Содержание к диссертации
Введение 3
Глава I. Теоретико-правовые основы института 15
финансирования выборов
1. Финансирование выборов как институт 15
конституционного права
2. Модели регулирования отношений по 33
финансированию выборов
3. Становление и развитие российской модели 46
конституционно-правового регулирования отношений по финансированию федеральных выборов
Глава II. Конституционно-правовые аспекты 61
финансирования организации и проведения федеральных выборов
2. Проблемы конституционно-правового механизма 70
организации и проведения федеральных выборов Глава III. Избирательные фонды в системе 87
финансирования федеральных выборов
2. Проблемы функционирования избирательных фондов 104 3. Конституционно-правовая ответственность за 127
нарушение законодательства об избирательных фондах Заключение 144
Библиография 152
Введение к работе
Актуальность темы исследования. На федеральных выборах задействованы десятки миллионов граждан, политические партии и многие другие организации, что накладывает отпечаток на функционирование общественного организма в целом, деятельность всех государственных и муниципальных органов, которые обязаны содействовать организации и проведению выборов. По этой и другим причинам современные федеральные выборы являются весьма затратным мероприятием. Денежные и иные расходы на выборы осуществляются по линии государства, от имени которого выступают организаторы выборов в лице избирательных комиссий, по линии кандидатов и политических партий, борющихся за получение народной поддержки. Граждане и организации также могут вносить свой вклад в финансирование выборов.
Финансирование федеральных выборов как показывает практика и России, и зарубежных стран можно организовать по- разному. Поскольку финансирование выборов не дает приращения общественного богатства, валового внутреннего продукта страны,, постольку с экономических позиций следует стремиться к минимизации затрат, сделать выборы дешевле. Однако такой взгляд не соответствует ни практике роста расходов на федеральные выборы, ни функциональному назначению самих выборов как фактически главного канала народовластия. Свободные выборы могут дать огромный социальный и политический эффект, который, в конечном счете, благотворно влияет на экономический климат в стране. В этих условиях актуальность темы исследования видится в том, что проблематика работы позволяет:
обобщить накопленный в России опыт той стороны выборов, которая до настоящего времени нередко закрыта от общественности или, во всяком случае, менее публична по сравнению со многими другими избирательными действиями;
дать научную оценку места конституционно-правового регулирования отношений по финансированию федеральных выборов в системе конституционного права;
разработать предложения по оптимизации механизма и практики финансирования федеральных выборов с целью материального обеспечения и наиболее полного раскрытия потенциала принципов свободных выборов;
обосновать концепцию и разработать проект Федерального закона о финансировании федеральных выборов.
Степень научной разработанности темы. Проблематика выборов, избирательного права является предметом исследования ученых разных специальностей. По числу публикаций преобладают труды политологического и социологического характера.
Свой вклад вносят ученые-юристы. Отдельные общие аспекты финансового обеспечения выборов затрагивались в работах ученых-юристов С.А. Авакьяна, A.A. Вешнякова, В.В. Вискуловой, A.B. Иванченко, В.В. Игнатенко, А.И. Ковлера, С.Д. Князева, Е.И. Колюшина, В.И. Лысенко, В.Д. Мостовщикова, А.Е. Постникова, О.В. Романенко и др. Однако проблематика финансирования федеральных выборов не находит всестороннего освещения в юридической литературе.
Число специальных юридических работ, посвященных вопросам финансирования выборов, в целом невелико. Чаще всего речь идет о комментировании соответствующих норм избирательных законов и кратком освещении важности финансирования выборов:
Комплексно проблемы правовой регламентации финансирования выборов рассматривались в трудах В.В. Вискуловой, А.Б. Карманова, Е.И. Колюшина и А.Е. Постникова.
Основное внимание большинства исследователей уделяется вопросам финансирования избирательных кампаний. По данной тематике можно выделить работы В.А. Ахлюстина, А.И. Волкова, М.М. Какителашвили, В.Д. Мостовщикова, А.Е. Постникова, О.В. Романенко и H.H. Чучелиной.
Проблемы контроля и ответственности за нарушения финансирования избирательных кампаний рассматривались в работах Т.Т. Алиева, О.Ю. Вельяшева, B.C. Власова, С.А. Леванского, Д.И. Макаревича, A.B. Паламарчука, В.А. Полева, А.Г. Трофимова, A.B. Шапошникова и других.
Анализу зарубежного законодательства и опыта финансирования избирательных кампаний посвящены исследования А.П. Авериной, A.C. Автономова, А.Г. Антонос, Н.Г. Зяблюка, В.В. Маклакова, М. Пинто-Душинского и других.
Большинство научных трудов по финансированию выборов затрагивают лишь отдельные аспекты и проявления этого комплексного института. Так, предметом научного исследования В.В. Вискуловой является теоретический вопрос соотношения публично-правового и частного начал финансирования федеральных выборов. Научные исследования М.М. Какителашвили, О.В. Романенко и В.Д. Мостовщикова анализируют отдельные вопросы финансирования избирательных кампаний кандидатов, политических партий и не раскрывают проблем финансирования организации и проведения выборов. Кроме того, предпринятые до настоящего времени исследования не учитывают опыта проведения федеральных выборов 2007 и 2008 годов, а также новейших изменений избирательного законодательства и практики, имевших важное концептуальное значение для всей системы выборов в России.
Объектами диссертационного исследования являются правовые и фактические отношения, которые возникают и (или) могли бы возникнуть в процессе финансирования выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ и Президента РФ.
Предметом исследования выступают основные современные проблемы, которые возникают в теории и практике регулирования конституционно-правовых отношений на федеральных выборах по поводу их финансирования.
Цели и задачи исследования:
обоснование концепции финансирования выборов как института конституционного права России;
определение структуры финансирования выборов;
выявление особенностей и тенденций развития российской модели финансирования федеральных выборов;
анализ правового регулирования и обобщение практики финансирования федеральных выборов в России в постсоветский период;
выработка предложений по совершенствованию механизма правового регулирования и практики финансирования федеральных выборов с целью оптимального раскрытия потенциала свободных федеральных выборов;
обоснование концепции и разработка проекта Федерального закона о финансировании федеральных выборов.
Теоретическую основу диссертационной работы составили научные положения, выводы и оценки, содержащиеся в трудах отечественных и ряда зарубежных ученых в области общей теории права, конституционного, финансового, административного и гражданского права С.А. Авакьяна, A.C. Автономова, С.С. Алексеева, С.И. Архипова, М.В. Баглая, Д.Н. Бахраха, И.Н. Барцица, H.A. Богдановой, Л.Д. Воеводина, Н.В. Витрука, Р.Ф. Васильева, Ю.А. Веденеева, С.Д. Князева, Е.И. Козловой, А.Н. Кокотова, O.E. Кутафина, В.В. Лапаевой, Р. Леваш, А.И. Лукьянова, Е.А. Лукьяновой, В.О. Лучина, В.И. Лысенко, Г.В. Мальцева, М.Н. Марченко, М.С. Матейковича, Л.А. Нудненко, C.B. Полениной, Н.Л. Пешина, М. Прело, Б.А. Страшуна, И.А. Старостиной, В.И. Фадеева, В.Е. Чиркина, Ю.Л. Шульженко и других.
Работа основана на понимании федеральных выборов как политического процесса в форме реализации конституционного права граждан России избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Право на финансирование выборов входит в систему избирательных прав граждан, а государство обязано принимать меры по его обеспечению, в том числе и финансовому.
Методологическую основу работы составляют общенаучные и специальные методы исследования: формально-логический, формально- юридический, структурно-функциональный, сравнительно-правовой, статистический, исторический, программно-целевой.
Использованные нормативные источники включают в себя действовавшие в советское время конституции, избирательное законодательство и другие регламентирующие выборы акты высших органов государственной власти СССР и РСФСР. Исследование опирается на международные правовые акты, определяющие стандарты в части финансирования выборов.
Широко использованы Конституция РФ 1993 года (в редакции Законов РФ о поправках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 года), действующие в настоящее время избирательные законы и смежное с ними законодательство, прежде всего: Федеральный закон от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"(далее - "Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав граждан"), Федеральный закон от 18 мая 2005 года № 51-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", Федеральный закон от 10 января 2003 года № 19-ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации" и Федеральный закон от 11 июля 2001 года № 95-ФЗ "О политических партиях". Нормативные акты использованы по состоянию на 1 сентября 2010 года.
Использованы нормы Гражданского и Бюджетного кодексов РФ, Кодекса РФ об административных правонарушениях, Гражданско-процессуального кодекса РФ, применяемые при регламентации правоотношений по финансированию федеральных выборов.
Нормативными источниками диссертации являются также указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, акты Центральной избирательной комиссии РФ (далее — "ЦИК России"). Использованы правовые позиции Конституционного Суда РФ, материалы практики судов общей юрисдикции по делам, возникающим из правоотношений по финансированию федеральных выборов.
Исследование опирается на публикации электоральной статистики, в том числе - издания ЦИК России по итогам федеральных вы
боров с 1993 года по настоящее время.
Научная новизна диссертации в том, что она является комплексным юридическим исследованием современных проблем финансирования федеральных выборов в России.
Основные выводы и положения диссертации, выносимые на защиту и содержащие элементы научной новизны:
Содержание понятия "финансирование выборов" имеет два значения. Во-первых, под финансированием выборов понимается осуществление действий по предоставлению финансовых и иных материальных средств участникам и организаторам избирательного процесса с целью материального обеспечения организации и проведения выборов, а также избирательных кампаний кандидатов, политических партий.
Во-вторых, существуют основания и для более широкого понимания содержания понятия "финансирование выборов". В него включаются, наряду с указанными действиями, также осуществление расходов на содержание действующих на постоянной основе избирательных комиссий, государственной автоматизированной системы Российской Федерации "Выборы" (далее - «ГАС "Выборы"»); выплаты политическим партиям по итогам федеральных выборов; налоговые льготы получателям средств из избирательных фондов; средства, возвращенные в федеральный бюджет политическими партиями, не набравшими определенную минимальную долю голосов по результатам выборов; расходы организаций, которые обязаны оказывать содействие избирательным комиссиям.
Нормы права, регулирующие отношения по финансированию выборов, объединяются в институт конституционного права, предметом которого является часть предмета избирательного права.
Предметом института финансирования выборов являются
общественные отношения, связанные с предоставлением участникам избирательного процесса финансовых и иных материальных ресурсов для совершения избирательных действий. Однако едва ли следует препятствовать наличию в нем и таких норм, которые не принадлежали бы к нормам других отраслей права. Принципиально положение о приоритете конституционно-правовых норм и соответствующих отношений над нормами и отношениями, которые в рамках финансирования выборов регулируются гражданским, административным и финансовым правом. Нормы смежных отраслей права имеют в свою очередь характер юридических, организационных и иных гарантий механизма финансирования выборов.
Конституционно-правовое регулирование финансирования федеральных выборов в России знает разные его модели. Различия в них проявляются главным образом в источниках и формах государственного и-частного финансирования, их соотношения друг с другом. В последние годы законодатель приоритетным видит так называемую "партизацию" федеральных выборов, то есть приоритеты переносятся с состязательности кандидатов на партийную конкуренцию, что не может не вести к изменениям в финансировании выборов. В частности, расширяются возможности политических партий в части избирательных фондов, увеличиваются размеры их бюджетного финансирования по результатам федеральных выборов.
Избирательный фонд - это публично-правовое формирование в виде аккумулируемых на специальном избирательном счете и расходуемых с него денежных средств в рублях, предназначенных для финансового покрытия избирательных действий кандидата, политической партии.
Временный характер избирательного фонда в условиях парти- зации выборов представляется неоправданным препятствием для политических партий. Для политической партии целесообразно придать такому фонду статус постоянного. В этой связи обосновывается идея выведения избирательного фонда в обособленную и постоянно действующую структуру со статусом юридического лица.
Избирательные фонды обладают следующими признаками, основными чертами: создаются, функционируют и ликвидируются в установленном избирательным законодательством порядке; имеют целевую направленность; временный характер; ключевую роль в их правовом регулировании играют нормы конституционного права; создание избирательного фонда является обязательным условием регистрации кандидата в Президенты РФ и федерального списка кандидатов; формируются только за счет денежных средств; все денежные средства в рублях, образующие избирательный фонд, перечисляются на специальный избирательный счет и расходуются с него.
5. Различные фактические и юридические сложности в получении пожертвований граждан заставляют политические партии и кандидатов искать себе "спонсоров" среди крупных коммерческих организаций или их групп. Нередко достаточно заручиться поддержкой одной или нескольких групп таких организаций, которые с точки зрения антимонопольного законодательства будут составлять одну группу лиц и представлять интересы очень ограниченного круга конечных бенефициаров. Однако избирательное законодательство рассматривает такую группу только с точки зрения отдельных юридических лиц- жертвователей, то есть не признает ее. Это ведет к серьезной зависимости кандидатов, политических партий от коммерческих организаций. При анализе и толковании норм конституционного права можно видеть, что участие юридических лиц в избирательном процессе (не считая деятельности государственных органов и избирательных комиссий) ограничивается лишь внесением пожертвований в избирательные фонды. Предлагается исключить любые юридические лица, кроме политических партий, из числа жертвователей в действующие на федеральных выборах избирательные фонды.
На федеральных выборах нет реальной необходимости в значительном увеличении или отмене предельных размеров расходования для финансирования законной предвыборной деятельности. Борьба с "теневым" финансированием должна вестись путем усиления контроля, осуществляемого со стороны государства и со стороны конкурирующих партий и кандидатов, а также посредством ужесточения ответственности за использование средств в обход избирательного фонда.
Монопольное государственное бюджетное финансирование выборов обладает многими положительными чертами, но имеет и слабые стороны. К положительным чертам монопольного государственного финансирования можно отнести то, что оно создает равные финансовые возможности партиям и кандидатам для финансирования избирательной кампании; не позволяет быть зависимыми от частных пожертвований; централизованное государственное финансирование избирательного процесса позволяет тратить на выборы заранее запланированный объем средств, что дает возможность контролировать стоимость выборов в общенациональном масштабе. Отрицательным сторонам исключительно государственного финансирования выборов является то, что оно не всегда влечет избрание лиц, свободных в своем дальнейшем волеизъявлении, увеличивает нагрузку на бюджет, а также препятствует реализации одного из избирательных прав гражданина: права на финансирование выборов. Оптимальной представляется модель смешанного (государственно-частного) финансирования выборов, которая позволяет маневрировать удельным весом ее составляющих применительно к различным избирательным действиям. Поиск адекватного соотношения этих составляющих - постоянная задача законодателя, практики.
Анализ конституционно-правового механизма организации и проведения выборов свидетельствует о необходимости финансового обеспечения гарантий самостоятельности избирательных комиссий во взаимоотношениях с органами государственной власти и местного самоуправления.
Предложенная концепция финансирования выборов в России на современном этапе нашла проявление в разработанном автором проекте Федерального закона "О финансировании федеральных выборов". Законопроект состоит из тридцати двух статей, объединенных в шесть глав: общие положения, избирательные фонды, специальные избирательные счета, учет средств избирательных фондов и отчетность по ним, финансовое обеспечение избирательных комиссий, заключительные и переходные положения. Принятие такого Закона могло бы значительно укрепить правовую базу финансирования выборов и отказаться от значительной части нормотворчества ЦИК России в этой сфере, что отвечало бы интересам свободных выборов.
Механизм распределения средств на федеральные выборы внутри системы избирательных комиссий не имеет критериев расчета средств в зависимости от численности избирателей, размеров территории, числа избирательных комиссий на ней, вследствие чего участковые избирательные комиссии финансируются по остаточному принципу. Предлагаются меры по совершенствованию этого механизма, в том числе введение критериев расчета средств, счетов для участковых избирательных комиссий, введения нормативов занятости члена участковой избирательной комиссии, утверждения смет расходов избирательных комиссий на заседаниях вышестоящих комиссий, обременение работодателя обязанностью выплачивать среднюю заработную плату члену избирательной комиссии за период работы в ней при последующей компенсации этой суммы со стороны государства и другие.
Апробация результатов исследования. Диссертация была подготовлена, прошла обсуждение и рецензирование на кафедре конституционного и муниципального права юридического факультета Московского государственного университета имени М. В. Ломоносова. Различные аспекты диссертационного исследования нашли отражение в публикациях в российских научных журналах и разработанном автором проекте Федерального закона "О финансировании федеральных выборов".
Практическая значимость. Результаты исследования могут быть использованы в работе избирательных комиссий и при совершенствовании российского законодательства о финансировании федеральных выборов, в учебных и специальных курсах по проблемам избирательного права.
Структура работы обусловлена потребностями оптимального раскрытия темы исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения и приложения (проекта Федерального закона "О финансировании федеральных выборов").
