Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Современные проблемы принудительного исполнения и регулирования процесса реализации арестованного имущества 13
1. Предпосылки и причины реформирования исполнительного производства 13
2. Место исполнительного производства в системе российского права 16
3. Роль реализации арестованного имущества в исполнительном производстве- 23
4. Правовые источники реализации арестованного имущества 28
Выводы 38
Глава II. Нормативно-правовое регулирование процесса реализации арестованного имущества 40
1. Концептуальные предпосылки организации реализации арестованного имущества 40
2. Анализ вариантов организации системы реализации арестованного имущества 52
3. Особенности формирования системы договорных 73
отношений
4. Реализация арестованного имущества как юридический процесс 82
5. Ответственность и делегирование полномочий субъектов реализации 98
6. Обеспечение режима законности в процессе реализации арестоваиного имущества- 109
Выводы 119
Глава III. Оценка эффективности исполнительного произволства и результаты внедрения. - 121
1. Концепция эффективности управления Службой судебных приставов 122
2. Критерии и система показателей 130
3. Внедрение системы регулирования реализации арестованно го имущества в Службе судебных приставов Омской области- 135
Выводы 145
Заключение 145
Литература 152
Приложения 162
- Предпосылки и причины реформирования исполнительного производства
- Место исполнительного производства в системе российского права
- Концептуальные предпосылки организации реализации арестованного имущества
- Концепция эффективности управления Службой судебных приставов
Введение к работе
Актуальность темы. В современных условиях в обществе уже назрело понимание, что исполнение представляет важнейший участок правовой практики. Если предписания правовых норм не реализуются в действиях участников гражданского оборота и публично- правовых отношений, то такое право не является действующим.
Неразработанность и несовершенство процедур принудительного исполнения, в том числе подтвержденных в актах органов судебной власти и иных юрисдикционных органов, крайне дорого обходятся обществу и влияют на экономическую ситуацию в стране: снижают уровень конкуренции и ограничивают возможности выбора партнеров, побуждают к использованию неправовых способов взыскания долгов и понуждения к исполнению обязательств, приводят к криминализации отношений гражданского оборота.
Система органов принудительного исполнения — Служба судебных приставов — по своему социальному назначению и месту в системе правоохранительных органов Российской Федерации призвана обеспечивать реализацию правовых норм с помощью мер принудительного исполнения. Развитие Службы является одной из главных целей укрепления государственного управления, влияющей на ход и результаты проведения в стране судебной реформы, совершенствование законодательства, на инвестиционную привлекательность российской экономики. Именно Служба судебных приставов обеспечивает неотвратимость имущественной и иной юридической ответственности должников в гражданском обороте, без чего невозможно решение значительной части экономических проблем современной России.
Принятие в 1997 г. Федеральных законов "О судебных приставах", "Об исполнительном производстве" стало значительным шагом в развитии исполнительного законодательства и становлении исполнительного права как самостоятельной отрасли российского права. В развитие принципа разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную испол-
нительное производство организационно и юридически было выведено из непосредственного ведения судебной власти и отнесено к компетенции органов исполнительной власти. Сама система судебных исполнителей была преобразована в качественно новую структуру — Службу судебных приставов Министерства юстиции Российской Федерации.
Большой вклад в разработку Федеральных законов и становление исполнительного права в России внесли В.В.Ярков, В.В.Мартынова, В.М.Шерстюк, И.В.Решетникова, М.В.Мешков. После принятия указанных федеральных законов1 вышли комментарии к нему2, опубликован ряд статей научно-практического характера. Была проведена серия научно-практических семинаров в различных регионах России для судебных приставов - исполнителей. По результатам материалов семинаров, а также обсуждения итогов первых двух лет деятельности Службы судебных приставов издано справочно-методическое пособие "Настольная книга судебного пристава - исполнителя", которое, по сути, является энциклопедическим изданием всех материалов в области исполнительного производства3.
Следует отметить, что Служба судебных приставов находится в стадии интенсивного развития, поэтому еще так малочисленны публикации и исследования в области исполнительного производства. Большинство публикаций посвящено комментариям федеральных законов "О судебных приставах", "Об исполнительном производстве"4. В средствах массовой информации появилось множество работ, посвященных проблемам становления и развития Службы
1 См.: Судебные приставы. Исполнительное производство.— 2-е изд., доп. и перераб. — М., 1999. —
С. 175.
2 См.: Комментарий к Федеральному закону Российской Федерации "Об исполнительном произ
водстве". / Под ред. д-ра юрид. наук, проф. М.К.Юкова и д-ра юрид. наук, проф. В.М. Шерстюка. —
М, 1998. — С. 237; Яркое ВВ. Комментарий к Федеральному закону "Об исполнительном производ
стве" (постатейный) и к Федеральному закону "О судебных приставах". — М., 1999.
3 См.: Настольная книга судебного пристава- исполнителя: Справочно-методическое пособие /
Под ред. д-ра юрид. наук В.В.Яркова. — М., 2000.
См.: Мартынова В. Комментарий к Федеральному закону "Об исполнительном производстве" // Журнал российского права. — 1998. — № 10; Шерстюк В. Комментарий к Федеральному закону "Об исполнительном производстве" // Хозяйство и право. — 1998. — № 7; его же. Комментарий к Федеральному закону "Об исполнительном производстве" // Журнал российского права. — 1998. — № 8.
судебных приставов1, разъяснению и толкованию места Службы в системе правоохранительных органов2, изложению оперативных действий и результатов3.
В настоящее время отсутствуют публикации по проблемам реализации арестованного имущества и управления Службой судебных приставов, практически первыми в этой области явились работы автора4. Но именно названные проблемы остро актуальны в свете последних тенденций Правительства Российской Федерации по укреплению государственного управления5. Во-первых, развертывание механизмов реализации судебных решений рассматривается как одно из основных направлений по укреплению государственного управления6. Во-вторых, Служба судебных приставов сама является частью системы государственного управления, и ее развитие и постановка эффективного управления создают основу для укрепления системы судебного рассмотрения хозяйственных споров и обеспечения взыскания судебных исков.
Управлению Службой судебных приставов присущи сложности, выделяющие ее в этом плане среди других правоохранительных органов. С одной стороны, через Службу судебных приставов проходят огромные средства, которые должны быть возвращены взыскателям, с другой — в исполнительном
1 См. ; Андреева Е. Приставам все едино — и спутники, и башмаки //Криминал-экспресс. —2000. —
29 марта; Артемьев Г. Судебные приставы // Московский комсомолец в Омске. — 2000. — 16-23
марта; Касатов А., Маетная Е. Судебные призраки.// Московский комсомолец. — 1999. — 23-30
дек.; Козлов П. Служба судебных приставов: становление // Московский комсомолец. — 1998. — 5-12
нояб.; его же. Служба начинается с традиции // Омский вестник. — 1999. — 11 нояб.; и др.
2 См.: Козлов П. Что может пристав-исполнитель// Криминал-экспресс. — 2000. — 12 мая; его
же. Что делает в суде человек в униформе// Криминал-экспресс. — 2000. — 12 апр.; его же. Приста
вы и порядок в суде// Криминал-экспресс. — 2000. — 12 мая.
См.: Салюков Б. Служба судебных приставов: проблемы и перспективы // Закон и право. — 1999. — № 2; Козлов П. Судебные приставы: оптимизация работы// Криминал-экспресс. — 1999. — 3 нояб.; Корольков И. Служба судебных приставов подрываег криминальный бизнес // Известия. — 1998.— №68.
4 См.: Головин ВВ., Калганова Л.А. Управление процессом реализации арестованного имущества // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации.— 1999. — №11. — С. 5 -12; Головин В.В. Маркетинг в исполнительном производстве Службы судебных приставов // Научный вестник Омской академии МВД России. — 2000. — № 1; Головин В.В., Калганова Л.А. Особенности формирования договорных отношений в процессе реализации арестованного имущества // Законодательство и практика (Омская академия МВД России). — 2000. — № 1.
5См.: Постановление Правительства Российской Федерации № 1024 от 09.09.1999 г. "Концепция управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации". - С. 12, 15; Эффективность государственного управления: Пер.с англ. / Под общ. ред. С.А. Батчикова и СЮ. Глазьева. — М., 1998,— С. 12.
6 См.: Скобликов П. Экономика и рэкет: отечественные особенности // Журнал российского права. — 1998. —№ 10.
6 производстве сталкиваются противоположные интересы различных групп, организаций, лиц, имеющих значительный вес и влияние в обществе и политике. Руководитель Службы судебных приставов должен соблюдать жесткие ограничения действующего законодательства, в рамках которого он работает, и в то же время удовлетворять интересы сторон исполнительного производства с диаметрально противоположными целями и интересами. Повышенный интерес и гипертрофированное внимание, уделяемое в настоящее время Службе судебных приставов средствами массовой информации и общественностью, обусловливают необходимость применения и разработки методов управления для достижения уровня эффективности, удовлетворяющего повышенным требованиям, предъявляемым обществом.
В особенной степени трудности управления Службой судебных приставов относятся к процессу реализации арестованного имущества. Как часть исполнительного производства он должен завершать последнее с удовлетворением исков взыскателей. Кроме того, процесс реализации арестованного имущества связывает Службу судебных приставов с рынками сбыта, где возникают проблемы и задачи чисто рыночного характера: определить рыночную нишу для сбыта товаров практически неограниченной номенклатуры; правильно оценить реализуемое имущество, чтобы оно могло быть не только продано, но и удовлетворить иск взыскателя; выдержать жесткие условия и сроки реализации, заложенные в Федеральном законе "Об исполнительном производстве"; уравновешивать в процессе реализации затянувшийся конфликт между взыскателем и должником и т.д. В существующей нормативно-правовой базе реализации арестованного имущества уделено пока мало внимания, ее правовые источники содержат много пробелов и противоречий1, что, безусловно, отражается на результатах исполнительного производства, выражается в нарушениях действующего законодательства, инициирует большое количество жалоб и заявлений сторон. В реализации арестованного имущества проходят финансовые и мате-
' См.: Настольная книга судебного пристава-исполнителя. — С. 18-21; Натахина Е. Закон суров. .. к взыскателю/ЛОридический вестник. — 1997. — № 22.
риальные потоки, управление которыми должно выполняться на высоком организационном уровне с использованием хорошо разработанного и апробированного на практике аппарата теоретического маркетинга и менеджмента.
Таким образом, выбор темы диссертационного исследования обусловлен потребностями практики деятельности Службы судебных приставов как исполнительного органа государственного управления, отсутствием достаточно разработанной нормативно-правовой базы реализации арестованного имущества, необходимостью применения научно обоснованной системы управления и регулирования, особенно в реализации арестованного имущества.
Объектом исследования являются общественные отношения в сфере управления и регулирования процессом реализации арестованного имущества. Предмет исследования — нормативно-правовое регулирование взаимоотношений субъектов реализации, организация и управление процессом реализации арестованного имущества, оценка и меры повышения эффективности исполнительного производства.
Цели и задачи исследования. Целями исследования являются обоснование применения и разработка концепции, принципов, методов организации, управления и нормативно - правового регулирования реализации арестованного имущества; исследование и разработка подхода к оценке эффективности управления исполнительным производством. В диссертации рассмотрена совокупность системообразующих проблем в области реализации арестованного имущества:
Организация системы регулирования реализации арестованного имущества и создание механизма централизованного контроля реализации Службой судебных приставов по стадиям, этапам и всем участвующим специализированным организациям с обеспечением полной открытости и прозрачности системы.
Разработка модели подзаконного акта субъекта Российской Федерации "Положение о порядке реализации арестованного имущества в Омской области" на основе Федеральных законов "Об исполнительном производстве", "О су-
дебных приставах", постановлений Правительства Российской Федерации и
щ других правовых источников.
Разработка системы договорных взаимоотношений субъектов реализации.
Обеспечение режима законности в процессе реализации арестованного имущества путем перехода от ретроспективных методов контроля к превентивным.
Оценка эффективности исполнительного производства.
Для достижения указанных целей и решения поставленных проблем предложено решение следующих конкретных задач:
определить место процесса реализации арестованного имущества в исполнительном производстве;
исследовать состояние действующей нормативно-правовой базы реализации арестованного имущества;
сформулировать организационную концепцию регулирования процесса реализация арестованного имущества;
разработать механизм регулирования процесса реализации арестованного имущества под централизованным контролем Службы судебных приставов;
выявить основных субъектов реализации и определить их статус;
разработать нормативно-правовую основу для формирования системы договорных отношений, формы договоров, учитывающие особенности принудительного взыскания;
выявить меру ответственности субъектов реализации на основе действующей нормативно-правовой базы и обеспечить соответствующее делегирование полномочий;
ф — описать реализацию арестованного имущества как юридический процесс с
формализованным предписанием действий участников и фиксации результатов в юрисдикционных документах;
разработать многоуровневую систему контроля процесса реализации арестованного имущества, обеспечивающую соблюдение законности в этом процессе;
разработать концепцию оценки эффективности исполнительного производства, ввести конкретные критерии и систему показателей эффективности.
Методологические основы и методика исследования, научная достоверность содержащихся в диссертации выводов, предложений и рекомендаций. Исследование избранной темы базируется на положениях теории управления, административного и гражданского права, теории нарождающегося исполнительного права. Вопросы темы освещаются с использованием современных достижений теории менеджмента и маркетинга.
Обоснованность выводов, содержащихся в диссертации, достигается за счет комплексного применения формально - юридического, сравнительно - правового, аналитического и системного методов исследования.
Основной информационной базой исследования являются действующее российское законодательство, эмпирические данные, научные труды отечественных и зарубежных авторов, материалы периодической печати, относящиеся к проблеме исследования, статистические показатели деятельности Службы судебных приставов Омской, Челябинской, Курганской, Томской, Новосибирской областей и Алтайского края за 1998 - 2000 гг.
Научная новизна работы определяется тем, что диссертантом впервые предпринято монографическое исследование административно-правового регулирования процесса реализации арестованного имущества, в результате которого предложена новая нормативно-правовая и организационная концепция формирования и регулирования взаимоотношений в процессе реализации. В диссертации впервые для разработки вопросов организации процесса реализации арестованного имущества применены принципы и методы теоретического маркетинга. Сделан вывод о целесообразности организации процесса реализации арестованного имущества как вертикальной маркетинговой системы.
Автором предложен вариант преодоления пробелов и противоречий действующих нормативно-правовых актов в сфере реализации арестованного имущества. Фактически до настоящего времени нормы права, регулирующие реализацию арестованного имущества, носили бессистемный характер и не являлись носителями глубоко разработанных концептуальных положений. В работе отстаивается взгляд на централизацию контроля Службой судебных приставов, как единственной организации, на которую полностью возложена ответственность за результаты исполнительного производства, в том числе и реализации арестованного имущества. Разработаны юридические технологии реализации арестованного имущества на основе использования современных методов и организационных технологий с акцентом на принудительность исполнения и с доминантой исполнительных органов в управлении и принятии решений.
Разработан подход к оценке эффективности исполнительного производства на основе составляющих: социальной, законности, экономической. С учетом этого определена система конкретных показателей, по которым оценивается деятельность субъектов реализации арестованного имущества.
На защиту выносятся следующие основные положения:
реализация арестованного имущества является составной частью и завершает исполнительное производство. Реализация арестованного имущества производится в целях принудительного исполнения судебных актов и актов других органов, поэтому условия продажи имущества должны строго удовлетворять ограничениям, установленным Федеральным законом " Об исполнительном производстве", а не рассматриваться как действия в свободном гражданском обороте;
в процессе реализации возникают проблемы и задачи рыночного характера, связанные с продвижением и продажей имущества практически одновременно на всех рынках. В плане работы на рынках реализация арестованного имущества является процессом обособленным и несвойственным для исполнительных органов. Дилемма заключается в том, чтобы продать
11 арестованное имущество с учетом рыночных условий, удовлетворяя требованиям принудительности обращения взыскания;
на Службу судебных приставов действующим законодательством в составе принудительного исполнения судебных решений возложены организация и ответственность за результаты реализации. Поэтому управление процессом реализации арестованного имущества должно выполняться Службой судебных приставов;
регулирование взаимоотношений в процессе реализации арестованного имущества должно обеспечивать соблюдение режима законности и защищенность интересов сторон исполнительного производства;
надлежащее функционирование нормативно-правовой базы регулирования процесса реализации арестованного имущества предполагает разработку юридических технологий — детализацию расписанных процедур взаимоотношений субъектов реализации.
Теоретическая и практическая значимость работы. Разработанные автором концептуальные положения обогащают развивающуюся отрасль исполнительного права методами, принципами и приемами теоретического маркетинга и менеджмента, создают административно- процессуальную основу реализации арестованного имущества, вносят вклад в правовую регламентацию взаимоотношений в наиболее сложной сфере исполнительного производства. Фрагментарно-противоречивый подход к нормотворческои деятельности в указанной сфере без использования современных идей теории государственного управления снижает эффективность исполнительного производства в целом, ставит под серьезную угрозу права и законные интересы сторон исполнительного производства. Созданные теоретические конструкции, базирующиеся на результатах научного поиска, создают благоприятные условия для становления и развития соответствующих органов исполнительной власти. Практическая значимость работы выражается в разработке пакета нормативно - правовых документов, регламентирующих процесс реализации арестованного имущества в Службе судебных приставов Омской области, который был утвержден Управлением
*
юстиции Омской области. На основе сформулированных в диссертации выводов, рекомендаций, научных разработок создана система управления реализации арестованного имущества, которая действует с сентября 1998 г. в Службе судебных приставов, неоднократно дорабатывалась и совершенствовалась. Проведенный анализ показал высокую эффективность внедренной системы, в том числе на фоне результатов деятельности Службы судебных приставов других субъектов Российской Федерации.
Апробация и внедрение результатов исследования. Промежуточные и итоговые результаты научных изысканий по теме диссертационного исследования в течение продолжительного времени обсуждались в научных кругах, среди юридической общественности и представителей органов исполнительной власти, в том числе и в Департаменте судебных приставов Министерства юстиции Российской Федерации.
Диссертант неоднократно выступал с научными докладами на научно - практических семинарах и конференциях, проходивших в Москве (1999 г.), Хабаровске (1999 г.), Омске (1998-2000 гг.), Иркутске (2000 г.), Ставрополе (2000 г.). Результаты исследования отражены в пяти публикациях.
Предпосылки и причины реформирования исполнительного производства
В середине 80-х гг. наша страна приступила к экономической перестройке, практически к смене экономической формации. Начался процесс разгосударствления собственности: на смену тоталитарному государственному строю, планово-командной экономике пришло многообразие форм собственности с явным предпочтением частной собственности, свободе экономической деятельности, частной инициативе и предпринимательству. В стране начался бурный переход к рыночной экономике и свободной конкуренции.
К этому же времени относится и зарождение процесса правовых реформ, поскольку нормы права, утверждавшие прежние политическую систему и экономику, не только не способствовали, но и противодействовали развитию рыночной экономики и новых экономических отношений.
Была разработана, принята и действует новая Конституция Российской Федерации1. В основном завершается огромная и чрезвычайно важная работа по созданию нового Гражданского кодекса, две принятые части которого являются правовым основанием развития новых экономических отношений и деятельности хозяйствующих субъектов современной России. Введены в действие новые Уголовный, Семейный кодексы, первая часть Налогового кодекса. Завершаются работы над Кодексом законов о труде, Земельным кодексом. Ведутся работы над процессуальными кодексами, разрабатываются и принимаются многие законы, регулирующие развитие общества, государства и его институтов, экономики.
24 октября 1991 г. Верховным Советом РСФСР была одобрена Концепция судебной реформы в России1, которая в соответствии с конституционным принципом разделения властей положила начало становлению независимой судебной власти, введению в судебный процесс принципов состязательности, презумпции невиновности, осуществлению правосудия с участием присяжных заседателей и др.
Концепцией судебной реформы в Российской Федерации предусмотрено воссоздание института судебных приставов. В дореволюционной России институт судебных приставов был введен в результате судебной реформы 1864 г., проведенной Александром II, наряду с судом присяжных, гласным и состязательным судом , адвокатурой , несменяемостью судей. Судебный пристав являлся должностным лицом при окружных судах и судебных палатах, на котором лежала обязанность исполнять постановления суда по доставке повесток тяжущимся, подсудимым и свидетелям, по приводу подсудимых в судебное заседание, по соблюдению порядка во время судебного заседания, приведению в исполнение решений гражданских судов и др.
После 1917 г. подобные функции возлагались на судебных исполнителей, состоящих при судах. Они исполняли решения судов и судебные приказы по гражданским делам, исполнительные надписи нотариусов, определения судов, решения арбитражных и земельных комиссий и третейских судов, другие акты.
Исполнительное производство в советский период характеризовалось следующими признаками: во-первых, исполнительное производство носило государственный характер; во-вторых, судебные исполнители относились к судебной системе и состояли под организационным началом как органов юстиции, так и председателей соответствующих судов; в-третьих, как часть судебного процесса исполнительное производство имело достаточно много присущих судебному процессу черт и признаков; в-четвертых, исполнительное производство преимущественно защищало государственную, общественную и кооперативную собственность.
Экономические и политические преобразования привели к необходимости изменения системы принудительного исполнения, выявив неэффективность существовавших организационно-правовых форм исполнения.
Реформирование системы принудительного исполнения и выделение судебных приставов в самостоятельный правовой институт было обусловлено следующими причинами.
1. Исполнение судебных решений было неудовлетворительным. По данным Министерства юстиции России, в 1996 г.— последнем году перед принятием нового законодательства о принудительном исполнении — реальное исполнение составляло по числу оконченных исполнительных документов — 35 %, по взысканным денежным суммам — 26, 3 % .
2. Деятельность судебных приставов в составе судов вследствие загруженности судей была, по сути, бесконтрольной, что приводило к нарушениям прав сторон и др. Ситуация принудительного исполнения в субъектах федерации была неуправляемой, поскольку механизмы управления практически не работали.
3. Основной причиной сокращения количества исполняемых решений в сфере права являлась устарелость нормативной базы исполнительного производства, которая закрепляла организационную структуру принудительного исполнения, не адекватную условиям рыночной экономики. Существовавшее исполнительное производство не могло обеспечить равенство защиты всех форм собственности, не предоставляло судебным приставам достаточных полномочий.
Место исполнительного производства в системе российского права
В юридической литературе до и после принятия федеральных законов "О судебных приставах" и "Об исполнительном производстве" не было и нет единой точки зрения по вопросу о месте исполнительного производства в системе российского права. Многие ученые традиционно рассматривают исполнительное производство как неотъемлемую часть гражданского процессуального права и завершающую стадию гражданского процесса1. Однако отношения, возникающие при исполнении судебных актов и актов иных органов, и гражданские процессуальные отношения разнородны по своей природе и содержанию, что было убедительно показано М.А. Гурвичем более чем три десятилетия назад. Он еще тогда правильно отмечал, что исполнительное производство не входит в состав деятельности по правосудию и является по отношению к ней "инородным клином"2.
В подтверждение правильности выводов М.А.Гурвича о разнородности отношений, возникающих при осуществлении правосудия по гражданским делам и в исполнительном производстве, И.М. Зайцев отметил различный субъектный состав участников при исполнении юрисдикционных актов3. Здесь основными процессуальными фигурами становятся взыскатель и должник. Ими могут быть как лица, ранее участвовавшие в гражданском процессе в качестве истца и ответчика, так и другие граждане и организации.
По правилам исполнительного производства исполняются не только судебные решения и определения, но и постановления иных органов, указанных в ст. 7 Федерального закона "Об исполнительном производстве". Так, значительная часть работ посвящена рассмотрению исполнения постановлений об административных взысканиях4. Исполнение постановлений о наложении административных взысканий регламентируется Кодексом РСФСР об административных правонарушениях (раздел V)1. Несмотря на имеющиеся особенности исполнения постановлений об административных взысканиях в настоящее время эти действия выполняются судебными приставами- исполнителями, а выполнение норм административного права тесно взаимоувязано с Федеральными законами "О судебных приставах", "Об исполнительном производстве"2. Поэтому нельзя согласиться с тем, что отношения, возникающие в исполнительном производстве, являются гражданскими процессуальными отношениями и регулируются только гражданским процессуальным правом3.
В 80-х гг. М.К.Юковым по этой проблеме была высказана и обстоятельно обоснована точка зрения, согласно которой исполнительное производство по исполнению судебных решений и решений иных юрисдикционных органов — это не стадия гражданского процесса4. Отношения, возникающие в связи с исполнением решений юрисдикционных органов, являются предметом регулирования самостоятельной области права — исполнительного. Он пришел к выводу, что эта отрасль имеет юридическую целостность, свой обособленный предмет и особый метод правового регулирования, собственные принципы и общие положения.
Правильность приведенного мнения подтверждена развитием законодательства об исполнительном производстве. Исполнительное производство является целостным и относительно самостоятельным правовым образованием в системе российского права, регулирующим отношения, возникающие при исполнении судебных актов и актов иных органов. Полагаем, неверно рассматривать его составной частью гражданского процессуального права, хотя это утверждение отстаивают указанные выше (например, О.В.Кононов, Ю.Г.Кокарев, Б.П.Кондрашов и др.) авторы.
Вывод М.К.Юкова еще раз убедительно подтвержден и обоснован В.М.Шерстюком в соответствии с новым законодательством, регламентирующим исполнительное производство (Федеральные законы "Об исполнительном производстве", "О государственной службе"). Главными положениями этого доказательства являются:
1. В исполнительном производстве, наряду с основными сторонами: взыскателем и должником, могут участвовать понятые, специализированные организации, реализующие арестованное имущество, оценщики и другие физи ческие и юридические лица, привлекаемые судебным приставом - исполните лем, но не фигурирующие в судебном процессе. Субъектный состав участников исполнительного производства разнороден и шире, чем круг субъектов граж данского процессуального права.
2. Исполнительное производство — не набор различных по своей право вой природе норм и институтов, а целостная правовая общность, включающая в себя однородные структурные подразделения. Однородность норм и институ тов исполнительного производства обусловлена однородностью предмета пра вового регулирования.
3. Правовые нормы, регулирующие исполнительное производство, и нормы, регулирующие осуществление правосудия по гражданским делам, юридически неоднородны, как неоднородны общественные отношения, возникающие при осуществлении правосудия по гражданским делам и в исполнительном производстве.
4. У исполнительного производства и гражданского процессуального права имеются общие принципы и задачи и общие признаки, но они не имеют определяющего значения для выявления системы гражданского процессуального права и внутренней согласованности составляющих его подразделений.
Концептуальные предпосылки организации реализации арестованного имущества
Служба судебных приставов не занимается непосредственно реализацией арестованного имущества, но организует и контролирует процесс реализации, следовательно, действует в сфере рыночных отношений. Реализация имущества усложняется жесткими условиями и сроками, определенными законодательством, а также тем, что затраты на реализацию являются составной частью от вырученной суммы и уменьшают размер фактически взысканных сумм. Отсюда в этой части исполнительного производства необходимо применять организационные технологии и методы научного маркетинга , чтобы рационально использовать ограниченные бюджетные средства, сократить сроки реализации, повысить эффективность и результаты исполнительного производства.
Внедрение новых организационных технологий рассмотрено в научной литературе, в основном, применительно к коммерческой сфере гражданского оборота". Можно выделить два основных аспекта в использовании принципов и методов маркетинга в исполнительном производстве.
1. Аспект социальной ответственности. Служба судебных приставов как исполнительный орган создана для удовлетворения нужд потребителей в обеспечении легитимной основы ведения бизнеса, выполнения финансовых и других обязательств организациями, учреждениями и физическими лицами. Реализация арестованного имущества в аспекте социальной ответственности должна удовлетворять, прежде всего, потребности сторон исполнительного производства, иначе, обеспечивать принудительное обращение взыскания в ходе исполнения решения судов и иных органов, в том числе и реализацию имущества, с точки зрения интересов сторон.
2. Рыночный аспект. Управление процессом реализации арестованного имущества в рыночном рассмотрении включает в себя: арест и оценку имущества, организацию его продажи, осуществление финансовых расчетов между участниками процесса реализации, удовлетворение исков, анализ и контроль процесса, сбор и обработку информации, информирование участников, создание правового поля.
Следует отметить, что аспект социальной ответственности получил должное освещение в исполнительном праве и других публикациях1. Рыночный же аспект в должном объеме не рассматривался в теоретических исследованиях и не принимается во внимание в практической деятельности, поэтому остановимся на нем более подробно.
Рыночный аспект реализации арестованного имущества концептуально выражается в следующих основных элементах: 1) потребности сторон исполнительного производства; 2) арест (опись), спрос (ликвидность) имущества;; 3) номенклатура имущества, рынки реализации и их изучение; 4) информация об уровне спроса, уровне рыночных цен; оценка имущества; 5) организация процесса реализации, выбор специализированных организаций, система взаимодействия; 6) продажа имущества, ценности покупателя, удовлетворение потребностей и издержки; 7) расчеты, возврат нереализованного имущества; 8) удовлетворение исков.
Выделенные элементы образуют концепцию маркетинга в реализации арестованного имущества и показаны на рис .
Потребности сторон исполнительного производства в данном случае инициируют весь последующий процесс. Если должник удовлетворяет иск, то на этом заканчивается исполнение решения суда или иного органа. Если удовлетворения иска не происходит, сумма иска определяет дальнейшие действия судебного пристава- исполнителя по описи, аресту и изъятию имущества. Причем в этом процессе в рамках действующего законодательства должны учитываться потребности обеих сторон исполнительного производства: должника и взыскателя. Если должник или взыскатель не согласны, например, с оценкой арестованного имущества, то судебный пристав - исполнитель обязан удовлетворить их заявленные потребности.
Концепция эффективности управления Службой судебных приставов
В научной литературе и практических работах проблемы эффективности управления Службой судебных приставов еще не рассматривались. В то же время постановка и повышение эффективности управления Службой судебных приставов является актуальной в свете укрепления государственного регулирования рыночной экономики в силу следующего.
Во-первых, развертывание механизмов реализации судебных решений рассматривается как одно из основных направлений по укреплению государственного управления. Обеспечение конституционного права граждан на судебную защиту, в реализации которого участвуют судебные приставы, безусловно, имеет большое социальное и политическое значение1.
Во-вторых, Служба судебных приставов сама является частью системы государственного управления, ее развитие и четкая постановка эффективной деятельности создают основу для укрепления системы судебного рассмотрения хозяйственных споров и обеспечения взыскания судебных исков. Можно сказать, что Служба судебных приставов одновременно является и стимулирующим элементом, и частью государственного управления.
В-третьих, Служба судебных приставов вносит существенный вклад в формирование государственного бюджета.
Рассмотрим возможные подходы к определению эффективности управления Службой судебных приставов.
Традиционно в терминах административного права эффективность — это главный критерий, которому должна удовлетворять вся деятельность и структура исполнительной власти: "Государственная администрация, ее правовые акты призваны своевременно и с наименьшими затратами добиваться полезных для граждан, общества и государства результатов, приносить стране пользу, оправдывающую те материальные и нематериальные затраты, которые вызваны ее существованием " . Эффективность управления ставится в зависимость от многих факторов: их качества, организации исполнения, стабильности обстановки, квалификации кадров и др. В качестве основного требования к эффективности рассматривается целесообразность, полезность с точки зрения публичных интересов.
С позиций современных требований Правительства Российской Федерации" "Принцип эффективности управления заключается в достижении цели управления (определенного качественного результата деятельности или состояния объекта управления) ценой максимальной экономии ресурсов".
С точки зрения научного менеджмента об эффективности государственного управления: "Показатели экономической эффективности характеризуют то, как реализуется оцениваемая деятельность, насколько производительно используются затрачиваемые ресурсы"3.
Приведенные подходы к определению эффективности управления в государственном секторе не содержат противоречащих положений и выводов, концентрируются в разных интерпретациях на сравнении произведенных затрат и полученных результатов. Это соответствует классическому подходу в менеджменте1, где эффективность измеряется и выражается количественно, "потому что можно определить денежную оценку ее входов и выходов". Приводится определение аналогов англоязычным: effectiveness — как внешняя эффективность, измеряющая достижение целей организации, efficiency — как внутренняя эффективность, экономичность, измеряющая наилучшее использование ресурсов и оптимизацию процессов в организации. В русском языке эти два термина объединяются в одном — эффективности, но содержание его должно объединять содержание обоих англоязычных терминов.
Эффективность управления Службой судебных приставов может быть выражена в количественном отношении как производительность — отношение количества единиц на выходе к количеству единиц на входе. В этом узком смысле эффективность определяется как соотношение поступивших в Службу судебных приставов исков и завершенных дел. Причем проблемы производительности являются остро актуальными для Службы судебных приставов в силу следующего. Исследования, проведенные Министерством труда и социального развития Российской Федерации, показали, что при исполнении одного судебного решения судебный пристав-исполнитель затрачивает в среднем 31 час рабочего времени. Сейчас в среднем на каждого судебного пристава- исполнителя ежемесячная нагрузка составляет около 133 исполнительных производств, а в год — около тысячи исполнительных производств2. Следовательно для реализации 133 исполнительных документов ему потребуется 4123 часа рабочего времени, или 515 рабочих дней. Реально же судебный пристав- исполнитель имеет на одно производство не более 45 минут
