Содержание к диссертации
Введение 3
Глава 1. Самостоятельность — конституционный принцип местного самоуправления в Российской Федерации 13
1.1. Самостоятельность — сущностная характеристика конституционной модели местного самоуправления в Российской Федерации 13
1.2. Содержание и особенности конституционного закрепления принципа самостоятельности местного самоуправления в Российской Федерации 27
Глава 2. Конституционная система государственного гарантирования самостоятельности местного самоуправления 46
2.1. Понятие и конституционное закрепление системы государственного гарантирования самостоятельности местного самоуправления 46
2.2. Решения органов конституционного контроля в системе государственного гарантирования самостоятельности местного самоуправления 58
Глава 3. Нормативно-правовое содержание конституционного принципа самостоятельности местного самоуправления и практика его реализации (в свете решений Конституционного Суда Российской Федерации) 79
3.1. Конституционный Суд Российской Федерации об организационной самостоятельности местного самоуправления как особой формы реализации публичной власти в РФ 79
3.2. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации о вопросах местного значения как самостоятельной сфере муниципальной власти 107
3.3. Финансово-экономическая самостоятельность местного самоуправления как объект конституционно-правовой защиты 127
Заключение 144
Список использованной литературы 150
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена, прежде всего, современным состоянием и остротой проблем поиска перспектив развития местного самоуправления в Российской Федерации, его реформирования, сохранения его как относительно самостоятельной формы осуществления публичной власти, а также, что не менее важно, - в качестве одной из основ развития гражданского общества.
Проблема обеспечения самостоятельности местного самоуправления в значительной степени актуализируется в контексте объективно необходимой и осуществляемой в настоящее время административной реформы, укрепления исполнительной вертикали, направленной на построение адекватной требованиям сегодняшнего дня, эффективной системы организации публичной власти. В этой связи приоритетными представляются анализ и выявление оптимальных форм сочетания обособления муниципальной власти, ее не вхождения в систему органов государственной власти, с одной стороны, и обусловленного общими функциями и задачами всех уровней публичной власти взаимодействия местного самоуправления и государственной власти - с другой.
Проводимая муниципальная реформа как одно из важнейших направлений реформы публичной власти в Российской Федерации, в свою очередь, предполагает всесторонний анализ проблемы обеспечения самостоятельности местного самоуправления в рамках двухуровневой модели организации муниципальных образований, поскольку ее установление не должно приводить к отказу от конституционных гарантий принципа самостоятельности местного самоуправления ни на одном из уровней осуществления муниципальной власти.
Особое значение в свете происходящих преобразований приобретает анализ принципа самостоятельности местного самоуправления в соотношении с другими принципами организации и деятельности, нашедшими свое закрепление как во внутригосударственном, так и в международном праве, среди которых следует выделить принцип субсидиарности. Закрепленный в Европейской хартии местного самоуправления 1985 г., данный принцип до последнего времени находился вне поля зрения российских исследователей проблем местного самоуправления. Вместе с тем, анализ данного и иных принципов, положенных в основу организации муниципальной власти, в их системной взаимосвязи позволит более глубоко и всесторонне исследовать принцип самостоятельности местного самоуправления.
Большое значение для понимания самостоятельности как сущностной характеристики конституционной модели местного самоуправления в Российской Федерации приобретает анализ правовых позиций Конституционного Суда РФ, в которых впервые получила свое оформление и последовательное воплощение концепция самостоятельности местного самоуправления в Российской Федерации. Особая роль Конституционного Суда РФ как органа конституционного контроля, неоднократно обращавшегося к рассмотрению вопросов самостоятельности местного самоуправления, предопределила актуальность исследования его решений, анализа высказанных им правовых позиций, направленных на защиту самостоятельности местного самоуправления, исключения необоснованного вмешательства в сферу компетенции муниципальной власти.
Наконец, актуальность решения поставленных в исследовании задач обусловливается необходимостью обобщения практики и выявления особенностей и проблем воплощения данного принципа в региональном законодательстве, а также, что особенно важно, в практике муниципального правотворчества, выявления возникающих в данной сфере противоречий и выработки соответствующих путей их разрешения.
Объектом диссертационного исследования выступает широкая сфера общественных отношений, касающихся наиболее важных направлений деятельности органов конституционного правосудия по обеспечению самостоятельности местного самоуправления в РФ в таких ее аспектах, как: организационное обособление местного самоуправления как особой формы публично-муниципальной власти; самостоятельное решение вопросов местного значения; финансово-экономическая самостоятельности местного самоуправления и др.
Предметом диссертационного исследования являются Конституция РФ, международно-правовые акты, федеральные конституционные законы, федеральные законы, законы и иные нормативно-правовые акты субъектов РФ, нормативно-правовые акты муниципальных образований, закрепляющие отдельные элементы самостоятельности местного самоуправления как его важнейшей сущностной характеристики в рамках действующей в нашей стране конституционной модели. Предметному анализу подверглись также постановления и определения Конституционного Суда РФ, итоговые решения органов конституционного правосудия субъектов РФ, в которых были сформулированы правовые позиции по проблемам, являющимся объектом диссертационного исследования.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационной работы состоит в комплексном исследовании теоретических и практических проблем, возникающих в процессе государственного гарантирования самостоятельности местного самоуправления как особого института публичной власти; в обобщении и анализе практики Конституционного Суда РФ по гарантированию самостоятельности местного самоуправления в рамках российской конституционной модели местного самоуправления.
В соответствии с названной целью были определены конкретные задачи исследования:
- комплексное исследование принципа самостоятельности как важнейшей сущностной характеристики конституционной модели местного самоуправления в РФ;
- анализ основных черт и особенностей конституционного закрепления принципа самостоятельности местного самоуправления в РФ, а также его развития в законодательстве федерального и регионального уровней;
- системный анализ конституционного обеспечения самостоятельности местного самоуправления как на различных уровнях его конституционного регулирования, так и с позиций конституционного закрепления самих по себе гарантий местного самоуправления в РФ (политических, юридических, экономических и т.д.);
- определение места и роли Конституционного Суда РФ в системе государственного гарантирования местного самоуправления в РФ;
- определение природы и юридической силы итоговых решений Конституционного Суда РФ в системе государственно-правовых гарантий местного самоуправления;
- комплексный анализ основных направлений деятельности Конституционного Суда РФ по обеспечению самостоятельности местного самоуправления;
- изучение и анализ итоговых решений Конституционного Суда РФ, закрепляющих организационное обособление местного самоуправления как особой публично-муниципальной власти;
- проведение сравнительного анализа правовых позиций Конституционного Суда РФ о вопросах местного значения как самостоятельной сфере муниципальной власти;
- изучение, систематизация и обобщение итоговых решений Конституционного Суда РФ по проблемам финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления как объекта конституционно-правовой защиты;
- разработка и обоснование предложений по совершенствованию конституционного контроля, в том числе на региональном уровне, и перспектив усиления гарантий самостоятельности местного самоуправления.
Степень научной разработанности темы. Несмотря на актуальность рассматриваемых проблем, их научная разработка до последнего времени носила, в своей основе, предельно общий характер и не выходила за рамки исследования самостоятельности местного самоуправления как одной из форм осуществления народовластия в Российской Федерации. В то же время самостоятельного комплексного исследования проблем обеспечения самостоятельности местного самоуправления (с учетом, в том числе, правовых позиций органов конституционного правосудия) в отечественной государственно-правовой науке не предпринималось.
Источниковедческую базу диссертационного исследования следует оценивать с учетом комплексного характера проблемы. Многие рассматриваемые в диссертации вопросы предполагают необходимость их анализа в единстве общетеоретических и отраслевых подходов к уяснению сущности самостоятельности местного самоуправления как его важнейшей сущностной характеристики на основе использования научных достижений теории государства и права, конституционного, муниципального, административного права и иных отраслей правовой науки.
Роль местного самоуправления в становлении и развитии государственности в юридической и исторической литературе освещалась в трудах известных русских ученых и государственных деятелей: В.П. Безобразова, А.В. Ва-сильчикова, А.Д. Градовского, Н.М. Коркунова, Н.И. Лазаревского и других. Работы названных ученых не утратили актуальности и в настоящее время. В некоторых из них изложена отечественная модель местного самоуправления, уходящая своими корнями в далекое историческое прошлое славянских общин.
Среди ученых, чьи работы послужили теоретической базой для настоящего исследования, следует отметить таких, как С.А. Авакьян, М.В. Баглай, И.Н. Барциц, А.А. Безуглов, Н.А. Богданова, В.И. Васильев, Н.В. Витрук, Г.А. Гад-жиев, Т.Д. Зражевская, В.Т. Кабышев, В.А. Кряжков, О.Е. Кутафин, В.В. Лазарев, В.А. Лебедев, О.В. Лучин, Г.В. Мальцев, Ж.И. Овсепян, В.А. Ржевский, Ф.М. Рудинский, Б.А. Страшун, Ю.А. Тихомиров, В.Е. Чиркин, Ю.Л. Шуль-женко, Б.С. Эбзеев и др.
Заметный вклад в разработку проблем местного самоуправления, муниципальной власти внесли такие ученые, как Г.В. Барабашев, Н.С. Бондарь, В.И. Васильев, И.В. Выдрин, Ю.А. Дмитриев, А.Н. Кокотов, В.В. Невинский, И.И. Овчинников, Н.В. Постовой, Ю.М. Прусаков, А.А. Сергеев, Н.С. Тимофеев, В.И. Фадеев, Г.Н. Чеботарев, Н.М. Чепурнова, Д.Ю. Шапсугов, К.Ф. Шеремет, Е.С. Шугрина и др.
Источниковедческую основу диссертационного исследования составляют Конституция РФ, Европейская хартия местного самоуправления, законодательство РФ и ее субъектов, нормативно-правовые акты муниципальных образований, в ряде случаев диссертант обращался к законопроектам.
Особое внимание автором уделено анализу правовых позиций Конституционного Суда РФ по вопросам местного самоуправления, разграничения предметов ведения и полномочий государственной и муниципальной власти. Эмпирическую основу диссертации составили результаты изучения итоговых решений Конституционного Суда РФ за период с 1995 по 2005 годы.
В ходе исследования изучались и использовались также законодательство зарубежных стран по проблеме.
Методологической основой диссертационного исследования выступают как общенаучные методы познания (исторический, логический, структурно-системный, функциональный, а также общефилософский диалектический), так и ряд частно-научных методов познания (сравнительно-правовой, формальнологический и другие). Применение названных методов позволило провести в интересах решения поставленных задач обобщение различных сторон сложной и противоречивой правовой действительности современного российского общества, выработать некоторые предложения и рекомендации по решению проблем местного самоуправления.
Научная новизна диссертационного исследования проявляется как в подходах к исследованию механизма обеспечения самостоятельности местного самоуправления, так и в анализе отдельных институтов как элементов данного механизма, рассматриваемых сквозь призму правовых позиций Конституционного Суда РФ, что находит выражение в основных положениях и выводах, разработанных автором и выносимых им на защиту:
1. Самостоятельность местного самоуправления в Российской Федерации, выступающая в качестве одного из конституционных принципов его организа ции и деятельности, следует рассматривать как важнейшую сущностную характеристику конституционной модели местного самоуправления в Российской Федерации. Анализ самостоятельности как сущностной характеристики местного самоуправления предполагает необходимость рассмотрения природы местного самоуправления не только с точки зрения его соотношения с государственной властью, но и с позиций выявления его собственных характеристик, связанных с осуществлением населением функций по самостоятельному решению вопросов местного значения.
2. Конституционный механизм обеспечения самостоятельности местного самоуправления в Российской Федерации следует рассматривать, по крайней мере, в двух аспектах его проявления: с одной стороны, развитие и укрепление местного самоуправления как особой формы публичной власти в общей системе народовластия в Российской Федерации предполагает анализ взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти («внешний» аспект обеспечения самостоятельности местного самоуправления); с другой стороны, осуществляемая реформа муниципальной власти актуализирует проблему обеспечения самостоятельности местного самоуправления на всех уровнях его организации и функционирования («внутренний» аспект).
3. Система конституционного регулирования и гарантирования самостоятельности местного самоуправления включает в себя несколько уровней, требующих комплексного анализа: во-первых, федеральный уровень конституционного регулирования (Конституция РФ, федеральные конституционные законы и, в определенной мере, федеральные законы); во-вторых, решения Конституционного Суда РФ; в-третьих, конституционно-уставный уровень (конституции и уставы субъектов РФ) и, в-четвертых, акты конституционных (уставных) судов субъектов РФ. Это, в свою очередь, актуализирует необходимость поиска путей гармонизации правовых средств и методов, применяемых на различных уровнях данной системы.
4. Самостоятельность местного самоуправления как конституционный принцип получает комплексное закрепление в Конституции РФ; самостоятель ность местного самоуправления, закрепляемая в качестве предмета совместного ведения РФ и субъектов РФ, конкретизируется в федеральных законах (прежде всего, в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») и принятых в соответствии с ними законах субъектов РФ. В этом плане конституционная природа принципа самостоятельности местного самоуправления в РФ раскрывается посредством его характеристик, во-первых, как одной из основ конституционного строя (ст. 12 Конституции РФ); во-вторых, как относительно самостоятельной формы осуществления публичной власти (ч. 3 ст. 3); в-третьих, как система индивидуальных и коллективных прав, гарантирующих самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (гл. гл. 2, 8).
5. Сама природа муниципальной власти как особой формы публичной власти, впервые получившая конституционно-правовое обоснование в решениях Конституционного Суда РФ, свидетельствует о высоком уровне самостоятельности местного самоуправления, начиная с момента учреждения (создания) муниципального образования, принятия его устава, определения структуры органов местного самоуправления. Эти и другие характеристики муниципальной власти позволяют сделать вывод, что муниципальная власть есть находящаяся в единой системе народовластия относительно самостоятельная форма осуществления публичной власти, субъектом которой выступает население, проживающее на территории муниципального образования.
6. Конституционно-правовые характеристики самостоятельности местного самоуправления получили нормативно-правовую конкретизацию посредством определения на уровне федерального законодательства вопросов местного значения, составляющих сферу полномочий муниципальной власти. Эти подходы нашли свое отражение в правовых позициях Конституционного Суда РФ, относящихся, в частности, к таким проблемам, как: соотношение вопросов местного значения и вопросов государственного значения; соотношения начал самостоятельности, не вхождения органов местного самоуправления в систему органов государственной власти с допустимыми и необходимыми формами взаимодействия органов государственной и муниципальной власти при совместном решении вопросов как местного, так и государственного значения, возможностью существования в связи с этим договорных отношений между органами власти различных уровней; передача отдельных государственных полномочий, а также постановка вопроса о возможности передачи полномочий «снизу вверх».
7. Одним из конституционных обоснований самостоятельности местного самоуправления является наличие у него собственной экономической основы, которую составляют находящееся в муниципальной собственности имущество и средства местных бюджетов. Данный аспект нашел свое обоснование в правовых позициях Конституционного Суда РФ, относящихся к проблемам: обеспечения самостоятельности муниципальных образований в процессе приватизации объектов муниципальной собственности; защиты интересов населения при применении процедур несостоятельности (банкротства); обеспечения самостоятельности всех уровней местного самоуправления в бюджетных правоотношениях и ряде др.
При этом из решений Конституционного Суда РФ вытекает, что самостоятельность местного самоуправления должна обеспечиваться на всех стадиях бюджетного процесса, включая формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, при осуществлении межбюджетных отношений, в процессе установления местных налогов и сборов, а также при открытии счетов муниципальных образований в отделениях Центрального банка РФ.
Практическая значимость диссертационного исследования заключается, прежде всего, в том, что положения и выводы, а также предложения выработаны диссертантом на основе обобщения широкой практики деятельности Конституционного Суда РФ, органов конституционного правосудия субъектов РФ за период с 1995 по 2005 годы как органов государственного гарантирования прав местного самоуправления.
Сформулированные выводы и предложения могут быть использованы в правотворческой деятельности государственных и муниципальных органов, в научной и учебной литературе, преподавании курсов конституционного и муниципального права, а также спецкурсов в юридических вузах.
Апробация результатов диссертационного исследования. Работа подготовлена на кафедре муниципального права и управления Ростовского государственного университета, где были проведены ее обсуждение и рецензирование. Основные выводы диссертационного исследования отражены в опубликованных автором научных статьях. Выносимые на защиту положения также докладывались автором на всероссийских научно-практических конференциях, совещаниях, круглых столах в городах Ростове-на-Дону, Краснодаре, Тихорецке, Кореновске.
Апробация результатов диссертационного исследования была обеспечена, кроме того, различными формами их внедрения в учебный процесс по кафедре конституционного права и управления в Кубанском государственном университете и других вузах Краснодара по курсу «Конституционное право Российской Федерации». Основные теоретические положения апробированы в процессе проведения диссертантом учебных занятий в качестве преподавателя юридического факультета Кубанского государственного университета.
Материалы диссертационного исследования также были использованы при разработке и чтении авторского спецкурса «Конституционный контроль в Российской Федерации» для студентов государственно-правовой специализации юридического факультета Кубанского государственного университета.
