2) и "Избирательные комиссии в Российской Федерации обеспечивают реализацию и защиту избирательных прав граждан". При этом, как и в предыдущих законах, устанавливалось, что "при подготовке и проведении выборов избирательные комиссии в пределах своей компетенции независимы от государственных органов и органов местного самоуправления. Акты избирательных комиссий, принятые в пределах их компетенции, установленной федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, обязательны для исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, предприятий, учреждений, организаций и должностных лиц, а также нижестоящих (соответственно уровню проводимых выборов) избирательных комиссий" (ст. 11).
Статус избирательной комиссии в современной избирательной системе Российской Федерации
Организация деятельности избирательных комиссий основана на принципе коллегиальности. Его соблюдение предполагает свободное, всестороннее и коллективное обсуждение вопросов, выносимых на заседание комиссий, принятие решений, выражающих мнение всех или большинства членов комиссий, путем голосования. Комиссия может приступить к работе, если ее состав сформирован не менее чем на две трети от установленного числа членов комиссии с правом решающего голоса. От этого зависит легитимность всех последующих действий и решений комиссий. Заседание комиссии, действующей на постоянной основе, проводится не позднее, чем на пятнадцатый день после назначения ее полномочного состава, но не ранее истечения срока полномочий комиссии прежнего состава.
Срок полномочий комиссии исчисляется со дня ее первого заседания, и с этого дня прекращаются полномочия комиссии предыдущего состава. Свою деятельность избирательная комиссия субъекта Российской Федерации, избирательная комиссия муниципального образования начинают с избрания председателя. Председатель ИКС РФ избирается тайным голосованием по предложению ЦИК России, оформленному соответствующим решением, он должен иметь высшее юридическое образование или ученую степень в области права. Председатель ИКМО избирается тайным голосованием по представлению ИКС РФ, оформленному соответствующим решением. В случае отсутствия предложения ИКС РФ председатель ИКМО избирается тайным голосованием по предложениям членов ИКМО с правом решающего голоса. Если предложенная ЦИК России кандидатура председателя ИКС РФ или кандидатура председателя ИКМО, предложенная ИКС РФ, будет отклонена, то соответствующая Избирательная комиссия обязана предложить новую кандидатуру из числа членов соответствующей избирательной комиссии с правом решающего голоса .
Как указывалось, открывает и ведет первое заседание ЦИК России в соответствии с ее Регламентом старейший по возрасту член избирательной комиссии до избрания председателя. Такой же порядок (в случае его закрепления в законе субъекта Российской Федерации или в регламенте комиссии) применяется в ИКС РФ и ИКМО, хотя могут быть "и иные правила. Первые заседания окружных, территориальных и участковых комиссий созывают и ведут их председатели, назначаемые соответствующими вышестоящими избирательными комиссиями. Порядок проведения заседания комиссии определяется ее регламентом или соответствующим законом. Как правило, при проведении первого заседания окружной, территориальной, участковой комиссии и после открытия заседания комиссии председательствующий представляет членов комиссии с правом решающего голоса. Открытым голосованием членов комиссии с правом решающего голоса образуется счетная комиссия в составе двух-трех членов комиссии, которая из своего состава избирает председателя счетной комиссии. Тайное голосование по избранию заместителя председателя и секретаря комиссии проводится отдельно. До голосования члены комиссии с правом решающего голоса выдвигают кандидатов на указанные должности. Член комиссии вправе выдвинуть и свою кандидатуру. По кандидатам, давшим согласие баллотироваться на соответствующую должность, может проводиться обсуждение. Члены комиссии, выдвинутые кандидатами на выборную должность, вправе заявить об отводе своей кандидатуры. Самоотвод принимается комиссией без голосования.
Право созывать заседания комиссии имеет председатель комиссии или по его поручению заместитель председателя по мере необходимости. Заседание обязательно проводится по требованию не менее одной трети от установленного числа членов комиссии с правом решающего голоса. Член комиссии с правом решающего голоса заранее извещается о проведении заседания комиссии и обязан присутствовать на всех ее заседаниях. Заседание комиссии является правомочным, если на нем присутствует большинство от установленного числа членов комиссии с правом решающего голоса91. Это позволяет комиссии принять решение, в достаточной степени отражающее мнение членов комиссии. Исключение сделано для ЦИК России (с учетом ее особого статуса), заседание которой правомочно, если на нем присутствует не менее 10 членов комиссии, т. е. не менее двух третей от установленного числа членов комиссии. В целях реализации прав члена комиссии закреплено, что по требованию любого члена комиссии (включая члена комиссии с правом совещательного голоса), а также любого присутствующего на заседании члена вышестоящей комиссии в обязательном порядке проводится голосование по всем вопросам, входящим в компетенцию комиссии и рассматриваемым на ее заседании в соответствии с утвержденной повесткой дня.
Свободное и коллегиальное обсуждение вопросов гарантирует выработку и принятие решения, выражающего мнение всех или большинства членов комиссии, присутствующих на заседании. Однако, если член комиссии с правом решающего голоса не согласен с решением комиссии, он имеет право на особое мнение в письменном виде. Особое мнение должно быть рассмотрено на заседании комиссии, факт его рассмотрения отражается в протоколе заседания комиссии и доводится председателем до сведения вышестоящей комиссии в трехдневный срок со дня принятия решения, а в день голосования и в следующий за ним день -немедленно. Право и возможность высказать (заявить) особое мнение является гарантией самостоятельности и независимости каждого члена комиссии, и реализация, а также информирование об этом вышестоящей комиссии направлены на повышение ответственности комиссии за принимаемые решения.
Задачи совершенствования механизма формирования избирательных комиссий в Российской Федерации
В 2003 году обновилось большинство избирательных комиссий субъектов Российской Федерации. В конце года комиссии прошли проверку на состоятельность: они участвовали в организации и проведении выборов депутатов Государственной Думы по обновленному законодательству. Комиссии столкнулись с трудностями, источником которых были не только действия участников избирательного процесса, но и несовершенство избирательного законодательства. Несмотря на то, что новая редакция Федерального закона об основных гарантиях более подробно регламентирует работу избирательных комиссий, многие вопросы их деятельности, в частности регламентационные, процедурные, остались не до конца проясненными.
Известно, что избирательные комиссии субъектов Федерации органы государственные, однако очень специфические и ни с точки зрения недавно принятого Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации», ни с точки зрения Федерального закона 1995 года «Об основах государственной службы Российской Федерации» не относящиеся ни к одной из ветвей власти. Они состоят в основном из лиц, не имеющих статуса государственных служащих, между членами комиссии нет строгой субординации и так далее. С учетом сказанного требуются меры дополнительной регламентации деятельности комиссий. Помимо закона об избирательной комиссии субъекта Российской Федерации и ее регламента необходимо также принять Примерное положение об аппарате избирательной комиссии субъекта Российской Федерации136.
При существующем разделении предметов ведения между Федерацией и ее субъектами вопрос о том, какими документами должны регулироваться процедуры работы избирательных комиссий, отнюдь не прост. Здесь мы будем исходить из предположения, что каждая избирательная комиссия субъекта Федерации должна принять собственный регламент своей деятельности.
Регламент избирательной комиссии субъекта Российской Федерации должен содействовать решению проблем, которые не урегулированы правовыми актами более высокого уровня - федеральными законами и законами субъекта Федерации, во всяком случае, исключить практику
Бузин А.Ю. О регламентах избирательных комиссий субъектов Российской Федерации. Журнал о выборах №3 2003 г. с.21-24 дублирования правовых норм, хотя и следует признать, что в некоторых случаях оно вполне уместно, например когда норму закона можно интерпретировать по-разному и требуется уточнение.
С целью исключения повторений следовало бы более четко разделить прерогативы закона об избирательной комиссии субъекта Федерации и регламента этой комиссии. В соответствии с классическим определением регламента как нормативного документа сфера его компетенции - это решение вопросов, касающихся процедур работы комиссии. Закон же должен регулировать правовые полномочия избирательной комиссии и ее членов, а также ее взаимодействие с другими субъектами права (в первую очередь - с государственными органами), порядок формирования, материальные и финансовые гарантии деятельности комиссии. Полагаю, что законом следовало бы, кроме того, определить формат и название издаваемых избирательной комиссией субъекта Федерации правовых документов, зафиксировать статус официальных средств массовой информации комиссии, в том числе электронных.
В новой редакции Федерального закона об основных гарантиях не урегулированы некоторые процедурные вопросы, которые возникали в обширной избирательной практике 1998-2002 годов, например вопрос о взаимодействии исполнительного и законодательного органов власти при формировании избирательных комиссий субъектов Федерации или вопрос о том, что делать, если не подано достаточное количество голосов (более половины от списочного состава комиссии) ни при голосовании за регистрацию кандидата, ни при голосовании за отказ в регистрации, наконец, вопрос о том, что такое «документ комиссии», усугубленный нововведенным оборотом «непосредственно связанный с выборами». Перейдем к более подробному рассмотрению вопросов, которые, с нашей точки зрения, должны быть отражены в регламенте избирательной комиссии субъекта Федерации .
