Содержание к диссертации
Стр.
ВВЕДЕНИЕ 4
ГЛАВА 1. СИСТЕМА ИСТОЧНИКОВ МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА 12
1.1. Становление и развитие правовой базы
местного самоуправления в Российской Федерации 12
1.2. Виды источников муниципального права: общая
характеристика и место в системе правовой базы местного
самоуправления в Российской Федерации 22
ГЛАВА 2. ЗАДАЧА ОПРЕДЕЛЕНИЯ ПРЕДМЕТОВ ВЕДЕНИЯ
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 38
2.1. Базовый правовой механизм определения предметов
ведения муниципальных образований 38
2.2. Факультативные правовые механизмы определения
предметов ведения муниципальных образований 47
ГЛАВА 3. РАЗГРАНИЧЕНИЕ ПОЛНОМОЧИЙ ПО ПРАВОВОМУ РЕГУЛИРОВАНИЮ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 5 5
3.1. Общие принципы организации местного самоуправления как предмет законодательного регулирования 55
3.2. Разграничение предметов правового
регулирования федеральных законов, законов субъектов
Федерации и нормативных актов муниципальных образований
в сфере местного самоуправления 63
3.3. Временное правовое регулирование вопросов
организации и осуществления местного самоуправления 7 9
ГЛАВА 4. РОЛЬ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
В УСТАНОВЛЕНИИ ПРАВОВЫХ ОСНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 93
4.1. Проблема баланса законодательной регуляции
и саморегуляции местного самоуправления 93
4.2. Неимперативные правовые нормы
в законодательстве о местном самоуправлении 108
ГЛАВА 5. НОРМАТИВНЫЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ В СИСТЕМЕ ИСТОЧНИКОВ МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА 117
5.1. Уставы муниципальных образований 117
5.2. Нормативные правовые акты органов
и должностных лиц местного самоуправления 131
5.3. Нормативные правовые акты, принимаемые непосредственно населением муниципального образования 138
ГЛАВА 6. ОБЕСПЕЧЕНИЕ СООТВЕТСТВИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВУ
ПРАВОВЫХ АКТОВ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ 148
6.1. Контроль за законностью правовых актов
органов местного самоуправления 148
6.2. Институт государственной регистрации
уставов муниципальных образований 160
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 171
БИБЛИОГРАФИЯ 17 9
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Закрепленная в Конституции России модель местного самоуправления как самостоятельного уровня публичной власти и элемента гражданского общества предполагает в качестве обязательного условия четкую и подробную правовую регламентацию всех видов отношений, возникающих в этой сфере. Формирование новой правовой базы местного самоуправления в России в 90-х годах XX века предопределило появление комплексной отрасли российского права - муниципального права. Хотя в науке пока нет единого взгляда на место муниципального права в системе отечественного права, существование такой самостоятельной отрасли можно считать признанным фактом. Как справедливо отмечает И.В. Выдрин, главная причина возникновения отрасли муниципального права состоит в расширении и усложнении предмета правового регулирования -отношений в сфере местного самоуправления. *
Анализу местного самоуправления как социального института посвящено значительное число вышедших в последние годы научных работ. Однако их авторы обычно рассматривают вопросы организационных, территориальных, финансово-экономических основ местного самоуправления и крайне редко затрагивают проблемы построения самой нормативной правовой базы местного самоуправления. Вместе с тем именно системный анализ роли и значения различных видов источников муниципального права способен помочь получить правильные ответы на многие важные практические вопросы правотворчества и правоприменения.
Считающаяся сегодня исключительно важной задача обеспечения соответствия правовых актов, издаваемых на местном уровне, иерархически вышестоящим актам, не может быть решена только путем введения санкций и усиления надзора за законностью правотворчества. Необходим комплексный, научный подход к проблемам нормативного правового регулирования порядка организации и осуществления местного самоуправления.
Дефекты правовой базы сегодняшнего российского местного
1 См.: Выдрин И.В. Местное самоуправление в Российской Федерации: от идеи к практике (конституционно-правовой аспект). Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук. Екатеринбург. 1998. 276 с.
самоуправления не исчерпываются умышленными нарушениями установленной иерархии правовых актов. Кроме недостаточно высокого качества самого нормативного массива, составляющего правовые основы местного самоуправления, можно отметить еще целый ряд несовершенств. Наиболее типичные из них: несоблюдение установленной компетенции по правовому регулированию порядка организации и осуществления местного самоуправления; несоответствие предмета правового регулирования виду источника права; отсутствие четкого разграничения вопросов, решаемых в различных правовых актах; противоречия между правовыми нормами различных актов; несогласованность правовых актов по содержанию и юридической форме, отсутствие необходимых связей между ними; пробелы в системе права; низкое качество юридической техники; отсутствие единой юридической терминологии; бессистемность правового массива; сложность поиска необходимого источника права и оценки его юридической силы и т.д.
Часто правовая теория не содержит четких ответов на проблемные вопросы создания и реализации норм муниципального права, которые ставит практика. Опыт судебных инстанций, иных государственных органов, объектом рассмотрения которых являются источники муниципального права, в недостаточной степени обобщен и систематизирован на теоретическом уровне.
В этих условиях крайне необходимы научные исследования задач, принципов и методов осуществления нормативного правового регулирования местного самоуправления, возникающих при этом на практике проблем; разработка общих правил, в соответствии с которыми должны создаваться, толковаться, применяться нормативные правовые акты различного уровня; выработка конкретных рекомендаций для практических работников.
Указанные обстоятельства определили выбор диссертантом темы настоящего исследования.
Степень научной разработанности темы. Теоретические основы современной российской модели местного самоуправления заложили в своих трудах С.А. Авакьян, Г.В. Атаманчук, Г.В. Барабашев, В.И. Васильев, Н.В. Витрук, М.А. Краснов, О.Е. Кутафин, В.А. Пертцик, М.И. Пискотин, Ю.А. Тихомиров, В.И. Фадеев, В.Е. Чиркин, К.. Шеремет и другие правоведы. Работы отечественных ученых не только раскрыли теоретические аспекты института местного самоуправления, но и во многом определили содержание соответствующих норм Конституции РФ и российского законодательства.
- б -
В последние годы проблемы нормативного правового регулирования местного самоуправления в России нашли свое отражение в научных работах И.В. Бабичева, Т.М. Бялкиной, М.А. Васильева, И.В. Выдрина, Л.В. Гильченко, А.А. Замотаева, Н.А. Игнатюк, И.И. Овчинникова, Н.Л. Пепгана, К.З. Постового, в.В. Пылина, В.А. Черникова, Е.С. Шугриной, В.А. Ясюнаса и ряда других ученых.
Однако быстрое развитие нормативной правовой базы местного самоуправления в России, качественно новые проблемы, которые ставит сегодня практика, постоянно приводят к некоторому отставанию правовой теории. Отдельные взгляды и концепции оказываются несостоятельными и требуют уточнения, а то и коренного пересмотра. Нередко в теории встречаются и явные пробелы.
Исследование наиболее важных проблем построения системы источников муниципального права должно, с одной стороны, опираться на глубокую теоретическую базу, а с другой стороны, постоянно искать конкретные практические примеры, подтверждающие правильность его выводов. Интерес к проблемам, анализируемым диссертантом, в значительной степени продиктован потребностями его практической работы, недостаточной с точки зрения практики научной разработанностью этих вопросов.
Объектом диссертационного исследования является нормативное правовое регулирование порядка организации и осуществления местного самоуправления в Российской Федерации.
Предмет исследования - система источников муниципального права Российской Федерации; принципы построения, фактическое состояние и динамика развития нормативной правовой базы местного самоуправления.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является анализ ряда теоретических и методологических проблем нормативного правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации; раскрытие основных принципов, в соответствии с которыми должны создаваться и применяться источники муниципального права, а также обеспечиваться необходимые правовые связи между ними; выявление недостатков в реально существующей системе источников российского муниципального права и подготовка конкретных рекомендаций для правотворческих и правоприменительных органов по совершенствованию нормативной базы местного самоуправления .
В качестве задачи исследования не предполагался охват всех
без исключения проблем правового регулирования местного самоуправления, тем более всех существующих проблем, связанных с местным самоуправлением как социальным институтом. Исходя из поставленной цели, диссертантом решаются следующие задачи:
исследовать проблему определения сферы общественных отношений, подлежащих регулированию источниками муниципального права;
дать классификацию источников права, регулирующих порядок организации и осуществления местного самоуправления в Российской Федерации;
проанализировать теоретико-правовые, методологические и аксиологические аспекты разграничения предметов правового регулирования различных видов источников муниципального права;
рассмотреть вопросы иерархии источников муниципального права;
выявить возможные методы законодательного регулирования местного самоуправления;
раскрыть основные особенности нормативных правовых актов муниципальных образований, их место в системе правовой базы местного самоуправления, уточнить вопросы иерархии в системе нормативных актов муниципальных образований и общие правила построения этих актов;
проанализировать проблему обеспечения соответствия законодательству правовых актов муниципальных образований, контроля за законностью местного правотворчества;
предложить практические рекомендации по совершенствованию системы источников муниципального права Российской Федерации.
Теоретическую базу исследования составляют труды отечественных и зарубежных ученых, исследовавших проблемы нормативного правового регулирования местного самоуправления [67-168]. В качестве объекта анализа в работе использованы правовые документы органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Методологической основой исследования является совокупность научных способов, позволяющих осуществить всесторонний анализ и сделать выводы по предмету исследования. В частности, использованы исторический, логический, системно-структурный методы, метод сравнительного правоведения, а также метод классификации.
Научная новизна исследования заключается в том, что в нем впервые проанализирован ряд важных аспектов нормативного
правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации. Диссертантом излагается собственное видение путей решения имеющихся проблем, отмечаются типичные ошибки, встречающиеся как при разработке и применении нормативных правовых актов, так и при теоретическом анализе рассматриваемых вопросов. В исследовании предложен ряд конкретных правовых решений анализируемых проблем.
На защиту выносятся следующие новые и имеющие элементы новизны положения диссертационного исследования:
Ка основе анализа практики правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации предложена классификация источников муниципального права. Отдельные виды источников права могут находить лишь ограниченное применение в системе правовой базы местного самоуправления и требуют их крайне аккуратного использования. Иерархия источников муниципального права может быть установлена в виде системы правил и исключений из них.
Базовый правовой механизм определения . предметов ведения муниципальных образований заключается в законодательном установлении круга вопросов местного значения и закреплении законами адекватных источников доходов местных бюджетов. Факультативными правовыми механизмами определения предметов ведения муниципальных образований являются: принятие последними к своему ведению вопросов, не отнесенных законом к ведению иного уровня публичной власти; наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями; встречающаяся в ряде субъектов Федерации передача отдельных вопросов местного значения в ведение органов государственной власти. Действующее российское законодательство не обеспечивает четкого разграничения предметов ведения государственной и муниципальной власти.
3. Задачу законодательного регулирования местного самоуправ
ления нельзя сводить лишь к закреплению отраслевых принципов пра
ва без их детализации нормами, устанавливающими конкретные права,
обязанности и запреты. Разграничение предметов правового регули
рования федеральных законов, законов субъектов Федерации и норма
тивных актов муниципальных образований должно обеспечиваться пу
тем закрепления в законах необходимых компетенционных норм, уста
навливающих, во-первых, исключительные полномочия законодателей и
муниципальных органов по осуществлению нормативного правового ре
гулирования местного самоуправления, а во-вторых, общий метод
определения правотворческих полномочий для сферы совместного нормативного правового регулирования.
В целях защиты прав граждан на осуществление местного самоуправления может временно изменяться установленное разделение полномочий по правовому регулированию вопросов организации местного самоуправления. Временные правовые нормы действуют до реализации в общеустановленном порядке празотворческих полномочий на соответствующем уровне. Предложена система принципов временного правового регулирования вопросов организации местного самоуправления в Российской Федерации.
Вопрос о качестве действующего законодательства, встречающихся нарушениях конституционного статуса местного самоуправления не должен подменять собой вопрос о необходимости четкого и детального законодательного регулирования местного самоуправления. Вводимые законом разумные ограничения для системы муниципальной власти часто не отрицают права граждан на осуществление местного самоуправления, а служат цели их защиты.
Использование в законах, регулирующих вопросы местного самоуправления, неимперативных правовых норм позволит подстраховать муниципальное правотворчество, не лишая его самостоятельности. В зависимости от степени категоричности правового предписания можно выделить диспозитивные и рекомендательные нормы. Предложены пока не встречающиеся в действующем законодательстве правовые приемы, связанные с использованием таких норм.
Встречающиеся в теории взгляды на устав муниципального образования как на акт учредительного характера методологически ошибочны. Неправильны с практической точки зрения и представления о возможности построения устава муниципального образования в виде полного свода норм, регулирующих вопросы местного самоуправления. Даны конкретные рекомендации по разработке уставов и иных нормативных правовых актов муниципальных образований.
8. Предложены критерии разграничения принимаемых непосредс
твенно населением юридически властных актов, решений, носящих
консультативный и совещательный характер, а также петиций и обра
щений к органам власти. Население, принимая прямым волеизъявлени
ем нормативный правовой акт, вправе отдельной нормой этого акта
санкционировать его последующее изменение органом местного само
управления. Такая возможность должна быть, з частности, оговорена
в законодательстве о местном референдуме.
9. Проанализированы формы и методы контроля за законностью
правовых актов муниципальных образований. Предлагается ввести в
российское законодательство правовой механизм приостановления
действия правовых актов органов местного самоуправления, закон
ность которых оспорена государственными органами з суде, до расс
мотрения судом вопроса по существу.
10. Анализ правового института государственной регистрации
уставов муниципальных образований дает основание не согласиться с
мнением о том, что эта регистрация носит лишь учетную функцию.
Принципиальные вопросы порядка государственной регистрации уста
вов муниципальных образований следует урегулировать федеральным
законом, в частности, закрепив функции регистрации исключительно
за органами юстиции. При этом необходимо ввести законодательные
гарантии, ограничивающие возможность субъективного подхода к
оценке законности представленного на регистрацию устава.
Практическая значимость исследования состоит в возможности использования органами государственной власти и органами местного самоуправления в процессах правотворчества и правоприменения предлагаемых диссертантом теоретических выводов и вариантов конкретных решений правовых проблем.
Многие положения настоящей работы сформулированы диссертантом на основе его личного практического опыта разработки за-;нов и иных нормативных правовых актов, подготовки официальных толкований норм права, разрешения правовых коллизий. Указанные положения позволят практическим работникам, осуществляющим реализацию правотворческих и правоприменительных функций властных органов, лучше понять стоящие перед ними задачи, пределы своих полномочий, требования, предъявляемые к результатам их деятельности.
Результаты исследования также могут быть использованы в научной работе и в процессе преподавания з высших учебных заведениях дисциплины "Муниципальное право Российской Федерации".
Апробация результатов исследования. Положения и выводы настоящего исследования использованы диссертантом в его практической работе: по разработке проектов законов Воронежской области; по подготовке предложений по совершенствованию федерального законодательства о местном самоуправлении, направленных на рассмотрение з Государственную Думу Федерального Собрания Р$; по оказанию консультационной и методической помощи органам местного самоуправления муниципальных образований Воронежской области.
Диссертант является:
автором проектов Законов Воронежской области:
"О порядке образования, объединения, преобразования, упразднения муниципальных образований, изменения их границ и наименований" (принят Воронежской областной Думой 15 октября 1999г.);
"С статусе выборного должностного лица местного самоуправления" (принят 15 октября 1999 года);
"О порядке государственной регистрации уставов муниципальных образований" (принят 19 мая 2000 года);
соавтором проектов Законов Воронежской области: 4} "О местном самоуправлении в Воронежской области" (принят в новой редакции 23 мая 1999 года);
"О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Воронежской области и органами местного самоуправления" (принят 27 мая 1999г.);
"О муниципальной службе в Воронежской области" (принят в новой редакции 11 февраля 2000 года);
"О территориальном общественном самоуправлении" (принят 19 мая 2000 года);
участником разработки ряда иных законов Воронежской области.
В Законах Зоронежской области, разработанных диссертантом, использован ряд правовых решений, не имеющих аналогов з законодательстве других субъектов Федерации. Конкретные примеры таких решений приведены в настоящей диссертации.
Положения и зыводы исследования использованы диссертантом в его докладах на парламентских слушаниях, семинарах и конференциях, которые проводились органами государственной власти Воронежской области и органами местного самоуправления в 1997-2000 годах. Диссертация прошла обсуждение и рецензирование на кафедре административного, муниципального и финансового права Воронежского государственного университета. Ряд положений и выводов диссертационного исследования обсужден на международной конференции "К новой концепции взаимоотношений Центра, регионов и местного самоуправления" (г. Воронеж, сентябрь 1999 года), а также изложен в опубликованных диссертантом монографии и научных статьях.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, шести глав, включающих 14 параграфов, заключения, библиографии и приложений. Диссертация изложена на 190 страницах, библиография включает 163 источников.
