Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Правовой статус избирательных комиссий в Российской Федерации 14
1.1 Понятие, система и принципы деятельности избирательных комиссий в Российской Федерации 14
1.2 Полномочия избирательных комиссий в федеральном избирательном процессе 48
1.3 Правовой статус члена избирательной комиссии 71
Глава 2. Совершенствование правового регулирования организации и деятельности избирательных комиссий по выборам депутатов Государственной Думы и Президента Российской Федерации 99
2.1 Правовые проблемы формирования избирательных комиссий 99
2.2 Взаимодействие избирательных комиссий и органов государственной власти субъектов Российской Федерации 116
Заключение 127
Список источников 130
Приложения 144
- Понятие, система и принципы деятельности избирательных комиссий в Российской Федерации
- Полномочия избирательных комиссий в федеральном избирательном процессе
- Правовые проблемы формирования избирательных комиссий
- Взаимодействие избирательных комиссий и органов государственной власти субъектов Российской Федерации
Введение к работе
Конституция Российской Федерации, принятая 12 декабря 1993 года, закрепила важнейшие гарантии развития России как демократического правового цивилизованного государства, в котором признаются, соблюдаются и защищаются права и свободы личности. Принадлежность всей власти в стране ее многонациональному народу, иначе говоря, народный суверенитет стал основным принципом государственной и общественной жизни, неотъемлемой частью основ отечественного конституционного строя. Высшим непосредственным выражением власти народа признаются референдум и свободные выборы.
Конституционные нормы точно отразили сущность демократического политического режима, который немыслим без свободных выборов.
«Выборность органа, — писал в 1905 году профессор Н.И. Лазаревский,
— является фактом громадной политической важности, в значительной степени
определяет и место народного представительства среди других государствен
ных установлений, и его жизненное значение»1.
Громадное правовое и политическое значение единодушно отмечается и в современной юридической литературе.
«В формировании гражданского общества и правовой государственности,
— подчеркивает доктор юридических наук В.Т. Кабышев, — доминантой все
гда выступает воля народа на выборах... Сегодня ни одно государство не может
обойтись без института выборов — этого института демократии, тысячекратно
оправдавшего себя в мировой политической истории»2.
1 Лазаревский Н.И. Народное представительство и его место в системе государственных установлений. // Консти
туционное государство. — СПб., 1905, с. 182.
2 Кабышев В.Т. Выборы и избирательное право в Российской Федерации: тенденции развития и совершенствова
ния. // Реализация Конституции России. — Саратов, 1994, с. 3-4.
Именно в выборах, указывает доктор юридических наук Ю.А. Веденеев, «заключены действительное содержание и смысл демократии как гражданской формы организации политической свободы»1.
Вместе с тем, далеко не всякие выборы можно признать свободными и демократическими. Юридическая наука и практика давно выработали четыре важнейших требования к этой форме волеизъявления граждан, при невыполнении которых выборы неминуемо теряют свое значение: всеобщность, равенство, непосредственность избирательного права при тайном голосовании. Существуют и особые гарантии выполнения этих требований, в том числе организация выборов системой избирательных комиссий, которая представляет собой «важнейший организационный механизм, обеспечивающий периодическое демократическое обновление избираемых государственных органов и органов местного самоуправления»2.
В связи с принятием и вступлением в силу федеральных законов «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», «О выборах Президента Российской Федерации», которые по сравнению с предшествующими законодательными актами стали значительно обстоятельнее и подробнее, роль и ответственность избирательных комиссий многократно возросла. Ныне они не только организуют подготовку и проведение выборов, но и обеспечивают реализацию и защиту избирательных прав граждан, контроль за их соблюдением.
Федеральные избирательные кампании 1999-2000 годов, впервые проведенные на основе обновленного законодательства, стали серьезным испытанием для всех комиссий: от Центральной до участковых на предмет не только
1 Веденеев Ю.А. Выборная демократия — действительный, а не мнимый путь к гражданскому обществу и право
вому государству. // Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, 1997, № 1, с. 138.
2 Иванченко А.В. Избирательные комиссии в Российской Федерации: история, теория, практика. — М., 1996, с.
47.
досконального знания закона, но и умения оперативно применить его на практике.
В целом это испытание было выдержано. Как подчеркнул в своей речи на торжественной церемонии выступления в должность Президента Российской Федерации В.В. Путин, «мы доказали, что Россия становится по-настоящему современным, демократическим государством. Мирная преемственность власти — это важнейший элемент политической стабильности, о которой мы с вами мечтали, к которой стремились, которой добивались»1.
Однако состоявшиеся федеральные выборы выявили и серьезные недостатки в организации и деятельности избирательных комиссий, вызванных несовершенством действующего законодательства: проблемы формирования, дублирования функций, взаимодействия с региональными государственными органами и т.д.
Настало время и серьезно переосмыслить правовое положение избирательных комиссий, которое должно обеспечить их независимость, безусловное выполнение принятых решений, эффективность деятельности.
Все вышесказанное диктует необходимость проведения комплексного исследования, направленного на совершенствование правового регулирования организации и деятельности избирательных комиссий по подготовке и проведению федеральных выборов в России.
Следует определить понятие избирательных комиссий, обозначить их важнейшие юридические свойства и принципы деятельности, уточнить полномочия по организации федеральных выборов, конкретизировать статус их членов как с правом решающего голоса, так и с правом совещательного голоса. Крайне непростым на практике оказался процесс формирования избирательных комиссий. Необходимо провести глубокий всесторонний анализ достаточно
1 Российская газета, 2000, 11 мая.
спорных вопросов взаимодействия избирательных комиссий с органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
В связи с тем, что срок полномочий Президента и Государственной Думы России составляет четыре года, то есть смысл уже в настоящее время приступить к устранению выявленных в ходе прошедших выборов недостатков действующего законодательства. Вот почему теоретическое осмысление статуса избирательных комиссий, их роли в процессе подготовки и проведения федеральных выборов, а также рекомендации прикладного характера представляются весьма актуальными и весьма значимыми. Причем практические предложения по совершенствованию законодательства могут быть использованы уже в ходе организации региональных выборов, которые в основной своей массе пройдут в 200О-2001 годах.
Объект исследования
Объектом настоящего исследования является организация и деятельность избирательных комиссий по подготовке и проведению выборов Президента Российской Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.
Предмет исследования
Предметом настоящего исследования явились теоретико-методологические основы организации и деятельности избирательных комиссий в России, федеральные и региональные нормативные правовые акты о выборах и референдумах, а также регулируемые ими общественные отношения, складывающиеся в связи с подготовкой и проведением выборов Президента Российской Федерации и депутатов Государственной Думы России.
Цель исследования
Цель настоящего диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основе действующего законодательства, современных достижений юридической науки и критического анализа складывающейся в Российской Федерации и
ее субъектах избирательной практики разработать концептуальные положения организации и деятельности избирательных комиссий по подготовке и проведению федеральных выборов, выдвинуть практические предложения, направленные на совершенствование регулирующих соответствующие общественные отношения правовых норм.
Задачи исследования
В соответствии с целью настоящего исследования автор ставит перед собой следующие задачи:
определить понятие избирательных комиссий, их основные признаки, а также принципы их организации и деятельности;
систематизировать полномочия избирательных комиссий всех уровней, отразить недостатки их правового закрепления и внести предложения по их устранению;
провести анализ правового статуса членов избирательных комиссий, выработать рекомендации по изменению и дополнению объема их прав, обязанностей и ответственности;
выявить проблемы формирования избирательных комиссий, предложить способы решения данных проблем;
рассмотреть вопросы взаимодействия избирательных комиссий с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Степень научной разработанности темы
Проблемы избирательного права активно интересовали отечественных ученых-правоведов, начиная со второй половины XIX века. Наиболее известны труды таких авторов, как Б.Н. Чичерин, Н.И. Лазаревский, Н.П. Дружинин, В.М. Гессен, Н.М. Коркунов, Г.Ф. Шершеневич, В.В. Водовозов и др.
В советской и постсоветской юридической литературе разносторонние аспекты, проблемы избирательного права, роли избирательных комиссий в
процессе подготовки и проведения выборов нашли наиболее глубокое отражение в работах следующих отечественных ученых: С.А. Авакьяна, М.В. Баглая, А.А. Безуглова, В.И. Васильева, Ю.А. Веденеева, А.А. Вешнякова, А.И. Денисова, А.В. Зиновьева, Т.Д. Зражевской, А.В. Иванченко, В.Т. Кабышева, А.И. Кима, С.Д. Князева, А.И. Ковлера, Е.И. Колюшина, В.А. Кряжкова, М.И. Кукушкина, О.Е. Кутафина, В.В. Лапаевой, В.И. Лысенко, В.В. Маклакова, М.С. Матейковича, А.А. Мишина, А.Е. Постникова, Б.А. Страшуна, А.П. Сунцова, В.А. Туманова, Г.Н. Чеботарева, А.А. Югова, Ю.А. Юдина и др. Их научные труды активно способствовали проведенному в исследовании анализу и полученным выводам.
Однако далеко не все спорные вопросы по тематике диссертации сняты, многие проблемы до сих пор детально не исследованы. В связи с тем, что законодательство о выборах стремительно реформируется, работы, посвященные организации и деятельности избирательных комиссий, как правило, носят общий, описательный характер либо требуют серьезного обновления.
Теоретическую, методологическую, нормативно-правовую и научную базу исследования составляют: диалектико-материалистический метод познания государства, права, демократии, позволяющий рассмотреть анализируемые явления в их развитии и взаимосвязи друг с другом; общенаучные методы — сравнения, анализа и синтеза, системного и структурного подходов, восхождения от абстрактного к конкретному и т. д.; специальные методы — статистический, математический, социологический и др.; частно-научные методы — формально-юридический, метод выработки правовых решений, метод толкования норм права и т. д.
Исследование поднимаемых проблем потребовало изучения литературы по философии, социологии, политологии, истории.
Нормативную и правоприменительную базу исследования составляют: федеральное и региональное законодательство, постановления и определения
Конституционного Суда Российской Федерации, а также решения и определения судов общей юрисдикции.
Научная новизна исследования состоит в том, что в нем делается одна из первых попыток комплексного рассмотрения организации и деятельности избирательных комиссий в процессе подготовки и проведения выборов Президента Российской Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.
Автор выделяет признаки и на их основе дает новое определение понятия избирательных комиссий в Российской Федерации, систематизирует принципы организации и деятельности избирательных комиссий.
На основе анализа федеральных законов, актов Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, прошедших апробацию в ходе парламентских и президентских выборов 1999-2000 годов, конституций (уставов) и законов целого ряда субъектов Федерации, критически осмыслен существующий комплекс полномочий избирательных комиссий и внесены комплексные рекомендации по уточнению их компетенции.
На основе отечественной избирательной практики, законодательства некоторых зарубежных стран автором обосновывается целая система предложений по совершенствованию норм, закрепляющих правовой статус члена избирательной комиссии: совокупность его прав, обязанностей и ответственности, а также основных правовых и социальных гарантий при осуществлении им своих полномочий.
Анализируя опыт формирования избирательных комиссий в Тюменской, Свердловской, Саратовской, Белгородской областях и ряде других субъектов Российской Федерации, диссертант отмечает наиболее существенные недостатки действующих в данной сфере законодательных актов: нечеткие критерии численного состава комиссий, неравное представительство общественных объ-
единений, чрезмерно жесткие ограничения в отношении государственных служащих. Предложен механизм устранения указанных недостатков.
В диссертации также конкретизированы формы взаимодействия избирательных комиссий с органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Основные положения, выносимые на защиту
На защиту выносятся следующие основные положения и выводы:
избирательные комиссии, обеспечивающие подготовку и проведение федеральных выборов, являются государственными органами, ибо отвечают важнейшим признакам государственного органа: создаются в соответствии с законом, наделяются государственно-властной компетенцией и действуют в рамках законно установленных форм и методов. При этом государственные органы не образуют самостоятельной ветви власти и не входят ни в одну из установленных конституцией ветвей власти;
комплексное определение понятия избирательных комиссий: формируемые в соответствии с законодательством Российской Федерации и ее субъектов независимые коллегиальные государственные органы, обеспечивающие свободу политического волеизъявления граждан, реализацию, защиту и контроль за соблюдением их избирательных прав, организующие подготовку и проведение выборов в органы государственной власти и органы местного самоуправления;
систематизация принципов организации и деятельности избирательных комиссий, которые включают в себя независимость, коллегиальность, законность, гласность, централизм;
предложения по совершенствованию функций избирательных комиссий, в том числе:
а) усиление роли Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, вплоть до предоставления ей права законодательной инициативы по во-
просам избирательного права и процесса, а также официального и обязательного толкования федеральных законов о выборах и референдумах;
б) исключение дублирования полномочий избирательных комиссий, в ча
стности, необходимость передачи функций избирательных комиссий субъектов
Российской Федерации по организации выборов депутатов Государственной Ду
мы России окружным избирательным комиссиям;
в) активизация деятельности избирательных комиссий по повышению пра
вовой культуры избирателей и организаторов выборов в Российской Федерации;
комплекс дополнительных (помимо закрепленных законодательством) обязательных требований, предъявляемых к членам избирательных комиссий с правом решающего голоса: повышение возрастного ценза, наличие высшего образования или ученой степени в области права для председателей, заместителей, секретарей избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, а также председателей окружных избирательных комиссий по выборам депутатов Государственной Думы России;
критерии «систематичности» неисполнения членом избирательной комиссии с правом решающего голоса своих обязанностей как основания досрочного прекращения его полномочий;
необходимость расширения прав председателей избирательных комиссий в целях повышения эффективности деятельности комиссий;
количественный состав окружных и территориальных избирательных комиссий, формируемых для организации подготовки и проведения федеральных выборов, в каждом субъекте Российской Федерации должен определяться специальным региональным законом;
в целях обеспечения конституционного принципа равенства общественных объединений, реальной независимости и компетентности избирательных комиссий следует отказаться от гарантированного представительства в них
избирательных объединений и блоков, имеющих фракции в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации;
формы организационного и материально-финансового содействия избирательным комиссиям со стороны органов государственной власти субъектов Российской Федерации:
а) закрепление в федеральных законах конкретных направлений выделе
ния средств региональных бюджетов для своевременной и эффективной орга
низации федеральных выборов;
б) создание штабов при региональных органах исполнительной власти
как основной организационной формы содействия избирательным комиссиям;
в) перечень региональных законов, принятие которых по отдельным
вспомогательным вопросам федеральных избирательных кампаний является
обязательным.
Практическая значимость исследования
Теоретические и прикладные результаты исследования могут быть использованы в целях совершенствования федерального и регионального избирательного законодательства, в особенности норм, регулирующих организацию и деятельность избирательных комиссий.
Сделанное автором критическое обобщение основных недостатков правоприменительной практики позволяет выработать комплексные рекомендации для органов государственной власти и органов местного самоуправления по преотвращению различных правонарушений.
Результаты исследования могут применяться в учебном процессе высших образовательных учреждений при преподавании дисциплины «Конституционное право Российской Федерации», специального курса «Избирательное право Российской Федерации», составлении учебных и методических пособий.
Апробация результатов исследования
На основе результатов исследования автором подготовлен ряд научных публикаций, в том числе в общероссийских научных изданиях.
Являясь полномочным представителем губернатора Тюменской области в областной Думе, заместителем председателя избирательной комиссии области, автор активно использует сформулированные в диссертации выводы и рекомендации в региональной правотворческой деятельности: разработке областных законов, инструкций избирательной комиссии области.
Теоретические положения диссертации использовались автором в процессе проведения занятий по конституционному и муниципальному праву в Тюменском государственном университете.
На основе материалов данного исследования автором подготовлен ряд докладов на всероссийских и региональных научно-практических конференциях.
Структура и объем работы
Диссертация состоит из введения, двух глав, пяти параграфов, заключения, списка использованных международных, федеральных и региональных правовых актов, научной, учебной и справочной литературы, а также приложений. Диссертация изложена на 167 листах, из которых основной текст занимает 129 листов.
Понятие, система и принципы деятельности избирательных комиссий в Российской Федерации
Россия - страна, имеющая давние демократические традиции, собственный опыт развития институтов непосредственного народовластия. В частности, выборы как особый институт прямой демократии появляются на Руси еще в IX веке. Связаны они с широкой организацией народных вече для решения важнейших вопросов общественной жизни. Как отмечает доктор юридических наук А.В.Иванченко, отличительной особенностью избирательного процесса в тот период являлось то, что «вече (либо община) играли роль представительного (выборного) органа, который самостоятельно организовывал назначение, проведение и контроль за выборами своего состава». Иначе говоря, «вече само осуществляло функции для собственного воспроизводства». Тогда как «особых избирательных органов, основной функцией которых являлась бы организация и проведение выборов... не было вообще, организационно-избирательные функции как специфический институт выборной государственности являлись одной из функций самого представительного (выборного) органа».
В период феодальной раздробленности, когда вечевые собрания практически во всех удельных княжествах, утратили свое былое значение, в Новгородской боярской республике по-прежнему на народном вече с помощью своеобразных берестяных «бюллетеней» избирались высшие должностные лица государства: князья, посадники и тысяцкие. Выборными были и кончанские2 и уличанские старосты, где существовали прообразы современных органов местного самоуправления. Причем, как отмечает Н.Н.Ефремова, избирательные права предоставлялись не только знати - феодалам, владельцам торгового капитала, но и новгородскому плебсу
В централизованном Российском государстве единого избирательного законодательства на протяжении нескольких веков не существовало вообще. Общегосударственные сословно-представительные органы XVI - XVII веков -Земские соборы - проводились нерегулярно, далеко не всегда выбирались, а если выборы и проводились (как, например, в Земский Собор 1613 г.), то по различным процедурам, регламентированным разовыми конкретными указами монарха и правовыми обычаями. Функции организации и контроля за проведением соответствующих избирательных процедур возлагались на приказы как центральные органы государственного управления.
В XVI веке в России также происходит реформа местного управления: на смену системе «кормления» приходит губное и земское самоуправление. На сходах, собиравшихся в пределах сложившихся территориальных единиц, из числа дворян и посадских людей избирались губные старосты. На Разбойный приказ, который осуществлял контроль за выборами, возлагалась также функция утверждения в должности выбранных лиц. Этот же приказ главным образом наблюдал за выборами земских старост.
В результате проведенной Петром I реформы местного управления функции губного управления в уездах были переданы высшим военным и полицейским чинам - воеводам. Выборы проводились только среди дворян и лишь для избрания весьма узких по своему составу (как правило, два - четыре человека) дворянских советов, созданных при воеводах в каждом уезде. Такие выборы не требовали особой организации и контроля, поэтому специальных органов для этих целей не создавалось.
В городах прямым голосованием избирались бурмистры - должностные лица, отвечавшие за сбор податей, налогов, несение повинностей городскими жителями. С 1699 года контроль за проведением голосования осуществляла Бурмистрская палата, замененная в 1720 году на Главный министрат.
В XVIII веке избирательное право осуществлялось сугубо на привилегированной, сословной основе и, прежде всего, в целях выборов губернских и уездных учреждений, предводителей дворянства, судебных заседателей. Избирательный процесс организовывался и контролировался съездами дворян.
Реформы 60 - 70-х годов XIX века значительно расширили круг выборных органов и лиц, осуществлявших отдельные властные и управленческие функции (губернские и уездные земские собрания мировые судьи, присяжные заседатели окружных судов, городские избирательные собрания, думы и управы и т.д.), а также круг подданных, обладающих избирательными правами. В частности, активное избирательное право при соблюдении ряда цензов, в том числе имущественного, получили женщины. Реализовать его, однако, они могли только по доверенности. Организация и контроль выборов в этот период носят административный характер: данные функции возлагались на губернские исполнительные органы - аппарат губернатора, полицейские управления.
В XIX - начале XIX веков в России появляются и первые целенаправленные исследования в области избирательного либо, как его тогда нередко называли, выборного права. Широко известны в этой сфере работы Б.Н.Чичерина, В.В.Водовозова, В.М.Гессена, Н.И.Лазаревского и др.
Первый полномасштабный избирательный нормативный правовой акт в России - Положение о выборах в Государственную Думу - был утвержден 6 августа 1905 г.1 Он (особенно с учетом изменений от 11 декабря 1905 г.) существенно расширил избирательные права населения. Безусловно, его нормы не отвечали современным принципам участия граждан в выборах, прежде всего, принципу равенства прав граждан.
Полномочия избирательных комиссий в федеральном избирательном процессе
Полномочия избирательных комиссий есть установленный законом комплекс прав и обязанностей данных государственных органов по обеспечению свободы волеизъявления граждан, реализации, защите и контролю за соблюдением их избирательных прав, организации подготовки и проведения выборов.
Один состав избирательной комиссии, организующей федеральные выборы, вправе осуществлять указанные полномочия в течение определенного законом срока: а) четыре года - для Центральной избирательной комиссии Российской Федерации (п.1 ст.22 Федерального закона «Об основных гарантиях...»); б) не менее срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации и не более пяти лет - для избирательных комиссий субъектов Российской Федерации (п. 9 ст. 23 Федерального закона «Об основных гарантиях ...»).
В частности, срок полномочий избирательной комиссии Саратовской области - пять лет, избирательной комиссии Свердловской области - четыре года, избирательной комиссии Тюменской области - также четыре года. Вместе с тем, срок полномочий депутатов Тюменской областной Думы в настоящее время составляет пять лет1 , следовательно, должен быть законодательно увеличен и период, на который формируется областная избирательная комиссия;
в) четыре года - для окружных избирательных комиссий по выборам де путатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федера ции. В случае досрочного прекращения полномочий Государственной Думы прекращаются и полномочия окружных избирательных комиссий, сформиро ванных для ее избирания (п.11 ст.23 Федерального закона «Об основных гаран тиях...», п. 2 ст. 26 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы...»);
г) не более 106 дней - для территориальных избирательных комиссий по выборам депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Россий ской Федерации.
В случае обжалования или опротестования итогов голосования полномочия территориальной избирательной комиссии прекращаются после вынесения вышестоящей комиссией или судом окончательного решения по существу жалобы (заявления), протеста, (п.1 ст.21, п.2 ст.27, п.З ст.85 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы...»); д) не более 96 дней - для территориальных избирательных комиссий по выборам Президента Российской Федерации. В случае обжалования или опро тестования итогов голосования полномочия такой территориальной избира тельной комиссии также прекращаются после вынесения вышестоящей комис сией или судом окончательного решения по существу жалобы (заявления), про теста1 (п.1 ст. 14, п.2 ст. 19, п.1 ст.72, п.2 ст. 75 Федерального закона «О выбо рах Президента Российской Федерации»); е) не более 101 дня - для участковых избирательных комиссий, сформи рованных для подготовки и проведения выборов депутатов Государственной Думы России (п.2 ст. 14, п.1, п.2 ст.21, п.2 ст.28, п.З ст.85 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы...»; ж) не более 91 дня - для участковых избирательных комиссий по выбо рам Президента Российской Федерации (пі, п.2 ст. 14, п.2 ст.20, п.2 ст.24, п.1 ст.72, п.2 ст.75 Федерального закона «О выборах Президента Российской Феде рации»).
Особенностью юридического закрепления полномочий избирательных комиссий является то, что перечень этих полномочий устанавливается специальными федеральными и региональными законами о выборах. Тогда как рамочный Федеральный закон «Об основных гарантиях...» (п.7 ст.22) содержит лишь важнейшие функции, реализуемые Центральной избирательной комиссией совместно с избирательными комиссиями субъектов Федерации по организации всех избирательных кампаний вне зависимости от их уровня.
В частности, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации совместно с избирательными комиссиями субъектов Российской Федерации:
осуществляет контроль за соблюдением избирательных прав граждан Российский Федерации;
организует разработку нормативов технологического оборудования, необходимого для работы избирательных комиссий, утверждает указанные нормативы и осуществляет контроль за их соблюдением;
обеспечивает реализацию федеральных целевых программ, связанных с подготовкой и проведением выборов, развитием избирательной системы в Российской Федерации, правовым обучением избирателей, профессиональной подготовкой членов избирательных комиссий и других организаторов выборов;
осуществляет меры по организации системы финансирования выборов, единого порядка распределения эфирного времени между зарегистрированными кандидатами, избирательными объединениями, избирательными блоками для проведения предвыборной агитации, установления итогов голосования, определения результатов выборов в Российской Федерации и порядка опубликования итогов голосования и результатов выборов;
распределяет выделенные из федерального бюджета средства на финансовое обеспечение подготовки и проведения выборов, контролирует их целевое использование;
Правовые проблемы формирования избирательных комиссий
Формирование избирательных комиссий - важнейший этап избирательной кампании, открывающий путь для подавляющего большинства остальных действий по организации выборов.
Сам термин «формирование» подразумевает, что все члены избирательной комиссии с правом решающего голоса наделяются полномочиями посредством их назначения компетентным государственным либо муниципальным органом.
В научной литературе В.И.Лысенко делает предположение и о возможности «Определения состава избирательных комиссий непосредственно избирателями в ходе прямых выборов их состава (по аналогии с общими выборами)», однако тут же подчеркивает, что именно «формирование» является предпочтительным способом.
Действительно, избрание комиссий на прямых выборах невозможно хотя бы потому, что кто-то должен будет организовывать эти выборы, и так ситуация неизбежно зайдет в тупик.
Формирование избирательных комиссий - всегда являет собой весьма принципиальный вопрос как для участников выборов, так и органов государственной власти и органов местного самоуправления. В 1993 - 1995 гг. в ряде субъектов Российской Федерации, пишет А.В.Иванченко, «при подготовке законодательных актов о формировании избирательных комиссий возникли серьезные затруднения. Так, в некоторых нормативных правовых актах оказались закреплены нормы, противоречащие требованиям федерального избирательного законодательства и ставящие под сомнение независимый статус комиссий, например такие, как утверждение состава комиссии только представительным (законодательным) органом государственной власти, нарушение примерного равенства членов комиссии, назначенных соответственно представительным и исполнительным органами власти субъекта Российской Федерации».1
В настоящее время Федеральным законом «Об основных гарантиях...» большинство прежних противоречий устранено.
Так, в соответствии с п. 2 ст. 22 данного закона Центральная избирательная комиссия Российской Федерации состоит из 15 членов. Пять членов Центральной избирательной комиссии Российской Федерации назначаются Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации из числа кандидатур, предложенных фракциями в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, иными депутатскими объединениями, а также депутатами Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. При этом от одного депутатского объединения в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации может быть назначено не более одного представителя. Пять членов Центральной избирательной комиссии Российской Федерации назначаются Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации из числа кандидатур, предлагаемых законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Пять членов Центральной избирательной комиссии Российской Федерации назначаются Президентом Российской Федерации. Анализ данной нормы наглядно показывает, что два из трех субъектов, участвующих в формировании ЦИК РФ, - Государственная Дума и Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации - делают это не произвольно, а на основе предложений соответственно фракций, депутатских объединений, депутатов и законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации.
В то же время Президент Российской Федерации осуществляет аналогичные полномочия произвольно. Полагаем, что рассмотренное положение закона целесообразно дополнить нормой, согласно которой Президент Российской Федерации осуществлял бы назначение пяти членов ЦИК РФ на основе предложений ведущих научных и образовательных учреждений страны, занимающихся исследованиями в области права: Института государства и права Российской академии наук, Московского государственного университета имени М.В.Ломоносова, Московской государственной юридической академии и др. Это способствовало бы еще более компетентному принятию решений комиссии, а также укреплению взаимосвязей ЦИК РФ с научной общественностью.
Формирование избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, а также окружных избирательных комиссий по выборам в федеральных органы государственной власти осуществляется законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации на основе предложений избирательных объединений, избирательных блоков, общественных объединений, выборных органов местного самоуправления, избирательной комиссии субъекта Российской Федерации или соответственно окружной избирательной комиссии предыдущего состава. При этом государственные служащие не могут составлять более одной трети от общего числа членов избирательной комиссии.
Взаимодействие избирательных комиссий и органов государственной власти субъектов Российской Федерации
Обладая независимостью в решении вопросов, связанных с подготовкой и проведением выборов, избирательные комиссии не могут не взаимодействовать с органами государственной власти.
Как справедливо подчеркивает А.В.Иванченко, «в реальной жизни независимость комиссий не только не исключает, но и предполагает их взаимодействие с органами государственной власти и местного самоуправления и их должностными лицами при решении, в частности, вопросов регистрации (учета) избирателей, предоставления комиссиям необходимых помещений, транспорта, средств связи, технологического оборудования, решении других вопро-сов». Об этом же пишет В.Е.Кораблин.
В соответствии с Федеральными законами «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и «О выборах Президента Российской Федерации» можно выделить следующие направления такого взаимодействия: а) обязательность решений и актов избирательных комиссий, принятых ими в пределах своей компетенции для всех государственных органов и их должностных лиц; б) обязанность государственных органов, их должностных лиц оказывать избирательным комиссиям содействие в реализации их полномочий, в частно сти, безвозмездно предоставлять необходимые помещения и обеспечивать их охрану, охрану избирательных бюллетеней, открепительных удостоверений, иной избирательной документации, предоставлять транспортные средства, средства связи, техническое оборудование, сведения и материалы, давать ответы на обращения избирательных комиссий в пятидневный срок, а за пять дней до голосования и в день голосования - немедленно; в) проведение консультаций по вопросам формирования избирательных комиссий; г) заслушивание Центральной избирательной комиссией Российской Фе дерации, избирательными комиссиями субъектов Российской Федерации, ок ружными избирательными комиссиями сообщений органов исполнительной власти по вопросам, связанным с подготовкой и проведением федеральных вы боров; д) образование избирательных округов и избирательных участков; е) проверка достоверности биографических сведений о кандидатах, их доходах и имуществе, иных сведений, представленных для регистрации; ж) обеспечение законности предвыборной агитации и пресечение проти воправной агитационной деятельности; з) организация контрольно-ревизионных служб при Центральной избира тельной комиссии Российской Федерации и избирательных комиссиях субъек тов Российской Федерации; и) иные направления.
На практике взаимодействие избирательных комиссий происходит главным образом с исполнительными органами государственной власти, ибо именно они наделены необходимыми полномочиями по реализации соответствующих законодательных норм. На федеральном уровне содействие избирательным комиссиям оказывают Правительство Российской Федерации, а также федеральные органы исполнительной власти, на региональном - исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, территориальные органы федеральных органов исполнительной власти.
В рамках данного исследования в основном предлагается рассмотреть взаимодействие избирательных комиссий с региональными органами исполнительной власти, учитывая, что в данной сфере существует целый ряд проблем, обусловленных несовершенством действующего законодательства.
Ряд указанных проблем удается решать посредством принятия подзаконных нормативных правовых актов. Так, согласно Постановлению Правительства Российской Федерации от 13 января 2000 г. № 32 «О содействии избирательным комиссиям в организации подготовки и проведения выборов Президента Российской Федерации»1 (пункт 17) органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, соответствующим должностным лицам рекомендовано: а) обеспечивать формирование избирательных комиссий в соответствии с законодательством Российской Федерации; б) безвозмездно предоставлять помещения для голосования и технологи ческое оборудование, необходимое для работы избирательных комиссий; в) представлять в территориальные избирательные комиссии сведения об избирателях, выделять специально оборудованные места для размещения пред выборных печатных агитационных материалов, а также обеспечивать публика цию информации, связанной с образованием избирательных участков и форми рованием избирательных комиссий, выделять транспортные средства, средства связи и размещать в полиграфических организациях заказы на изготовление из бирательной документации с оплатой по тарифам, установленным для бюджет ных организаций; г) обеспечить соответствующие условия для функционирования Государ ственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы»; д) оказывать содействие налоговым органам в проведении проверок в со ответствии с пунктом 16 настоящего постановления.
