Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Муниципальные услуги в системе публичных услуг: доктринальные и нормативно-правовые основы 15
1.1. Понятие и нормативно-правовое содержание публичных услуг как института социальной государственности 15
1.2. Сущность муниципальных услуг как проявление социальной функции местного самоуправления 38
1.3. Основные принципы оказания муниципальных услуг: комплексный характер, особенности нормативно-правового закрепления 65
ГЛАВА II. Оказание муниципальных услуг в системе гарантирования конституционных прав и свобод человека и гражданина 80
2.1. Муниципальные услуги в соотношении с системой гарантирования прав граждан и обеспечением их равенства независимо от места жительства 80
2.2. Организационно-правовой механизм оказания муниципальных услуг: способы организации предоставления и субъекты получения 100
2.3. Административные регламенты в системе правового регулирования муниципальных услуг 124
ГЛАВА III. Основные проблемы и направления совершенствования организационно-правового механизма оказания муниципальных услуг 140
Заключение 159
Список использованной литературы 165
- Сущность муниципальных услуг как проявление социальной функции местного самоуправления
- Основные принципы оказания муниципальных услуг: комплексный характер, особенности нормативно-правового закрепления
- Организационно-правовой механизм оказания муниципальных услуг: способы организации предоставления и субъекты получения
- Административные регламенты в системе правового регулирования муниципальных услуг
Сущность муниципальных услуг как проявление социальной функции местного самоуправления
Особое значение — в порядке предпринимаемых попыток снятия с помощью правовых средств углубляющихся социальных противоречий - уделяется при этом социальным направлениям деятельности государства, совершенствованию соответствующих государственных и общественных институтов. В научно-теоретическом плане это находит концентрированное отражение в концепции «сервисного государства», ориентированной на понимание основных направлений деятельности всех уровней публичной власти в современном государстве как «сервисного обслуживания» граждан, оказание им социально значимых услуг.
Это в полной мере касается и «низового», наиболее приближенного к населению, уровня публичной власти - местного самоуправления. С учетом указанных тенденций меняется само понимание услуг, происходит переход от исключительно гражданско-правового понимания к публично-правовому, конституционному наполнению данной категории, связанному с уяснением соотношения «сервисного обслуживания» населения с функциями государства в целом, с самим пониманием современного государства как социального, что непосредственным образом влияет на направления деятельности всей системы органов публичной власти в лице как государственных органов, так и органов местного самоуправления.
Прежде чем перейти к анализу содержания категории «публичные услуги» необходимо отметить, что услуга в исходном значении есть ни что иное как совершение одним лицом (физическим или юридическим) действий или деятельности в пользу другого лица, оказание ему поддержки.
Большинство толковых словарей под услугой понимают деятельность по удовлетворению чьих-либо нужд, потребностей1 или приносящее пользу, помощь другому2. В специальных юридических словарях термин «услуга» определяется как предпринимательская деятельность, имеющая своей целью удовлетворение потребностей других лиц. Причем в это содержание не включена деятельность, основанная на трудовых отношениях1.
При обращении к толкованию слова "услуга" в первую очередь происходит знакомство с экономическим содержанием этого понятия. В Современном экономическом словаре услуги определяются как "виды деятельности, в процессе выполнения которых не создается новый, ранее не существовавший материально-вещественный продукт, но изменяется качество уже имеющегося, созданного продукта. Это блага, предоставляемые не в виде вещей, а в форме деятельности"2.
На основании толкований, приведенных в различных словарях, можно сделать вывод о том, что под услугой понимается материально не овеществленный специфический вид товаров, который может быть одновременно предоставлен, передан и потреблен и который характеризуется неосязаемостью, несохраняемостью. В определенной степени это находит свое подтверждение и в особенностях юридического оформления института услуг.
В Конституции РФ услуга в буквальном смысле используется, прежде всего, в экономическом аспекте — в связи с закреплением принципа свободы перемещения услуг в рыночных условиях (ч.1 ст. 8, ч.2. 74).
Отношения по поводу оказания услуг регулируются Гражданским кодексом РФ3 в виде договора возмездного оказания услуг (глава 39), в соответствии с которым одна сторона (исполнитель) по заданию другой стороны (заказчика) обязуется оказать услуги, а заказчик - оплатить эти услуги (ч.1 ст.779). В данном случае отношения по возмездному оказанию услуг обладают всеми признаками гражданских правоотношений, а именно, юридическое равенство сторон, диспозитивный принцип правового регулирования, свобода договора1.
При этом Гражданский кодекс РФ регулирует частноправовые отношения, а потому не может применяться в сфере оказания публичных услуг, оказываемых органами публичной власти2. В публично-правовых отношениях по оказанию услуг отсутствует принцип диспозитивности (т.е. возможности сторон договариваться, самостоятельно решать многие вопросы, в том числе и о цене услуг), стороны находятся в заведомо неравном положении. Так, представители органа или учреждения, наделенные властными полномочиями или совершающие те или иные значимые для гражданина действия, - с одной стороны, и граждане, которые лично заинтересованы в том, чтобы эти действия были произведены, - с другой, - это разные "весовые категории", они не обладают качеством юридического равенства, а потому не могут быть урегулированы гражданско-правовыми механизмами3.
Юридическая наука (в отличие от экономической) продолжительное время не уделяла внимания публичным услугам, но за последнее время появились первые содержательные работы. Так, Тихомиров Ю.А., будучи одним из первых ученых, развивших теорию публичных услуг в России, сформулировал концептуальные подходы, связанные, прежде всего, с соотношением категорий «публичная услуга» и «государственная услуга». По его мнению, публичная услуга включает в себя государственную услугу. Понятие публичная услуга охватывает оказание физическим и юридическим лицам результатов исполнения функций органов государственной власти, посредством которых публичная власть выполняет перед гражданами обязательства по обеспечению реализации их прав и
Основные принципы оказания муниципальных услуг: комплексный характер, особенности нормативно-правового закрепления
Необходимыми основаниями для существования и развития сельских поселений в соответствии с названной Концепцией должны стать связанные между собой принципы: «шаговой» доступности органов местного самоуправления поселений и муниципальных услуг для жителей; учета интересов местных сообществ и их развития (что, соответственно, повлечет и развитие поселений); инфраструктурной достаточности сельских поселений (в том числе и прежде всего для удобства проживания в них) - каждое сельское поселение должно иметь в соответствии с законом, как минимум, школу, учреждение здравоохранения (как минимум фельдшерско-акушерский пункт), информационно-культурно-досуговый центр (современный клуб), почту, отделение банка, участкового полицейского. В соответствии с проектом Концепции предлагается уменьшить количество вопросов местного значения для сельских поселений, сделать их количество и качество оптимальным и посильным для сел-муниципалитетов. Одновременно законодательно предложено ввести обязательный для исполнения сельским поселением перечень вопросов местного значения, которые не могут быть переданы на уровень муниципального района и предусмотреть в Законе о местном самоуправлении 2003 г. раздельный перечень вопросов местного значения для сельских поселений и для городских поселений, с чем вполне можно согласиться. В то же время вызывает серьезные сомнения содержащееся в проекте Концепции предложение определить поселения (прежде всего сельские), относящиеся к так называемым «бесперспективным», и на этой основе продолжить (а, возможно, и усилить) политику укрупнения муниципальных образований. Речь, естественно, идет не только о том, что эта тенденция неизбежно сопряжена с усложнением возможностей получения населением услуг непосредственно по месту жительства. Не ставя перед собой цель специального анализа этой сложной, многоплановой проблемы , отметим, что такое укрупнение нередко ведет к негативным социально-экономическим, управленческим, политическим последствиям на уровне целых регионов России, территории которых оказываются, в конечном счете, не освоенными, заброшенными.
Значительная часть муниципальных услуг состоит в совершении муниципальными образованиями в лице их органов, организаций в отношении физических или юридических лиц юридически значимых действий, результаты которых имеют, на первый взгляд, во многом техническое, но очень важное для повседневной жизни человека значение: речь идет об оформлении справок, свидетельств, иных удостоверяющих документов и т.п. Такие услуги объединяет одно: их предоставление должно быть максимально приближено к месту проживания, а само содержание, качество этих услуг должно соответствовать установленным муниципальным образованием стандартам, определяющим требования к такого рода муниципальным услугам. Закон N 210-ФЗ предусматривает включение стандартов предоставления муниципальных услуг в административные регламенты. В этом плане стандартизацию в сфере предоставления муниципальных услуг не случайно считают отличительным признаком, разграничивающим смежные частно-правовой и публично-правовой институты услуг.
В этом плане нельзя не учитывать, что само развитие понятия "муниципальная услуга" в настоящее время происходит в рамках двух основных подходов к его содержанию.
Первый — «прорыночный». В рамках «прорыночного» понимания муниципальная услуга — это услуга, которая предоставляется органами власти гражданам и организациям, поскольку муниципальное образование обладает сравнительными преимуществами в предоставлении услуг отдельных видов. Основной вопрос рыночного подхода к муниципальным услугам - определение границ вмешательства органов власти в эту сферу и недопустимость ограничения возможностей для субъектов малого, среднего бизнеса осуществлять эту деятельность, если она не связана с необходимостью реализации муниципально-властных полномочий. Иными словами, подлежит выяснению, кто будет поставщиком данной услуги: муниципалитет или рынок. Согласно этому подходу, оказание различных услуг распределяются таким образом, что некоторые из них могут предоставляться только муниципалитетом, а некоторые наиболее эффективно могут производиться в частном секторе.
Второй — управленческий. В рамках управленческого подхода под муниципальной услугой понимаются все формы взаимодействия муниципального образования и внешнего окружения (население, бизнес)1. Такое определение муниципальной услуги содержится в Государственном стандарте «Услуги населению. Термины и определения» (ГОСТ Р 50646-94), утвержденном постановлением Госстандарта Российской Федерации от 21 февраля 1994 г. № 34, - это результат непосредственного взаимодействия исполнителя и потребителя, а также собственной деятельности исполнителя по удовлетворению потребности потребителя.
Заметный интерес исследователей, подтвержденный большим количеством разнообразных точек зрения и подходов к пониманию муниципальных услуг, свидетельствует об активном развитии данного института. Однако, в большинстве своем эти позиции сводятся к одному: муниципальная услуга - это деятельность органов местного самоуправления или уполномоченных на то организаций, возникающая в связи с запросом заявителей и имеющая своим конечным результатом реализацию прав последних.
Организационно-правовой механизм оказания муниципальных услуг: способы организации предоставления и субъекты получения
Поэтому сама практика вносит свои коррективы: он (данный перечень) пополняется, в том числе и законами субъектов Российской Федерации, что в ряде случаев формально реализуется через установление полномочий органов местного самоуправления, фактически — дополнительных по отношению к Закону о местном самоуправлении 2003 г. предметов ведения муниципальных образований.
Новым, дополнительным моментом в законодательной конкретизации конституционных основ компетенции местного самоуправления стало установление возможности органов местного самоуправления решать «вопросы, не отнесенные к вопросам местного значения» (ст. 14.1, 15.1, 16.1). Это значит, что муниципальные органы вправе решать, в том числе иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации; но эти полномочия могут осуществляться органами местного самоуправления только за счет средств местных бюджетов (за исключением федеральных и региональных субвенций и дотаций). Тем самым как бы смягчается ситуация, связанная со стремлением законодателя на федеральном уровне дать исчерпывающий перечень вопросов местного значения1.
При установлении перечня вопросов местного значения в Законе о местном самоуправлении 2003 г. использованы различные формулировки, такие как, «организация», «обеспечение условий» и «создание условий», являющиеся самыми распространенными в ст.ст.14-16 Закона, а также «участие» (в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций), «обеспечение» (первичных мер пожарной безопасности), «оказание содействия» (в установлении опеки и попечительства).
Некоторые вопросы местного значения сформулированы прямо - как предоставление соответствующей услуги или осуществление соответствующего вида деятельности (например, охрана и сохранение объектов культурного наследия местного значения и т.п.).
Многообразие в использовании терминов без установления их определений в Законе о местном самоуправлении 2003 г. приводит к возникновению расхождений при их толковании. Это находит свое подтверждение и в решениях Конституционного Суда РФ, который, разрешая конкретные вопросы, в частности по обращениям муниципальных образований, нередко дает конституционно-правовое истолкование неоднозначно понимаемых на практике понятий и терминов Закона о местном самоуправлении 2003 г.1.
Можно отметить и другие шаги по выработке единообразных подходов к трактовке, в частности, норм ст. 14-16 Закона о местном самоуправлении 2003 г.2. Нельзя при этом недооценивать и доктринальное толкование соответствующих положений3. От понимания используемых при закреплении вопросов местного значения терминов во многом зависит, в конечном счете, и формирование перечня муниципальных услуг, которые жители смогут фактически получать, равно как и способы их предоставления.
Наиболее часто в Законе о местном самоуправлении 2003 г. при закреплении вопросов местного значения используется термин «организация» (электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом; строительства и содержания муниципального жилищного фонда; транспортного обслуживания населения; библиотечного обслуживания населения; обустройства мест массового отдыха населения; сбора и вывоза бытовых отходов и мусора; благоустройства и озеленения территории поселения, использования и охраны городских лесов; освещения улиц и установки указателей; ритуальных услуг, мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на территории муниципального образования).
Понятие «организация» (как действие) понимается в качестве деятельности по налаживанию и упорядочиванию системы, обеспечивающей функционирование какого - либо направления деятельности. «Организация» в этом смысле в большей степени означает осуществление исполнительно-распорядительных функций. Разделяя понятия «организация» и «осуществление», законодатель лишь иногда допускает возможность органов местного самоуправления непосредственно осуществлять те или иные виды деятельности (оказание соответствующих услуг). Очевидно, что не предусматривается, например, установка указателей с названиями улиц, столбов электрического освещения и «вкручивание» лампочек или предоставление ритуальных услуг непосредственно органами местного самоуправления и (или) муниципальными служащими. В задачу органов местного самоуправления входит разработка и реализация такого комплекса мероприятий, который необходим для освещения улиц и установлению указателей с их названиями, своевременного предоставления ритуальных услуг.
Административные регламенты в системе правового регулирования муниципальных услуг
Весьма важным является вопрос определения природы административных регламентов, разрабатываемых и утверждаемых органами местного самоуправления. Общепринятым является понимание административных регламентов в качестве института административного права. Например, под административным регламентом понимают нормативный правовой акт, устанавливающий административную процедуру (административные процедуры). Административные регламенты регулируют осуществление функций по предоставлению услуг государственными органами, а также другие отношения, связанные с созданием условий для решения соответствующих задач. В этом плане сферой действия регламентов действительно являются административно-правовые отношения.
Однако система административных регламентов включает в себя и те акты (регламенты), которые имеют предметом своего нормирования предоставление муниципальных услуг. Такие акты (регламенты) разрабатывают и принимают органы местного самоуправления, и они уже являются источниками муниципального права.
Таким образом, не ставя под сомнение целесообразность использования унифицированного названия «Административный регламент», автор приходит к выводу, что эти акты являются неоднородными по своей природе и отраслевой принадлежности.
В Законе № 210-ФЗ административный регламент определяется как нормативный правовой акт, устанавливающий порядок и стандарт предоставления муниципальной услуги. Административный регламент предоставления муниципальной услуги представляет собой документ, который полно и единообразно фиксирует все обязательства, взятые на себя органом местного самоуправления при взаимодействии с потребителями муниципальной услуги.
Приведенные в юридической литературе признаки административного регламента позволяют более полно охарактеризовать его юридическую природу и социально-правовое назначение1:
1) Административный регламент предоставления муниципальной услуги является нормативным правовым актом, потому должен соответствовать следующим критериям: официальное опубликование в установленных изданиях, утверждение Министерством юстиции РФ, соответствие действующему законодательству. 2) Административный регламент разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, к сфере деятельности которого относится предоставление муниципальной услуги. 3) Административный регламент должен быть направлен на решение определенных задач, а именно: увеличение степени открытости процессов принятия и реализации управленческих решений; определение легальных рамок участия негосударственных структур в выполнении ряда функций по оказанию муниципальных услуг и в целом регламентации участия бизнес-структур в реализации муниципальных функций; упрощение порядка оказания муниципальных услуг гражданам и юридическим лицам; осуществление более эффективного использования муниципального имущества, более точного контроля за использованием бюджетных средств2. 4) Административный регламент не может порождать дополнительных правовых обязанностей, кроме как в рамках правоотношений, предписанных законом. Главное назначение административного регламента заключается в упорядочении и совершенствовании деятельности по предоставлению населению муниципальных услуг органами местного самоуправления и их должностными лицами. Именно для достижения указанной цели в Законе № 210-ФЗ предусмотрено установление единых требований к исполнению функций органов местного самоуправления, реализовывать которые указанные органы будут только на основе и в строгом соответствии с административными регламентами1.
Помимо этого внедрение административных регламентов позволяет конкретизировать полномочия тех должностных лиц, которые непосредственно принимают участие в оказании муниципальной услуги, устранить анонимность такого процесса. Административные регламенты исключают возможность должностного лица действовать по своему усмотрению путем детального «прописывания» разрешенных вариантов поведения, а также процедур согласования и апелляции.
Крайне важно, что административные регламенты задают «шкалу» качества предоставления услуг, а также создают постоянно действующий механизм совершенствования исполнения органами публичной власти процессов предоставления услуг2.
Неотъемлемой частью административного регламента муниципальной услуги является стандарт. Стандарты - это единые нормативно закрепленные требования к муниципальной услуге и процессу ее предоставления, определяющие критерии качества и доступности муниципальных услуг. Формирование стандартов способствует тому, что граждане могут определить качество, доступность, быстроту оказания муниципальной услуги, а также наличие избыточных обременении.
