Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Понятие и содержание конституционно-правовой ответственности 15
1 Понятие конституционно-правовой ответственности и ее со отношение с иными видами юридической ответственности - 15
2. Основание конституционно-правовой ответственности и общая характеристика ее субъектов 40
3. Система и виды конституционно-правовых санкций. 61
ГЛАВА II Механизм реализации конституционно-правовой ответствеішости в России 88
1. Особенности конституционно-правовой ответственности федеральных органов государственной власти . 89
2. Развитие конституционно-правовой ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, 112
3- Особенности конституционно-правовой ответственности органов местного самоуправления 137
4, Нормативно-правовое регулирование конституционно-правовой ответственности: состояние и перспективы развития- 158
Заключение 175
Список использованной литературы 184
- Понятие конституционно-правовой ответственности и ее со отношение с иными видами юридической ответственности
- Основание конституционно-правовой ответственности и общая характеристика ее субъектов
- Особенности конституционно-правовой ответственности федеральных органов государственной власти
- Развитие конституционно-правовой ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации,
Введение к работе
Актуальность темы исследования определяется тем, что каждому демократическому правовому государству необходимо иметь эффективно действующий механизм ответственности власти перед народом.
Конституция РФ 1993 года провозглашает Россию демократическим правовым государством с республиканской формой правления (стЛ), единственным источником власти в котором является ее многонациональный народ (ст-3). Эти положения должны стать базисом для формирования института конституционно-правовой ответственности -ответственности органов и должностных лиц за ненадлежащее осуществление публичной власти. Неправильно было бы утверждать, что конституционно-правовая ответственность — абсолютно новый институт для России, однако, принятие Конституции РФ 1993 года, развитие основанной на ней правовой системы существенно изменило содержание данного института, расширило рамки его применения и усложнило процедуру реализации.
Констшуционно-правовая ответственность органов и должностных лиц государственной власти и местного самоуправления выступает важным элементом их правового статуса, гарантией их должного поведения и добросовестного осуществления своих полномочий- Предназначение конституционно-правовой ответственности в рамках правового статуса органов власти и должностных лиц - охрана и обеспечение нормального порядка осуществления публичной власти, следование органов и должностных лиц, участвующих в осуществлении публичной власти, предписаниям норм Конституции РФ и конституционно-правового законодательства, предупреждение (превенция) посягательств на порядок осуществления публичной власти.
Нормативно-правовая база конституционно-правовой ответственности все еще находится в стадии становления. Активное ее развитие
началось только в 2000 году после принятия Федеральных законов от 29 июля 2000 п. № 106-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и от 4 августа 2000 г_ № 107-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", которые положили начало формированию конституционно-правовой ответственности органов государственной власти субъеюхзв РФ и органов местного самоуправления. Однако до сих пор не разработаны механизмы ответственности ряда органов и должностных лиц, например, членов Правительства РФ, должностных лиц органов исполнительной власти субъектов РФ или депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ.
Значительное влияние на процесс формирования конституционно-правовой ответственности оказывает федеративное устройство России и необходимость создавать механизмы для обеспечения соответствия между нормативно-правовыми актами, принимаемыми на уровне Федерации, субъектов Федерации и местного самоуправления. Значительную проблему представляет собой создание эффективного механизма реализации решений органов публичной власти Федерации, прежде всего, судов, на иных уровнях осуществления публичной власти. Конституционные принципы государственной целостности и единства государственной власти предполагают исполнение решений органов публичной власти Федерации на всей территории государства, а одной из гарантий такого исполнения является механизм юридической ответственности» в том числе и конституционно-правовой.
Формирование конституционно-правовой ответственности органов и должностных лиц публичной власти на всех уровнях ее осуществления как системы мер требует детальной научной проработки различных ас-
пекгов данного вида юридической ответственности, что и обуславливает актуальность темы данного исследования.
Степень разработанности темы и круг источников.
Проблемы конституционно-правовой ответственности разрабатывались в нашей стране государствоведами с начала 70-х годов XX века. Первой работой, в которой поднимались проблемы данного вида юридической ответственности, стала статья Ю.П. Еременко и Ф.М. Рудинского "Проблемы ответственности в советском государственном праве'1 (Труды Высшей следственной школы МВД СССР- Волгоград, 1974. Вьгп.9,). В дальнейшем среди советских ученых проблемами конституционно-правовой ответственности занимались: Г,В. Барабашев, Н.А. Боброва, Т.Д. Зражевская, ЮЛ. Еременко, А.И. Лепешкин, М.И- Пискотин, Ф.М. Рудинский и мн. др.
Подъем интереса к конституционно-правовой ответственности после принятия Конституции РФ 1993 г. обусловил появление работ С.А, Авакьяна, И.А. Алебастровой, М.В. Баглая, А,А. Безуглова, В.В. Бойцовой, Л.В. Бойцовой, Н.В. Бутусовой, А.А. Вешнякова, Н.В. Витрука, А.И. Иванченко, ВЗ. Игнатенко, ФДІІ. Измайловой, М.Н, Карасева, HAL Колосовой, ЕЛ Колюшина, И.А. Кравеца, О.Е. Кутафина, ДА. Липинско-го, В.О. Лучина, Л.А. Морозовой, Д.И. Назарова, И.С. Назаровой, В.В. Невинского, Ж.И. Овсепян, В.И. Радченко, В.Н. Савина, А.А, Сергеева, С.А. Солдатова, Б.А. Страшуна, А.С. Сучилина, Н,С. Тимофеева, МД. Шиндяпиной, Д.Т. Шона, Е.С. Шугриной и мн.др.
Проблемы конституционно-правовой ответственности рассматривали в своих диссертационных работах В.А. Виноградов, А.А. Кондра-шев, М.А. Краснов, О.А. Тарасов, Р,С. Шагвалиев, АЛ Шантьф и др.
Рассмотрение проблем нормативно-правового регулирования конституционно-правовой ответственности как одного из видов юридической ответственности предопределил необходимость обращения диссертанта к работам по общей теории юридической ответственности Б.Т. Ба-
6 зылева, К.С. Вельского, С.Н. Братуся, О.Э. Лейста, Н-С- Малеина, П.Е. Недбайло, И.Л. Петрухина, И.С. Самощенко, М.Х. Фарухшина, В.О. Тархова, Р,0. Халфиной, JLC, Явича и др.
Учитывая необходимость рассмотрения проблем реализации конституционно-правовой ответственности на уровне органов публичной власти субъектов Российской Федерации, в диссертации затрагивались работы по теории федеративной ответственности И.Н. Барцица, В.А, Лебедева, НА, Умновой и др.
К сожалению, не получила достаточного отражения в научной литературе проблема конституционно-правовой ответственности политических партий. Одними из немногих работ, которые можно выделить в данной сфере стали книга Ф.М. Рудинского "Дело КПСС" в Конституционном Суде" (Москва, 1998), а также труды В.В.Альхименко, Ю.А, Дмитриева и Д.В, Щугько,
В своем исследовании диссертант опирался на нормативно-правовые акты Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Анализируя некоторые вопросы конституционно-правовой ответственности, диссертант использовал законодательные акты иностранных государств, прежде всего конституции.
Среди важнейших нормативно-правовых актов Российской Федерации, регламентирующих вопросы конституционно-правовой ответственности можно выделить, в первую очередь, Конституцию Российской Федерации, Федеральный конституционный закон и О Конституционном Суде РФ" от 21 июля 1994 г_, Федеральный закон от 2S августа 1995 г. № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федеральный закон от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ", ряд постановлений Конституционного Суда РФ: от 24 декабря 1996 г, "По делу о проверке конституционности Закона Московской Области от 28
апреля 1995 года "О порядке отзыва депутата Московской областной Думы" в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ", от 7 июня 2000 г. "По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ", от 2 апреля 2002 г, "По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления" и Закона Корякского автономного округа "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе" в связи с жалобами заявителей А.Г\ Злобина и Ю.А. Хнаева", от 4 апреля 2002 г. "По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в связи с запросами Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) и Совета Республики Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея" и др.
Анализ нормативного правового регулирования вопросов конституционно-правовой ответственности на уровне субъектов Российской Федерации обусловил обращение диссертанта к законодательным актам субъектов РФ, прежде всего их конституциям (уставам), а также законам о порядке отзыва высших должностных лиц, депутатов законодательных (представительных) органов субъектов Федерации, депутатов представительных органов местного самоуправления и глав муниципальных образований,
В ходе диссертационного исследования, помимо действующих нормативно-правовых актов, включающих законодательство Российской Федерации и зарубежных стран, использовался широкий круг докумен-
s тов и нормативно-правовых актов СССР и РСФСР, а также проекты федеральных законов, находящиеся на рассмотрении Государственной Думы РФ.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе правовой регламентации института конституционно-правовой ответственности органов и должностных лиц государственной власти и местного самоуправления, а также ее реализации на практике.
Предмет исследования - нормы конституционного, административного, уголовного и иных отраслей права, посредством которых осуществляется нормативно-правовая регламентация института конституционно-правовой ответственности на всех уровнях реализации публичной власти в Российской Федерации,
Цель диссертационного исследования — определение содержания понятия "конституционно-правовая ответственность", установление ее оснований, субъектов и санкций, механизма реализации, выявление пробелов в правовом регулировании и формулирование предложений, направленных на совершенствование законодательства в данной сфере
Достижение поставленной цели обусловило необходимость решения следующих основных задач:
раскрыть понятие конституционно-правовой ответственности, определить ее сходства и отличия от иных видов юридической ответственности;
рассмотреть конституционно-правовой деликт как основание конституционно-правовой ответственности, определить его признаки и элементы состава;
проанализировать систему и виды конституционно-правовых санкций;
- исследовать особенности механизма привлечения к конституци
онно-правовой ответственности должностных лиц и органов государст
венной власти Федерации и субъектов Федерации;
- проанализировать особенности конституционно-правовой от
ветственности органов и должностных лиц местного самоуправления;
- выявить проблемы и перспективы совершенствования законода
тельства РФ, регламентирующего конституционно-правовую ответст
венность, и разработать конкретные рекомендации по устранению про
белов и коллизий.
Методологической основой исследования послужили общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него частно - научные методы: системно-структурный, конкретно-социологический, технико-юридический, метод сравнительного правоведения и других научных методов познания социально-политических методов и процессов. При написании диссертации использовались также исторический, системно-функциональный, сравнительно-правовой и иные специальные методы научного познания. Их применение позволило диссертанту исследовать рассматриваемые объекты во взаимосвязи, целостности, всесторонне и объективно.
Эмпирическую базу исследования составили: анализ материалов по реализации процедур отзыва 14 глав муниципальных образований и 17 депутатов представительных органов субъектов РФ и местного самоуправления, опрос по специальной методике 97 должностных лиц органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, 42 депутатов представительных органов субъектов РФ и местного самоуправления, контент — анализ прессы.
Научная новизна диссертационной работы состоит в том, что в диссертации рассматривается и раскрывается целостная концепция конституционно-правовой ответственности органов и должностных лиц
публичной власти как одного из видов юридической ответственности — ответственности за ненадлежащее осуществление публичной власти.
В диссертации анализируется также существующий механизм реализации конституционно-правовой ответственности, выявляются пробелы и противоречия в нормативно-правовом регулировании, и вносятся рекомендации по их устранению.
На защиту выносятся следующие теоретические предложения, практические выводы, предложения и рекомендации, полученные в результате исследования:
I. Определение конституционно-правовой ответственности как установ
ленного нормами конституционного права особого вида юридической
ответственности, представляющей собой ответственность за ненадлежа
щее осуществление публичной власти должностными лицами и органа
ми публичной власти. Конституционно-правовая ответственность - ос
новной вид юридической ответственности власти перед народом.
II. Тезис о том, что отличиями конституционно-правовой ответственно
сти от иных видов юридической ответственности являются: специфиче
ский набор оснований для установления конкретной ответственности ор
гана или должностного лица, специальный субъект ответственности и
специальные санкции; отсутствие единого нормативно-правового акта, в
котором закреплялись бы основания ответственности, санкции, приме
няемые за то или иное правонарушение, регламентация данного вида от
ветственности исключительно нормами конституционного права,
Ш. Определение конституционного деликта как противоправного, виновного (умышленного или неосторожного) деяния (действия или бездействия) органа публичной власти или должностного лица такого органа, которое причинило либо создало опасность причинения вреда общественным отношениям в сфере осуществления публичной власти, и за которое нормами конституционного права РФ предусмотрена конституционно-правовая ответственность.
11 IV- Положение о том, что субъектами конституционного правонарушения (деликта) могут выступать: Президент РФ, Правительство РФ, министр Правительства РФ, депутат Государственной Думы, член Совета Федерации РФ, высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ, исполнительный орган власти субъекта РФ, депутат законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, орган местного самоуправления или должностное лицо муниципального образования, политическая партия, Генеральная прокуратура РФ в лице Генерального прокурора РФ, Председатель Центрального Банка РФ, Председатель, заместитель Председателя и аудиторы Счетной Палаты РФ- Но, вследствие того, что в законодательстве РФ часто отсутствует закрепление нормативного основания ответственности (состава правонарушения), реальными субъектами конституционно-правовой ответственности в РФ выступают: Президент РФ, высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ, орган местного самоуправления или должностное лицо муниципального образования, Председатель Центрального Банка РФ, Председатель, заместитель Председателя и аудиторы Счетной Палаты РФ. V. Тезис о том, что все конституционно-правовые санкции, кроме предупреждения, носят радикальный характер и предусматривают прекращение полномочий виновного лица. Это сужает возможности превентивного воздействия, а, кроме того, вынуждает применять конституционно-правовую ответственность только тогда, когда нарушения наносят значительный вред общественным отношениям. Введение таких санкций как общественное порицание, понуждение к исполнению обязанности, приостановление полномочий, лишение права занимать определенные должности, более широкое использование предупреждения способствовало бы большей гибкости санкций конституционно-правовой ответственности, большему соответствию их принципам целесообразности и
гуманизма ответственности, а также ориентации конституционно-правовой ответственности их на восстановление нарушенных правоотношений,
VI. Положение о том, что законодательство Российской Федерации не содержит норм о конституционно-правовой ответственности депутатов законодательных органов государственной власти субъектов Федерации, Между тем, в регионах России достаточно широко распространен такой институт как отзыв депутата. В связи с отсутствием упоминания возможности отзыва депутатов парламентов субъектов РФ в федеральном законодательстве, данный институт нельзя считать легитимным. VII. Предложение о выделении следующих направлений дальнейшего совершенствования нормативно-правового регулирования конституционно-правовой ответственности:
1) закрепление в законодательстве РФ (как федеральном, так и субъ
ектов Федерации) составов конституционно-правовых деликтов;
2) расширение нормативно-правовой базы конституционно-
правовой ответственности: внесение в Конституцию РФ соответствую
щей главы; принятие федерального закона о конституционно-правовой
ответственности, или Федерального закона "О публично-правовой ответ
ственности органов государственной власти и местного самоуправления
и их должностных лиц";
3) совершенствование процессуальной формы реализации консти
туционно-правовой ответственности. В рамках процессуальной формы
должны быть закреплены: субъект, инициирующий дело о привлечении
к ответственности, принципы рассмотрения дел, порядок и формы дока
зывания юридических фактов, акты, принимаемые в процессе рассмот
рения дела об ответственности, финальный акт, которым заканчивается
рассмотрение подобных дел;
4) расширение роли органов судебной власти в реализации кон
ституционно-правовой ответственности;
5) установление на федеральном уровне системы гарантий для
привлекаемых к ответственности лиц;
требует дальнейшего разграничения конституционно-правовая и политическая ответственность;
развитие системы конституционно-правовых санкций.
Теоретическая значимость исследования обусловлена тем, что полученные в ходе исследования результаты материалы могут быть использованы в качестве основы для дальнейших научных исследований в сфере юридической ответственности в целом и конституционно-правовой ответственности в частности, в качестве методических разработок, применяемых при составлении учебных программ для подготовки специалистов по конституционному праву,
Практическая_значимость исследования выражается в том, что полученные в ходе исследования выводы и сформулированные на их основе практические предложения призваны обеспечить повышение научного уровня совершенствования института конституционно-правовой ответственности в России, способствовать формированию научно-обоснованного подхода при разработке нормативно-правовой базы данного вида юридической ответственности. Материалы диссертации могут быть использованы в преподавании курса конституционного права, а также различных спецкурсов по конституционному, муниципальному праву, а также теории государства и права.
Сформулированные в диссертации выводы и предложения могут быть использованы законодателем, органами исполнительной власти при разработке новых нормативно-правовых актов, внесении изменений и дополнений к действующим законодательным и иным правовым актам.
Апробация результатов исследования осуществлялась в следующих формах: внедрение основных положений диссертации в программное обеспечение учебного процесса в рамках государственно-правовой специализации Московской гуманитарно-социальной академии, выступления с докладами на научно-практических конференциях и семинарах
("Правовые свободы и правовые ограничения", I Всероссийская межвузовская научно-практическая конференция, Москва, 27 марта 2001 г.; Научно-практическая конференция аспирантов МГСА, Москва 15 апреля 2002 г,; Межрегиональная научно-практическая конференция "Российский конституционализм и современные тенденции развития правовой системы", 14 апреля 2003 г. Белгород; Межвузовская научно-практическая конференция «Актуальные проблемы юридической ответственности», 24 апреля 2003 г., Тольятти), направление рекомендаций в Государственную Думу РФ, Московскую городскую думу и Московскую областную думу с целью совершенствования законодательства, опубликование восьми научных статей.
Структура диссертации обусловлена содержанием темы. Работа состоит из двух глав» разделенных на семь параграфов, введения, заключения, списка использованной литературы.
Основные выводы проведенного исследования представлены в диссертации по параграфам.
Понятие конституционно-правовой ответственности и ее со отношение с иными видами юридической ответственности
Вопрос о времени возникновения конституционно-правовой ответственности непрост- Определенные основы конституционно-правовой ответственности во взглядах ученых в России появились уже в начале XX века, после преобразований 1904-1906 п\ Наиболее распространенным было требование об установлении политической ответственности Совета министров перед Государственной Думой, и конституционной ответственности отдельных министров за незаконные действия перед палатами парламента,1 В разработке механизма такой ответственности принимали участие такие выдающиеся государствоведы как В.М. Гессен, С.А. Котляревский, Ф.Ф. Кокошкин, П.И. Новгородцев и др. В соответствии с существовавшими проектами министры могли быть привлечены к ответственности в особом порядке за умышленные нарушения основного закона, а также за нанесение тяжкого ущерба интересам государства превышением, бездействием или злоупотреблением властью. Рассмотрение дела должно было осуществляться особым судом под председательством президента Верховного Суда, который формировался из членов Верховного Суда и Высшего кассационного суда. Министры могли быть привлечены к ответственности в форме отрешения от должности с запретом занимать государственные и общественные должности в течение срока, не превышающего пяти лет. Однако этим проектам не суждено было реализоваться.
В советском государственном праве проблема конституционной ответственности активно начала обсуждаться в 70-е годы XX века. Первой работой была статья Ю.П. Еременко и Ф.М. Рудинского "Проблемы ответственности в советском государственном праве"-2 Ее возникновение было связано с попыткой теоретически обосновать существования юридической ответственности в государственном праве подобно тому, как она существовала в административном, гражданском и др. Существовали и некоторые элементы конституционно-правовой ответственности в законодательстве - например, институт отзыва депутатов Советов.
Принятие РФ 1993 г. обусловило подъем интереса к данной проблеме со стороны ученых, а также формирование определенной законодательной базы конституционно-правовой ответственности.
Среди современных ученых-государствоведов нет единства не только по поводу определения понятия конституционно-правовой ответственности, но и по поводу названия данного вида ответственности- Рассматриваемый институт именуется конституционной, конституционно-правовой, государственно-правовой либо публичной ответственностью. Так, если Н.М Колосова употребляет термин "конституционная ответственность",3 то М.В, Баглай использует как термин "конституционная ответственность", так и термин "конституционно-правовая ответственность Часть ученых, рассматривая данный вид ответственности, обосновывает различия между перечисленными терминами- Например, А.А. Безуглов и С.А. Солдатов полагают, что более верным является название "конституционно-правовая ответственность", поскольку, "конституционная ответственность - это ответственность, которая предусмотрена нормами Конституции и может наступить при нарушении конституционных обязанностей. Что же касается, конституционно-правовой ответственности, то она предусмотрена нормами конституционного права и может быть применена за нарушение обязанностей, закрепленных нормами конституционного права- А так как конституционное право в настоящее время включает в себя нормы права, не только закрепленные Конституции РФ, но и нормы, содержащиеся во многих других источниках конституционного права, то, естественно, понятие конституционно-правовой ответственности значительно шире понятия конституционной ответственности"-5
Н.А- Боброва и Т.Д. Зражевская различают конституционную и государственно-правовую (конституционно-правовую) ответственность, но вкладывают в эти понятия несколько иной смысл, нежели А.А. Безуглов и С.А. Солдатов. «Государственно-правовую ответственность, - отмечают Н.А. Боброва и Т.Д. Зражевская, - как «особый вид ответственности за нарушение конституции» многие ученые именуют также конституционно-правовой ответственностью. В известном смысле понятия государственно-правовой и конституционной ответственности могут употребляться как тождественные, через скобки: государственно-правовая (конституционная) ответственность. Действительно, ответственность за нарушение конституционных норм, в широком смысле охватывая все виды юридической ответственности (в широком смысле все виды юридической ответственности направлены на охрану Конституции), в узком же, собственном смысле слова, имеет свой отраслевой канал реализации -государственно-правовые меры ответственности.
Основание конституционно-правовой ответственности и общая характеристика ее субъектов
Как известно, одним из признаков, отличающих один вид юридической ответственности от другого, а, следовательно, важнейшим элементом того или иного вида ответственности, является основание ее наступления.
Основанием юридической (в том числе конституционно-правовой ответственности) является совокупность следующих составляющих:
1 фактическое основание (совокупность юридических фактов);
2. нормативное основание (закрепление состава правонарушения в нормативно-правовом акте)»
Фактическое основание представляет собой совокупность действий и событий, имеющих юридическое значение- Применительно к конституционно-правовой ответственности это может быть, например, совершение определенных действий, повлекших утрату доверия избирателей - издание противоречащих Конституции РФ нормативных актов, невыполнение планов экономического развития территории, нецелевое расходование бюджетных средств и т.д.
Вместе с тем, основанием наступления любого вида ответственности всегда является нарушение выраженного в норме права обязательного правила поведения - правонарушение. Нарушение каких-либо моральных, нравственных, политических норм не может рассматриваться как основание конституционной ответственности, если эти нормы не нашли соответствующего закрепления в нормах права. Например, утрата доверия избирателей, если она не закреплена в законодательстве РФ в качестве основания для отставки или отзыва должностного лица, не может стать мерой конституционно-правовой ответственности.
Правонарушение является основанием различных видов юридической ответственности и в зависимости от конкретного ее вида может иметь различные наименования: преступление, деликт и т.д. Основание конституционно-правовой ответственности не обозначено каким-либо устоявшимся термином - употребляются следующие: конституционное правонарушение, конституционный деликт45 и др. Вместе с тем, необходимо отметить, что наименование основания того или иного вида ответственности складывалось исторически- Видимо, конституционно-правовой ответственности это еще предстоит. Принципиального различия между терминами "правонарушение либо "деликт" не имеется (delictum - лат. правонарушение). Поэтому нормативное основание конституционно-правовой ответственности можно обозначить как "конституционный деликт
Содержание понятия конституционного деликта, предлагаемое различными авторами, зависит от понятия конституционно-правовой ответственности, отстаиваемого ими. Так, например, В.О. Лучин определяет конституционный деликт как "деяние (действие или бездействие) субъекта конституционно-правовых отношений, не отвечающее должному поведению и влекущее за собой применение мер конституционной ответственности-46 Такое определение в принципе применимо при любом понимании конституционно-правовой ответственности. Представляется, что главным недостатком данного определения является то, что в такой сфере как юридическая ответственность необходимо точно определить те нормы, за нарушение которых наступает ответственность. Понятие "должное поведение" допускает многозначное толкование, что в данной сфере недопустимо.
Исходя из приведенного в 1 глЛ понятия конституционно-правовой ответственности, конституционным деликтом следует признать противоправное, виновное (умышленное или неосторожное) деяние (действие или бездействие) органа публичной власти или должностного лица такого органа, которое причинило либо создало опасность причинения вреда общественным отношениям в сфере осуществления публичной власти, и за которое нормами конституционного права РФ предусмотрена конституционно-правовая ответственность.
Признаками конституционного деликта являются:
1. Конституционный деликт должен быть совершен в форме деяния (действия или бездействия). Российское законодательство не предусматривает юридической ответственности за мысли и намерения, не выразившиеся в деянии или подготовке к осуществлению деяния.
2. Противоправность - деяние должно противоречить предписаниям правовых норм; это может быть неисполнение обязанности, злоупотребление правом и т.д. В литературе высказано мнение, что противоправность должна выражаться в нарушении или неисполнении только конституционно-правовых норм.47 Некоторые ученые полагают, что основанием конституционно-правовой ответственности может быть нарушение норм не только конституционного, но и иных отраслей права.4В Представляется, что противоправность может выражаться в нарушении любых правовых норм, регламентирующих порядок осуществления публичной власти. Но при этом сама ответственность должна быть установлена именно нормами конституционного права.
Особенности конституционно-правовой ответственности федеральных органов государственной власти
Институт конституционно-правовой ответственности федеральных органов государственной власти наименее развит в российском законодательстве. Первое и главное препятствие в установлении эффективных мер ответственности — отсутствие подобного института в Конституции РФ. К числу немногих норм, могущих стать базой для развития института конституционно-правовой ответственности можно отнести ст. 93 (отрешение Президента РФ от должности в порядке импичмента), стЛП (увольнение в отставку Правительства РФ) и нек, др.
Если говорить о конкретных субъектах конституционно-правовой ответственности, то ретроспективный взгляд на развитие органов государственной власти СССР и республик в его составе позволяет сделать вывод о том, что речь об ответственности государственных органов в историческом контексте можно вести лишь применительно к органам исполнительной власти. Советы народных комиссаров и сами народные комиссары в соответствии с первыми советскими конституциями несли ответственность перед представительными органами государственной власти - съездами Советов и ЦИК (например, по Конституции (Основному Закону) РСФСР 1925 г.э129 Основному Закону - Конституции БССР 1927 г.). В этот период даже существовала практика привлечения к коллективной судебной ответственности работников губисполкома, наркомов и других должностных лиц органов исполнительной власти. Однако с укреплением власти исполнительных органов, превращением их в "высшие исполнительно-распорядительные органы" (по Конституции (Основному Закону) СССР 1936 г. j такая норма исключается из правовой системы страны- Вопрос об ответственности советских представительных органов государственной власти на практике в нашей стране не ставился- Поэтому институт юридической ответственности государственных органов относится к числу наименее разработанных в отечественной правовой науке. Из работ последнего времени можно выделить книги К.С. Вельского, М-А. Краснова, Н.С- Малеина и некоторых других авторов.
На современном этапе развития конституционного законодательства ситуация ненамного изменилась» представительные органы государственной власти по-прежнему не несут конституционно-правовой ответственности- Конституционно-правовую ответственность на федеральном уровне теоретически могут нести: Президент РФ, Правительство РФ, министр Правительства РФ, депутат Государственной Думы, член Совета Федерации РФ, Генеральная прокуратура РФ в лице Генерального прокурора РФ, Председатель Центрального Банка РФ, Председатель, заместитель Председателя и аудиторы Счетной Палаты РФ, Но, как мы уже отмечали, вследствие того, что в законодательстве РФ отсутствует закрепление нормативного основания ответственности (состава правонарушения), субъектами конституционно-правовой ответственности в РФ выступают: Президент РФ, Председатель Центрального Банка РФ, Председатель, заместитель Председателя и аудиторы Счетной Палаты РФ.
Конституционно-правовая ответственность Президента РФ Конституционная ответственность Президента РФ состоит в том, что он может быть отрешен от должности в порядке импичмента в соответствии со ст. 93 Конституции РФ, В этой процедуре участвуют обе палаты Федерального Собрания, Верховный и Конституционный Суд.
В соответствии с чЛ ст. 93 Конституции РФ Президент Российской Федерации может быть отрешен от должности Советом Федерации только на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения є государственной измене гит совершении иного тяжкого преступления, подтвержденного заключением Верховного Суда Российской Федерации о наличии в действиях
Развитие конституционно-правовой ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации,
Конституционно-правовая ответственность органов государственной власти субъектов РФ в современной России представляет собой некие меры федерального воздействия на субъекты Федерации. Как отмечает Конституционный Суд РФ, необходимость адекватных мер федерального воздействия в целях защиты Конституции Российской Федерации, обеспечения ее высшей юридической силы, верховенства и прямого действия, а также верховенства основанных на ней федеральных законов на всей территории Российской Федерации, что требует от органов государственной власти субъектов Российской Федерации соблюдения федеральной Конституции и федеральных законов, вытекает непосредственно из закрепленных Конституцией Российской Федерации основ конституционного строя Российской Федерации как демократического федеративного правового государства, обязанного обеспечивать признание, соблюдение и защиту прав и свобод, единство статуса личности на всей территории Российской Федерации, а также защиту других конституционных ценностей, таких как суверенитет и государственная целостность Российской Федерации, единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, единство экономического пространства, обеспечение обороны страны и безопасности государства (статья 1, часть 1; статья 2; статья 3, часть 1; статья 4, части 1 и 2; статья 5, части 1 и 3; статья 8, часть 1; статья И, часть 3; статья 15, части 1 и 2; статья 55, часть 3).
Федеральный законодатель - с учетом конституционного принципа федерализма и вытекающих из него взаимных прав и обязанностей федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, необходимости их согласован ной деятельности по обеспечению соответствия нормативных актов субъектов Российской Федерации федеральной Конституции и федеральным законам - должен установить такой контрольный механизм, который обеспечивал бы эффективное исполнение органами государственной власти субъектов Российской Федерации их конституционной обязанности соблюдать Конституцию Российской Федерации и федеральные законы и не допускать принятия противоречащих им законов и иных нормативных актов.155
На уровне органов государственной власти субъектов Российской Федерации конституционно-правовую ответственность несут: высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ и законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ.
Конституционно-правовая ответственность органов исполнительной власти субъектов РФ.
В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ"156 в субъекте Российской Федерации устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, возглавляемым руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации может устанавливаться должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации- Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации возглавляет высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации.
Конституционно-правовая ответственность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации наступает в следующих случаях: его отставки в связи с выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации; отрешения его от должности Президентом Российской Федерации; его отзыва избирателями субъекта Российской Федерации на основаниях и в порядке, установленных Федеральным законом, если такой отзыв предусмотрен конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.
Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации вправе выразить недоверие высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в случае: издания им актов, противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта Российской Федерации, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) не устранит указанные противоречия в течение месяца со дня вступления в силу судебного решения; установленного соответствующим судом иного грубого нарушения Конституции Российской Федерации, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, конституции (устава) и законов субъекта Российской Федерации, если это повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод граждан.
Таким образом, основанием для применения конституционно-правовой ответственности высшего должностного лица является неисполнение судебного решения об отмене неконституционного (незаконного) нормативно-правового акта либо грубое нарушение законодательства РФ, если это повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод граждан — это один из немногих случаев материального состава конституционного деликта. Критерий "грубого нарушения" определяется именно массовостью нарушения прав. В таком случае ответственность может быть применена сразу после соответствующего судебного решения. Важно и то, что законодатель не уточняет нормативно-правовым или индивидуальным должен быть рассматриваемый акт (во втором случае, очевидно, нормативно-правовым). Следовательно, ответственность может наступить даже за издание незаконного ненормативного акта.
Похожие диссертации на Конституционно-правовая ответственность в России: проблемы становления и реализации
