Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Избирательная комиссия как государственный орган субъекта российской федерации
1. Эволюция избирательных органов в России. 12
2. Правовая основа деятельности избирательной комиссии субъекта Российской Федерации . 50
3. Порядок формирования и структура избирательной комиссии субъекта Российской Федерации . 82
ГЛАВА II. Правовой статус избирательной комиссии субъекта российской федерации 111
1. Проблемы определения правового статуса избирательных комиссий в Российской Федерации . 111
2. Полномочия избирательной комиссии субъекта Российской Федерации 128
3. Перспективы развития правового статуса избирательной комиссии субъекта Российской Федерации. 149
Заключение 164
Список использованной литературы 168
- Правовая основа деятельности избирательной комиссии субъекта Российской Федерации
- Порядок формирования и структура избирательной комиссии субъекта Российской Федерации
- Проблемы определения правового статуса избирательных комиссий в Российской Федерации
- Полномочия избирательной комиссии субъекта Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
Проблематика диссертации обусловлена продолжающимися в Российской Федерации демократическими преобразованиями, становлением органов публичной власти, действующих на легитимной основе. Неслучайно именно референдум и свободные выборы конституционно определены в качестве высшего непосредственного выражения власти народа. В связи с этим в научной литературе складываются новые подходы к пониманию места и роли избирательного права в российской правовой системе.
Если в советский период развития отечественной государственности вопрос о выделении избирательного права как одной из основных и важнейших отраслей государственного права, даже не мог возникнуть, то в настоящее время необходимость его разрешения очевидна. Выборы в советском государстве декларировались как одна из форм осуществления народом своей власти (посредством представительства), в то время как, по сути, представляли собой всего лишь ряд формальных процедур. Простота избирательного процесса (отсутствие альтернативы, предвыборной борьбы) и фактическая предопределенность результатов выборов сводила практически к нулю значимость избирательного права даже в качестве правового института, оставляя его в рамках обязательной административной технологии. Вполне естественно, что при такой системе отношений, вопрос о рассмотрении избирательного права в качестве самостоятельной отрасли права не мог находиться в центре научного осмысления.
На современном этапе можно говорить о закреплении основных принципов избирательного права Конституцией Российской Федерацией, международными правовыми актами, федеральным законодательством, законодательством субъектов Российской Федерации и создании основных механизмов для их осуществления.
Вместе с тем место такого важнейшего института демократического государства - избирательных комиссий в системе публичной власти
Российской Федерации до сих пор остается недостаточно определенным. Законодатель относит данные структуры к государственным органам, однако, не определяет элементом какой из ветвей государственной власти они являются, в то же время государственно-властная природа избирательных комиссий очевидна.
В научной литературе на сегодняшний день также не существует абсолютно определенного мнения относительно положения избирательных комиссий в системе органов публичной власти российского государства. В связи с этим становится необходимой разработка данной проблемы в рамках представленной диссертационной работы.
Существо данного исследования обуславливается также несомненной важностью проблематики обеспечения подлинного народовластия в государстве в целом, и, в частности, на уровне субъекта Российской Федерации, что предполагает создание механизма проведения свободных выборов в органы публичной власти. Так, легитимность создаваемых выборных органов определяется не просто созданием эффективной избирательной системы на основе демократических принципов, обеспечивающих свободное выражение подлинной воли народа, но и созданием механизмов (элементов) данной избирательной системы тем уровнем власти, который может сделать ее наиболее эффективной. В связи с этим особую актуальность в данный момент приобретает проблема определения статуса и правовой природы избирательных комиссий субъектов Российской Федерации. Тем более что правовой статус избирательных комиссий субъектов РФ, их место и роль в механизме осуществления публичной власти до конца не определены.
Актуальность представленного исследования объясняется и фактом принятия Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» 12.06.2002 № 67-ФЗ (ред. 04.07.2003 № 97 -ФЗ)1, который обуславливает
1 Далее - Федеральный закон «Об основных гарантиях...»
необходимость изменения законодательства субъектов РФ и приведения его в соответствие с действующим федеральным законом.
В центре представленного исследования находятся вопросы, касающиеся определения правовой основы деятельности, процесса формирования, структуры и полномочий избирательной комиссии конкретного субъекта Российской Федерации - Новосибирской области.
Вместе с тем, необходимо оговориться, что данный выбор обусловлен потребностью детального проникновения в суть рассматриваемой проблемы; избирательная комиссия Новосибирской области выбрана для рассмотрения как наиболее типичный избирательный орган субъекта Российской Федерации.
Степень разработанности темы и круг источников. Проблематику избирательного права затрагивали в своих исследованиях многие авторы, среди которых С.А. Авакьян, И.А. Андреева, М.В. Баглай, А.А. Белкин, В.И. Васильев, А.А. Вешняков, Ю.А. Дмитриев, А.В. Иванченко, В.Т. Кабышев, Е.И. Козлова, А.И. Ковлер, В.В. Комарова, О.Е. Кутафин, С.Д. Князев, В.В. Лапаева, В.И. Лысенко, А. А. Мишин, Л.А. Окуньков, А.Н. Постников, В.А. Туманов, И.А. Умнова, Л.М. Энтин и ряд других. Отдельные исследования посвящены правовому статусу избирательных комиссий субъектов РФ, в их числе необходимо отметить работы В. Н. Андриянова и Е. В. Мамонтовой.
При осмыслении процесса эволюции избирательных органов в России не могли быть оставлены без внимания и труды таких исследователей как Б. Н. Чичерин, Н. И. Лазаревский, Н. П. Дружинин, Н. М. Коркунов, Г. Ф. Шершеневич, В. М. Гессен; С. М. Бродович, О. С. Иоффе, А. И. Ким, Б. А. Страшун, Ф. Н. Судариков, И. Е. Фарбер, Я. Н. Уманский и др. В работе над диссертацией использовалась нормативно-правововая база, включающая международные правовые акты, действующее федеральное законодательство Российской Федерации, законодательство субъектов Российской Федерации, решения Конституционного Суда Рос-
6 сийской Федерации, а также законодательство Союза ССР и РСФСР (в том числе утратившее силу), дореволюционные и зарубежные источники. Эмпирическую базу исследования составили данные о формировании и деятельности избирательных комиссий в субъектах РФ (Республике Алтай, Красноярском крае, Новосибирской, Кемеровской, Омской, Томской областях), анализ избирательных кампаний, проходивших в Новосибирской области: 8 апреля 2001 г. - повторные выборы депутатов Новосибирского городского совета, депутатов территориального Совета депутатов Мошковского, Сузунского, Искитимского районов, городов Иски-тима, Татарска, Барабинска; 2 декабря 2001 г. - выборы депутатов Новосибирского областного Совета депутатов; 14 апреля 2002 г. - выборы депутата территориального Совета депутатов г. Бердска,; 8 декабря 2002 г. -выборы депутатов органов местного самоуправления городов Куйбышев, Татарск, Обь.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе осуществления избирательной комиссией субъекта РФ принадлежащих ей полномочий государственного органа субъекта Российской Федерации.
Предмет диссертационного исследования составляют правовые нормы, регулирующие организацию и деятельность избирательной комиссии как государственного органа субъекта Российской Федерации.
Основная цель диссертационного исследования - определение места избирательной комиссии субъекта РФ в системе региональных органов государственной власти, а также рассмотрение возможных направлений обеспечения эффективного правового регулирования статуса избирательной комиссии субъекта РФ.
Достижение поставленной цели производится через решение следующих задач:
рассмотрение эволюции избирательных органов в России;
исследование правовой природы и системы избирательных комиссий Российской Федерации, их положения в системе органов публичной власти государства;
определение правовой основы деятельности избирательной комиссии субъекта Российской Федерации;
анализ порядка формирования, структуры и полномочий избирательной комиссии субъекта Российской Федерации (на примере Новосибирской области);
определение перспектив развития правового статуса избирательной комиссии как органа государственной власти субъекта РФ и гарантий ее деятельности;
разработка направлений по совершенствованию деятельности избирательной комиссии субъекта Российской.
Методологическую основу исследования составляют общенаучный и частнонаучные методы познания, в том числе: формально-логический, социологический методы, метод сравнительного правоведения, системного анализа, исторический метод. Применение данных методов позволило рассмотреть избирательные отношения в динамике, в совокупности исследовать объективные факторы, влияющие на их развитие, всестороннее изучить правовые явления, составляющие предмет исследования, проанализировать их взаимосвязи на основе эмпирических и теоретических знаний.
Исторический метод способствовал обращению к дореволюционному и послереволюционному опыту регламентации избирательных отношений, формулированию выводов относительно процесса формирования и деятельности избирательных органов в России.
Исследование затрагиваемых в диссертации проблем не могло быть проведено без обращения к научным источникам по философии, политологии, социологии.
Научная новизна диссертационной работы состоит в обосновании собственного подхода автора к правовому статусу избирательной комис-
сии субъекта Российской Федерации как органа государственной власти, осуществляющего от имени населения субъекта Федерации учредительную функцию. Такой подход позволяет обеспечить ее независимость и создаст условия для повышения эффективности ее деятельности.
В диссертационном исследовании сформулированы и обоснованы новые теоретические положения, практические выводы, предложения и рекомендации, которые выносятся на защиту:
Тезис о том, что избирательные комиссии в Российской Федерации представляют собой стройную систему, части которой взаимодействуют друг с другом по правилам, установленным в избирательном законодательстве. Впервые в российском законодательстве избирательные комиссии представлены не только в качестве одного из субъектов публичных правовых отношений, возникающих в связи с проведением выборов (либо референдумов), но и в качестве независимой системы органов, обеспечивающих реализацию и защиту избирательных прав граждан и иных субъектов избирательного процесса.
Вывод о том, что избирательная комиссия субъекта Российской Федерации представляет собой коллектив граждан РФ, образуемый в установленном порядке, уполномоченный государством на обеспечение конституционного права граждан РФ избирать и быть избранными в представительные и выборные исполнительные органы государственной власти РФ и субъекта РФ, выборные органы местного самоуправления на территории субъекта РФ, наделенный для этого государственно-властными полномочиями, действующий в установленном государством порядке, и являющийся самостоятельной частью единой системы государственных органов РФ.
3. Предложение о том, что избирательная комиссия субъекта РФ
есть властеоблеченный государственный орган, который наделяется зако
ном исключительной компетенцией по обеспечению реализации избира-
тельных прав граждан, и должен быть отнесен к одной из составляющих учредительной власти Российской Федерации.
Тезис о том, что отсутствие в конституциях (уставах) субъектов РФ норм об избирательных комиссиях субъектов приводит к недооценке роли этих органов в системе региональных органов государственной власти, снижению значимости их деятельности и последствий принимаемых ими решений. В целях укрепления статуса избирательных комиссий, как органов, обеспечивающих легитимное создание публичной власти, в уставы субъектов Федерации должна быть включена отдельная глава - «Избирательное право и Учредительная власть», в которой будут закреплены принципы проведения выборов, система избирательных комиссии и основы их правового статуса.
Вывод о том, что анализ регионального законодательства об избирательных комиссиях субъектов свидетельствует о необходимости его уточнения и приведения в соответствие с положениями Конституции РФ и действующего Федерального закона «Об основных гарантиях...».
В перечень источников, определяющих основу организации и деятельности избирательных комиссий субъектов РФ, должны быть включены общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договора РФ, указы Президента РФ, постановления Конституционного Суда РФ, постановления конституционного (уставного) суда субъекта РФ. Законы субъектов Федерации об избирательных комиссиях должны быть дополнены положением, согласно которому в аппарат избирательной комиссии в качестве структурного подразделения входит информационный центр. Кроме того, председатель избирательной комиссии субъекта Российской Федерации, заместитель председателя и секретарь должны быть отнесены к должностным лицам, замещающим государственные должности категории «А».
6. Предложение о закреплении требования о наличии у члена избирательной комиссии субъекта РФ с правом решающего голоса высшего юридического образования.
7. Тезис о том, что под полномочиями избирательной комиссии субъекта РФ следует понимать совокупность прав и обязанностей избирательной комиссии субъекта РФ, связанных с осуществлением государственной власти. Участие избирательной комиссии субъекта РФ в правоотношениях, в большинстве случаев, является не только ее правом, но и обязанностью, что обусловлено публично-властной природой её деятельности.
Теоретическое значение диссертации.
Материалы диссертации могут стать основой для последующих научных исследований в данной области, использованы в процессе преподавания конституционного права Российской Федерации, избирательного права и процесса Российской Федерации. Теоретическая значимость представленной работы проявляется в том, что сформулированные в ней выводы и положения помогут дополнить разделы юридических дисциплин, содержащих институты избирательного права.
Практическое значение диссертации.
Диссертация может служить практической основой совершенствования избирательного законодательства, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации.
Результаты исследования направлены на применение в практической деятельности органов власти Российской Федерации, в том числе в работе Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, а также ЦИК РФ и избирательных комиссий субъектов Российской Федерации.
Апробация результатов исследования.
Ряд теоретических и практических положений исследования отражены в восьми публикациях, подготовленных диссертантом и его выступлениях на научно-практических конференциях и семинарах: ежегодных научно-практических конференциях юридического института Томского государственного университета (1996-2003 гг.); научно-практических конференциях Новосибирского юридического института Томского госу-
11 дарственного университета (1996 г., 1999 г.); Санкт-Петербурге 2001 г.; Москве (МГСА) 2002 г.; межрегиональном научно-практическом семинаре «Избирательное право и избирательный процесс в субъектах РФ: состояние, проблемы, перспективы» (Барнаул, 2000 г.).
Также апробация осуществлялась в виде практической деятельности в качестве председателя Новосибирской городской избирательной комиссии и законодательных предложениях, внесенных в Новосибирский областной Совет депутатов.
Структура диссертации.
Построение диссертации обуславливается содержанием темы исследования. Диссертация состоит из двух глав и шести параграфов, введения, заключения и списка использованной литературы.
Основные выводы проведенного исследования представлены в диссертации по параграфам и в заключении.
Правовая основа деятельности избирательной комиссии субъекта Российской Федерации
Анализируя политико-правовую природу избирательной комиссии субъекта Российской Федерации, необходимо выявить понятие, состав, структуру, функции и полномочия избирательной комиссии субъекта, правила взаимодействия ее с органами публичной власти, действующими на региональном уровне. И, прежде всего, следует определить правовую основу деятельности избирательной комиссии субъекта РФ.
В соответствии с законом Новосибирской области «Об избирательной комиссии Новосибирской области» от 25.05. 1998 № 10-ОЗ (в ред. от 05.07.2002 № 38-03) статус, порядок формирования (расформирования), компетенция избирательной комиссии Новосибирской области регулируются федеральными конституционными законами, Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", другими федеральными законами, Уставом Новосибирской области, законом Новосибирской области «Об избирательной комиссии Новосибирской области», другими законами области.
Избирательная комиссия руководствуется в своей деятельности Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", другими федеральными законами, постановлениями Конституционного Суда Российской Федерации, Уставом Новосибирской области, законом Новосибирской области «Об избирательной комиссии Новосибирской области», другими законами области, постановлениями Уставного Суда Новосибирской области, а в случаях, предусмотренных законами, - инструкциями и разъяснениями Центральной избирательной комиссии Российской Федерации (п. 1,2 ст. 1).
Последовательно рассмотрим значение перечисленных областным законом нормативных актов для деятельности избирательной комиссии субъекта РФ.
Можно полностью согласиться с А. В. Иванченко, который в своем диссертационном исследовании подчеркивает, что «отсутствие в действующей Конституции специальной главы «Избирательная система» создало ряд сложностей в законодательном определении общих принципов и институтов избирательного права, хотя, как известно, этот конституционный пробел отчасти был восполнен Федеральным законом об основных гарантиях избирательных прав граждан. Однако, федеральный закон менее устойчив, нежели конституционные нормы, к тому же для их защиты используется более широкий круг юридических средств» .
В этой связи, по мнению автора, важно перевести правовое регулирование деятельности комиссии на принципиально новый, конституционный уровень.
Как указывают в научных источниках, «принятие Конституции РФ в 1993 г. привело к формированию новой системы организации государственной власти и местного самоуправления в России. Существенная часть вопросов избирательного права, раннее находившаяся в федеральном ведении, перешла в ведение субъектов РФ»86.
В отличие от прежней, Конституция Российской Федерации 1993 г. не содержит специальной главы об избирательной системе. Вместе с тем, выступая основой для развития всего избирательного законодательства, Конституция закрепила ряд важных норм, касающихся избирательных органов.
Во-первых, ст.32 Конституции РФ провозгласила права граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда. Таким образом, все ограничения избирательных прав граждан не должны противоречить Конституции Российской Федерации. Согласно ст.55 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Во-вторых, в соответствии со ст.71 (пункт «г») Конституции РФ формирование федеральных органов государственной власти находится в ведении Российской Федерации. В то же время, в силу ст.72 (п. «н»), установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ. Это означает, что субъекты Российской Федерации в соответствии с Конституцией и федеральными законами осуществляют регулирование вопросов этой системы, в том числе и определения конкретных способов формирования органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Кроме того, в соответствии со ст.77 Конституции РФ система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами РФ самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов власти, установленными федеральными законами. В силу этой нормы исключительным правом субъектов РФ является определение круга органов государственной власти субъекта, избираемых гражданами Российской Федерации. Таким образом, субъекты Российской Федерации могут принимать собственное избирательное законодательство, устанавливать дополнительные перечни гарантий избирательных прав граждан, проживающих на их территории.
Можно полностью согласиться с мнением, что Конституция РФ закрепляет новый подход к образованию системы органов государственной власти в субъектах РФ. Передавая решение вопросов в этой сфере на полное усмотрение самих субъектов, она ограничивает их инициативу требованием соответствия системы их органов государственной власти основам конституционного строя России и общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленным федеральным законодательством. Ни один субъект не может сформировать систему государственных органов таким образом, чтобы какой-либо из основных принципов конституционного строя был нарушен87.
В-третьих, Конституция Российской Федерации содержит важнейшую норму, согласно которой общепризнанные принципы и нормы международного права и договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы (ст. 15).
Порядок формирования и структура избирательной комиссии субъекта Российской Федерации
Формирование избирательной комиссии субъекта РФ Федеральным законом «Об основных гарантиях...» определены общие условия формирования избирательных комиссий субъектов Российской Федерации (ст. 22) и закреплен порядок формирования избирательной комиссии субъекта РФ (ст. 23).
В основу формирования избирательной комиссии субъекта РФ положен принцип паритетности представительства от различных органов государственной власти. Как указывается в научной литературе, принцип паритетного формирования избирательных комиссий субъектов Федерации помимо закрепления независимого статуса комиссий направлен на обеспечение реализации положения ст. 10 Конституции РФ об осуществлении государственной власти в РФ на основе разделения законодательной, исполнительной и судебной власти11 .
Согласно Федеральному закону «Об основных гарантиях...» формирование избирательной комиссии субъекта Российской Федерации осуществляется законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации и высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) на основе предложений, политических партий, избирательных блоков, выдвинувших списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, законодательном (представительном) органе государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации, общественных объединений, а также предложений представительных органов местного самоуправления, избирательной комиссии субъекта Российской Федерации предыдущего состава, Центральной избирательной комиссии Российской Федерации.
В избирательную комиссию может быть назначено не более одного представителя от каждой политической партии, от каждого избирательного объединения, иного общественного объединения, от каждого избирательного блока. Политическая партия, избирательное объединение, иное общественное объединение, избирательный блок не вправе предлагать одновременно несколько кандидатур для назначения в состав одной комиссии.
Половина членов избирательной комиссии субъекта Российской Федерации назначается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, другая половина -высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).
В то же время Федеральным законом «Об основных гарантиях...» предусматривается, что государственные служащие не могут составлять более одной трети от общего числа членов избирательной комиссии субъекта Российской Федерации. Аналогичная норма включена и в закон Новосибирской области «Об избирательной комиссии Новосибирской области» (п. 3 ст. 4).
Как законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, так и высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) обязаны назначить не менее одной второй от назначаемого ими числа членов избирательной комиссии субъекта Российской Федерации на основе поступивших предложений:
а) политических партий, избирательных блоков, выдвинувших федеральные списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации;
б) политических партий, избирательных блоков, выдвинувших списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации.
Как справедливо указывает Е. П. Дубровина, «законодатель не предусматривает преимуществ для партии, списки которых были допущены к распределению мандатов в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, перед партиями, получившими мандаты в законодательных органах субъектов Российской Федерации, то есть кандидаты в члены избирательной комиссии той и другой категории должны рассматриваться на равных»113.
В случае досрочного прекращения полномочий члена избирательной комиссии субъекта Российской Федерации, назначенного по представлению политической партии, избирательного блока, вакантное место замещается по представлению той же политической партии, того же избирательного блока, если соответствующая кандидатура ею (им) представлена.
Как законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, так и высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) обязаны назначить не менее одного члена избирательной комиссии субъекта Российской Федерации на основе поступивших предложений Центральной избирательной комиссии Российской Федерации.
Проблемы определения правового статуса избирательных комиссий в Российской Федерации
Представляется, что характеристика избирательного органа заключена в содержании его правового статуса. В связи с этим требуют уточнения употребляемая в нормативных актах и юридической науке дефиниция «правовой или юридический статус» и ее соотношение с понятиями «конституционный статус» и «конституционно-правовой статус». С точки зрения диссертанта, именно правовой статус избирательных органов позволяет дать целостную, всестороннюю нормативную характеристику правового состояния этих органов как участников правовых отношений.
По мнению Н. А. Богдановой, конституционный статус включает в себя нормативные характеристики субъекта правоотношений, закрепленных в конституции. Для субъектов одного типа он является общим равнозначным, стабильным. Конституционно-правовой статус, являясь более широким понятием, включает не только нормы конституции, но и других источников конституционного права. Этот статус более разносторонен и богат по содержанию, учитывает родовые признаки субъекта.
И, наконец, наиболее широкая характеристика субъекта правоотношений заложена в понятии его правового статуса. Поскольку такой статус видовой по своим характеристикам, он всегда конкретен, разносторонен, детален, динамичен. Конституционно-правовые нормы чаще всего образуют его основу, фундаментальные и наиболее значимые положения, формализуясь в конституционном и конституционно-правовом статусах как составных частях структуры правового статуса. Взаимосвязь данных частей зависит от сферы общественных отношений, в которой преимущественно проявляет себя конкретный субъект121.
Необходимо отметить, что не существует единой точки зрения относительно структуры конституционно - правового статуса. Так, Б. Н. Габричидзе выделяет следующие элементы конституционного статуса государственных органов: 1) политическую и государственно-правовую характеристику органа государства; 2) место различных видов органов в общегосударственной системе, подсистеме и видов органов, их соотношение; 3) основы взаимоотношений органов между собой; 4) важнейшие принципы организации и деятельности государст венных органов; 5)основы компетенции; 6) виды правовых актов государственных органов122. В. О. Лучин усматривает важную особенность статуса субъектов конституционно-правовых отношений в том, что «он интегрирует те права и обязанности субъектов, которые отвечают их социальной роли в механизме осуществления народовластия», отражает «обусловленность целевого назначения, единство юридических свойств участников конституционных (государственно-правовых) отношений, т. е. то, что объединяет различные виды субъектов данной отрасли права в целостную систему .
В. А. Рыжов рассматривает правовой статус в качестве одного из главных средств воздействия конституционного права на общественные отношения, сводит его к общим правам, определяющим правоспособность, и основным правам и обязанностям, не отделимым от лиц, органов и организации .
Н. А. Богданова выделяет в структуре конституционно правового статуса четыре элемента, которые, по ее мнению, представляют собой обобщенные и универсальные подходы к характеристике любого субъекта конституционно-правовых отношении
Во-первых, место в обществе и государстве, социально-политическая роль и назначение применительно к государственному органу. Этот элемент раскрывает роль данного органа в выполнении функций государства, его место и назначение в государственном организме.
Во-вторых, общая правоспособность субъекта конституционно-правовых отношений. По мнению Н. А. Богдановой, общая правоспособность государственных органов всегда выступает в форме правосубъектности. А она, в свою очередь, проявляется в юридической легитимации государственного органа, т. е. учреждение того или иного государственного органа, определение его статуса в нормативном акте, его формирование или упразднение, осуществляемые в установленном правом порядке.
Третьим элементом, применительно к государственным органам, выступает компетенция и ответственность.
И, наконец, четвертым элементом статуса выступают гарантии, которые формализуются в виде правовых условий, средств и способов обеспечения и деятельности органа. Указанное определение, на наш взгляд, можно принять как наиболее всеобъемлющее и четко выявляющее характер и значение данной категории.
Применительно к избирательным комиссиям, А. И. Иванченко предлагает рассматривать их правовой статус в узком и широком смыслах. В узком смысле статус избирательных комиссий «представляет собой совокупность их прав и обязанностей (полномочий) по обеспечению условий для организации свободного волеизъявления избирателей, порядок формирования и срок полномочий избирательных комиссий, их подконтрольность и ответственность, гарантии деятельности. В широком смысле статус избирательных комиссий определяет политико-правовое положение в структуре и механизме функционирования государственных органов в Российской Федерации, особенности взаимодействия (взаимоотношений) комиссий с органами местного самоуправления и другими участниками избирательного процесса» .
Считаем, подобное деление искусственным, так как нельзя анализировать избирательные комиссии в структуре и механизме функционирования государственных органов Российской Федерации без таких составляющих как порядок формирования, подконтрольность и ответственность. Равно как нельзя рассматривать особенности взаимодействия избирательных комиссий с органами местного самоуправления и другими участниками избирательного процесса без анализа полномочий избирательных комиссий.
Полномочия избирательной комиссии субъекта Российской Федерации
В научной литературе справедливо отмечают, что «избирательные права бессмысленны в отрыве от их реализации. Только при свободном осуществлении указанных прав, объективном честном установлении результатов волеизъявления граждан можно говорить о реальном участии народа в управлении делами государства и его отдельных территорий, о том, что воля избирательного корпуса стала основой деятельности государственных и муниципальных органов» 50.
В связи с этим важно подчеркнуть, что органами, обеспечивающими реализацию избирательных прав и свобод граждан, выступают избирательные комиссии, наделенные с этой целью законом определенным кругом полномочий.
Законом Новосибирской области «Об избирательной комиссии Новосибирской области» устанавливается, что избирательная комиссия является государственным органом Новосибирской области и в пределах своей компетенции обеспечивает на территории области реализацию и защиту избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, подготовку и проведение выборов, референдума, единообразное применение законов Российской Федерации и Новосибирской области, координацию деятельности, оказание правовой, методической, организационно-технической помощи избирательным комиссиям (п. 2 ст. 3).
М. С. Матейкович, определяя принципы индивидуального участия гражданина в осуществлении избирательных действий, к одним из них относит - создание специальных государственных органов, обеспечивающих реализацию и защиту избирательных прав граждан, - избирательных комиссий . Это позволяет независимо от властных органов, формируемых на основе выборов, обеспечить соблюдение избирательных прав, а также предоставляет возможность широкому кругу граждан России лично участвовать в организации и проведении выборов, иначе гово-ря, осуществлять властные полномочия в данной сфере .
Автор отмечает, что «от того, насколько эффективно избирательные комиссии могут защитить права граждан, во многом зависит и легитим-ность самих выборов» .
Обеспечение реализации избирательных прав граждан РФ избирательными комиссиями включает комплекс мер правового, организационного, финансового характера, направленных на создание каждому гражданину условий для свободного осуществления (использования) права избирать и быть избранным, а также меры по защите иных конституционных прав и свобод человека от противоправных посягательств участников избирательного процесса154.
Основные полномочия избирательной комиссии субъекта РФ закреплены в Федеральном законе «Об основных гарантиях...» (п. 10 ст. 23). При этом в Федеральном законе указывается, что компетенция, полномочия и порядок деятельности избирательных комиссий субъектов Российской Федерации при подготовке и проведении выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а также референдумов субъектов Российской Федерации, устанавливаются настоящим Федеральным законом, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.
Вместе с тем закон Новосибирской области расширяет круг перечисленных нормативных актов, добавляя к нему поручения Центральной избирательной комиссии (п. 1 ст. 23, п. 2 ст. 25). Областным законом устанавливается, что по решению Центральной избирательной комиссии Российской Федерации на избирательные комиссии, образованные в Новосибирской области могут быть возложены дополнительные полномочия по подготовке и проведению референдумов Российской Федерации и Новосибирской области. Данное решение принимает Центральная избирательная комиссия Российской Федерации на основании обращения избирательной комиссии Новосибирской области, согласованного с областным Советом депутатов и администрацией области (ст. 25).
Под полномочиями избирательной комиссии субъекта РФ следует понимать совокупность прав и обязанностей избирательной комиссии субъекта РФ, связанных с осуществлением государственной власти.
Участие избирательной комиссии субъекта РФ в правоотношениях, в большинстве случаев, является не только ее правом, но и обязанностью. Такая тесная связь прав и обязанностей избирательной комиссии обусловлена публично-властным характером её деятельности.
Е. В. Мамонтова, рассматривая проблемы, которые непосредственно относятся к деятельности комиссии, установленные федеральным законодательством, разделяет их на четыре основные группы: 1. Деятельность по организации и проведению выборов. 2. Нормотворческая. 3. Контрольная. 4. Рассмотрение жалоб и заявлений, связанных с нарушением законодательства о выборах Диссертант полагает, что рассмотрение жалоб и заявлений, связанных с нарушением законодательства о выборах, является составляющей контрольных полномочий избирательной комиссии, поэтому считает нецелесообразным выделять данное направление деятельности избирательных комиссии субъектов РФ в отдельную группу.
Однако к четвертой группе в диссертации относятся так называемые «иные полномочия» избирательной комиссии.
С учетом данного замечания, следует воспользоваться предложенной классификацией для рассмотрения полномочий избирательной комиссии субъекта РФ.
Несмотря на то, что такое деление носит весьма условный характер, поскольку не во всех случаях возможно провести четкую грань между деятельностью избирательной комиссии по организации и проведению выборов и нормотворческой деятельностью, такое деление на группы позволит систематизировать данные о полномочиях избирательной комиссии субъекта РФ, проблемах их реализации и провести сравнительный анализ положений Федерального закона «Об основных гарантиях...» и закона Новосибирской области «Об избирательных комиссиях Новосибирской области».
