Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Двадцатилетний период конституционно-правового моделирования местного самоуправления в России, практика его адаптации к существовавшим социально-экономическим условиям, а также разнообразие научных оценок этих процессов в совокупности с дуализмом правовой природы муниципальной власти составляют репрезентативную основу для критического осмысления муниципального строительства в целях повышения его эффективности. Это позволило выявить ряд противоречивых тенденций, в том числе^в региональном правовом оформлении муниципальной власти. Так, Конституция Российской Федерации 1993 г., заложив основы архитектоники местного самоуправления с учетом принципиальных положений Европейской Хартии 1986 г., также не смогла избежать двойственности определения приоритетов правового регулирования общих принципов местного самоуправления: его самостоятельность в пределах собственных полномочий (ст. 12) опосредована законодательным установлением их перечня (п. «н» ст. 72).
Кроме того, при устойчивом научном, политическом, социальном внимании к названному феномену в России не сложилось последовательной концепции его реализации. Четыре попытки централизованной законодательной регламентации местного самоуправления не поддержали претензии муниципальных сообществ конструктивно развивать местные традиции. Редким исключением стали отдельные исконные казачьи территории.
Наряду с этим, творческое развитие субъектами России общих принципов организации местного самоуправления не оправдало ожиданий как их самих, так и федерального центра. В результате чего унифицированные критерии и правовые эталоны оказались на практике более предпочтительны региональной поливариантности. Однако потенциал последней не является исчерпанным и нуждается в инновационном научном переосмыслении.
Современный этап осуществления местного самоуправления в России характеризуется как воплощением установленных федеральных стандартов муниципального строительства, так и поиском оптимальных подходов к раскрытию их потенциала на уровне субъектов Российской Федерации. В качестве поддержки здесь Еыступает существенный конституционный атрибут местного самоуправления, которое осуществляется «...с учетом исторических и иных местных традиций» (ч. 1 ст. 131). Тем самым созданы условия для определения регионами сферы самостоятельного правового регулирования в связи с реализацией ими общих принципов местного самоуправления и приращением их юридического содержания. Новгородская область здесь не является исключением.
Вместе с тем Новгородская область в отличие от всех иных субъектов Федерации признана исторически первой российской территорией, где зарождались отечественные традиции самоуправления, развивавшегося с учетом передового европейского опыта того времени. Данная уникальность служит точкой отсчета в формировании системы научных и практических координат российского самоуправления.
Такое историческое первенство воспроизводилось и в условиях новейшего этапа муниципального строительства. Уже первый опыт практической апробации Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» дал основания органам местного самоуправления Великого Новгорода инициировать (путем обращения к федеральному Правительству) проведение эксперимента по оптимизации муниципальной финансовой основы. Оказанную поддержку, выразившуюся в принятии совокупности нормативных правовых актов, можно объективно расценивать как заинтересованность федерального центра в муниципальных и региональных инновациях. Импульсом для последних послужили предложенные Новгородской областью (в числе еще четырех субъектов РФ) подходы к совершенствованию функционирования публичного сектора с учетом систематизации ее пятилетнего опыта реализации общих принципов организации местного самоуправления.
Несмотря на то, что Новгородская область не попала в число субъектов, участвующих в эксперименте по реализации норм Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», она предпринимала необходимые шаги, позволившие ей полномасштабно включиться в осуществление названного базового для муниципального строительства закона с 1 января 2008 года. Вместе с тем.процессы дальнейшей оптимизации принципов построения местного самоуправления в регионе продолжаются. Свидетельство тому - принятие областной целевой программы «Государственная поддержка развития местного самоуправления в Новгородской области на 2009 - 2011 годы».
Данные обстоятельства обусловили выбор заявленной проблематики применительно к Новгородской области, которая своим правовым опытом и инициативами устойчиво позиционирует себя как активный субъект муниципальной рационализации.
Степень научной разработанности темы исследования. Вопросы местного самоуправления нашли отражение в трудах выдающихся деятелей дореволюционной России, ученых, специалистов в области государствоведения: А. И. Васильчикова, СЮ. Витте, В. М. Гессена, Л.В.Дашкевича, А.Михайловского, А.И.Новикова, М.И.Свешникова, М.М.Сперанского и др. Ценность их трудов определяется не только глубиной научного познания, подхода к проблемам местного самоуправления, но и тем, что сложные теоретические вопросы разрабатывались ими применительно к конкретным условиям Российского государства. Разработки российских ученых сохранят актуальность и в настоящее время.
Правовая природа местного самоуправления исследовалась в трудах И. Т. Андреевского, Н. И. Арефа, Л. В. Велихова, Б. Б. Веселовского, А. Д. Градовского, А. А. Клопова, Н. М. Коркунова, С. А. Корфа, Н. И. Лазаревского, О. К. Нотовича и других отечественных государствоведов.
80 - 90-е гг. XX в. характеризуются повышением интереса ученых-юристов к местному самоуправлению и регионоведению в России. Среди активно публикующихся в рамках данной проблематики авторов С. А. Авакьян, Г. В. Атаманчук, Г. В. Барабашев, И. Л. Бачило, Ю. А. Веденеев, О. Е. Кута-фин, Б. М. Лазарев, А. Ф. Ноздрачев, В. А. Прокошин, М. М. Рассолов, А. Я. Слива и др.
В современной литературе широкий спектр проблем местного самоуправления анализируется в работах Н. А. Антоновой, П. А. Астафичева, Г. В. Барабашева, Н. С. Бондаря, Т. М. Бялкиной, В. И. Васильева, И. В. Выдрина, М. Ю. Дитятковского, Н. А. Емельянова, В. В. Еремяна, А. А. Замотаева, Е. Ю. Киреевой, А. Н. Кокотова, Н. М. Колосовой, Е. М. Ковешникова, М. А. Краснова, Е. А. Незнамовой, А. Н. Нифанова, Л. А. Нудненко, И. И. Овчинникова, А. Н. Писарева, Н. В. Постового, А. С. Прудникова, С. В. Пылина, В. В. Таболина, В. И. Фадеева, Н. Н. Черногора, К. Ф. Шеремета, А. Н. Широкого, Е. С. Шугриной и других исследователей.
Вместе с тем, несмотря на неослабевающий интерес юристов-исследователей к проблемам, отражающим весь . спектр муниципально-правовых отношений, работ, посвященных комплексному научному осмыслению региональных аспектов муниципального строительства, не столь много. При этом вызовы современности ставят перед юридической наукой новые исследовательские задачи, требующие теоретического осмысления идей и практики реализации принципов местного самоуправления на уровне субъектов Российской Федерации.
Объект исследования составили конституционно-значимые общественные отношения, складывающиеся по поводу реализации принципов организации местного самоуправления в Новгородской области.
Предметом исследования выступили юридические нормы, учреждающие и регламентирующие систему принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации, с последовательным учетом особенностей их адаптации и реализации в Новгородской области в условиях современного реформирования местного самоуправления.
Цель диссертационного исследования заключалась в комплексном анализе проблем реализации общих принципов организации местного самоуправления в Новгородской области и связанных с этим особенностей правового'регулирования и юридической практики.
Заявленная цель достигнута путем решения следующих задач:
выявление юридической природы региональных особенностей правового регулирования местного самоуправления;
анализ генезиса региональных особенностей правового регулирования организации местной власти;
характеристика федерального, регионального и муниципального уровней правового регулирования местного самоуправления;
раскрытие территориальной детерминанты правового регулирования местного самоуправления в Новгородской области;
рассмотрение организационной структуры обеспечения местного самоуправления в Новгородской области;
обоснование роли экономического фактора в ходе муниципальной реформы в Новгородской области;
исследование организации и деятельности органов местного самоуправления в субъектах Федерации с учетом практики Новгородской области на современном этапе муниципальной реформы, формулировка предложений по их совершенствованию;
разработка предложений по совершенствованию основных направлений реформирования организации муниципальной власти в Новгородской области, и их законодательной поддержке.
Методологическая основа диссертационного исследования сформирована, исходя из диалектического метода познания социально-экономических, правозых, политических процессов и явлений, позволившего не только рассмотреть процессы, характерные для формирования и функционирования местного самоуправления, во взаимосвязи и взаимозависимости, но и оценить эффективность реализации правовых норм, функционирования внутригосударственных публичных (Российской Федерации и ее субъектов) и социальных (институтов гражданского общества) структур, принимающих участие в муниципальном строительстве России.
Использованный диссертантом методологический инструментарий дал возможность комплексно проанализировать, обобщить, систематизировать и классифицировать правовые аспекты реализации общих принципов организации местного самоуправления в Новгородской области.
В диссертации применен ряд общенаучных (системный, анализ и синтез, логический, др.), специально-гносеологических (лингво-юридический, структурно-функциональный) и частно-научных (формально-юридический, исто-рикс-правовой, сравнительно-правовой) методов.
Характер исследования потребовал привлечения ряда социологических (моделирование, экстраполяция, контент-анализ) и статистических (классификация, корреляция) методов познания, что способствовало иллюстрированию теоретических позиций конкретными примерами из современной российской и зарубежной практики.
Теоретическая основа диссертационного исследования. Необходи
мость комплексного исследования проблемы потребовала привлечения науч
ной литературы по философии, истории, общей теории права и государства,
отраслевым юридическим наукам - конституционному, административному и
муниципальному праву таких авторов как С. А. Авакьян, А. С. Автономов,
И. А. Азовкина, С. С. Алексеев, Г. В. Атаманчук, М. В. Баглай, И. Н. Барциц,
Н. А. Богданова, Г. А. Борисов, Н. В. Витрук, В. Г. Вишняков,
Б. Н. Габричидзе, Г. А. Гаджиев, 10. А. Дмитриев, Т. Д. Зражевская,
B. П. Касаткин, Д. А. Керимов, Е. И. Козлова, Е. И. Колюшин, Г. Н. Комкова,
C. А. Комаров, В. А. Кряжков, О. Е. Кутафин, Б. М. Лазарев, Л. Г. Лаптева,
В. В. Маклаков, Г. В. Мальцев, М. В. Мархгейм, Н. А. Михалева,
A. В. Мицкевич, В. С. Нерсесянц, С. Э. Несмеянова, А. Е. Постников,
B. Н. Самсонов, Ю. Н. Старилов, Ю. А. Тихомиров, Е. Е. Гонков,
Б. Н. Топорнин, В. А. Туманов, И. А. Умнова, Т. Я. Хабриева, В. Е. Чиркин,
Б. С. Эбзеев и других.
В работе широко использованы многочисленные материалы федеральных и региональных органов государственной власти, органов местного самоуправления, информационно-аналитические бюллетени Совета Федерации и Государственной Думы Российской Федерации.
Правовую основу диссертационного исследования составили:
конституционные акты (Конституция Российской Федерации 1993 г., Конституции и Уставы субъектов Российской Федерации);
положения федеральных законов (от 28 августа 1995 № 154-ФЗ «0*5 общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»; от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления»; от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; от 21 июля 2005 № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований»; от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в РФ» и др.);
законодательство субъектов Российской Федерации и в частности Новгородской области;
подзаконные нормативные правовые акты (указы Президента Российской Федерации; постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации; акты органов местного самоуправления).
Проанализированы правовые позиции, высказанные Конституционным Судом Российской Федерации, по вопросам общих принципов организации местного самоуправления в России.
Привлечены также соответствующие международные документы (Европейская хартия местного самоуправления, Постановление Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ от 29 октября 1994 г. «О принципах местного самоуправления в государствах - участниках Содружества» и др.).
Эмпирическая база диссертационной работы охватывает аналитические материалы Министерства регионального развития Российской Федерации, касающиеся вопросов осуществления реформы местного самоуправления с 2003 г. по настоящее время, материалы заседаний и рекомендаций Общероссийского Конгресса муниципальных образований. Рассмотрены также проекты ряда федеральных законов, законов субъектов Федерации и муниципальных правовых актов.
Помимо этого уделено внимание итоговым решениям Конституционного Суда Российской Федерации в части, касающейся исследуемой проблематики.
Научная новизна исследования обусловлена тем, что диссертация является комплексным научным исследованием современных проблем правового регулирования и реализации принципов местного самоуправления в Новгородской области.
В исследовании выявлены и систематизированы осооенности правового регулирования и практики реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в Новгородской области; разработана концепция развития законодательства Новгородской области, дающая возможность прогнозирования тенденций деятельности муниципальных районов и городского округа на современном этапе; выявлено влияние конституционной природы местного самоуправления на региональные особенности его осуществления; предложен авторский подход к периодизации становления регионального регулирования исследуемых правоотношений; предложены изменения в федеральное и региональное законодательство в целях оптимизации правового регулирования общих принципов организации местного самоуправления.
На защиту выносятся следующие положения, обладающие элементами научной новизны:
1. Анализ теоретических источников и конституционных норм дал ос
нования утверждать, что двойственность правовой природы местного само
управления, а также практика реализации заложенной в Конституции Россий
ской Федерации иерархии норм, определяющих организационную обособлен
ность и опосредующих принципы организации местного самоуправления,
обусловливают модели его регионального конструирования.
Выявлено, что при этом субъект Российской Федерации в своей законотворческой деятельности исходит преимущественно из государственной природы местного самоуправления, фактически противопоставляя региональную унификацию местным традициям.
Сделан вывод о том, что в процессе муниципального строительства законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации по-разному использован потенциал нормы п. «н» ст.72 Конституции России, в том числе и по причине неоднозначных ее интерпретаций.
2. Эволюция региональных особенностей правового регулирования ор
ганизации местной власти опосредована вышестоящими в иерархии правовы
ми актами, состоянием социально-экономической сферы, политическими
предпочтениями региональных элит и культурно-историческими традициями.
С учетом этого сделан вывод, что периодизация становления правовых основ
местного самоуправления не может быть основана исключительно на датах
принятия и вступления в силу - 1990 г., 1991 г., 1995 г., 2003 г. - соответст
вующих базовых законов. Исходя из этого, выделено пять главных этапов
становления правовых основ местного самоуправления: I этап: апрель 1990 г.
- сентябрь 1993 г.; II этап: октябрь 1993 г. - октябрь 1994 г.; II этап: ноябрь
1994 г. - август 1995 г.; IV этап: с сентября 1995 г. по октябрь 2003 г.; V этап:
с октября 2003 г. по настоящий момент.
3. Комплексное исследование муницинально-правовых норм в контексте их диалектического развития позволило сделать вывод об изменении содержания институциональных основ местного самоуправления при сохранении их видового ряда. Правовая, территориальная, организационная, финансово-
экономическая основы с принятием Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» стали формироваться на иных принципах и изменили региональную архитектонику местного самоуправления.
4. Изменения Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской Феде
рации» в части установления двухуровневой территориальной модели зако
номерно повлекли за собой увеличение в Новгородской области численности
муниципальных образований с 22 до 221, в каждом из которых императивно
наличествует представительный орган. Депутатский корпус составляет
2052 человека. При этом 10 % от этой численности могут осуществлять свою
деятельность на профессиональной основе с соответствующей нагрузкой на
местный бюджет.
В целях оптимизации сложившейся модели полагаем целесообразным внесение изменения в названный федеральный закон в части установления не только нижнего, но и верхнего порога численности депутатов представительных органов муниципальных образований.
5. Анализ Устава Новгородской области и областного закона «О местном
самоуправлении в Новгородской области» на предмет оценки отражения ими
общих принципов организации местного самоуправления показал, что они
нуждаются в изменениях. В частности, для оптимизации правового регулиро
вания названных принципов требуется:
конкретизация статей 52 и 53 Устава Новгородской области;
принятие новой редакции областного закона «О местном самоуправлении в Новгородской области», проект которого разработан автором;
разработка и утверждение методики расчета расходных обязательств муниципальных образований Новгородской области;
разработка и утверждение методики расчета стоимости общественных услуг, организация предоставления которых возложена на органы местного самоуправления.
Целесообразно также подготовить изменения в законодательство Новгородской области, предусматривающие возможность частичного замещения дотаций, предоставляемых местным бюджетам из областного бюджета, нормативами отчислений от федеральных и региональных налогов, поступления от которых подлежат зачислению в бюджет области.
6. Учитывая значимость финансово-экономической составляющей развития местного самоуправления, положительный зарубежный опв.гг в этой сфере и позитивные результаты эксперимента по налогообложению недвижимости, проведенного в Великом Новгороде в соответствии с Федеральным законом «О проведении эксперимента по налогообложению недвижимости в городах Великом Новгороде и Твери», целесообразно введение налога на недвижимость.
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что полу
ченные в ходе исследования выводы развивают и дополняют понятийный ап
парат, сопутствующий научным представлениям о системе местного само
управления, способствуют созданию оптимальной модели правового регули
рования местного самоуправления в субъектах Российской Федерации на со
временном этапе. -
Материалы диссертации могут служить основой для последующих исследований в этой области. Сформулированные автором теоретические выводы могут быть использованы для дальнейшей научной и научно-методической разработки вопросов совершенствования законодательства Новгородской области в контексте правового регулирования правовых, организационных, территориальных и финансово-экономических основ местного самоуправления.
Практическая значимость исследования состоит в том, что полученные в ходе исследования выводы и сформулированные на их основе практические предложения способствуют утверждению научно-обоснованного подхода при разработке нормативно-правовой базы в сфере реализации общих принципов местного самоуправления в субъектах Российской Федерации.
Положения диссертации расширяют теоретико-методологическую основу для дальнейшего проведения исследований в данной области, могут быть использованы в процессе преподавания курса конституционного права, муниципального права, смежных учебных дисциплин, а также соответствующих спецкурсов и семинаров и проведении курсов повышения квалификации государственных и муниципальных служащих.
Сформулированные автором предложения по совершенствованию законодательства в сфере реализации общих принципов местного самоуправления могут быть применены законодательными органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также органами местного самоуправления.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертационного исследования нашли свое отражение в научных публикациях автора, в выступлениях на международных, всероссийских, межрегиональных и региональных научных, научно-практических конференциях, получили свое применение при преподавании муниципального права на юридическом факультете Новгородского государственного университета имени Ярослава Мудрого.
Структура диссертационного исследования опосредована целевыми ориентирами разработки заявленной проблемы и ее особенностями. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложения.
