Введение к работе
Актуальность темы исследования. Местное самоуправление остается предметом разносторонних дискуссий на протяжении длительного времени В обществе и в научных кругах активно обсуждаются природа местного самоуправления, соотношение местного самоуправления с государственным управлением, правовая регламентация местного самоуправления Однако единая позиция по вопросу соответствия специального законодательства о местном самоуправлении конституционным принципам и современному состоянию местного самоуправления отсутствует Нет единодушия и в определении объективных социально-исторических предпосылок возникновения и путей развития муниципальных отношений
Непрекращающиеся дискуссии и различающиеся точки зрения на сущность местного самоуправления обусловлены многогранностью и новизной этого феномена отечественной общественной практики При этом необходимо отметить, что местное самоуправление исследуется в направлении его публично-властной природы, как правило, без учета общественного начала Действующее специальное законодательство рассматривает местное самоуправление как первичный уровень организации публичной власти, хотя конституционные положения содержат идеи об институтах общественного самоуправления как неотъемлемой части местного самоуправления
Актуальность темы исследования в значительной мере вытекает из необходимости во-первых, теоретического анализа существующих проблем в развитии местного самоуправления, во-вторых, практических предложений по разработке эффективных форм осуществления местного самоуправления, позволяющих наиболее полно реализовать его конституционную модель
Отечественной научной мыслью не преодолена проблема механического объединения различных исторических явлений, обозначаемых термином местное самоуправление, поэтому для исследования местного самоуправления актуальным является обоснование его уникальности для российской общественно практики и выявление системных предпосылок для его возникновения
Большую важность на современном этапе развития доктринальных и легальных представлений о местном самоуправлении представляет утверждение общественной доминанты в формировании и функционировании муниципальных институтов Необходимо обратить внимание на то, что современное российское законодательство предоставляет возможность для осуществления общественного самоуправления посредством институтов территориального общественного самоуправления, схода
граждан, товарищества собственников жилья Рассмотрение этих правовых институтов в качестве форм непосредственной демократии позволяет разрешить институциональную задачу о положении местного самоуправления в системе организационных институтов социума Это обусловлено тем, что граждане и их объединения в форме местных сообществ при разрешении вопросов местного значения необходимо реализовывать свою субъектную функцию, а правовые механизмы территориального общественного самоуправления, схода граждан, товарищества собственников жилья позволяют этого достичь Корреляция форм непосредственной демократии в системе местного самоуправления и реализации гражданами и их сообществами муниципальной субъектности определять актуальные направления исследований в этой области
Востребованным остается разработка и правовое закрепление форм реализации местного самоуправления гражданами посредством местных сообществ, которые, обладая признаками устойчивого объединения граждан для достижения определенной цели, имеют все основания для организационно-правового обособления
Местное самоуправление является общественной формой организации местных сообществ, поэтому прослеживается тесная взаимосвязь этого института с принципами непосредственной демократии При этом в настоящее время в научной литературе не уделяется достаточного внимания различиям реализации непосредственной демократии в системе местного самоуправления и ее реализации в системе государственной публично-властной системе Научная мысль практически не касается вопросов релевантности форм непосредственной демократии в практике современного местного самоуправления Российской Федерации, в юридических исследованиях остаются открытыми вопросы о формах непосредственной реализации субъектных функций граждан и местных сообществ в муниципальных правоотношениях
Нормативно-правовая основа исследования включает Европейскую Хартию местного самоуправления, Конституцию Российской Федерации, Федеральный конституционный закон № 5-ФКЗ от 28 06 2004 г «О референдуме в Российской Федерации», Федеральный закон № 67-ФЗ от 12 06 2002 г «Об основных гарантиях избирательных прав и прав на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Федеральный закон №154-ФЗ от 28 08 1995г «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон № 131-ФЗ от 06 10 2003г «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон от 12 06 2002 г №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме
граждан Российской Федерации», Федеральный закон №138-Ф3 от 26 11 1996 г «Об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон №7-ФЗ от 12 01 1996 г «О некоммерческих организациях», Федеральный закон №82-ФЗ от 19 05 1995г «Об общественных объединениях» и другие нормативные правовые акты Российской Федерации, осуществляющие правовое регулирование в сфере местного самоуправления, законы субъектов Российской Федерации, постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации и др
Степень научной разработанности темы. При изучении правового регулирования местного самоуправления Российской Федерации обнаруживается определенный терминологический «произвол», особенно в использовании терминов «самоуправление» и «местное самоуправление» Поэтому представляется необходимым обратиться к смысловому содержанию этих терминов, включенных в энциклопедическую, лингвистическую, социологическую, политическую, юридическую и другую литературу
Российское муниципальное право развивается в рамках европейской правовой традиции, поэтому внимание к исследованиям В В Маклакова, А И Черкасова, А А Замотаева, посвященным Европейской Хартии местного самоуправления (1985г), является не данью моде, а потребностью, обусловленной необходимостью выявить возможный потенциал влияния этого международного правового документа на становление отечественного муниципального права
Исследование генезиса научных представлений о местном самоуправлении предопределило ретроспективность научного поиска Обращение к концепциям Р Модема, О Гирке, Л Штейна, Р Гнейста и др позволяет понять природу местного самоуправления, выявить сущность данного феномена. Теоретический анализ становления и развития местного самоуправления, представленный М В Баглаем, Г В Барабашевым, В И Бутовым, И В Выдриным, Б Н Габричидзе, С А Авакьяном, Р Т Мухаевым, Л А Нудненко, М А Красновым, О Е Кутафиным, В И Фадеевым, Н В Постовым, Ю А Тихомировым, В Е Чиркиным, Д Ю Шапсуговым, Н В Шумянковой, В В Еремяном и др, способствовали выявлению проблемного поля, слабых звеньев в современном муниципальном праве Российской Федерации
Современные российские ученые-юристы в своем большинстве разделяют идею о сохранении доминанты государственной составляющей в действующей системе муниципального управления, поэтому круг исследований по этой проблеме достаточно широк В решении проблемы соотношения государственных и общественных начал местного самоуправления и его конституционного закрепления мы опирались на исследования М И Абдуллаева, С А Авакьяна, Н И Азарова,
Н С Бондаря, А Р Еремина, А А Замотаева, В В Ильина, Ю В Ирхина, Е М Ковешникова, С А Комарова, Э Р Курманова, В В Лазарева, В С Мокрого, Р А Хомелева, В С Нерсесянца, Н И Матузова, А В Малько и др
Значительно меньше исследованы проблемы непосредственной демократии в системе местного самоуправления Знакомство с концепциями Л А Нудненко, В С Мокрого, А В Кружкова, А В Федотова, Е С Шугриной и точками зрения М Гетманской, Н А Желтуховой, Ю И Загурской, И Захарова, Н Миронова, М В Ручина, А И Солженицына, И В Худяковой позволили укрепиться во мнении о необходимости совершенствования частноправовых организационных форм местного самоуправления
Исследуя субъектно-объектные взаимосвязи системы современного местного самоуправления, мы обратились к работам, социологов, политологов, управленцев (Т И Заславская, В Г Ледяев, Н С Тимофеев, И X Райг, А Н Буров, В Д Граждан, Д П Зеркин, Ю С Кукушкин, Н Смелзер, Ф М Бородкин, Л Я Косалс, Р В Рывкина, А И Черкасов и др), которые единодушны в том, что развитие местного самоуправления и его отражение в законодательстве носит противоречивый характер На противоречивость и неадекватность отражения существующим муниципальным правом имеющихся реалий местного самоуправления указывают и специалисты в области юриспруденции А А Акмалова, В А Баранчиков, Л Э Губайдуллина, В Н Иванов, Е М Кошевников, Р Т Мухаев, А А Сергеев, Н П Церенов, Н Н Черногор, В Е Чиркин и др
В связи с тем, что понятие «местное сообщество» в двух последних федеральных законах «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не используется, на исследовательском правовом поле ученые-юристы (С Н Дмитриев, А А Сергеев, Р Т Мухаев, И А Иванникова, А В Федотов, В А Черкасов и др) данную проблему затрагивают лишь вскользь Местное сообщество, малые коллективы, локальные коллективы хорошо представлены в работах О И Баженовой, А Е Балабанова, Г А Банных, С В Бондарева, В В Вагина, А Г Воронина, В Н Виноградова, Е Е Горяченко, К Ю Зендрикова, В Н Иванова, И Брик, Ф Карасева, И Е Кокарева, Е С Шоминой, Н Е Прянишникова, однако данные авторы не решают проблемы правового регулирования их жизнедеятельности
Идея о возможности реализации прав и обязанностей субъектов местного самоуправления в организационно-правовой форме некоммерческой организации возникла под влиянием работ, в которых рассматриваются юридические лица и функции субъектов муниципальных правоотношений В этот список исследователей-юристов можно включить Н А Антонову, К В Арановского, В В Бараненкова,
М Н Голованова, В А Горожанина, В П Грибанова, Е В Гриценко, А В Егорова, Г Ю Касьянову, Д Катаева, С Д Князева, В Н Лазарева, В Е Лепского, Н В Максимова, М Ф Медведева, Т К Петрову, А П Сергеева, Ю В Стройкина, Ю К Толстого и др
Однако в работах юристов, исследующих муниципальные правоотношения, отсутствует анализ правоотношений в формах непосредственной демократии в современной практике местного самоуправления, поэтому обращение к теме «Формы непосредственной демократии в практике местного самоуправления Российской Федерации» представляется вполне оправданным
Объектом исследования выступает практика правоотношений в системе местного самоуправления Российской Федерации
Предметом исследования являются организационно-правовые формы непосредственной реализации субъектных функций граждан и местных сообществ в муниципальных правоотношениях
Цель исследования — выявить релевантные организационно-правовые формы реализации непосредственной демократии в практике современного местного самоуправления Российской Федерации
Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи
Раскрыть природу местного самоуправления и закономерности его институционального оформления,
Проанализировать соотношение государственных и общественных начал местного самоуправления в правовых теориях,
Выявить характер субъектно-объектных взаимоотношений в системе местного самоуправления,
Охарактеризовать правовое регулирование и основные факторы формирования местного сообщества в современной России,
Исследовать функционирование институтов непосредственной демократии в системе местного самоуправления,
Раскрыть правовые механизмы реализации прав и обязанностей субъектов местного самоуправления в формах непосредственной демократии
Методологическая основа исследования. В настоящем исследовании использовался диалектический подход к анализу правовых проблем, применялись различные общенаучные, исторические методы, а также методы системного, сравнительного, функционального и частноправового познания
Диалектический подход позволил всесторонне и объективно исследовать генезис местного самоуправления, выявить закономерности его функционирования, определить субъектный состав муниципальных правоотношений, рассмотреть
организационно-правовые формы местного самоуправления, отражающие его существенные стороны В исследовании кашли отражение требования системности и всесторонности познавательного процесса, единства общего и частного Методической основой исследования теоретико-правовых аспектов местного самоуправления выступили сравнительно-исторический и конкретно-исторический методы
Диссертационное исследование содержит следующие элементы научной новизны
Обосновано качественное отличие современного местного самоуправления от предшествующих исторических форм управления и самоуправления,
Установлена релевантность общественных начал местного самоуправления для его современного развития,
Раскрыта корреляция субъектной функции местных сообществ, его членов и форм непосредственной демократии в системе местного самоуправления,
Выявлена потребность специального правового закрепления практики реализации форм непосредственной демократии в местных сообществах,
Определено качественное различие непосредственных демократических институтов в рамках государственной и муниципальной систем,
Обоснована необходимость организационно-правовой формы некоммерческой организации для реализации прав и обязанностей членов местных сообществ при осуществлении непосредственной демократии в системе местного самоуправления
На защиту выносятся следующие положения и выводы.
Местное самоуправление, реализуемое в современных социальных практиках, имеет иную качественную определенность по сравнению с управлением и предшествующими формами самоорганизации Современное местное самоуправление - это форма организации общественных отношений местного сообщества, характеризующаяся самостоятельностью и ответственностью членов местного сообщества при решении вопросов местного значения, в исторически же предшествующих формах самоуправления отдельные граждане не обладали самостоятельностью и не могли нести ответственность за решение вопросов местного значения
Общественные начала местного самоуправления в Российской Федерации имеют конституционное закрепление и практику функционирования, поэтому требуют своего адекватного правового регулирования Принцип общественности не предполагает общеобязательного характера местного самоуправления и всегда соотносим с принципами ответственности и самостоятельности Осознанное
решение населением локальной территории, сопряженное с пониманием самостоятельности и ответственности, лежащих на каждом члене коллектива, является основанием для создания муниципального образования Общественные начала местного самоуправления детерминируют субъектные функции отдельного члена местного сообщества, который имеет права, выполняет обязанности и несет ответственность
3 Конституционное закрепление населения главным и единственным субъектом
муниципальных отношений получает свое развитие в специальном законодательстве,
обозначающем сход граждан и территориальное общественное самоуправление
формами непосредственной демократии, позволяющими населению России не
потенциально, а реально реализовать свою субъектную функцию Сход граждан и
территориальное общественное самоуправление максимально приближены к реалиям
российской жизни и интересам каждого гражданина, поскольку в рамках этих
институтов в наибольшей степени могут раскрыться самоуправленческие начала
локальных коллективов, а каждый гражданин, реализуя свою субъектную функцию,
может осуществить свои инициативы по улучшению совместной жизни
Правовое, культурное, социальное и экономическое развитие населения, сложившаяся муниципальная инфраструктура детерминируют осознание индивидами, проживающими на локальной территории, своего общего интереса и определяют рамки или границы местного сообщества Наличие общих интересов побуждает членов местного сообщества к реализации своей субъектной функции, правовая формализация которой минимально востребована для обустройства внутренней жизнедеятельности Однако для взаимодействия с окружающей социальной средой местное сообщество должно организационно обособиться путем создания юридического лица. В связи с этим большое значение имеет создание правовой базы, позволяющей реализовывать волю населения в формах непосредственной демократии
В системе государственных отношений понимание непосредственной демократии как волеизъявления населения по поставленным вопросам общепризнано и объяснимо, но в системе местного самоуправление такое представление о непосредственной демократии представляется ограниченным Непосредственная демократия в системе местного самоуправления представляет собой самостоятельную, ответственную и регулярную деятельность каждого члена местного сообщества по решению всех вопросов местного значения Наиболее жизнеспособной формой непосредственной демократии является институт территориального общественного самоуправления, которому целесообразно придать
статус муниципального образования в организационной форме некоммерческой организации
6 Члены местного сообщества, создавая некоммерческое юридическое лицо, осуществляют свое право на самоорганизацию, берут на себя соответствующие обязанности и несут ответственность за организацию своей жизнедеятельности Организационно-правовая форма некоммерческой организации позволяет гражданам России непосредственно участвовать в осуществлении демократии, поскольку представляет собой правовой механизм реализации воли членов местного сообщества в решении вопросов их повседневной жизни Организационно-правовая форма некоммерческого юридического лица является необходимой и достаточной для реализации непосредственной демократии местных сообществ и их вхождения в социальную среду современной практики местного самоуправления
Теоретическая и практическая значимость результатов диссертации определяется авторскими выводами и предложениями, позволяющими раскрыть организационный потенциал общественной составляющей местного самоуправления, реализацию муниципальных правоотношений в организационно-правовой форме некоммерческой организации и субъектные функции граждан и местных сообществ
Материалы исследования могут быть использованы
государственными органами субъектов Российской Федерации и органами муниципальных образований при решении проблем реализации непосредственной демократии отечественного местного самоуправления,
политическими партиями, общественными движениями при определении направления своей деятельности и разработке программ развития местного самоуправления,
образовательными, научно-исследовательскими учреждениями, в круг деятельности которых входят вопросы теории и практики местного самоуправления
Апробация результатов исследования Основные теоретические положения, выводы и практические рекомендации диссертации обсуждены и одобрены на заседаниях кафедры конституционного и муниципального права ГОУ ВПО «Российский университет дружбы народов» и отражены в 8 публикациях Идеи становления и проблемы развития местного самоуправления в Российской Федерации излагались автором на научно-практических конференциях «Теоретические и методологические проблемы развития права в современной России» (Волгоград, 16 мая 2007г), «Актуальные проблемы государственной молодежной политики» (Волгоград, 29-30 ноября 2007г), «Профсоюзы и реализация прав и свобод личности в Российской Федерации» (Волгоград, 28-29 ноября 2008г )
Основные положения диссертации нашли практическое применение в деятельности муниципальных органов при разработке нормативно-правовых актов
Структура диссертации Диссертация состоит из введения, трех глав включающих шесть парафафов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и списка литературы
