Введение к работе
Актуальность темы исследования определяется важной ролью местного самоуправления в политико-правовой жизни российского общества, в становлении демократического правового государства. Местное самоуправление в современной России является одной из основ конституционного строя. Охватывая своими институтами почти все стороны демократической организации местной жизни, местное самоуправление дает возможность децентрализовать и деконцентрировать многие функции государственной власти, перенести принятие решений по вопросам местного значения в территориальные сообщества, стимулируя тем самым активность фаждан. Акцентируя внимание на этой особенности местного самоуправления, в «Основных положениях государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерацию) подчеркивается, что местное самоуправление следует рассматривать в качестве «одной из фундаментальных основ российской системы народовластия».
Одним из важнейших показателей уровня демократической организации гражданского общества является правотворчество в области местного самоуправления. Это особый срез правотворческой деятельности, определяющий во многом меру юридической цивилизованности государства и общества, их правовой прогресс. Специфика конституционного и муниципального права определяет характер правотворчества в области местного самоуправления, которая заключается в том, что Россия является федеративным государством. Формирование правотворчества в субъектах Российской Федерации - дело новое, требующее наличия глубоких организационных и правотворческих традиций, всестороннего научного обеспечения.
Местное самоуправление на низовом уровне находится в неразвитом состоянии, как в смысле имеющейся практики, так и в смысле готовности населения к добровольному объединению для решения своих проблем. В понимании граждан местное самоуправление связано больше с предоставлением населению муниципальных услуг. Навыки и практика по участию в правотворческой деятельности у подавляющего большинства населения отсутствуют. К такому выводу пришел автор настоящего исследования, проводя социологический опрос с апреля по июль 2003 г. в городах: Сургут, Лангепас, Лянтор (в опросе приняло участие 557 чел.). От четверти до трети опрошенных в городах выражали согласие с утверждением, что «местное самоуправление - это представительство государства на местах, его главная обязанность - исполнять распоряжения государственной власти, обеспечивать единые СТаН-РОС. НАЦИОНАЛЬНАЯ I БИБЛИОТЕКА , і
дарты на территории всей страны». Таким образом, можно констатировать, что местное самоуправление, продекларированое в законодательстве, не реализовано в полной мере на практике.
Проблема правотворчества в области местного самоуправления приобретает не только научный интерес, но, прежде всего, практическое значение с точки зрения развития и совершенствования нормативно-правового регулирования муниципальных отношений, а также решения конкретных вопросов реформирования местного самоуправления, создания эффективных механизмов его осуществления. В то же время, проблема правотворчества в области местного самоуправления может и должна рассматриваться в общем русле политико-правовых закономерностей становления и развития новой российской государственности.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации в основе всей системы организации власти на низовом ее уровне, объединяющем все население страны и распространяющемся на всю территорию России, находится система местного самоуправления как организационно-правовая форма осуществления особой формы публичной власти - власти муниципальной. При этом всеобъемлющий характер местного самоуправления и, соответственно, муниципальной власти проявляется в сфере правотворчества: каждое из существующих на сегодня более чем тринадцати тысяч муниципальных образований является своего рода местным центром правотворчества.
Актами правотворчества в области местного самоуправления регулируется весьма широкая сфера экономических, социальных, политических отношений, наиболее близко, непосредственным образом затрагивающих многие вопросы повседневной жизни человека в городских и сельских поселениях. Однако, ограничиваясь правотворчеством в муниципальных образованиях, проблему правового регулирования местного самоуправления в России не решить. Законотворческая деятельность органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Федерации носит не просто обеспечительный характер. Органы государственной власти являются полноправными субъектами правотворчества в области местного самоуправления, что подтверждается практическими результатами проводимой в стране реформы местного самоуправления.
Существо научной проблемы правотворчества в области местного самоуправления состоит в наличии диалектических противоречий между динамично изменяющимися отношениями в области местного самоуправления, складывающимися в процессе реформ основ государственной и общественной жизни России и статичным (малоподвижным)
А >
,- .- 4
действующим законодательством, призванным стимулировать эффективное развитие этих отношений; между осуществляющейся на всей территории России практикой правотворчества в области местного самоуправления и недостаточным теоретическим осмыслением данного правового явления. Действительная самостоятельность местного самоуправления невозможна без научного и методологического обеспечения процессов правотворчества, гармонизации интересов Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований.
Актуальность исследования и разрешения проблем становления правотворчества в области местного самоуправления в России обусловлена также факторами, связанными с федеративным устройством нашего государства, включением в правотворческий процесс субъектов Российской Федерации, далеко не однозначно понимающих ценность институтов местного самоуправления, в ряде случае не активизирующих в должной мере процессы реформирования местного самоуправления на своей территории; с нерешенностью многих проблем, вызванных экономическими трудностями как в регионах, так и в стране в целом; с отсутствием четкого разграничения полномочий между федеральными органами, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления в сфере правотворчества в области местного самоуправления. Кроме того, необходимость исследования правотворческой деятельности в области местного самоуправления объясняется потребностями развития частной научной теории правотворчества в области местного самоуправления, ее обогащения результатами исследования отраслевых аспектов других наук.
До настоящего времени правотворчество в области местного самоуправления в Российской Федерации как целостное явление не изучалось в рамках отдельной научной работы. В юридической литературе слабо разработаны теоретические и прикладные проблемы юридической техники в муниципальном правотворчестве. Недостаточно исследованными остаются теоретические и научно-методологические проблемы обеспечения системности нормативных правовых актов в области местного самоуправления. В этой связи возникла необходимость глубокого исследования правотворчества в области местного самоуправления Российской Федерации, обобщения существующей практики, внесения научно обоснованных рекомендаций по его совершенствованию.
Состояние разработки проблемы правотворчества в области местного самоуправления представляется явно недостаточным с точки зрения теории и практики. В российской юридической литературе число монографических исследований, специально посвященных право-
творчеству в области местного самоуправления как единой целостной системы незначительно. В последние годы стало больше внимания уделяться исследованию местного самоуправления в целом, анализу отдельных звеньев муниципального управления. После продолжительного перерыва вновь появились отдельные работы о нормотворчестве местных органов власти.
Комплексное исследование правотворчества в области местного самоуправления как правового явления в России организовано еще недостаточно, а в тех работах, где затрагиваются вопросы правотворческой деятельности в области местного самоуправления, исследования носят, как правило, фрагментарный характер и не только не соответствуют требованиям современного момента, но и не дают достаточного материала для адекватных теоретических выводов. Анализ правотворческой деятельности, осуществляемой во всех муниципальных образованиях России и на всех уровнях государственной власти, показывает, что назрела необходимость в создании основ теории правотворчества в области местного самоуправления.
Исследование поставленных в диссертации проблем не могло быть плодотворным без анализа научного опыта различных ученых, получившего свое отражение в общетеоретических и прикладных работах. Теоретическую базу исследования составили труды отечественных и зарубежных авторов в области права, философии, социологии, управления.
Для решения проблемы правотворчества в области местного самоуправления много важного и полезного сделали в своих работах такие представители теории государства и права, как: В.А. Абдуллаев, С.С. Алексеев, В.П. Казимирчук, И.Ф. Казьмин, Д.А. Керимов, С.А. Комаров, Б.М. Корельский, С.С. Кравчук, В.В. Лазарев, Р.З. Лившиц, Е.А. Лукашова, А.В. Мицкевич, А.С. Пиголкин, СВ. Поленина, Т.Н. Рахма-нина, Л.И. Спиридонов, Г.Т. Чернобель и др.
В основу исследования правотворчества в области местного самоуправления положены научные труды по конституционному и муниципальному праву С.А. Авакьяна, Е.А. Агеева, И.В. Бабичева, Г.В. Ба-рабашева, Н.С. Бондаря, Я.С. Вальденберга, Р.Ф. Васильева, Н.П. Воронова, И.В. Выдрина, Б.М. Гринчель, Д.Г. Жаромских, В.В. Еремяна, В.В. Игнатенко, А.И. Коваленко, А.Е. Когута, А.Н. Кокотова, А.Н. Костюкова, О.Е. Кутафина, Л.А. Луканова, М.С. Матейковича, Н.И. Мату-зова, Н.П. Медведева, В.В. Невинского, В.А. Пертцик, А.Н. Писарева, В.Д. Плесовских, Л.Л. Попова, Н.В. Постового, Н.В. Ралдугина, В.В. Таболина, Ю.А. Тихомирова, В.Н. Фалькова, В.И. Фадеева,
Г.Н. Чеботарева, А.И. Черкасова, М.А. Чернышева, Н.А. Шевелевой, А.Н. Широкова, П.И. Шлемина, Е.С. Шугриной и др.
При изучении генезиса правотворчества в области местного самоуправления автор обращался к публикациям по истории отечественного и зарубежного государства и права Е.В. Анисимова, И.Д. Беляева, В.Н. Вернадского, СИ. Боботова, М.М. Богословского, В.И. Быст-ренко, Я.С. Вальденберга, М.Ф. Владимирского-Буданова, Р.Ф. Васильева, Т.П. Вязовик, Л.В. Гильченко, Н.А. Емельянова, В.В. Еремяна, И.А. Исаева, А.А. Кизеветтера, В.О. Ключевского, П.В. Копнина, СВ. Королева, Л.Е. Лаптевой, Г. Люхтерхандта, В.В. Маклаковой, СФ. Платонова, Н.Л. Подвигана, А.Е. Преснякова, СМ. Соловьева, С.С. Студеникина, MB. Федорова, А.И. Черкасова, Я.Н. Щапова и др.
В работе использовались исследования ученых - представителей других отраслевых наук: И.Д. Андреева, Л.Б. Баженова, В.М. Баранова, Д.Н. Бахрака, PC. Белкина, Р.Ф. Васильева, О.А. Гаврилова, В.В. Глушенко, A.M. Година, О.Н. Горбуновой, B.C. Добриянова, В.Б. Зотова, М.Р. Ефимовой, В.Н. Кудрявцева, М.Г. Макарова, М.Ф. Маликова, В.М. Мандрица, Л.Н. Насонова, В.И. Нечипоренко, В.П. Петрова, А.В. Пшенко, Н.И. Ропакова, Г.И. Рузавина, В.Е. Севрю-гина, В.Д. Сорокина, А.Г. Спиркина, Н.Н. Трубниковой, А.А. Ушакова, Дж. Холтона, B.C. Швырева. Перечисленными авторами проводились научные исследования в области методологии, юридической техники, управления, в т.ч. муниципального управления, философии, социологии. Сформулированные ими выводы способствовали комплексному рассмотрению научной проблематики настоящего исследования.
Труды перечисленных и многих других ученых сделали возможным в рамках настоящей работы предпринять попытку исследования проблем правотворчества в области местного самоуправления на качественно новом уровне. Пожалуй, впервые в отечественной литературе комплексный подход стал определяющим для анализа сущности и системы правотворчества в области местного самоуправления в Российской Федерации, правотворческой деятельности в муниципальных образованиях.
Объектом диссертационного исследования настоящей работы являются урегулированные нормами права общественные отношения, связанные с правотворчеством в области местного самоуправления. В объект исследования включены теоретические, концептуальные положения о сущности и правовых конструкциях правотворчества в области местного самоуправления в генезисе его исторического развития -становления, формирования основ и принципов функционирования,
уяснения места и роли в системе правотворчества России. Исследованию подверглись также проблемы совершенствования функциональных и компетенционных аспектов деятельности субъектов правотворчества в области местного самоуправления, а также проблемы обеспечения системности правовых актов о местном самоуправлении.
Предметом исследования являются теория и практика правотворческой деятельности в области местного самоуправления на федеральном, региональном и местном уровнях; нормативные правовые акты органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Федерации о местном самоуправлении; правовые акты органов муниципальных образований; научные идеи, изложенные в трудах ученых-юристов.
Основные цели и задачи исследования обусловлены актуальностью избранной тематики, ее новизной и практической направленностью. Цели диссертационного исследования: разработка теоретических основ правотворчества в области местного самоуправления в Российской Федерации; анализ правотворчества в области местного самоуправления органов государственной власти РФ, субъектов Федерации, органов местного самоуправления и населения; рассмотрение отдельных прикладных проблем оптимизации правотворческой деятельности в сфере местного самоуправления.
Для достижения указанных целей были поставлены следующие задачи: рассмотреть правотворчество в области местного самоуправления как научную категорию; сформулировать и обосновать теоретические основы правотворчества в области местного самоуправления в Российской Федерации; рассмотреть современные тенденции правового регулирования местного самоуправления в зарубежных странах; исследовать генезис правотворчества в области местного самоуправления в России; выявить основные проблемы правового регулирования правотворчества в области местного самоуправления на федеральном, региональном и местном уровнях; выработать и внести предложения по оптимизации правотворчества в области местного самоуправления.
Методологической основой для написания диссертации явился комплекс научных методов познания социальных и правовых явлений и процессов. Автором использованы, в первую очередь, диалектико-материалистический метод исследования и иные обще- и частнонаучные методы получения новых юридических знаний. Наиболее полно применялись системный анализ, индукция и дедукция, структурно-функциональный, сравнительно-правовой, программно-целевой, исторический, социологические (анализ документов и статистики, опросы обществен-
ного мнения, непосредственное наблюдение), моделирование и другие методы. Изучение опыта правотворческой деятельности в области местного самоуправления на каждом конкретном уровне (федеральном, региональном и местном) позволило понять сущность правотворчества в области местного самоуправления в целом, углубить знания о закономерностях реализации правотворчества в области местного самоуправления, рассмотреть дискуссионные проблемы в данной сфере.
Нормативной базой исследования являются Конституция РФ, законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации и субъектов Федерации, правовые акты муниципальных образований, международные правовые акты, постановления Конституционного Суда Российской Федерации.
Эмпирической базой исследования послужила правотворческая деятельность органов государственной власти Российской Федерации; субъектов Федерации, в т.ч. Законодательного Собрания Омской области, Тюменской областной Думы, Думы Ханты-Мансийского автономного округа; органов местного самоуправления городов: Екатеринбурга, Иркутска, Мегиона, Нижневартовска, Омска, Ростова-на-Дону, Тюмени, Сургута и Сургутского района; муниципальных образований Саратовской, Тюменской областей и других регионов России; материалы парламентских слушаний, научных конференций, всероссийских и региональных совещаний по проблемам местного самоуправления; публикации в периодической печати; статистические и другие данные; материалы собственных исследований. Диссертант использовал также личный опыт общения с руководителями и депутатами Государственной Думы РФ, Думы Ханты-Мансийского автономного округа и г. Сургута, других муниципальных образований.
Научная новизна диссертации заключается в теоретическом обосновании нового научного направления - изучение правотворчества в области местного самоуправления в качестве комплексного правового явления. Впервые с учетом изменений и дополнений законодательства РФ, автор рассматривает правотворчество в области местного самоуправления в Российской Федерации как единую целостную систему. Новизна выразилась в проведении исследования в аспектах, недостаточно изученных современной отечественной наукой. Диссертант предпринимает попытку представить наиболее актуальные проблемы становления и развития правотворчества в области местного самоуправления в России сквозь призму отечественной практики и мировых тенденций.
На основе критического осмысления многочисленных научных трудов, обобщения большого объема правовых актов, решений Консти-
туционного Суда РФ разработаны теоретические положения, позволяющие пересмотреть устоявшиеся взгляды на сущность правотворчества в области местного самоуправления. В работе в концентрированном виде обозначены теоретические основы правотворчества в области местного самоуправления, выявлены закономерности его развития, функции; определены сущностные и концептуальные компоненты категории «правотворчество в области местного самоуправления».
Сформулирована авторская дефиниция понятия «линейное и функциональное правотворчество в области местного самоуправления», выделены их признаки. Научная новизна усматривается также в сформулированных уточненных понятиях: «правотворчество в области местного самоуправления», «принципы правотворчества в области местного самоуправления», «субъекты правотворчества в области местного самоуправления», «муниципальное законодательство», «муниципальная власть».
Впервые в правовой науке правотворчество в области местного самоуправления рассматривается как предмет правового регулирования, который может поддаваться нормативно-организационному воздействию. С позиций сочетания научной традиции и творческого подхода в диссертации системно исследованы правовые основания правотворческой деятельности в области местного самоуправления всех субъектов правотворчества, соотносимость правовых актов федерального, регионального и местного уровней в сфере местного самоуправления. Это позволяет выяснить роль и место правотворчества в области местного самоуправления в правовой системе Российской Федерации и устранить в будущем негативные моменты, деформирующие эту систему. Автором выявлены закономерности развития правотворчества в области местного самоуправления, изучены и обобщены проблемы оптимизации правотворческой деятельности, выявлена сопряженность вертикальной и горизонтальной систематизации правовых актов о местном самоуправлении, разработаны рекомендации по повышению эффективности правотворческой деятельности в области местного самоуправления.
Полученные теоретические и практические результаты исследования позволяют говорить о новом комплексном решении научной проблемы, которая имеет важное правовое, политическое и практическое значение.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Правотворчество в области местного самоуправления реально функционируя в России, не имеет достаточного теоретического осмысления и надлежащего правового фундамента. Правотворчество в облас-
ти местного самоуправления в Российской Федерации следует рассматривать как комплексное правовое явление, связанное со сложным составом субъектов правотворчества в области местного самоуправления (федерального, регионального и местного уровней), спецификой государственного и локально-территориального характера правового регулирования, особой сферой реализации правовых установлений.
Правотворчество в области местного самоуправления является составной частью правотворчества в Российской Федерации, обладает собственным предметом, специфическими чертами, нормативной правовой базой и представляет собой единую целостную систему, состоящую из совокупности форм организационно-правовой деятельности органов государственной и муниципальной власти, населения в пределах их компетенции.
-
«Правотворчество в области местного самоуправления» является относительно самостоятельной категорией и означает деятельность органов государственной власти РФ, субъектов Федерации, органов местного самоуправления и населения муниципальных образований, направленную на познание и оценку правовых потребностей населения муниципальных образований и государства, издание уполномоченными субъектами правовых актов в области местного самоуправления.
-
Историческое развитие правотворчества в области местного самоуправления в России имеет периоды становления и развития, каждый из которых характеризуется особенностями правотворческой деятельности органов государственной власти, усилением или ослаблением участия населения в решении вопросов местного значения. Современное состояние правотворчества в области местного самоуправления обусловлено тем, что его развитие происходит в период реформирования общественных отношений.
-
Местное самоуправление и правотворчество в области местного самоуправления в зарубежных странах взаимосвязаны, развиваются циклично в рамках усиления или ослабления государственного участия в муниципальном управлении. На правотворчество в области местного самоуправления определяющее влияние имеет реализация одного из начал демократического правового государства - принципа «вертикального» разделения властей, существующего наряду с «горизонтальным» разделением законодательной, исполнительной и судебной властей. В зависимости от усиления той или иной тенденции (развития местного самоуправления или государственного управления) усиливается правотворческая деятельность органов государственной власти либо органов местного самоуправления.
В целом в правотворческой деятельности в области местного самоуправления превалируют органы государственной власти, определяя в законодательных актах правовое поле деятельности органов местного самоуправления и населения. Деятельность органов местного самоуправления в большей степени направлена на правоприменение, чем на осуществление правотворческой деятельности.
-
Впервые закрепленная в Федеральном законе РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 г. норма о правовой основе местного самоуправления, включающая в себя систему правовых актов международного, федерального, регионального и местного уровней, подтверждает многоуровневый характер правотворчества в области местного самоуправления. Итогом такой правотворческой деятельности являются правовые акты разной юридической силы, которые в своей совокупности должны обеспечить оптимальное функционирование местного самоуправления.
-
Правотворчество в области местного самоуправления следует понимать как особую модель, включающую в себя: разумное соотношение правотворческой деятельности органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, органов местного самоуправления и населения муниципальных образований; стратегию развития правотворчества; определенное правовое поле; соответствующий уровень и культуру правотворчества. Тем не менее, сложившаяся и действующая модель правотворчества в области местного самоуправления нуждается в серьезной модернизации.
-
В исследованиях правотворчества в области местного самоуправления к настоящему времени накопилось множество научных идей и концепций, на основе которых можно разрабатывать теоретические основы правотворчества в области местного самоуправления. Теория правотворчества в области местного самоуправления, представляется как частная научная теория и имеет методологическое значение в исследовании правотворческой деятельности в области местного самоуправления. Данная теория может выступать в виде системы научных положений о правотворчестве в области местного самоуправления в Российской Федерации и разрабатываемых на их основе рекомендаций методологического и методического характера по правотворческой деятельности на федеральном, региональном и местном уровнях. В перспективе по мере приращения научного знания теория муниципального правотворчества в структурном плане должна включить в себя: методологические основы, понятийный аппарат, концептуальную часть, классификационную часть и оценочно-методическую (прикладную) часть.
-
В работе даны определения понятий: «правотворчество в области местного самоуправления», «принципы правотворчества в области местного самоуправления», «субъекты правотворчества в области местного самоуправления», «муниципальное законодательство», «линейное и функциональное правотворчество в области местного самоуправления».
-
К основным принципам правотворчества в области местного самоуправления относятся: принцип комплексности, что вытекает из комплексной природы муниципального права; принцип строгой дифференциации правотворческих полномочий по вопросам местного самоуправления; принцип законности, верховенства Конституции РФ; принцип сочетания государственно-властных и публично-корпоративных начал в правотворчестве в области местного самоуправления, что определяется сущностью муниципальной власти.
10. Особенности правотворчества в области местного само
управления проявляются в следующих характеристиках:
-
специфический состав субъектов правотворчества в области местного самоуправления: органы государственной власти Российской Федерации и субъектов Федерации, муниципальные органы, население муниципальных образований;
-
территориальный характер правотворческой деятельности в области местного самоуправления, зависящий от уровня властных полномочий: федеральные правовые акты действуют во всех субъектах РФ и муниципальных образованиях России, региональные - на территории субъекта РФ и в муниципальных образованиях данного субъекта, местные - на территории конкретного муниципального образования. В итоге, каждое муниципальное образование имеет свою нормативную правовую базу в области местного самоуправления, состоящую из норм федерального, регионального и местного уровней, отличающуюся от других муниципальных образований;
-
высокая интенсивность государственно-правовой регламентации самоуправленческих отношений, выражающаяся в принятии государственной властью (федеральной и региональной) законодательных актов в области местного самоуправления и взятие на себя государством обязанности по защите и охране соответствующих актов местного самоуправления.
11. Изучение реальных процессов, которые происходят в на
стоящее время в сфере государственно-правового регулирования мест
ного самоуправления, позволяет выделить следующие тенденции, ока
зывающие существенное влияние на правотворчество в области местно
го самоуправления всех уровней (федеральный, региональный, мест-
ный): радикальная качественная новеллизация права; ускорение формирования новых отраслей и институтов права; интенсификация законотворческой деятельности, т.е. возрастание ее количественных показателей; плюрализация форм (источников) права, происходящая вследствие умножения видов субъектов правотворчества в области местного самоуправления; уменьшение уровня формализованности права, степени определенности его норм.
-
На фоне обозначенных тенденций достаточно четко прослеживаются дефекты и недочеты современного российского законодательства о местном самоуправлении, которые в некоторой степени именно тенденциями и «спровоцированы». К таким дефектам относятся: бессистемность развития законодательства о местном самоуправлении; наличие существенных пробелов в правовом регулировании; изрядное количество изменений и дополнений к действующим законам; внутренние противоречия правового регулирования отношений в области местного самоуправления; недостаточное научное обоснование многих законодательных актов; их декларативность и безадресность; отсутствие механизма реализации.
-
Проведенный анализ регионального законодательства в области местного самоуправления позволяет утверждать, что законотворчество субъектов РФ в области местного самоуправления является неоднородным. Федеральное и региональное законодательство не в полной мере сопряжены. В некоторых субъектах РФ получило развитие опережающее законотворчество, в других не приняты региональные законы в развитие федеральных. Региональные законы в ряде случаев не соответствуют федеральным (в определенной части) и не дополняют их. На наш взгляд, отмеченные обстоятельства говорят об отсутствии единой государственной политики в отношении правотворчества в области местного самоуправления и существовании двух регулятивных подходов
федерального и регионального, которые являются выражением несовпадающих, а в ряде случаев и противоречащих друг другу интересов. Указанная проблема отчасти устраняется принятием Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6.10.2003 г., но появляется другая крайность
усиление правотворческой деятельности федеральных органов государственной власти за счет уменьшения правотворческих полномочий органов государственной власти субъектов РФ.
14. Правотворческая деятельность населения муниципальных
образований носит эпизодический характер. Одной из причин этого яв
ляются низкий уровень политической и правовой культуры граждан,
пассивность и равнодушие управляемых, слабая способность к самоорганизации, являющиеся следствием отсутствия в стране демократических навыков и традиций. Это стало фактором, приведшим к тому, что вместо управления через граждан, в России управление стало для граждан. Главная тяжесть властных полномочий, в т.ч. муниципального правотворчества, ложится на организованные структуры - органы местного самоуправления и их должностных лиц.
15. Обеспечение системности нормативных правовых актов о
местном самоуправлении предполагает единовременное проведение оп
ределенного ряда действий на федеральном, региональном и местном
уровнях, т.е. проведение горизонтальной и вертикальной систематиза
ции. Для систематизации правовых актов в области местного само
управления целесообразно использовать: на федеральном и региональ
ном уровнях учет (систематизированный), инкорпорацию, консолида
цию правовых актов; на муниципальном - учет (систематизированный в
первую очередь) и инкорпорацию правовых актов.
Вертикальная систематизация возможна при приведении в единообразие видов правовых актов муниципальных образований, реального «встраивания» института правотворческой (в т.ч. законодательной) инициативы в правотворческий процесс, введения синхронности правотворческой деятельности на всех уровнях (федеральном, региональном и местном), принятие полного «комплекта» федеральных законов в соответствии с концепцией правового обеспечения местного самоуправления в России. Результатом горизонтальной и вертикальной систематизации может быть наличие в муниципальных образованиях систематизированного законодательства о местном самоуправлении РФ, регионального систематизированного законодательства и систематизированных муниципальных правовых актов.
16. Ликвидация юридико-технических дефектов в действующем
российском законодательстве в области местного самоуправления осу
ществима при определенных предпосылках и при помощи определен
ных средств. Среди них выделяются теоретические и практические. К
первым можно отнести научные положения, выводы, рекомендации по
юридико-техническим вопросам, а ко вторым - специальные правовые
акты и организационные мероприятия. Полагаем, целесообразно:
1) развивать теорию правотворчества в области местного самоуправления и разработать концепцию правового обеспечения местного самоуправления в Российской Федерации. Это позволит четко видеть ориентиры развития местного самоуправления и правотворческой деятельности на всех уровнях: федеральном, региональном и местном;
-
принять федеральный закон о правотворчестве в области местного самоуправления, который, рассматривая правотворчество в области местного самоуправления как единое целое, мог бы четко определить принципы, особенности правотворческой деятельности, некоторые процессуальные вопросы, которые не нашли отражения в действующем законодательстве;
-
осуществлять подготовку профессиональных кадров, имеющих не только юридическое образование, но и владеющих знаниями и навыками в области юридической техники.
Практическая значимость исследования. Содержащиеся в диссертации положения, выводы и предложения непосредственно ориентированы на их использование при разработке нового и совершенствовании действующего отраслевого законодательства, опосредствующего реализацию отношений правотворчества в области местного самоуправления в Российской Федерации, в практической работе органов государственной власти и муниципальных органов.
Результаты исследования могут быть использованы для углубленного исследования и решения задач правотворчества в области местного самоуправления в России, развития регионального законодательства в сфере местного самоуправления, для повышения теоретического уровня изучения курса «муниципальное право» в юридических вузах страны, для разработки с учетом местных условий спецкурса по правотворчеству в области местного самоуправления. Рекомендации диссертанта могут оказать определенную помощь в совершенствовании регионального законодательства о местном самоуправлении и практики его применения.
Апробация основных положений исследования и внедрение результатов. Основные положения, выводы и рекомендации изложены в монографиях, учебных пособиях, курсе лекций по муниципальному праву, научных статьях и многочисленных выступлениях соискателя, которые были опубликованы, а также в готовившихся им методических рекомендациях, в консультационной деятельности в Думе Ханты-Мансийского автономного округа, в Думе и администрациях Сургутского района и г. Сургута, на лекциях перед работниками органов местного самоуправления, публикациях в периодической печати.
Теоретические положения и выводы, практические рекомендации диссертации нашли отражение в научной работе соискателя, проводимой в Приобском филиале Федерального государственного научного учреждения «Российский научный центр государственного и муниципального управления», директором которого она являлась. Результатом
данной деятельности явились опубликованные работы, рекомендованные для практического применения муниципальным образованиям России и размещенные на сайте Центра: «Нормотворческая деятельность в муниципальных образованиях», «Проблемы оптимизации структуры органов местного самоуправления: правовые пути решения», «Разработка и принятие нормативных правовых актов в муниципальных образованиях», «Концептуальные основы правового обеспечения образовательной деятельности в Российской Федерации», «Руководство по прохождению муниципальной службы в ХМАО», «Договорная деятельность в муниципальных образованиях», «Внешнеэкономическая деятельность муниципальных образований».
В процессе работы в качестве помощника по правовым вопросам депутата Думы Ханты-Мансийского автономного округа А.В. Андреева автором разрабатывались рекомендации по вопросам юридической техники, предлагались поправки к проектам законов ХМАО, прежде всего в области местного самоуправления. Диссертант принимал активное участие при создании и работе депутатской комиссии по правотворческой деятельности в Думе г. Сургута.
Соискателем опубликованы научные статьи в рекомендованных ВАК Минобразования РФ журналах: «Разрешение споров в сфере нормотворчества органов местного самоуправления» - Вестник Тюменского государственного университета, 1998 г.; «Правотворчество как форма осуществления функций местного самоуправления» - Современное право, 2002 г.; «Роль и место юридической техники в муниципальном правотворчестве» - Современное право, 2002 г.; «Разграничение полномочий субъектов Российской Федерации в сложноустроенных субъектах (на примере Тюменской области и Ханты-Мансийского автономного округа)» - Черные дыры в российском законодательстве, 2003 г.; «Возможные основания классификации договоров, заключаемых в муниципальных образованиях» - там же, 2003 г.
Материалы исследований прошли апробацию в процессе чтения лекций (с 1994 г. по настоящее время) студентам Сургутского государственного университета; в оппонентском выступлении в Диссертационном совете Тюменского государственного университета; в отзывах, рецензиях на различные научные материалы; при руководстве диссертационными исследованиями аспирантов.
По теме диссертационного исследования изданы 69 научных и методических работ общим объемом 191.1 печатных листа, в том числе 8 монографий (3 в соавторстве).
Структура и объем диссертации. Работа состоит из введения, четырех глав, включающих 12 параграфов, заключения, списка использованной литературы и 10 приложений.
