Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Муниципально-правовая ответственность как самостоятельный вид юридической ответственности
1.1 Понятие юридической ответственности в отечественной юридической науке 13
1.2 Понятие и состав муниципально-правовой ответственности 40
1.3 Соотношение муниципально-правовой ответственности с другими видами юридической ответственности 95
Глава 2. Совершенствование реализации муниципально-правовой ответственности
2.1 Порядок и условия реализации муниципально-правовой ответственности 115
2.2 Факторы, способствующие реализации муниципально-правовой ответственности 155
Заключение 183
Список использованных источников и литературы. 189
- Понятие юридической ответственности в отечественной юридической науке
- Понятие и состав муниципально-правовой ответственности
- Порядок и условия реализации муниципально-правовой ответственности
- Факторы, способствующие реализации муниципально-правовой ответственности
Введение к работе
Актуальность темы обусловлена значимостью местного самоуправления и его основных институтов в процессе становления и развития российской государственности, формирования гражданского общества, укрепления основ конституционного строя.
Местное самоуправление, представляя собой самостоятельную форму реализации принадлежащей народу власти, базируется на системе принципов, основополагающим из которых является ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования. Именно осуществление органами и должностными лицами местного самоуправления деятельности по решению вопросов местного значения под ответственность является той основой, которая обеспечивает обособленность местного самоуправления в качестве самостоятельного и независимого уровня публичной власти. В противном случае само понятие местного самоуправления обесценивалось бы признанием невозможности населения муниципального образования надлежащим образом организовать решение вопросов местного значения.
Муниципально - правовая ответственность является производной ответственности населения муниципального образования за решение вопросов местного значения и обеспечивает реальные механизмы контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления.
Конституция Российской Федерации, Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 (далее - Федеральный закон от 28 августа 1995 г.) заложили основу для формирования и развития институтов местного самоуправления, в том числе института муниципально-правовой ответственности, являющегося одним из наиболее проблематичных институтов
1 Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления и Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.
5 муниципального права, как с точки зрения его юридического содержания, так и
с точки зрения возникающих в процессе его становления проблем правового
регулирования и реализации.
В современных условиях процесс становления местного самоуправления продолжил Федеральный закон от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 (далее - Федеральный закон от 06 октября 2003 г.), принятый на основе накопленного опыта правового регулирования и предполагающий реформу местного самоуправления. Одной из целей реформы местного самоуправления провозглашено повышение ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципальных образований, обеспечение реального решения населением и органами местного самоуправления вопросов местного значения, обеспечение четкого разграничения полномочий между уровнями власти. В связи с этим, институт муниципально-правовои ответственности приобрел актуальность в российской юридической практике.
Несмотря на очевидную значимость, сложность и новизну, данный институт не вызывал пристального внимания ученых. Однако в настоящее время исследование вопросов юридического содержания и состава муниципально-правовои ответственности, формирования качественной законодательной базы для ее реализации стало одной из важнейших задач науки муниципального права.
Все вышеперечисленные обстоятельства делают актуальным исследование на тему: «Муниципально-гправовая ответственность: проблемы правового регулирования и реализации».
Степень научной разработанности темы диссертационного исследования. В научной юридической литературе были предприняты попытки характеристики отдельных элементов муниципально-правовои
1 Федеральный закон от 6.10.2003 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
ответственности. Данному вопросу были посвящены работы А.И. Коваленко, М.А. Краснова, О.Е. Кутафина, В.В. Пылина, В.В. Таболина, В.И. Фадеева, Е.С. Шугриной и др. Изложенные в них точки зрения положили начало исследованию данной проблемы. Однако вне поля научного исследования остались многие сущностные моменты, связанные с правовой природой и содержанием института муниципально-правовой ответственности. Без должного внимания остается его комплексный анализ на общетеоретическом уровне, определение понятия, состава, исследование факторов, способствующих реализации муниципально-правовой ответственности.
Заслуживает внимания работа Н.Н. Черногора «Юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления: вопросы теории», исследовавшего систему ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления и предложившего ввести в научный оборот понятие «муниципально-правовая ответственность». Однако полагаем, что автором безосновательно расширено содержание данного вида ответственности посредством включения в него ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством, физическими и юридическими лицами1.
Назревшая необходимость дополнительного комплексного теоретического осмысления вопросов муниципально - правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования, несовершенство законодательного регулирования вопросов ответственности в системе местного самоуправления определили выбор темы настоящего диссертационного исследования.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе реализации муниципально-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед
Черногор Н.Н. Юридическая отвстспзешюсть органов и должностных лиц местного самоуправления: вопросы теории: лисе, канд. юрид. наук. М., 1999. С. 66-67.
7 населением муниципального образования при осуществлении деятельности по
решению вопросов местного значения.
Предметом диссертационного исследования выступают нормы права, устанавливающие муниципально-правовую ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования, практика деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления по реализации муниципально-правовои ответственности.
Цель диссертационного исследования:- определить понятие, состав муниципально-правовои ответственности, осуществить комплексный, системный анализ данного правового института с позиций современной правовой науки, выявить пути и условия совершенствования правовых норм в исследуемой области.
Задачи диссертационного исследования.
Г. Рассмотреть различные подходы к проблеме понимания юридической ответственности в общей теории права и отраслевых юридических науках.
2. На основе анализа теоретической литературы дать определение понятия
муниципально-правовои ответственности, проанализировать элементы ее
состава: субъекты, инстанцию, основание, меры и порядок реализации.
3. Рассмотреть институт муниципально-правовои ответственности,
используя современное федеральное законодательство, законодательство
субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты и обосновать
необходимость ее исследования с позиций широкого двухаспектного
понимания юридической ответственности.
Исследовать порядок привлечения органов и должностных лиц местного самоуправления к муниципально-правовои ответственности на основе современного федерального законодательства, законодательства субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов.
Изучить факторы, способствующие реализации муниципально-правовои ответственности.
8 6. Рассмотреть проблемы правового регулирования и реализации
муниципально-правовой ответственности и разработать научно обоснованные предложения по совершенствованию законодательства и юридической практики в области правового регулирования и реализации муниципально-правовой ответственности.
Методологическую основу диссертационного исследования составляет общенаучный диалектический метод познания, частнонаучные методы исследования, позволяющие исследовать явления действительности в их развитии, взаимосвязи и взаимообусловленности. В работе используются следующие методы: системный, сравнительно-правовой, формально-юридический, анализ, синтез, индукция, дедукция, исторический, статистический и др. Широко использовались положения общей теории права и отраслевых юридических наук.
Анализ состояния законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления осуществлялся по материалам Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, судов общей юрисдикции.
При рассмотрении факторов, способствующих реализации муниципально-правовой ответственности, были использованы статистические данные Госкомстата Российской Федерации.
Общетеоретическую основу настоящего исследования составили работы следующих авторов: С.С. Алексеева, З.А. Астемирова, С.А. Авакьяна, М.С. Богдановой, Н.С. Бондаря, С.Н. Братуся, Д.Н. Бахраха, Б.Т. Базылева, И.Н. Барцица, Н.В. Витрука, И.А. Галагана, В.Б. Евдокимова, В.В. Игнатенко, О.С. Иоффе, А.Н. Костюкова, М.А. Краснова, М.И. Клеандрова, О.Е. Кутафина, В.Н. Кудрявцева, В.В. Лазарева, СВ. Липеня, О.Э. Лейста, Д.А. Липинского, В.О. Лучина, Р.З. Лившица, Н. С. Малеина, А.В.Малько, СЮ. Марочкина, Н.П. Носовой, П.Е. Недбайло, Б.Л. Назарова, В.В. Невинского, В.Д. Плесовских, В.В. Пылина, В.Е. Севрюгина, М.С. Строговича, И.С Самощенко, Л.А.
9 Сыроватской, С.Г. Соловьева, А.П. Сунцова, Г.Н. Чеботарева, В.И. Фадеева,
М.Д. Шаргородского, М.Д. Шиндяпиной, Л.С. Явича и других авторов.
Важное значение для подготовки диссертации имели работы, посвященные муниципально-правовой ответственности, таких ученых, как Т.Д. Зражевской, А.Н. Кокотова, М.А. Краснова, Г.Н. Чеботарева, Е.С. Шугриной и др.
Нормативной базой диссертационного исследования стали международные правовые акты, нормативные правовые акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты, регулирующие вопросы муниципально-правовой ответственности.
Научная новизна и практическая значимость диссертационного исследования. В диссертационном исследовании проводится комплексный анализ муниципально-правовой ответственности как самостоятельного вида юридической ответственности, ее юридического содержания и порядка реализации, дано определение данного вида ответственности как научной категории, сформулирован ряд теоретических положений и практических рекомендаций, направленных на совершенствование механизма реализации муниципально-правовой ответственности.
Практическая значимость настоящего исследования заключается в том, что ее результаты могут быть использованы в учебном процессе при изучении учебных курсов: «Общая теория государства и права», «Конституционное право», «Муниципальное право».
Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертация подготовлена на кафедре конституционного и муниципального права Института государства и права государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Тюменский государственный университет».
Основные положения и выводы диссертационного исследования отражены автором в научных публикациях, изложены в докладах на Всероссийской научно-практической конференции «Проблемы юридической ответственности: история и современность» (Тюмень, 8-9 апреля 2004 г.), Международной
10 научно-практической конференции «Судебная власть в России: закон, теория,
практика» (Тюмень, 19-20 ноября 2004 г.).
Кроме того, автор принимал участие в региональном семинаре -совещании по практике применения Федерального закона от 06 октября 2003 г., организованном Фондом правовой поддержки муниципальных образований (г. Москва) и Администрацией Губернатора ХМАО-Югры (г. Ханты-Мансийск, декабрь 2004 г.), всероссийском семинаре-совещании «Реформа местного самоуправления», организованном Уральским научным фондом (г. Екатеринбург, июль 2004 г.).
Отдельные предложения автора по совершенствованию законодательства Ханты - Мансийского автономного округа - Югры были использованы при подготовке предложений органов местного самоуправления города Когалыма о внесении изменений и дополнений в Законы Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, регулирующие вопросы отзыва выборных лиц местного самоуправления населением муниципальных образований.
Основные положения, выносимые на защиту:
Несмотря на отсутствие прямого упоминания муниципально-правовой ответственности в действующем законодательстве, из толкования нормативно-правовых актов, регулирующих ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования, вытекает ее существование как двухаспектного правового явления в единстве негативного и позитивного аспектов.
Муниципально - правовая ответственность является отраслевым видом юридической ответственности и представляет собой обусловленную нормами муниципально-правовых актов правовую связь между органами, должностными лицами местного самоуправления, обязанными в силу своего статуса эффективно исполнять функции, задачи и должностные обязанности, и населением муниципального образования, управомоченным на осуществление контроля за их деятельностью, а в случае нарушения требований
и муниципально-правовых норм - на применение мер муниципально-правового
принуждения.
3. Для исследования отраслевой специфики муниципально-правовой
ответственности с позиций целостности юридической ответственности как
двухаспектного правового явления предлагается ввести в научный оборот
понятие «состав юридической ответственности», под которым в настоящей
работе понимается совокупность необходимых и достаточных элементов,
характеризующих отраслевую обособленность и специфику каждого вида
юридической ответственности. К элементам, характеризующим состав
юридической ответственности, относится: 1) субъекты ответственности; 2)
инстанция ответственности; 3) основание ответственности; 4) меры
ответственности; 5) порядок реализации.
Анализ правового регулирования муниципально-правовой ответственности показал необходимость его совершенствования по следующим направлениям: четкое определение правового статуса субъектов муниципально-правовой ответственности; определение основания муниципально-правовой ответственности в целях отграничения от иных видов юридической ответственности; включение в федеральное законодательство понятия «население муниципального образования»; установление в законодательстве таких мер муниципально-правовой ответственности, как вынесение предупреждения выборному органу или должностному лицу местного самоуправления, временное отстранение от должности выборного должностного лица местного самоуправления населением муниципального образования.
Установленный федеральным законодательством, уставом муниципального образования порядок проведения собраний граждан предлагается применять для реализации таких мер муниципально-правовой ответственности, как временное отстранение от должности выборного должностного лица местного самоуправления, вынесение предупреждения выборному органу или должностному лицу местного самоуправления
населением муниципального образования, дополнив Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» положениями, предусматривающими возможность использования собраний граждан для привлечения выборных органов и должностных лиц местного самоуправления к муниципально-правовой ответственности.
6. Решение о вынесении предупреждения выборному органу или должностному лицу местного самоуправления, временном отстранении от должности выборного должностного лица местного самоуправления должно приниматься большинством граждан, участвовавших в собрании о применении мер муниципально-правовой ответственности, на основе всеобщего, равного и прямого волеизъявления. Собрание граждан правомочно в случае, если в нем участвует не менее половины зарегистрированных избирателей.
Структура диссертации определена задачей и логикой проведенного исследования и состоит из введения, двух глав (включающих пять параграфов), библиографического списка использованных нормативных правовых актов и литературы.
Понятие юридической ответственности в отечественной юридической науке
Одним из важнейших направлений изучения и совершенствования муниципально-правовой ответственности является углубление и расширение теоретической основы юридической ответственности в целом, создание целостной и эффективной научной концепции ее организации и функционирования в современных условиях. Поскольку в отечественной юридической науке до настоящего времени не достигнуто единого понимания юридической ответственности, логика исследования проблем муниципально-правовой ответственности требует выяснения принципиальных позиций, занимаемых представителями отечественной юридической науки, и определения подхода к исследованию юридической ответственности.
Вопросы юридической ответственности разрабатывались в трудах отечественных ученых-правоведов - специалистов в области общей теории права и государства, конституционного, административного, гражданского, муниципального права: С.С. Алексеева, С.А. Авакьяна, З.А. Астемирова, Д.Н. Бахраха, С.Н Братуся, Б.Т. Базылева, О.С. Иоффе, А.Н. Кокотова, М.А. Краснова, Т.Д. Зражевской, В.В. Лазарева, О.Э. Лейста, В.О. Лучина, Р.З. Лившица, Д.А. Липинского, Н.С. Малеина, М.С. Матейковича, В.В. Невинского, В.Д. Плесовских, И.С. Самощенко, В.Е. Севрюгина, А.П. Сунцова, М.С. Строговича, Г.Н. Чеботарева, М.Х. Фарукшина, М.Д. Шаргородского и других авторов.
Несмотря на все разнообразие взглядов на ответственность, исходной точкой разногласий является деление юридической ответственности на негативную (ретроспективную) и позитивную (проспективную). Сторонники ретроспективной ответственности трактуют юридическую ответственность как меру государственного принуждения, как реакцию государства на противоправное поведение, выражающуюся в осуждении правонарушения, в установлении неблагоприятных последствий личного и имущественного характера.
Сторонники проспективной ответственности не ограничивают понятие «юридическая ответственность» ответственностью за совершенное правонарушение, понимая сущность ответственности «в самостоятельной и инициативной деятельности в рамках правовых норм»1, «в осознании лицом необходимости неуклонно и добросовестно исполнять свои обязанности, в требованиях, предъявляемых к лицу обществом и государством, в системе мер, которыми обеспечивается исполнение лицом лежащих на нем обязанностей»1.
Наиболее широкое распространение в отечественной юридической науке получила трактовка юридической ответственности как меры государственного принуждения. Так, О.С. Иоффе и М.Д. Шаргородский определяли юридическую ответственность как меру государственного принуждения, основанную на юридическом и общественном осуждении поведения правонарушителя и выражающуюся в установлении для него определенных отрицательных последствий в виде ограничений личного или имущественного порядка2.
«Если в качестве самостоятельной правовой категории ответственность должна отличаться от охраняемой ею обязанности не только по форме, но и по содержанию, - пишет О.С. Иоффе, - ее следует конструировать как дополнительное для нарушителя обременение соответственно ленинской характеристике как кары за нарушение закона». 3 При этом ученый не ограничивается общей характеристикой того, что ответственность связана с обременениями личного, организационного и имущественного порядка. Прочно увязывая ответственность с карой за нарушение закона, он различает три возможных вида ограничений: 1) лишение права, 2) возложение обязанности, 3) лишение права, соединенное с возложением обязанности.
В.А. Тархов критикует О.С. Иоффе, полагая, что он «допускает непоследовательность, когда, с одной стороны, отождествляет ответственность с карой, а с другой, - различает в ответственности санкции карательные и компенсационные».2
В.В. Лазарев, СВ. Липень, рассматривая юридическую ответственность как меру государственного принуждения, отличают ее от других мер: от мер предупредительного воздействия (проверка документов, таможенный досмотр), мер пресечения противоправного поведения (привод и официальное предупреждение лиц, допускающих антиобщественное поведение), мер защиты (взыскание долга, возмещение вреда, отмена нормативно-правового или правоприменительного акта). Таким образом, главную функцию мер юридической ответственности ученые видят, прежде всего, в наказании правонарушителя.3
И.С. Самощенко, М.Х. Фарукшин приходят к выводу, что юридическая ответственность носит государственно-принудительный характер; фактическим основанием ее является совершение правонарушения, а в некоторых случаях объективно противоправное деяние. Однако, отмечая, что юридическая ответственность осуществляется в рамках охранительных правоотношений, материальным ее выражением они признают наказание, а не принуждение.4 При этом И.С. Самощенко, М.Х. Фарукшин связывают юридическую ответственность не только с лишением правонарушителя благ либо с возложением на него дополнительных юридических обязанностей, но и с властным осуждением, направленным на убеждение, перевоспитание нарушителя.
Понятие и состав муниципально-правовой ответственности
Понятие «муниципально - правовая ответственность» является относительно новым в отечественной юридической науке. До настоящего времени не выработано ни единого понятия муниципально - правовой ответственности, ни единой позиции в трактовке его юридического содержания. Однако, несмотря на очевидную сложность и новизну, необходимо констатировать возрастающий интерес к проблемам публичной ответственности в местном самоуправлении. Это нашло отражение в работах А.Н. Кокотова, М.А. Краснова, О.Е. Кутафина, В.В. Невинского, В.В. Пылина, В.Н. Рудненко, В.И. Фадеева, Е.С. Шугриной, Г.Н. Чеботарева, Н.Н. Черногора и других.
Большинство правоведов (О.Е. Кутафин, В.И. Фадеев, Н.В. Постовой, В.В. Пылин, В.В. Таболин и другие), не вдаваясь в специфику муниципально-правовой ответственности, трактуют юридическую ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления как неблагоприятные правовые последствия за принятые ими противоправные решения, ненадлежащее осуществление своих задач и функций. Очевидно, что столь узкая трактовка ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления стала следствием рассмотрения юридической ответственности с акцентом на кару и принуждение. Придерживаясь понимания юридической ответственности как двухаспектного явления, полагаем, что понятие юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления шире по своему юридическому содержанию и не сводится только к неблагоприятным последствиям, которые могут наступить для органов и должностных лиц местного самоуправления.
И.В. Выдрин, А.Н. Кокотов рассматривают юридическую ответственность в местном самоуправлении в позитивном и негативном аспектах. При этом позитивный смысл юридической ответственности, по их мнению, возникает из обязанности органов местного самоуправления осуществлять положительные действия в точном соответствии с нормами конституционного и текущего законодательства, уставов муниципальных образований. Негативный аспект связан с наступлением ответственности представительных и иных органов местного самоуправления в случае нарушения ими Конституции РФ, законодательства субъектов РФ, уставов муниципальных образований.1
Т.Д. Зражевская, рассматривая публичную ответственность в местном самоуправлении, считает, что так реализуется конституционно-правовая ответственность в местном самоуправлении.
Е.С. Шугрина именует ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципально - правовой.
Г.Н. Чеботарев трактует муниципально-правовую ответственность как обусловленную нормами устава муниципального образования, иных муниципальных нормативных правовых актов необходимость соответствующих субъектов муниципальных правоотношений отвечать за свое юридически значимое поведение в установленном порядке и действовать в соответствии с возложенными на них обязанностями, а в случае отклонения -претерпевать определенные лишения.4 При этом Г.Н. Чеботарев рассматривает муниципально-правовую ответственность в трех значениях: 1) ответственное поведение субъектов муниципальных отношений; 2) несение ответственности перед населением; 3) результат поведения и несения ответственности.
Н.Н. Черногор предлагает к муниципально-правовой ответственности относить ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, как перед населением, так и перед государством, физическими и юридическими лицами. Признавая в целом теоретическую обоснованность и практическую целесообразность введения в научный оборот понятия «муниципально правовая ответственность», считаем столь широкое определение этого понятия, данное Н.Н. Черногором, является нарушением важнейшего методологического принципа, сформулированного С.А. Авакьяном, в соответствии с которым наличие собственных мер ответственности - это неотъемлемый признак отрасли, как и свои общественные отношения, и свои нормы, их регулирующие.
Такими специфическими мерами защиты и охраны, как отзыв выборного должностного лица местного самоуправления, роспуск выборного органа местного самоуправления населением муниципального образования, обладает лишь муниципально-правовая ответственность. Более подробно их специфика будет исследована в настоящей работе при рассмотрении состава муниципально-правовой ответственности. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством, физическими и юридическими лицами реализуется посредством мер защиты и охраны, предусмотренных нормами гражданского и конституционного права.
Исходным положением при определении муниципально - правовой ответственности в настоящем диссертационном исследовании является концепция двухаспектной юридической ответственности.
В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 28 августа 1995 г. местное самоуправление - это признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.
Порядок и условия реализации муниципально-правовой ответственности
Нормы права, регулирующие муниципально-правовую ответственность, существуют для того, чтобы активно воздействовать на поведение людей, регулировать общественные отношения по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования. Влияние права на поведение людей осуществляется через их волю и сознание. Благодаря взаимопроникновению права и сознания, граждане могут поступать так, как это предписывается нормами права. Актуальным это утверждение является и по отношению к муниципально-правовой ответственности, поскольку без порядка и условий привлечения к данному виду ответственности, закрепленных в нормативных правовых актах и воспринятых населением муниципального образования, вопрос о ее реализации становится достаточно проблематичным.
Реализация норм права, регулирующих муниципально-правовую ответственность, предполагает наличие развитого правосознания населения муниципального образования, наличие определенных условий для реализации муниципально-правовой ответственности, и действие факторов, способствующих реализации муниципально-правовой ответственности. В связи с этим реализация муниципально-правовой ответственности будет рассматриваться в неразрывной связи между порядком реализации муниципально-правовой ответственности, заложенным в нормах права, и проблемами, возникающими в процессе их непосредственной реализации вследствие недостатков правового регулирования.
Как отмечал С.Ф. Кечекьян: «Замкнуться в рамках нормы права и не видеть права в общественных отношениях - это значит никогда не дойти до средств осуществления нормы права, до проверки наличия законности». .А.
Керимов акцентирует внимание на том, что «лишь в движении права от возможности к действительности, в воплощении правовых установлений в регулируемые отношения обнаруживается его назначение, действенность, эффективность».
Одной из особенностей реализации муниципально-правовои ответственности является форма ее реализации - использование, при которой соответствующие субъекты совершают дозволенные действия и осуществляют предоставленные им права. Суть данной формы реализации муниципально-правовои ответственности состоит в использовании населением муниципального образования права на осуществление контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления и при необходимости в осуществлении права на применение мер муниципально-правового принуждения. Особую роль при осуществлении данной формы реализации муниципально-правовои ответственности приобретает уровень правосознания и правовой культуры населения муниципального образования, его общественно-политической активности. Как верно подчеркивал Д.В. Просандеев, «эффективность правореализационного процесса как проявления правовой культуры воспитывает поведение граждан в духе уважения к правовым нормам, к соблюдению принципа законности в обществе».3
При наличии развитого правосознания, высокого уровня правовой культуры населения муниципального образования реализация муниципально-правовои ответственности во многом зависит от того, насколько четко урегулирован порядок реализации муниципально-правовои ответственности в нормативных правовых актах различного уровня.
А теперь подробно рассмотрим порядок реализации муниципально-правовои ответственности исходя из следующей классификации: I) порядок реализации позитивной муниципально-правовой ответственности; II) порядок реализации негативной муниципально-правовой ответственности (порядок реализации отзыва выборного лица местного самоуправления, роспуска выборного органа местного самоуправления населением муниципального образования, порядок реализации таких мер муниципально-правовой ответственности, как временное отстранение выборного должностного лица местного самоуправления от должности, вынесение предупреждения выборному органу, должностному лицу местного самоуправления населением муниципального образования).
Порядок реализации позитивной муниципально-правовой ответственности. Позитивная муниципально - правовая ответственность представляет собой обусловленную нормами муниципально-правовых актов правовую связь между органами, должностными лицами местного самоуправления, обязанными в силу своего статуса эффективно исполнять функции, задачи и должностные обязанности, и населением муниципального образования, управомоченным на осуществление контроля за их деятельностью. Исходя из данного определения, сформулированного в параграфе 2 главы 1 настоящей работы, реализация позитивной муниципально-правовой ответственности заключается в эффективном исполнении своих функций, задач и должностных обязанностей органами и должностными лицами местного самоуправления и осуществлении контроля населением муниципального образования за их деятельностью.
Факторы, способствующие реализации муниципально-правовой ответственности
На реализацию муниципально-правовой ответственности как на сложное и многогранное явление юридической действительности оказывают влияние целый ряд факторов.
В современных условиях большое значение приобретает качество действующей нормативной базы местного самоуправления, ее способность служить надежное основой сложных процессов, происходящих в правовом регулировании местного самоуправления и характерных для современного этапа его развития. По мнению Е.М. Ковешникова, «в настоящее время праву как фактору, регулирующему общественные отношения, принадлежит особая творческая роль. Оно в большей степени должно выступать созидающей силой, направленной на стимуляцию возникновения новых общественных отношений ... в сфере местного самоуправления как нового общественно-государственного института».
При реализации муниципально-правовой ответственности существенное значение приобретает качество правового регулирования вопросов местного значения.
Закрепление местного самоуправления в качестве особого уровня публичной власти предполагает определение ее целей, задач, функций, компетенции. Таким образом, законодательно должно быть закреплено, в том числе, какие вопросы публичного характера решаются на уровне местного самоуправления, какими полномочиями наделяются органы и должностные лица местного самоуправления. Для реализации муниципально-правовой ответственности данный вопрос является важнейшим, поскольку без четкого определения границ ответственности не может идти речи об эффективном осуществлении местного самоуправления. Статья 6 Федерального закона от 28 августа 1995 г. в тридцати пунктах определяет вопросы местного значения, не уточняя, как следует понимать ту или иную формулировку. До настоящего времени нет единой точки зрения по трактовке содержания следующих вопросов местного значения: «создание условий для жилищного и социально-культурного строительства», «регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения», «обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения», «участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования», «организация ритуальных услуг» и т.д.
Полагаем, что Федеральный закон от 6 октября 2003 г. до конца не решил данной задачи. Так, в соответствии со статьями 14, 15, 16 данного Закона при определении вопросов местного значения поселения, муниципального района, городского округа законодатель использует формулировки Федерального закона от 28 августа 1995 г.: «создание условий», «оказание содействия», «участие», «организация». Между тем, подобный подход не решает проблемы четкого определения круга вопросов местного значения, за решение которых органы и должностные лица местного самоуправления могут привлекаться к муниципально-правовой ответственности.
Кроме того, многие федеральные законы возлагают целый ряд финансово-затратных обязанностей на органы местного самоуправления, не предоставляя на их выполнение материальной компенсации в местный бюджет. Так, в соответствии с Законом РФ от 18 апреля 1991 г. «О милиции»1 сотрудникам милиции, признанным нуждающимися в улучшении жилищных условий, жилая площадь в виде отдельной квартиры или дома по установленным законодательством нормам предоставляется соответствующими органами исполнительной власти, органами местного самоуправления в первоочередном порядке, а участковым уполномоченным милиции - не позднее шести месяцев с момента вступления в должность. Кроме того, в соответствии со статьей 36 вышеназванного закона органы местного самоуправления предоставляют милиции служебные помещения, а участковым милиции - помещения для работы на обслуживаемых административных участках, оборудованные мебелью, оргтехникой и средствами связи.
В соответствии с Законом РФ от 17 января 1992 г. «О прокуратуре» органы местного самоуправления обязаны предоставлять прокурорам и следователям, назначенным на должность и (или) нуждающимся в улучшении жилищных условий, благоустроенное жилое помещение в виде отдельной квартиры или дома в государственном или муниципальном жилищном фонде с учетом их права на дополнительную жилую площадь в размере не менее двадцати квадратных метров или отдельной комнаты во внеочередном порядке (ст. 44). При этом, несмотря на закрепленную законом обязанность компенсации органам местного самоуправления стоимости жилых помещений за счет средств федерального бюджета, практически эта норма не реализуется.
В соответствии со статьей 5 Закона РФ от 09 июня 1993 г. «О донорстве крови и ее компонентов»2 органы местного самоуправления в пределах своих полномочий обеспечивают на соответствующих территориях выполнение государственных программ развития донорства крови и ее компонентов, финансирование и материально - техническое обеспечение организаций здравоохранения, осуществляющих заготовку, переработку, хранение донорской крови и ее компонентов, предоставление донору льгот, установленных законодательством РФ.
