Содержание к диссертации
Введение 3
Глава I. Избирательное право - институт политической демократии... 15
Избирательное право и избирательная система 15
Принципы и стандарты избирательного права 32
Глава II. Избирательная комиссия субъекта Федерации - орган
государственной власти 50
2.1. Состав избирательной комиссии, порядок ее формирования
и деятельности 50
Компетенция и полномочия избирательной комиссии 81
Юридическая природа избирательной комиссии субъекта
Российской Федерации 102
Глава III. Избирательная комиссия субъекта Федерации и
избирательный процесс 108
3.1. Полномочия и деятельность избирательной комиссии в
период подготовки к голосованию 108
3.2. Деятельность избирательной комиссии субъекта Российской
Федерации в период проведения выборов и подсчета
голосов 130
3.3. Избирательная комиссия субъекта Федерации как орган
рассмотрения жалоб и разрешения споров 138
Заключение 156
Список литературы 158
Введение к работе
Проблемы избирательного права относятся к числу важнейших во всей совокупности конституционных норм. Их история уходит в глубь веков, но особое значение они приобрели с начала XX века и в наши дни. Дело в том, что избирательное право - институт, посредством которого осуществляется в первую очередь процесс реализации народного суверенитета. Там, где нет избирательного права, нет и народного суверенитета как основания конституционной организации государственной власти.
В России, не говоря о сословных и земских учреждениях, избирательное право было установлено в ходе революции 1905-1907 годов. При всех ограничениях и недостатках, которые были установлены правительством Николая II, оно достаточно успешно развивалось вплоть до 1917 г. Переворот, осуществленный в Октябре 1917 года, уже вскоре привел к коренному изменению всей политической обстановки в стране. Естественно, что это в полной мере распространилось и на избирательное право. Уже Конституция 1918 года установила достаточно жесткий принцип классовости применительно к выборам. Он просуществовал без принципиальных изменений до 1936 года.
Правда, по Конституции 1936 года этот принцип был формально отменен, но к этому времени сам избирательный процесс практически полностью утратил свое значение, так как сами выборы превратились в процедуру, ничем не отличающуюся от назначения от имени «блока коммунистов и беспартийных», осуществляемого органами партийного руководства. «Народные избранники» стали избранниками партийной власти.
Только на рубеже 80-90 годов обстановка стала меняться и с этого времени мы можем говорить об установлении в России достаточно демократических и соответствующих международным стандартам выборов.
Можно сказать, что с начала 90-х годов в стране начался подлинный бум всего круга вопросов, которые связаны с выборами - и политических, и юридических. Выборы в органы государственной и муниципальной власти, от выборов президента до руководителей сельских советов, выборы в Государственную Думу и в сельский совет происходят практически непрерывно. Одна избирательная кампания сменяется другой. Это обстоятельство, конечно, имеет большое положительное значение хотя бы потому, что само избирательное право является одним из наиболее мощных факторов, способствующих демократизации общества и вовлечению его граждан в сферу непосредственной политической жизни. Вместе с тем нельзя не отметить того, что и сама демократия не возникает спонтанно. В современных условиях, во всяком случае, она неотделима от определенного (и достаточно высокого) уровня информированности граждан, их политической и правовой культуры. Но все это не возникает мгновенно, но требует достаточно длительного периода обучения и подготовки в самом широком плане.
Увы, за прошедшее десятилетие российское общество в очень небольшой мере продвинулось по этому пути. Стремление к демократии, столь бурно проявившееся на рубеже 80-90-х годов, достаточно быстро пошло на убыль. Все в большей мере стали проявляться тенденции возврата к стереотипам прошлого, при том - отнюдь не самым лучшим. Желание и дело - вещи во многом несоизмеримые. Стремление к демократии отнюдь не означает ее утверждения. Конечно, в общеисторическом плане десять лет - отрезок времени крайне незначительный, но и не столь малый. Рост олигархических и антидемократических тенденций на сегодня совершенно несомненен. Он охватил в первую очередь высшие и средние звенья государственного аппарата, но в достаточно широкой форме проник и в систему представительных органов власти, Этот процесс не только следствие долгих лет фактического отлучения страны от демократии, но и многих недостатков действующей Конституции, созданной наспех и во
многом под конкретное лицо, Но как бы ни объяснять происходящее, несомненно одно - необходимы решительные меры к тому, чтобы продолжать и максимально развивать процесс действительной, на деле, а не на словах, демократизации общества. Необходимо использовать все возможные меры для того, чтобы пробудить значительную часть населения от спячки, убедить в том, что его роль в формировании и деятельности представительных, государственных и муниципальных органов власти должна быть решающей. Необходима решительная борьба с участившимися подлогами и подтасовками в избирательном процессе, которые нередко приводят к поистине анекдотическим (если не прямо трагическим) результатам. Как, скажем, проводившиеся 19 раз выборы в Законодательное собрание г. Владивостока!
Действующая Конституция относит вопросы избирательного права к совместной компетенции федеральной власти и субъектов Российской Федерации. В ст. 32 Конституции мы читаем:
«1. Граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей.
2. Граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме.»
Далее, в ст.71-ой говорится о том, что в ведении Российской Федерации находится: «установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеративных органов государственной власти». Затем, в ст. 72 (п. «н») мы читаем, что в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находится «установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления». В ст.77 Конституции говорится, что: "Система органов государственной власти республик, краев,
6
областей, городов федерального значения, автономной области, автономных
округов устанавливается субъектами Российской Федерации
самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя
Российской Федерации и общими принципами организации
представительных и исполнительных органов государственной власти,
установленных федеральным законом». При нормальном
функционировании эти принципы следует признать достаточно обоснованными. К сожалению, погоня за суверенитетом привела к тому, что в ряде республик (и даже областей) были приняты конституции и законы, нарушающие эти принципы. Примером тому может служить республика Татарстан.
И хотя процесс согласования за последнее время усилился, он еще достаточно далек от завершения. Впрочем, многое еще не урегулировано и в федеральном законодательстве. Но нельзя не отметить, что в области избирательного права процесс унификации продвигается едва ли не более успешно (см. об этом далее). И все же, многие вопросы еще требуют своего разрешения,
Сказанное свидетельствует о том, что проблемы избирательного права относятся к числу тех, которые в наибольшей мере связаны с процессом демократизации российского общества, с развитием и укреплением не просто прав граждан, но их искреннего стремления постоянно участвовать в организации государственной власти своей страны, стремлением не только выбирать, но и быть избранными. Более того, речь идет о выработке у граждан Российской Федерации чувства ответственности за действия представительных органов власти, ответственности за свою страну. Сказанное и определяет актуальность избранной темы.
Теоретическая разработка проблем избирательного права началась в России еще на рубеже XVIII и XIX веков (М.М.Сперанский, декабристы), но получила достаточно широкий размах лишь к концу столетия (Б.Н.Чичерин, Н.Коркунов и др.). Однако, лишь с началом XX века можно
говорить о его серьезной разработке. Вполне понятно, что побудительной причиной этому послужили выборы в Государственную Думу. После Октябрьского манифеста проблема эта вышла за рамки теоретических рассуждений и приобрела большое практическое значение, На 1906 год приходится первый пик работ по вопросам избирательного права - как применительно к России, так и в более широком, общеевропейском плане. Это работы: Н.Д.Аксентьева, В.В.Водовозова, О.А.Волькенштейна, Ф.Ф.Кокошкина, Т.Н.Львова, В.И.Сергеевича, В.В.Тенишева, В.М.Хвостова, И.В.Чернышева, П.С.Юшкевича и других1. Несколько позже появляются труды Л.З.Карца, Б.А.Кистяковского, Л.Е.Казанского, Я.М.Магазинера, А.Е.Ермолова и др.2 Правда, большая часть этих работ - небольшие по объему брошюры, рассчитанные на широкий круг читателей. Они написаны на «злобу дня», но в плане историческом и юридическом их роль была достаточно значима. Российская общественность в широких рамках смогла познакомиться с опытом европейских государств, попытаться осмыслить положительные и отрицательные стороны действующего законодательства,
Вторым моментом, когда в России имела место достаточно активная разработка проблем избирательного права, стал 1917 год, И это тоже вполне естественно.
1 Н.Д.Авксентьев, Выборы народных представителей. - СПб, 1906.
В.В.Водовозов. Всеобщее избирательное право и его применение в России. - СПб, 1906.
О.А.Волькенштейн Кому и зачем нужно всеобщее избирательное право. - СПб., 1906.
Ф.Ф.Кокошкин Об основаниях желательной организации народного представительства в
России. -М, 1906.
Т.Т.Львов Об избирательном праве. - М ,1906.
В.И.Сергеевич. Всеобщее избирательное право. - СПб.,1906.
Т.ТТенишев. Избирательное право как основа представительных учреждений. -
Брянск, 1906.
В.М.Хвостов. Избирательное право. - М.,1906.
И.В.Чернышев. Всеобщее избирательное право. - СПб,,1906.
П,С.Юшкевич. Об избирательном праве. - СПб., 1905
: Л.З.Карц. Наше избирательное право. - М, 1912.
П.Е.Казанский Избирательные права граждан. - Одесса.,1910.
Б.А.Кистяковский. В защиту права. / Вехи. - М , 1909
Я.М.Магазинер. Самодержавие народа. - СПб , 1907
А.Е.Ермолов. Избирательный закон и его последствия. - СПб., 1907.
События Февральской революции не могли не вызвать повышенного
интереса к указанной проблеме. И он немедленно проявился. При этом
характерно, что опубликованная в это время литература носила резко
выраженный политический характер. Различные партии и организации
стремились изложить и обосновать свои позиции. Среди вышедших в этот
период работ заслуживают быть отмеченными книги и брошюры
И.Алексеева, В.В.Водовозова, Б.Г.Данского, Е.А.Звягинцева,
С.Ф.Кечекьяна, А.М.Ладыженского, В.Л.Львова. А.Н.Макарова,
П.Г.Мижуева, В.К.Никольского, В.М.Потоцкого, Б.Радина,
И.З.Сапожникова, С.П.Сингаловича, П.Сумарина, С.И.Тихоржевского, Б.Усовского, И.В.Чернышева, И.В.Яшунского и других."
После 1917 года интерес к этой проблеме весьма быстро остыл, хотя проблема и рассматривалась в некоторых работах, главным образом посвященных Конституции 1918 года4 В 20-30 годы он рассматривался преимущественно не в собственно юридических сочинениях, но в статьях, брошюрах и книгах общеполитического характера. Не случайно в эти годы
3 И.Алексеев Что такое всеобщее, равное, прямое и тайное избирательное право. -
М.,1917.
В В.Водовозов. Всеобщее избирательное право. - Петроград, 1917.
Б.Г.Данский. Всеобщее избирательное право. - Петроград, 1917.
Е А.Звягинцев. Всеобщее избирательное право - М, 1917.
С.Ф.Кочекьян. Всеобщее, равное, прямое и тайное избирательное право - М., 1917.
А.М Ладыженский. Что такое всеобщее, прямое, равное и тайное избирательное право и
мажоритарная и пропорциональная система выборов. - М, 1917.
В.Л Львов-Рогавечский. Всеобщее избирательное право и борьба за него. - М., 1917.
А.Н.Макаров. Всеобщее избирательное право -Петроград, 1917.
П.Г Мижуев Основы пропорционального избирательного права - М., 1917.
В К Никольский Избирательное право -М., 1917
В.М.Потоцкий. Избирательное право. - Петроград, 1917.
Б.Родин. Какое избирательное право нужно рабочему классу. - Киев, 1917.
И.3 Сапожников. Всеобщее, равное, прямое и тайное голосование - М, 1917.
С.П.Сингалевич Что такое всеобщее избирательное право. - Казань, 1917,
П.Сурмин. Избирательное право. -М., 1917.
С.И.Тхоржевский. Всеобщее, равное, прямое и тайное избирательное право. - Петроград,
1917.
Б Усовский. Избирательное право. - Харьков,1917.
И.В.Чернышев. Всеобщее избирательное право. - Петроград, 1917.
И.В.Яшунский Основы избирательного права. -Петроград, 1917
А С.М.Бродович. Советское избирательное право. - Л., 1925.
преобладали труды тех, кто стоял у кормила политической власти. Естественно, что в их произведениях в полной мере находила свое оправдание концепция, согласно которой в РСФСР, а затем в СССР должен господствовать классовый подход к избирательному праву. Оно должно принадлежать только трудящимся.5
После принятия Конституции 1936 года вопросы избирательного права рассматривались в общих курсах по советскому государственному праву, а также в некоторых специальных сочинениях. Последние носили, однако, столь выраженный апологический характер, что о каких-либо заслуживающих внимания с точки зрения научной разработки вопроса говорить не приходится.6 Только с конца 80-х и особенно в 90-е годы эта проблема стала предметом специальных исследований. В истекшее десятилетие вышло значительное число трудов, ряд из которых заслуживает быть отмеченным особо (см. также по тексту диссертации). Отметим главные из них: это работы С.А.Авакьяна, Ю.А.Веденеева, А.А.Вешнякова, П.А.Гусева, А.В.Иванченко, А.И.Ковлера, С.Д.Князева, В.И.Лысенко, В.И.Наумова, А.Р.Никитина, А.Е.Постникова, В.В.Пысцова, А.П.Сунцова, Н.В.Хотченкова, Е.Н.Хрусталева, Н.Э.Шишкиной,
И.Г.Верещагин. Сельские и городские выборы - М., 1924.
5 П.Г.Володарский. Избирательное право и революционная законность. - М, 1930.
АС Енукидзе. О подготовке к выборам в советы. - М.-Л,, 1930.
М.И.Калинин Крестьянам, письмо о выборах в советы. - М, 1930.
М.И.Калинин, Выборы и советская демократия - М., 1958.
Л.М.Каганович. Партия и перевыборы советов. - М., 1929.
В.М.Молотов. Выборы в советы и задачи рабочего класса. - Л., 1927
В.М.Молотов Итоги перевыборов в советы 1925-26. - М.-Л.,1926.
6 И.Т.Голяков. Советская избирательная система. - М., 1955.
К.П Горшенин Демократизм советской избирательной системы. - Куйбышев, - 1947.
В А.Дорогин, И.СБачурин. Демократические принципы советской избирательной
системы. - Минск, - 1966.
К Ф.Котов. Советская избирательная система- подлинное выражение социалистического
демократизма. - М., 1967.
Б.П.Кравцов. Советская избирательная система. - М., 1955.
М.А.Крутоголов. Выборы в СССР и странах капитала. - М., 1958.
П.И.Норкин. Советская избирательная система. - Свердловск, 1954.
Н.Г.Старовойтов. Порядок организации и проведения выборов в Советы. - М, 1967.
В.К.Шендеры и ряда других.7 Некоторые аспекты проблем избирательного права рассматривались также в общих курсах по конституционному праву, а также по философии права.8
Правда, нельзя не отметить, что вопросы собственно избирательных комиссий и, прежде всего, избирательных комиссий субъектов Российской Федерации до сих пор рассматривались в очень небольшом числе работ. Это в первую очередь книги А.В.Иванченко и С.Д.Князева. Именно это обстоятельство и побудило меня избрать в качестве темы диссертационного исследования тему: "Правовое положение избирательной комиссии субъекта Российской Федерации".
Следует также указать на некоторые сборники документов9, а также
7 С.ААвакьян и др. Избирательное право и избирательный процесс. - М, 1999.
Ю.А.Веденеев. Новое избирательное право. / Очерки по истории выборов и
избирательного права. - Калуга - М., 1997.
А А.Вешняков Избирательные стандарты в международном праве и их реализация в
законодательстве Российской Федерации. - М, 1997.
П.АГусев. Сравнительный анализ региональных избирательных систем. - Казань, 1998.
А.В.Иванченки. Избирательные комиссии в Российской Федерации. История. Теория.
Практика. - М, 1996.
А.И.Ковлер. Основы политического маркетинга. - М, 1993.
С.Д.Князев. Очерки теории российского избирательного права. - Владивосток, 1999.
В.И.Лысенко. Выборы в представительные органы в новой Европе: политологический
опыт и тенденции 80-90-х годов - М, 1994.
В.И.Наумов Избирательное законодательство России: этапы становления. - М., 1998.
А.Ф.Никитин Избирательное право. Избирательный процесс. - М, 1996.
А.Е.Постников. Избирательное право России. - М., 1996.
ВВ.Пысцов. Российское избирательное право: от империи до федерации. - Воронеж,
1998.
А.П.Сунцов. Избирательная система субъекта Российской Федерации. - Томск, 1998.
Н.В.Хотченкова. Избирательное право: история и современность. - Тверь, 1999.
Е.Н Хрусталев. Избирательный процесс в России. Понятие и стадии. // Правоведение -
1998 - №2.
Н.Э.Шишкина. Избирательные системы. - Иркутск, 1993.
В.К.Шендера. Организация предвыборных кампаний. - М, 1995.
8 С.С.Алексеев, Теория права. -М, 1994.
С.С.Алексеев. Философия права. - М, 1999.
М.В.Баглай. Конституционное право Российской Федерации. - М, 1998. Е.И.Козлов, О.Е.Кутафин. Конституционное право России. - М, 1998. Конституционное право. /Отв. ред А.Е.Козлов - М., 1996. Ю. А Тихомиров. Публичное право. -М, 1995.
9 В этом отношении особенно важны документы, издаваемые Центральной
Избирательной Комиссией Российской Федерации. Среди них: Избирательное право
России в документах Т. 1-3. - М, 1999.
на работы по международному праву.
Объектом настоящего исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе организации и проведения выборов в органы власти Российской Федерации и ее субъектов,
Предметом исследования - деятельность избирательных комиссий субъектов Федерации. В первую очередь города Санкт-Петербурга, а также республик и областей Северо-Запада.
Целью диссертационного исследования является анализ законодательных и иных нормативных актов Российской Федерации и ее субъектов, посвященных регулированию вопросов избирательного права, а также практики их применения в Санкт-Петербурге и других субъектах Федерации на Северо-Западе в пределах Санкт-Петербурга и Ленинградской области до Республики Коми, от Новгородской области до Архангельской. Наряду с этим рассматриваются материалы и некоторых других субъектов Федерации, а также (в необходимых случаях) деятельность Центральной Избирательной Комиссии РФ.
Из основных задач, обусловленных целью исследования, необходимо указать на следующие:
- рассмотрение порядка формирования избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, установленного федеральным законодательством и законами отдельных субъектов Российской Федерации; -определение юридической природы избирательных комиссий субъектов Федерации;
-рассмотрение состава избирательных комиссий, а также могущих участвовать в их работе наблюдателей (отечественных и международных);
10 Международное право в документах. / Сост. НТ.Блатова, Г.М.Мелков - М., 1997. Международное публичное право. / Сост. К.АБекяшев, А.Г.Ходаков - М., 1996. Действующее международное право. / Сост. Ю.М.Колосов, Э С Кривчикова. - М., 1996-97.
-анализ компетенции и деятельности избирательных комиссий субъектов Федерации при подготовке выборов, проведении голосования и определения их результатов;
-участие комиссий в рассмотрении жалоб и заявлений, связанных с ходом избирательного процесса.
На защиту выносятся следующие основные положения:
1 .Избирательные комиссии субъектов Российской Федерации являются самостоятельными государственными органами. Они формируются на паритетных началах представительными (законодательными) и исполнительными органами субъекта Российской Федерации. В исключительных случаях в их формировании участвует Центральная Избирательная Комиссия.
2.Деятельность комиссий не должна зависеть от других органов власти. Принимаемые ими решения в рамках, определенных законом и подзаконными актами, обязательны для исполнения всеми органами и должностными лицами Российской Федерации и ее субъектов в пределах территориальной компетенции комиссий.
3.Обжалование решений этих избирательных комиссий (как и других) возможно как в административном, так и судебном порядке. При этом необходимо отметить, что законодательство не предусматривает при обращении в суд обязательного до этого предварительного обращения в соответствующую комиссию. Более того, в случае обращения в суд комиссия обязана приостановить рассмотрение поступившего к ней заявления или жалобы. Этим подчеркивается приоритетность суда в разрешении возникающих в ходе избирательного процесса споров.
4.Деятельность комиссий определяется основными принципами и нормами, а также критериями избирательного права. В качестве основных диссертантом выделяются принципы всеобщности, равенства прямого избирательного права, тайности голосования, открытости и гласности
выборов, их альтернативности. В качестве основных международных стандартов (критериев) - свобода, справедливость и подлинность выборов.
5.Наличие в составе избирательной комиссии субъекта Российской Федерации членов комиссии с правом совещательного голоса, а также присутствие наблюдателей (отечественных и международных) является важным фактором, обеспечивающим их демократический характер, а также открытость и гласность в работе.
Этому обстоятельству способствует уголовная и административная ответственность, установленная российским законодательством за нарушение избирательного права.
Методологическая основа исследования определяется, в первую очередь, характером используемого материала. Это формально-юридический анализ, сопровождаемый также применением методов сравнительного и исторических подходов. В некоторых случаях в диссертации используется также метод конкретного социологического анализа.
Научная новизна исследования заключается в том, что представленная к защите диссертация является первым специальным монографическим рассмотрением правового положения избирательной комиссии субъектов Российской Федерации.
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что оно может быть использовано как для совершенствования действующего федерального законодательства и законодательства отдельных субъектов Российской Федерации, так и для преподавания курса конституционного права в юридических высших учебных заведениях, а равно спецкурса по избирательному праву. Ее материалы и выводы могут быть использованы для совершенствования процесса непосредственной работы избирательных комиссий.
Апробация исследования. Результаты исследования докладывались на заседании кафедры государственного права Северо-Западной академии
государственной службы, а также в Санкт-Петербургской избирательной комиссии и применялись в работе с участковыми и территориальными комиссиями. Основные положения диссертации были использованы при написании Закона «О Санкт-Петербургской избирательной комиссии».
Структура работы: диссертация состоит из введения, трех глав (включающих восемь параграфов), заключения и списка использованной литературы.
