Введение к работе
Актуальность темы исследования. В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. В соответствии с пунктом 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств От того, как реализуется данная конституционная норма, зависит не только осуществление органами местного самоуправления государственных полномочий, но и решение ими вопросов местного значения
В законодательстве Российской Федерации употребляется юридическая конструкция «наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями», но не дано его определение В науке муниципального права используются также понятия «делегирование» и «передача», существуют различные подходы к их определению Необходимо уточнение определений этих понятий и их характеристик, которое возможно при выявлении особенностей способов передачи государственных полномочий на местный уровень
Действующее законодательство, кроме наделения в форме закона, определяет иные способы осуществления органами местного самоуправления государственных полномочий, которые не в полной мере соответствуют Конституции Российской Федерации и статье 19 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Это, в известной мере, нарушает принцип разграничения полномочий между различными уровнями публичной власти Таким образом, теряется смысл самого инстигута наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями
Предоставление государственных услуг органами местного самоуправления без законодательного регулирования, достаточного финансирования при дефиците профессиональных кадров может привести к снижению стандарта надлежащего соблюдения прав и свобод человека и гражданина А именно их соблюдение определяют содержание и применение законов, суть деятельности органов публичной власти
Органы местного самоуправления, находясь между населением, с одной стороны, и органами государственной власти, с другой, принимают непосредственное участие в обеспечении интересов граждан, реализации федеральных и региональных законов От правильной организации их деятельности зависит единство публичной власти и эффективность ее осуществления
Комплексный подход к рассмотрению проблем в области делегирования государственных полномочий органам местного самоуправления позволит
смягчить или преодолеть негативные явления, приводящие к нарушению гарантий местного самоуправления, прав и законных интересов граждан
Все эти и иные производные аргументы требуют приведения нормативно-правовых актов федеральных и региональных органов государственной власти в соответствие с Конституцией Российской Федерации и Европейской хартией местного самоуправления
Все это определило выбор темы диссертационного исследования
Степень научной разработанности темы исследования. Отдельные правовые аспекты проблем теории и практики делегирования государственных полномочий органам местного самоуправления исследованы в трудах отечественных ученых С А Авакьяна,ИВ Бабичева, Р В Бабуна, О В Берга, В И Васильева, А Ю Величко, М В Глигич-Золотаревой, А О Деменковой, М Ю Дитятковского, Ю А Дмитриева, А Р Еремина, Л Т Жанузаковой, А А Захарова, Е М Ковешникова, С А Коршунова, А В Мадьяровой, А Н. Миронова, Н И Мироновой, О.В Новиченко, С А Овсянникова, BJO Перешеина, К.А. Пивоварова, Н В Постового, В В Пьиина,АН Сагинды-ковой, А А Уварова, И Ф Фасеева, К Хорунжего, СЕ Чаянова, Л Т Чихладзе, В В Яковлева
Способы передачи государственных полномочий на местный уровень исследованы EJO Алексеевой, Н А. Антоновой, С.Н Махиной, КЛ Пивоваровым, В Ф Романюк, С С. Собяниным, К В Черкасовым
Вопросы делегирования государственных полномочий органам местного самоуправления рассмотрены в диссертационных исследованиях Н В Кузнецовой, И X. Миннегулова, Н И. Соломка, О А Стукаловой
Комплексное исследование наделения и осуществления органами местного самоуправления государственных полномочий проведено в монографиях М Ю Дитятковского
Вместе с тем, отсутствуют правовые исследования в области трудовых отношений, связанных с осуществлением муниципальными служащими государственных полномочий Недостаточно исследованными остаются причины возникновения проблем в области делегирования государственных полномочий, не в полной мере задействован потенциал историко-правово-го метода, что препятствует формированию понятийного аппарата и юридической грамматики данной проблемы Из поля зрения ученых вьтала такая практическая проблема, как осуществление органами местного самоуправления государственных полномочий без наделения ими в форме закона Как следствие, пока еще не систематизированы устойчивые принципы наделения и не обоснованы, в достаточной мере, в законодательстве механизмы их реализации. В позитивном праве и в доктрине не решены вопросы понятийного аппарата административного контроля за осуществлением органами местного самоуправления государственных полномочий
Целью диссертационного исследования является решение актуальной научной задачи, направленной на разработку и обоснование теоретических и законодательных положений по совершенствованию делегирования государственных полномочий органам местного самоуправления
Для достижения поставленной цели необходимо решение следующих задач:
-
Установить особенности делегирования по отношению к другим способам передачи государственных полномочий на местный уровень,
-
Обосновать целесообразность замены понятия «наделение» на «делегирование», определить содержание юридической конструкции «делегирование государственных полномочий органам местного самоуправления»,
-
Исследовать историко-правовой аспект возникновения проблем в области делегирования в Российской Федерации,
-
Выявить коллизии в законах о наделении государственными полномочиями органов местного самоуправления,
-
Проанализировать систему государственных полномочий, включенных в компетенцию органов местного самоуправления,
-
Обосновать основания отмены предоставления органам местного самоуправления прав на осуществление государственных полномочий,
-
Показать возможные способы законодательного регулирования полномочий, осуществляемых органами местного самоуправления, но не отнесенных к вопросам местного значения или делегированным государственным полномочиям
-
Уточнить и систематизировать принципы делегирования органам местного самоуправления государственных полномочий, внести предложения по закреплению в федеральном законодательстве механизмов их реализации,
-
Разработать предложения по устранению пробелов в сфере делегирования органам местного самоуправления государственных полномочий
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере делегирования и осуществления государственных полномочий органами местного самоуправления в Российской Федерации
Предметом исследования являются правовые нормы, регулирующие делегирование государственных полномочий органами местного самоуправления в Российской Федерации, а также теоретические и практические проблемы делегирования.
Теоретическую основу исследования составляют труды отечественных ученых в области теории государства и права А Б Венгерова, А В Малько, Г В Мальцева, М Н Марченко, Н И Матузова, В С. Нерсесянца, В М Сырых, Ю А. Тихомирова
Использовались труды ведущих специалистов в области конституционного и муниципального права С А Авакьяна, И А Алебастровой, Е.Ю, Алексеева, Н А Антоновой, И В Бабичева, РВ. Бабун, ВЛ Баранчикова, Д С Белявского,
О В Берга, В В Бойцовой, Л В Бойцовой, И А Борисовой, В И Васильева, М Ю Дитятковского, Ю А Дмитриева, С К Дряхлова, А Р Еремина, В В Еремяна, А А Захарова, ТД Зражевсшй, Е.М Ковешнишва, Е А Кодиной, В.С Коробейникова, О Е Кутафина, Е.В Лазебной, Ю.Н. Мильшина, А Н Миронова, Н М Миронова, Н И Мироновой, ИВ Мухачева, С Е Нарышкина, Л А Окуньковой, К А Пивоварова, А Е Постникова, Н В Постового, В В Пылила, С С Собянина, АЛ Сухарева, М С Трофимова, В И Фадеева, ТЛ Хабриевой, А А Уварова, Сії Чаннова, В А Черепанова, К В Черкасова, Л Т Чихладзе, А Н Широкова, Е С Шугриной, Б С Эбзеева, С.Н Юрковой, В В Яковлева
Методологическую базу исследования составили диалектико-материа-листический, системно-структурный, сравнительно-правовой, социологические методы, а также логические приемы анализ, синтез, индукция, дедукция, сравнение, аналогия, моделирование
Исторический метод, главным образом, применялся для изучения закономерностей развития местного самоуправления в Российской Федерации Проведен сравнительный анализ Закона РСФСР от 6 июля 1991 года № 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР», Федерального закона РФ от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Федерального закона РФ от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
Юридико-догматический метод использовался для определения юридических конструкций «делегирование органам местного самоуправления государственных полномочий» и «административный контроль за осуществлением органам местного самоуправления государственных полномочий», а также обоснования правовых основ внесения изменений в определение понятий «вопросы местного значения», «органы местного самоуправления», «муниципальный служащий» и других
Сравнительно-правовой метод применен для выявления специфических закономерностей делегирования полномочий в различных правовых системах
Статистический метод использовался для выявления количественных данных, свидетельствующих о преимуществах и коллизиях в законах субъектов Российской Федерации о наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями.
Структурно-функциональный метод реализован для исследования причинно-следственных закономерностей административного контроля за осуществлением государственных полномочий (понятие, цель, объект и предмет, принципы, процедура, способы и методы), а также прекращения их осуществления (форма, случаи, условия, порядок, основания принятия такого закона и его содержание)
Потенциал системного метода позволил исследовать соотношение муниципального права с другими отраслями права гражданским, административным, трудовым, налоговым
Нормативную основу диссертационного исследования составили Европейская хартия местного самоуправления, Конституция Российской Федерации и конституции зарубежных стран, Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», федеральные законы Российской Федерации, закрепляющие полномочия органов государственной власти, осуществляемые органами местного самоуправления и полномочия органов местного самоуправления, не отнесенные к вопросам местного значения, законы субъектов Российской Федерации о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Принимался во внимание Модельный Закон об общих принципах и порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, принятый на двадцатом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ (Постановление № 20-11 от 7 декабря 2002 года)
Научная новизна диссертационного исследования состоит в комплексной разработке теоретических положений, направленных на совершенствование делегирования государственных полномочий органам местного самоуправления вьивлении причинно-следственного комплекса проблем в исследуемой области, исследовании правовых оснований надлежащего регулирования взаимодействия элементов публичной власти Предложенная в диссертации структура исследования позволила расширить гносеологические и институциональные основания для внесения предложений по эффективному совершенствованию законодательства в данной предметной области. Проведен всесторонний теоретический анализ процесса делегирования полномочий с учетом пространственно-временных характеристик, эволюции доктрины и законодательства В ткань анализа широко включены экспериментальные данные, полученные в Ставропольском крае, в других регионах, использованы компаративные аналогии Исследованы и обобщены теоретические взгляды, законодательные положения, статистические данные, характеризующие статические и динамические характеристики вопросов местного значения
Обоснован порядок правовой регламентации полномочий, не отнесенных к вопросам местного значения или к делегированным государственным полномочиям, но фактически осуществляемых органами местного самоуправления, позволяющий усилить эффективность правового воздействия на общественные отношения в данной предметной области
Учтены особенности ряда полномочий, в том числе, в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения и ветеринарии, составления списков кандидатов в присяжные заседатели, иных полномочий по критерию их эффективной реализации
Уточнены и систематизированы принципы делегирования органам местного самоуправления государственных полномочий по 5 основным группам
Исследованы процессуальные особенности обеспечения объективности правотворчества для достижения надлежащего социального эффекта делегирования государственных полномочий органам местного самоуправления
Уточнены элементы и определена структура административного контроля за осуществлением органами местного самоуправления государственных полномочий
Разработаны предложения по законодательному регулированию трудовых отношений, связанных с осуществлением муниципальными служащими государственных полномочий Научная новизна исследования заключается в следующих положениях, выносимых на защиту:
-
Доказана необходимость законодательного закрепления использования терминов «собственные» и «делегированные» в определении полномочий органов местного самоуправления
-
Выполнено теоретическое обоснование замены юридической конструкции «наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями» на «делегирование государственных полномочий органам местного самоуправления»
3. Определена юридическая конструкция «делегирование государственных полномочий органам местного самоуправления» следующим образом «предоставление на неограниченный или определенный срок государственных полномочий органам местного самоуправления в форме закона, с передачей соответствующих материальных и финансовых средств, без права делегирования их другому лицу, с целью децентрализации, при котором государственное полномочие не утрачивает государственный характер и его осуществление подконтрольно соответствующим органам государственной власти»
4 На основе использования статистических и эмпирических данных исследована сравнительная эффективность ряда законодательных положений, в том числе, содержащихся в Федеральном законе № 131-ФЗ от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в Законе РСФСР от 6 июля 1991 года «О местном самоуправлении в РСФСР» и в Федеральном законе от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
На основании проведенного анализа предложено дифференцировать вопросы местного значения по однородным блокам, в зависимости от сферы деятельности Имеет смысл дополнить статьи 14, 15 и 16 Федерального закона
РФ № 131-ФЗ вопросами местного значения, которые фактически осуществляются органами местного самоуправления, по смыслу относятся к данной категории вопросов, но не отнесены законодателем к ним Полномочия органов государственной власти в области местного самоуправления целесообразно дополнить рядом гарантий, прежде всего, государственной гарантией финансовой самостоятельности местного самоуправления
-
Обоснована авторская классификация способов осуществления государственных полномочий органами местного самоуправления Критерий классификации детерминирован способом правового регулирования 1) при наделении в соответствии с Конституцией РФ и статьей 19 Федерального закона № 131-ФЗ, 2) при включении их в компетенцию органов местного самоуправления, 3) при предоставлении прав на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения и на участие в осуществлении государственных полномочий, не переданных им в соответствии со статьей 19 Федерального закона № 131-ФЗ; 4) при осуществлении полномочий, которые не отнесены к вопросам местного значения или к делегированным государственным полномочиям
-
Представлены аргументы о необходимости уточнения правовой природы вопросов в области общественной безопасности не только по критерию имманентной принадлежности полномочий по их решению, но и по важности их решения в силу выдвижения на первый план вопросов общественной безопасности
-
Исследованы вопросы создания музеев и оказания содействия национально-культурному развитию народов в контексте единства и преемственности в осуществлении культурной функции государства и публичной власти Государственные полномочия «совершение нотариальных действий» и «участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству» органы местного самоуправления, по мнению диссертанта, могут осуществляться только в случае наделения в соответствии с федеральным законодательством Российской Федерации
-
Обоснована целесообразность правовой регламентации полномочий, не отнесенных к вопросам местного значения или к делегированным государственным полномочиям, но фактически осуществляемых органами местного самоуправления
Уточнен алгоритм реализации полномочий в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения и ветеринарии, обеспечения карантина растений, составления списков кандидатов в присяжные заседатели, определения территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции, определения объектов, на которых отбывают наказание в виде обязательных работ, по критерию реализации публичного интереса
9 Уточнены и систематизированы принципы делегирования органам местного самоуправления государственных полномочий по следующим группам- 1) принципы, устанавливающие ограниченный характер наделения, 2) принципы, гарантирующие законность делегирования, 3) принципы, обеспечивающие первостепенность осуществления вопросов местного значения, 4) принципы, регулирующие отношения между органами местного самоуправления и органами государственной власти, 5) принципы, обеспечивающие целесообразность делегирования
10. Для обеспечения объективности правотворчества, по мнению диссертанта, целесообразно направлять проекты законов о делегировании государственных полномочий органам местного самоуправления, принятые в первом чтении законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации, в представительные органы муниципальных образований субъекта Российской Федерации для предоставления поправок к указанным законопроектам в тридцатидневный срок
-
Предложено внести следующее дополнение в часть 1 статьи 46 Федерального закона № 131-ФЗ, устанавливающую перечень субъектов, наделенных правом правотворческой инициативы, которые могут вносить проекты муниципальных правовых актов «а также органами государственной власти по делегированным ими органам местного самоуправления государственным полномочиям».
-
Сформулированы принципы административного контроля органов государственной власти за осуществлением органами местного самоуправления государственных полномочий 1) только в порядке и случаях, предусмотренных законом, 2) органом государственной власти, уполномоченным законом о делегировании, 3) соблюдение соразмерности между степенью вмешательства государственного органа и значимостью интересов, которые он намерен защищать, 4) запрет на вмешательство в деятельность органов местного самоуправления по решению вопросов, относящихся к их исключительной компетенции и в их оперативную деятельность по исполнению государственных полномочий, 5) право органов государственной власти на получение информации и дачу указаний, 6) право органов местного самоуправления на получение методических рекомендаций, консультаций; 7) право на обжалование предписаний органов государственной власти в судебном порядке, 8) анализ осуществляемых государственных полномочий и внесение предложений по их совершенствованию или прекращению, 9) обеспечение и постоянное совершенствование услуг в соответствии со стандартами, обеспечение максимально достижимых экономичности, качества и эффективности
14 Разработаны предложения по законодательному регулированию трудовых отношений, связанных с осуществлением муниципальными служащими
государственных полномочий Определение понятия «муниципальный служащий», установленное в части 1 статьи 10 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации», предлагается дополнить следующей формулировкой «а обязанности по должности муниципальной службы по осуществлению государственных полномочий за денежное содержание, выплачиваемое за счет средств соответствующего государственного бюджета»
Практическая значимость диссертационной работы. Положения, рассматриваемые в диссертационной работе, могут стать основанием для внесения изменений в главу 4 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», совершенствования федеральных и региональных законов о наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями, а также практики их осуществления Предлагаемые решения существующих проблем позволят повысить эффективность осуществления органами местного самоуправления, как государственных полномочий, так и вопросов местного значения Представляется, что учет полученных результатов приведет к соблюдению гарантий местного самоуправления на самостоятельное решение вопросов местного значения, обеспечение необходимыми финансовыми средствами, квалифицированными кадрами Вьгеоды, полученные в диссертации, могут быть использованы для предотвращения нарушения прав и законных интересов граждан в области общественной безопасности, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, ветеринарии, нотариата, защиты прав несовершеннолетних, регистрационного учета граждан по месту пребывания и месту жительства, социальных выплат на погребение.
Апробация результатов исследования. Основные итоги работы диссертанта опубликованы в 18 научных работах общим объемом 6,0 пл
По рассматриваемым вопросам внесены предложения по совершенствованию действующего законодательства. В Государственную Думу Российской Федерации от 06 08 2007 № 326 о несоответствии осуществления регистрации граждан по месту жительства и пребывания органами местного самоуправления статье 19 Федерального закона № 131-ФЗ В Министерство юстиции Российской Федерации от 17 072007 № 298 о проблемах, которые могут возникнуть при предоставлении органам местного самоуправления права на совершение нотариальных действий, предложены возможные пути их предотвращения, № 927 от 02.11 2009 о включении в субвенции, предоставляемые поселениям на осуществление государственной регистрации актов гражданского состояния, статьи расходов на оплату труда, об исключении возможности образования комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в органах местного самоуправления поселения без наличия закона об их наделении В Правительство Ставропольского края от 23 10 2008 № 615 о проблемах, связанных с вступлением в силу в полном
объеме с 01 01 2009 Федерального закона от 06.10 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», от 05.03.2010 № 205 о перечне полномочий, осуществляемых органами местного самоуправления.
Диссертантом разработан проект закона Ставропольского края «Об общих принципах и порядке наделения органов местного самоуправления муниципальных образований Ставропольского края государственными полномочиями» и представлен в Государственную Думу Ставропольского края от 22 03 2010 № 249.
Автор принял участие в серии проблемных семинаров (оптимизация территориальной организации публичной власти, экономические основы деятельности публичной власти, участие населения в осуществлении публичной власти, система надзора и контроля деятельности публичной власти) для подготовки плана развития местного самоуправления в Российской Федерации, проводимой Институтом муниципального управления в 2009 году
Представила на Общероссийскую научно-практическую конференцию «Актуальные проблемы защиты прав человека в России» стагью «Защита материнства, отцовства, детства и семьи» (г Москва, 22 апреля 2009 г) На заседание Круглого стола «Современное научное понимание теории и практики защиты прав человека и гражданина: российский и зарубежный взгляд» статью по теме «Понимание проблемы прав человека и гражданина в политико-правовой мысли» (г Москва, 17 апреля 2009 г) Мероприятия проводились Российской Академией юридических наук, Общероссийской общественной организацией «Общенациональный правозащитный союз «Человек и Закон» при использовании средств государственной поддержки, выделенных в качестве гранта в соответствии с Распоряжением Президента Российской Федерации от 14 04 2008 № 192-рп
Приняла участие в краевом конкурсе «Лучший муниципальный служащий», получив Благодарственное письмо Губернатора Ставропольского края за активное участие в становлении и развитии местного самоуправления в Ставропольском крае в 2007 году Заняла второе место в 2008 году
Стала победителем Всероссийского конкурса «Лучший муниципальный служащий» (Российская Муниципальная Академия) в 2009 году
Награждена специальным Дипломом за передовые практики муниципального управления в Ежегодном конкурсе муниципальных образований (Министерство регионального развития Российской Федерации) в 2009 году
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав (9 параграфов), заключения, списка использованных источников и научной литературы, приложение
