Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретико-правовые основы финансирования политических партий
1. Понятие и виды финансирования партии 10
2. Модели финансирования партий 25
3. Источники и методы правового регулирования финансирования партий 40
Глава II Финансирование избирательных кампаний политических партий
1. Избирательные фонды: порядок создания и формирования средств 55
2. Расходы политических партий на избирательные кампании 72
3. Косвенное финансирование избирательных кампаний 85
Глава III. Финансирование текущей деятельности политических партий
1. Предмет правового регулирования 97
2. Частное финансирование партий 105
3. Государственная поддержка партий 123
Глава IV. Контроль за соблюдением законодательства о финансировании политических партий и ответственность за нарушение законодательства
1. Контроль за соблюдением законодательства о финансировании партий
2. Финансовая отчетность партий 152
3. Конституционно-правовая ответственность за нарушение законодательства о финансировании партий 166
Заключение 182
Библиография 184
- Понятие и виды финансирования партии
- Избирательные фонды: порядок создания и формирования средств
- Предмет правового регулирования
- Контроль за соблюдением законодательства о финансировании партий
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Система свободно конкурирующих партий, наряду с всеобщим и равным избирательным правом при тайном голосовании, является одной из важнейших основ современных развитых демократий. Общепризнано, что партии осуществляют важные политические функции посредника между публичной властью и обществом, участвуют в формировании и выражении политической воли народа.
Возможности партий завоевать публичную власть в значительной степени зависят от доступа к финансовым ресурсам. Эта проблема обострилась в современных условиях политической борьбы, ориентированных на использование дорогостоящих методов и средств, в результате чего фактор финансирования чрезвычайно сильно влияет на исходные возможности партий, на результаты выборов и развитие партийной системы в целом. Вместе с тем, не представляется излишне категоричным утверждение о том, что финансирование способно самым серьезным образом исказить сущность свободных справедливых выборов и иных демократических институтов. Кроме того, на практике финансирование политических партий и выборов нередко приобретает характер «политических инвестиций» и является одной из причин развития политической коррупции, олигархизации и криминализации власти, опасность которых трудно переоценить. К сожалению, России не удалось избежать этих проблем.
В этих условиях необходима разработка системы комплексного правового регулирования финансирования партий, гарантирующая справедливые условия политической конкуренции и реальное осуществление демократических принципов. Совершенствование правовой базы невозможно без всестороннего научного анализа действующего законодательства и практики его применения, теоретических основ правовой регламентации финансирования партий с учетом отечественного и зарубежного опыта правового регулирования, и российских условий.
Степень научной разработанности темы. В российской юридической литературе анализу правовых проблем в сфере политического финансирования уделяется определенное внимание. Различные его аспекты, значение регулирования партийных финансов и материального обеспечения избирательных кампаний нашли свое отражение в работах СА.Авакьяна, В.Б.Евдокимова, А.И.Ковлера, В.И.Лысенко, М.Н.Марченко, А.А.Мишина, А.Е.Постникова, В.А.Туманова, В.Е.Чиркина и других отечественных ученых. Имеются и диссертационные исследования, связанные с финансированием партий (А.Р.Байрамов, А.В.Теперик).
Среди работ, на которые опирался автор и которые имели особое значение для раскрытия темы диссертации, можно назвать работы Е.И.Колюшина, исследования В.Н.Даниленко, а также работы специалистов по «праву партий» В.В.Лапаевой и Ю.А.Юдина. Вместе с тем, в большинстве отечественных исследований вопросы финансирования партий рассматриваются лишь в связи с их участием в выборах.
В зарубежных странах вопросам партийного финансирования посвящено значительное число специальных юридических и политологических исследований. Используя в работе опыт конституционного развития других стран, автор обращался к исследованиям Г.Александера, Г.Армина, К. фон Бейме, М.Дюверже, ХЛалтиела, М.Пинто-Душински, Л.Сайдла, К.Хессе, Р.Эббихгаузена и других зарубежных исследователей.
Использованные источники. Поскольку нормы, регулирующие финансирование политических партий, тесно связаны со многими конституционно-правовыми институтами (прежде всего, институтом выборов), использовались также исследования Н.А.Богдановой, Ю.А.Веденеева, А.А.Вешнякова, И.А.Ильина, Е.И.Козловой, О.Е.Кутафина, В.А.Кряжкова, Г.А.Кудрявцевой, Л.А.Нудненко, М.И.Кукушкина, Б.А.Страшуна, В.И.Фадеева и других ученых. Для целей диссертации полезным было ознакомление с работами экспертов Международного фонда избирательных систем, консультации членов ЦИК РФ и сотрудников ее аппарата, а также опыт работы автора в указанной комиссии.
Теоретические положения и выводы диссертации основаны на анализе Конституции РФ, федерального и регионального законодательства, нормативных актов органов исполнительной власти, ЦИК РФ. При написании работы использовались материалы судебной практики, постановления и определения Конституционного Суда РФ, решения избирательных комиссий, а также акты зарубежного законодательства, регулирующие партийное финансирование.
Цели и задачи исследования. Цель диссертации состоит в том, чтобы выявить основные конституционно-правовые проблемы финансирования партий в современной России, предложить оптимальные пути их решения, сформулировать принципы конституционно-обоснованного и эффективного правового регулирования партийных финансов и на их основе дать рекомендации по совершенствованию действующего законодательства и практики. Для достижения указанной цели сделана попытка решить следующие задачи:
• сформулировать понятие «финансирования партии» и проанализировать содержание связанных с ним понятий;
• выделить основные виды партийного финансирования, раскрыть их главные достоинства и недостатки;
• рассмотреть ведущие тенденции развития финансирования политических партий в зарубежных странах;
• выделить и исследовать основные модели финансирования партий, предложить критерии оптимальной модели правового регулирования в этой сфере;
• охарактеризовать способы правовой регламентации различных аспектов финансирования текущей партийной деятельности, финансово-хозяйственной деятельности партий в России, определить иерархию действующих правовых источников и соотношение методов регулирования;
• исследовать законодательные положения об источниках финансирования партий, допустимых размерах пожертвований и иных поступлений;
• определить особенности регулирования финансирования избирательных кампаний, правового режима средств избирательных фондов, оценить лимиты расходов на федеральные и региональные выборы, предложить критерии для их обоснованного установления;
• решить вопрос о целесообразности различных форм государственной поддержки партий, разработать принципы и механизмы ее оказания, обеспечивающие рациональное и целевое использование бюджетных средств и других государственных ресурсов;
• оценить эффективность института контроля за соблюдением законодательства о финансировании партий путем анализа правового статуса и деятельности контролирующих органов, форм и объектов финансового контроля;
• рассмотреть основания и порядок привлечения партий к юридической ответственности за нарушение указанного законодательства.
Методологическая основа. В диссертации использовались общенаучные и специальные методы исследования: исторический, метод системного анализа и статистический метод, формально-юридический, сравнительно-правовой, социально-правовой (политологический).
Научная новизна. Настоящая работа представляет собой по существу первое комплексное конституционно-правовое исследование, охватывающее основные проблемы правового регулирования финансирования политических партий в России. В работе рассматриваются не только вопросы правового регулирования избирательных кампаний, но и финансирования текущей партийной деятельности, контроля за соблюдением законодательства о финансировании партий и ответственности за его нарушения, сформулированы имеющие значительный элемент новизны положения, актуальные практические выводы и рекомендации.
Основные выводы диссертации и положения, выносимые на защиту 1. В законодательстве целесообразно закрепить понятие финансирования партии как финансового и поддающегося финансовой оценке материального обеспечения ее деятельности, выгод, полученных в результате освобождения от
возникающих по общему правилу обязательств и других действий, прямо или косвенно направленных на достижение партийных целей.
2. Законодательство и практика многих зарубежных стран тяготеют к одной из «крайних» моделей финансирования партий, ни одна из которых не свободна от недостатков по существу: «англосаксонской» с частноправовым регулированием преимущественно негосударственного финансирования и «континентально-европейской» с преобладанием государственной поддержки, гарантируемой законодательством, которое детально регламентирует и частное финансирование.
3. Оптимальной и создающей справедливые условия политической конкуренции представляется модель смешанного финансирования с разумным сочетанием публичного и частного финансирования, при которой партии не ставятся в чрезмерную зависимость от жертвователей, но и не стимулируется их «иждивенческая» позиция.
4. Правовое регулирование партийных финансов, исходя из отечественного и зарубежного опыта, может быть эффективным лишь в случае использования комплексного подхода, решающего проблему в целом, то есть регламентации всех финансовых аспектов деятельности партий и создаваемых ими организаций, с которыми связана опасность любых форм злоупотреблений.
5. При этом финансирование текущей партийной деятельности и избирательных кампаний требует в своей принципиальной основе единообразного регулирования в рамках конституционного законодательства с использованием преимущественно публично-правовых норм.
6. Необходимо расширение сферы правового регулирования текущего финансирования партий, введение запрета материальной поддержки, минуя расчетный счет партии, с подкреплением соответствующих положений закона юридической ответственностью. В перспективе целесообразно распространить на расчетный счет партии правовой режим специального избирательного счета.
7. Объем бюджетного финансирования партий целесообразно определять исходя из минимальной «корзины» наиболее важных партийных затрат и необходимости выравнивания шансов различных партий в политической борьбе
(что, вероятно, потребует его увеличения). При этом нельзя не учитывать и действительной роли партий в развитии и функционировании российской демократии, хотя эти критерии могут находиться в противоречии друг с другом.
8. Бюджетное финансирование избирательных кампаний партий правильнее осуществлять путем дифференцированного выделения средств в избирательные фонды. Целесообразно постепенно переходить к предоставлению партиям бесплатного эфирного времени с учетом полученных голосов избирателей, предоставляя его также в межвыборный период и (или) гарантируя им доступ к эфиру на равных условиях по расценкам, одинаковым для всех партий.
9. Думается, что необходимо согласование лимитов пожертвований и расходов на выборы и текущую деятельность, уменьшение предельного размера пожертвований граждан, в особенности для текущего финансирования, исходя из среднего уровня доходов граждан, закрепление лимита общей суммы используемых пожертвований юридических лиц.
10. В законе следует закрепить систему обязательных, внутренне согласованных финансовых и иных показателей сводного финансового отчета, позволяющих проверить его правильность и достоверность.
П. Статус специально уполномоченных органов финансового контроля на выборах необходимо сохранить за избирательными комиссиями, но одновременно расширить компетенцию и перечень объектов контроля налоговых органов в этой сфере, установить порядок взаимодействия комиссий с налоговыми и другими государственными органами. В законе нужно предусмотреть конкретные формы и процедуры осуществления налоговыми органами контроля за текущим финансированием партий, гарантирующие его эффективность и защиту от возможных злоупотреблений.
12. В законе необходимо закрепить конкретные составы конституционных деликтов, нарушающих установленный порядок финансирования партий (использование материальной поддержки минуя расчетный счет и др.), и порядок реализации мер ответственности. Прежде всего, целесообразно распространить действие конституционно-правовых и административно-правовых санкций за нарушения, посягающие на установленный порядок
финансирования избирательных кампаний, на финансирование текущей партийной деятельности, расширить перечень санкций конституционно-правовой ответственности.
Апробация результатов исследования. Основные результаты и выводы диссертации опубликованы в статьях в общероссийских периодических изданиях: Вестнике Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, Журнале о выборах, журнале «Право и власть», издании ЦИК России «Финансирование федеральных выборов. 1995-2000». Некоторые из содержащихся в работе рекомендаций учитывались при разработке нормативных актов ЦИК России и использовались автором во время работы в Комиссии.
Практическая значимость. Результаты настоящего исследования могут быть использованы для совершенствования действующей правовой базы, при разработке нормативных актов по вопросам финансирования партий и выборов, в правоприменительной деятельности государственных органов. Содержащиеся в диссертации выводы и рекомендации актуальны для политических партий, избирательных блоков, кандидатов, жертвователей, средств массовой информации и других участников избирательного процесса.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, четырех глав, заключения и библиографии.
Понятие и виды финансирования партии
Определение основных понятий является важным этапом любого исследования. Это следует из универсальности естественного языка, предполагающей многозначность используемых слов, необходимости избежать неопределенности в суждениях и наиболее точно сделать выводы.
В действующем российском законодательстве понятие финансирования политической партии не раскрывается. В то же время в Федеральном законе от 11.07.2001 № 95-ФЗ «О политических партиях» и в избирательном законодательстве используются такие понятия как «государственная поддержка политических партий», «государственное финансирование политических партий», «имущество политической партии», «денежные средства политической партии», «источник пожертвований», «финансовая деятельность политической партии», «финансирование выборов», «финансирование избирательной кампании», «финансирование предвыборной агитации». Они по разному соотносятся с понятием финансирования политической партии, но большинство из них составляет лишь часть объема этого понятия.
Так, государственная поддержка политических партий - лишь часть финансирования партий, которая заключается в прямом и косвенном финансовом (материальном) обеспечении партий за счет публичных финансовых источников: федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Государственное финансирование партии - еще более узкое по содержанию понятие, включающее предоставление партии бюджетных средств.
Финансирование партийной предвыборной агитации, финансирование избирательной кампании также составляют лишь часть объема понятия финансирования партии. Термин финансирование предвыборной агитации партии включает движение финансовых средств, связанное с оплатой расходов на агитацию, то есть «речь идет о финансовом обеспечении только одной, хотя и важной стадии выборов». Финансирование избирательной кампании политической партии, являясь одним из видов целевого партийного финансирования, включает финансовое обеспечение деятельности, направленной на достижение партией определенного результата на выборах.
В то же время употребляемое в литературе понятие политического финансирования более широкое по сравнению с финансированием партии. Оно охватывает финансирование действий, связанных с завоеванием, удержанием или сохранением публичной власти всеми участниками политического процесса (партиями, кандидатами, организаторами выборов и др.).
В соответствии с гражданским законодательством к имуществу политической партии относятся вещи, принадлежащие ей на праве собственности или ином ограниченном вещном праве, включая денежные средства и ценные бумаги, имущественные права. Под источником пожертвований следует понимать лицо, осуществляющее финансирование партии путем безвозмездного предоставления средств в качестве пожертвования. Финансовой деятельностью, по смыслу закона о партиях, можно считать любую деятельность партии, связанную с получением денежных средств, иного имущества независимо от их источника.
При определении понятия финансирования партии необходимо учитывать, что оно не может сводиться к увеличению ее имущества в гражданско-правовом смысле. Партийная деятельность представляет собой, прежде всего, политическую борьбу. Результаты этой деятельности носят нематериальный характер и выражаются в численности членов партии, ее сторонников, полученных на выборах голосах избирателей и т.д. В политической жизни помимо партий участвует множество других субъектов (средства массовой информации, граждане и др.), чьи действия так или иначе оказывают влияние на эффективность функционирования партии, способствуют или препятствуют достижению ее целей. Естественно, что такие действия имеют определенную «материальную оболочку» и должны оцениваться как косвенное финансирование партийной деятельности в той мере, насколько они могут получить денежную оценку.
Указанное обстоятельство учитывается, например, в законодательстве ФРГ. Для целей правового регулирования Закон о партиях ФРГ использует понятие дохода партии, которым согласно 26 закона признаются поступления, получаемые партией извне в деньгах или ценностях, имеющих денежное выражение, выгоды, полученные в результате освобождения партии от возникающих по общему правилу обязательств, а также средства на организацию собраний и мероприятий, которые прямо служат агитационным целям партии. При этом стоимость экономических благ, предоставляемых не в денежной форме, определяется ценами, уплачиваемыми в обычных деловых отношениях за аналогичные или сравнимые приобретения.
Финансированием является также обеспечение информационной деятельности в интересах партии, в том числе распространение сведений о программе политической партии, проводимых ею мероприятиях и других действиях. Однако на практике довольно сложно отграничить информационную и агитационную деятельность, хотя это имеет принципиальное значение в период избирательной кампании. Достоверный вывод об агитационном характере сообщений средств массовой информации можно сделать на основании их систематического анализа в течение определенного времени. В частности о косвенной поддержке политической партии свидетельствует регулярное освещение ее деятельности или большинства проводимых партией мероприятий, обнародование позиции партии по текущим политическим вопросам и т.п. Используя систему зачетных баллов для отражения частотности и характера упоминания каждого кандидата или партии в радио- и телеэфире, зарубежные эксперты фиксировали подобные пристрастия средств массовой информации на всех федеральных выборах России.
Избирательные фонды: порядок создания и формирования средств
Законодательство о выборах предусматривает, что для финансирования своей избирательной кампании каждая партия создает избирательный фонд. Положения, устанавливающие правовой режим средств избирательного фонда, порядок их формирования и расходования образуют центральный конституционно-правовой институт, регулирующий финансирование избирательных кампаний партий.
Сначала целесообразность создания избирательных фондов отрицалась, затем было признано право кандидатов, избирательных объединений (блоков) создавать такие фонды и распоряжаться их средствами (впервые они появились на выборах в Федеральное Собрание Российской Федерации 1993 года) и, наконец, они превратились в обязательный атрибут всех выборов.
Законодательство не дает определения избирательного фонда. Из Федерального закона о гарантиях избирательных прав граждан вытекает, что избирательный фонд образуют средства, которые вносятся на специальный избирательный счет и расходуются в установленном законом порядке (ст.58, п.5). Наличные денежные средства, снятые со специального избирательного счета для оплаты работ или услуг, связанных с проведением избирательной кампании, также следует признать средствами избирательного фонда.
Таким образом, избирательный фонд представляет собой форму аккумулирования и расходования денежных средств на финансирование избирательных кампаний. Это целевой денежный фонд, образуемый путем зачисления на специальный избирательный счет средств, расходуемых партиями и кандидатами на избирательные кампании в соответствии с их правомочиями по распоряжению этими средствами, установленными законом.
Дискуссионным представляется вопрос о природе права кандидата, партии (избирательного блока) в отношении денежных средств их избирательных фондов. Высказано мнение, что они не являются собственностью кандидата, партии. Избирательный фонд - это публично-правовое образование, имеющее строго целевое назначение и временный характер, а вопросы формирования и расходования его средств составляют предмет специального регулирования нормами избирательного и финансового права.1 В данном случае, вероятно, говорится о собственности в широком смысле слова, то есть гражданско-правовом титуле, так как в цивилистике наиболее распространен взгляд на безналичные деньги как на права требования, хотя средства избирательных фондов могут быть и наличными деньгами.
Партии обладают ограниченными правомочиями по распоряжению средствами избирательных фондов по сравнению с обычным гражданско-правовым режимом банковского счета. Обязательность заключения такого договора для создания избирательного фонда с указанием в законе некоторых его условий и кредитной организации, с которой он заключается, в известной мере «выводит» средства фондов из сферы гражданско-правового регулирования.
Вместе с тем, действующее законодательство не исключает применения в субсидиарном порядке к рассматриваемым отношениям норм гражданского и иных отраслей права. Партия заключает гражданско-правовые сделки с оплатой из средств избирательного фонда, что свидетельствует о наличии и частноправовых оснований владения и распоряжения средствами фонда. «Двойственный» правовой режим специального временного счета избирательного фонда сходен с положением счетов казначейства, которые ведутся на основании договоров, заключаемых и исполняемых в соответствии с гражданским законодательством РФ, но с учетом особенностей, установленных Бюджетным Кодексом (БК РФ, ст.244). Проведение такой аналогии прослеживается в судебной практике. В уже упомянутом определении Верховного Суда РФ от 8 июня 2000 г. указывается, что кандидаты «вступают в отношениях с банком не на общих условиях, установленных гражданским законодательством, а с учетом норм избирательного права, определяющих их статус, в том числе полномочия по распоряжению денежными средствами избирательного фонда, имеющего целевое назначение, и по передаче таких полномочий».
Создание избирательного фонда является обязательной стадией избирательного процесса, которая имеет временные ограничения. Он считается созданным с момента открытия специального избирательного счета. Разрешение на открытие счета дает избирательная комиссия. При открытии счета от имени партии (избирательного блока) выступают их уполномоченные представители по финансовым вопросам (Федеральный закон о гарантиях избирательных прав граждан, ст.58, п. 11). Поэтому Федеральный закон о выборах депутатов Государственной Думы прямо связывает по времени регистрацию уполномоченных представителей по финансовым вопросам с выдачей разрешения на открытие специального избирательного счета (ст.67, п.4).
Согласно Федеральному закону о выборах депутатов Государственной Думы от 24 июня 1999 г. избирательное объединение было обязано открыть счет не позднее, чем за 5 дней до дня представления документов для регистрации (ст.63, п.2). На парламентских выборах 1999 г. ЦИК России отказала в выдаче разрешения на открытие счета двум избирательным объединениям, которые представили документы для регистрации уполномоченных представителей по финансовым вопросам и получения разрешения на открытие счета позже установленного законом срока.
Судебная практика также пошла по пути признания неправомерным открытие счета позже установленного законом срока. Так, Верховный Суд указал, что «предусмотренный законом срок, в течение которого объединение может открывать специальный избирательный счет, является пресекательным и применяется независимо от причин его пропуска». Но если этот срок был пропущен по вине избирательной комиссии, например, своевременно не выдавшей разрешение на открытие счета, он подлежал восстановлению.
Предмет правового регулирования
Правовая регламентация текущей финансово-хозяйственной деятельности политических партий характеризуется множественностью законодательных источников. Наряду с законом о партиях действуют нормативные акты общего характера: ПС РФ, Федеральный закон «Об общественных объединениях» (далее - закон об общественных объединениях), Федеральный закон «О некоммерческих организациях». ГК РФ содержит общие для всех юридических лиц нормы, устанавливая лишь некоторые особенности гражданско-правового статуса общественных объединений и отсылая при этом к закону об общественных организациях (ст. 117). Партия является некоммерческой организацией (ГК РФ, ст.50, 117) и на нее распространяются нормы Федерального закона «О некоммерческих организациях». Указанный закон регулирует, главным образом, имущественные отношения, участниками которых выступают организации, не преследующие целей извлечения прибыли. Все общественные объединения являются некоммерческими организациями. Поэтому его нормы выступают по отношению к положениям закона об общественных объединениях как предписания общего характера. При этом закон об общественных объединениях предусматривает особенности применения законодательства о некоммерческих организациях к сфере своего регулирования, и его нормы, как специальные, имеют большую юридическую силу.
Однако в части регулирования деятельности партий закон об общественных объединениях содержит отсылку к специальному закону: «порядок создания, деятельности, реорганизации и (или) ликвидации политических партий регулируется специальным федеральным законом» (ст. 12.2). Вместе с тем, нельзя утверждать, что деятельность партий вообще не регулируется законом об общественных объединениях. Он устанавливает организационно-правовую форму, в которой существуют политические партии (ст. 7), содержит нормы, закрепляющие права и обязанности для всех политических общественных объединений, то есть действующие и в отношении партий, например, касающиеся их государственной поддержки (ст. 17).
В то же время, исходя из действующей редакции закона об общественных объединениях, его трудно определить как центральное звено регулирования деятельности всех общественных объединений, тем более партий, а его нормы «как ядро общей части права общественных объединений». Но они «могут... применяться на практике в качестве нормативной первоосновы при пробелах в законодательстве о конкретных видах общественных объединений, в спорных случаях, связанных с деятельностью последних».1 Такой вывод следует из ст.4, где прямо указывается, что «деятельность общественных объединений, не урегулированная специальными законами, регулируется настоящим Федеральным законом». Таким образом, к отношениям по поводу финансированию текущей партийной деятельности в первую очередь применяются нормы специального закона о партиях, затем нормы закона об общественных объединениях, и, наконец, Федерального закона «О некоммерческих организациях» и ПС РФ.
Вместе с тем, положения закона об общественных объединениях должны применяться к деятельности партий с учетом норм и принципов, закрепленных в законе о партиях. Так, государственная поддержка в соответствии с законом об общественных объединениях в виде государственных грантов, социального заказа на выполнение государственных программ и т.п. (ст. 17), не предусмотренная законом о партиях, должна предоставляться партиям на равных условиях (ст.32).
Закон о партиях содержит важные положения, ограничивающие число партийных денежных фондов. Во-первых, «политическая партия, ее региональные отделения и иные зарегистрированные структурные подразделения вправе иметь только по одному расчетному счету». Все прочие счета в кредитных организациях подлежат закрытию. Во-вторых, денежные средства партий размещаются исключительно на счетах в кредитных организациях, зарегистрированных на территории России (ст.29, п.2).
Указанная новелла призвана способствовать более эффективному контролю за финансовой деятельностью партий. В данном случае единственный расчетный счет для финансирования текущей партийной деятельности является своего рода аналогом специального избирательного счета на выборах. Вместе с тем, закон о партиях, в отличие от избирательного законодательства, не содержит запрета финансирования партии минуя ее расчетный счет. То есть, жертвователь вправе перечислить денежные средства не на расчетный счет партии, а напрямую ее контрагенту (кредитору) по договору. По общему правилу, в соответствии со ст.313 ПС РФ кредитор обязан принять исполнение обязательства, предложенное третьим лицом. На практике это может быть даже не жертвователь, а лицо, действующее по его поручению или по соглашению с ним, так что сведения о действительных жертвователях окажутся недоступными.
Контроль за соблюдением законодательства о финансировании партий
Практика политического финансирования свидетельствует о том, что нормы, регулирующие финансирование партий и выборов, часто нарушаются. При этом для финансовой сферы характерна значительная доля латентных правонарушений.1 В этих условиях от реализации законодательных предписаний по контролю за финансированием партий и деятельности правоохранительных органов зависит эффективность правового регулирования в целом. Действующий механизм финансового контроля и отчетности партий включает три основных элемента: общие положения, касающиеся всех организаций, специальные нормы закона о партиях и положения законодательства о выборах.
Партии подконтрольны государственным органам, уполномоченным осуществлять финансовый контроль за юридическими лицами и их отдельными категориями. Речь идет, прежде всего, о налоговых органах, осуществляющих контроль за уплатой партиями налогов (закон о партиях, ст.38, п.2). При получении бюджетных средств партии становятся подконтрольными Счетной Палате РФ и Минфину РФ. В соответствии с Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации» и Положением о Министерстве финансов РФ, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 06.03.1998 № 273, они осуществляют контроль за целевым и эффективным использованием бюджетных средств.2 Хотя речь идет исключительно о бюджетных средствах, для установления законности их использования указанным органам приходится проверять все финансовые операции. Партии могут избежать контроля Счетной палаты и Минфина РФ, отказавшись от получения бюджетных средств. Налоговые органы наделяются полномочиями по контролю за источниками доходов партий, размерами получаемых ими денежных средств, проверке их финансовых отчетов (ст.38, п.2). Таким образом, они являются специально уполномоченными органами партийного финансового контроля. Такой подход представляется оправданным, поскольку налоговые органы имеют для осуществления указанных полномочий соответствующие возможности. В то же время они входят в систему органов исполнительной власти, что не позволяет говорить об их независимости. Это обстоятельство нельзя недооценивать, так как партийное финансирование представляет собой политизированную сферу.
В прессе, а также в ходе парламентских слушаний, конференций и семинаров, организованных ЦИК России, в адрес налоговых органов неоднократно высказывались обвинения в «заказных» проверках граждан и организаций, участвовавших в финансировании избирательных кампаний оппозиционных партий и кандидатов. Административное давление выражалось в предвзятом отношении налоговых и иных контролирующих органов не только к жертвователям. Многие организации и предприниматели были вынуждены отказываться от любого, в том числе возмездного, сотрудничества с неугодными партиями и кандидатами под угрозой со стороны представителей властей.1 Вместе с тем, исключить полномочия по контролю за партийным финансированием из компетенции налоговых органов пока нецелесообразно, так как они осуществляют также регистрацию юридических лиц и обладают сведениями о доходах и расходах юридических лиц и граждан.
В принятом в 1995 г. Государственной Думой Федеральном законе «О политических партиях» полномочия по контролю за финансированием партий были закреплены за Счетной палатой РФ. Несмотря на очевидный плюс такого решения, состоящий в независимости контролирующего органа от исполнительной власти, от него пришлось отказаться. Счетная палата не в состоянии осуществлять действенный контроль за финансовой деятельностью столь большого числа субъектов: самих партий, их региональных отделений не менее чем в половине субъектов Федерации, иных зарегистрированных подразделений, а также созданных партиями организаций. Наделение ее дополнительными полномочиями, не подкрепленными изменением материально-технических условий их реализации (увеличением числа аудиторов и т.п.), неизбежно сказалось бы на эффективности осуществления ее главных функций контроля за бюджетными средствами. Порядок формирования состава аудиторов Палаты, которая подотчетна Федеральному Собранию, позволяет партиям оказывать влияние на ее деятельность. Чрезмерное партийное влияние способно привести к тому, что такой орган окажется неработающим или не будет замечать нарушения со стороны отдельных партий.
На этапе разработки проекта закона «О политических партиях» рассматривался вопрос предоставления функций финансового контроля избирательным комиссиям, которые в пределах своей компетенции независимы от органов государственной власти и местного самоуправления (Федеральный закон о гарантиях избирательных прав граждан, ст.20, п.12). Указанный вариант, однако, не был закреплен в законе. Большинство членов комиссий работает без отрыва от основной работы, а аппаратом для выполнения контрольных функций обладают лишь ЦИК России и избирательные комиссии субъектов Федерации. Создание территориальных комиссий, действующих на постоянной основе, не меняет ситуации, так как на штатной основе в них работает, как правило, только председатель. Комиссии осуществляют, прежде всего, подготовку и проведение выборов, то есть являются органами с ярко выраженной специальной компетенцией. При этом, как показала электоральная практика, они далеко не всегда способны эффективно контролировать финансирование выборов, особенно в части использования наличных денег минуя избирательные фонды.
